Sentencia 16309 de julio 23 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000- 23-27-000-2004-00715-01(16309)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Barcenas

Actor: Grandes superficies de Colombia S.A - Carrefour

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales

Bogotá D.C. veintitrés de julio de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación la Sala debe determinar si se ajustaron a derecho los actos mediante los cuales rechazó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso administrativo de determinación oficial del impuesto a las ventas por el sexto bimestre de 2000.

El artículo 99 de la Ley 788 de 2002 establecía que los contribuyentes y responsables de los impuestos de renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les hubiera notificado antes de la vigencia de la ley, requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial de revisión o resolución sanción podían transar con la DIAN, antes del 31 de julio de 2003, en las condiciones allí previstas (1) . Y, dispuso que para la debida aplicación de la norma, los términos de corrección de los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extendieran temporalmente.

La ley fue reglamentada por el Decreto 309 de 2003, que en su artículo 12 dispuso como causales de improcedencia de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, que hubiera caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o que el acto administrativo se encuentre ejecutoriado (lits. a y b) (2) .

La sección en sentencia de 22 de abril de 2004, con ponencia de la Consejera Ligia López Díaz, analizó el artículo 12 de la norma citada con el fin de determinar si el ejecutivo se excedió en el contenido de las normas reglamentadas. Al respecto concluyó:

“La terminación por mutuo acuerdo, realizada con el cumplimiento de todos las exigencias legales pone fin a la actuación administrativa tributaria y los actos se entienden ejecutoriados de conformidad con el artículo 829 del estatuto tributario, prestando mérito ejecutivo.

El propósito del legislador fue terminar por la vía del acuerdo mutuo, los procesos administrativos en materia tributaria iniciados y no definidos, esto es, en curso antes de la vigencia de la Ley 788 de 2002, y hasta la fecha límite del 31 de julio de 2003, dentro de ese plazo debía llevarse a cabo la transacción.

El artículo 12 del Decreto Reglamentario 309 de 2003 señaló dentro de los casos de improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo el literal a) acusado, según el cual, estando agotada la vía gubernativa al ser resuelto el recurso de reconsideración o por no haberlo interpuesto oportunamente y al dejar vencer el término para imponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho opera la caducidad.

Para la Sala, el reglamento no excedió lo preceptuado en la norma superior, pues cuando son fallados los recursos gubernativos interpuestos contra liquidaciones oficiales o contra las resoluciones sanción o en general, se agota la vía gubernativa por la no impugnación de las decisiones, la consecuencia legal es su firmeza. Además al dejar vencer el plazo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo para demandar ante la jurisdicción ha concluido el proceso de discusión y en consecuencia no existe para el Estado interés alguno en conciliar, siendo su objeto en tal caso, obtener el pago de la obligación tributaria debida.

Como lo señaló el Ministerio Público en su concepto, no se justifica acordar la terminación de un proceso administrativo que ya concluyó por caducidad de la acción, pues tales actos son inmodificables y de obligatorio cumplimiento.

En el mismo sentido se pronunció esta corporación al decidir sobre la legalidad del literal a) del artículo 13 del Decreto 406 de 2001, reglamentario del artículo 102 de la Ley 633 de 2000, normas que para ese entonces regulaban la terminación por mutuo acuerdo de procesos administrativos tributarios. La Sala reitera las consideraciones expuestas en aquella ocasión por ser aplicables al caso que se juzga (3) :

“Si de evitar la controversia jurisdiccional se trata, es de la esencia de la figura jurídica acogida por el legislador, el que la acción correspondiente de nulidad y restablecimiento del derecho que podría iniciarse no se encuentre caducada, pues en tal supuesto, a la viabilidad de “transar” se opone la misma norma superior que acerca de la procedencia de la transacción sobre las obligaciones determinadas mediante liquidación oficial, la condiciona, “siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la jurisdicción”, sentido que lleva explícitamente el entendimiento de que el término respectivo para ejercer el derecho de acción jurisdiccional, no haya caducado y por tanto el contribuyente esté en la posibilidad de ejercerlo.

Si se tiene en cuenta que la disposición legal tiene como objeto autorizar la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios, vale decir, poner fin a los iniciados, de suyo excluye los eventos en los cuales ya no hay “proceso” administrativo, por haber concluido el procedimiento y hallarse ejecutoriados los actos, evento en el cual solamente es posible exigir su cumplimiento, aún forzado.

Así las cosas, no comparte la Sala la censura del actor, quien aduce que la previsión de la ley tiene relación al momento de su entrada en vigencia y no a la época en la que el contribuyente hace uso del beneficio, porque en todo caso el plazo para el efecto es hasta “antes del 31 de julio de 2001”, comoquiera que la ley dejó por fuera las actuaciones concluidas y definidas al momento de su entrada en vigencia, y porque para que pueda operar la transacción es presupuesto indispensable que el contribuyente esté en posibilidad jurídica de ejercer el derecho de discusión y controversia, sea gubernativa o jurisdiccional.

En efecto, la norma legal excluye de la transacción las situaciones jurídicas consolidadas, entendiéndose como tales aquellas respecto de las cuales han precluído los términos procesales de discusión ante las autoridades administrativas y jurisdiccionales.

Se precisa entonces, que el hecho de que la ley hubiere estipulado que la transacción debe efectuarse dentro un término definido: “antes del 31 de julio de 2001”, no tiene propósito distinto al de fijar un plazo dentro del cual debe realizarse; pero sin que tal calenda tenga efectos distintos, como los de revivir actuaciones ya definidas y cumplidas y por ende inalterables. El reglamento por su parte, no fija ningún término dentro del cual pueda ejercerse la opción de la transacción y por ende no establece limitación alguna al legal, simplemente desarrolla de acuerdo con la ley, dos eventos en cuales no es viable la transacción”.

En el caso sub examine se advierte que la liquidación oficial de revisión (4) fue notificada el 31 de octubre de 2002 y la fecha de solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presentó el 18 de marzo de 2003 (fls. 184 a 193, c.a.).

Conforme a lo anterior, a la fecha de presentación de la solicitud, la liquidación oficial se encontraba debidamente ejecutoriada (E.T., arts. 720, CCA., 62 [3]); y, había operado la caducidad del término para acudir ante el contencioso administrativo (CCA., art. 136 [2]).

En consecuencia, no existía asunto que pudiera terminar por mutuo acuerdo, dado que el proceso administrativo sobre la liquidación de revisión había concluido, y, constituía una actuación cumplida e inmodificable, respecto de la cual sólo cabía exigir su cumplimiento; por esta razón, la decisión de la administración de Impuestos cuando determinó que no era procedente dar por terminado el proceso administrativo, se encuentra ajustada a derecho.

En atención con los demás cargos formulados por la demandante, la Sala reitera el pronunciamiento realizado el 11 de diciembre de 2008, Expediente 16063, Consejero Ponente Héctor J. Romero Díaz, por tratarse igual problema jurídico entre las mismas partes, con ocasión de otro periodo fiscal:

“En relación con el argumento de la actora en el sentido de que en virtud del artículo 99 de la Ley 788 de 2002, el término para interponer el recurso de reconsideración se extendió temporalmente, la Sala precisa que el inciso tercero de la norma en mención, sólo permitió la ampliación de los términos de corrección de los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario. Por tanto, el término para interponer el recurso de reconsideración continuaba siendo el del artículo 720 ibídem, esto es, el de dos meses siguientes a la notificación de la liquidación oficial.

Por último, no se advierte que el rechazo de la solicitud fuera imputable a la administración, pues, si bien la Ley 788 de 2002 sólo fue objeto de reglamentación hasta el 11 de febrero de 2003 y la administración, en un principio, podía tener algunas dudas sobre la aplicación de la ley, a la fecha del reglamento, la actora tenía la certeza total de que no podía presentar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo, si había caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Además, la acción en comentario caducó el 1º de marzo de 2003, por lo que la demandante debió presentar su solicitud hasta ese día y no, como lo hizo, 17 días después.

A su vez, los requisitos para que la liquidación de revisión quedara ejecutoriada y para que hubiera caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de dicho acto, operaron por mandato legal, no por decisión de la administración, por lo que no es cierto que la extemporaneidad de la solicitud se debió a la indebida orientación de la DIAN, ni que con su proceder se violaron los principios de eficiencia y economía”.

Así las cosas, al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad de los actos se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. RECONÓCESE personería a la abogada Nidia Amparo Pabón Pérez, en los términos del poder a ella conferido por la demandada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha».

(1) ART. 99.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción, podrán transar antes del 31 de julio del año 2003 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:

a) Hasta un cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto;

b) Hasta un veinticinco por ciento (25%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, y el contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente;

c) Hasta un cincuenta por ciento (50%) del valor de la sanción sin actualización, propuesta como consecuencia de un pliego de cargos, en el evento de no haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el cincuenta por ciento (50%) de la sanción propuesta;

d) Hasta un veinticinco por ciento (25%) del valor de la sanción sin actualización, en el evento de haberse notificado resolución sancionatoria, siempre y cuando se pague el setenta y cinco por ciento (75%) del valor de la sanción impuesta.

Para tales efectos dichos contribuyentes deberán adjuntar la prueba del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto de renta por el año gravable de 2001, del pago o acuerdo de pago de la liquidación privada del impuesto o retención según el caso correspondiente al período materia de la discusión, y la del pago o acuerdo de pago de los valores transados según el caso.

La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del estatuto tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión.

Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del estatuto tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición, y la del parágrafo transitorio del artículo 424 del estatuto tributario.

Las disposiciones contenidas en el presente artículo podrán ser aplicadas por los entes territoriales en relación con las obligaciones de su competencia. Lo anterior también será aplicable respecto del impuesto al consumo.

(2) “ART. 12.— Improcedencia de la terminación por mutuo acuerdo. La terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios de determinación de impuestos y/o de imposición de sanciones de que tratan los artículos 7º a 10 de este decreto, no será procedente en cualquiera de los siguientes casos:

a) Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de septiembre de 2002, Exp. 12567, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(4) Folio 99 -116, c.a.

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