Sentencia 16352 de julio 23 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 230012331000 2003 00820 01 (16352)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Cerro Matoso S.A.

Bonos de seguridad

Bogotá, D.C., veintitrés de julio de dos mil nueve.

Fallo

EXTRACTOS: «Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir en segunda instancia sobre la legalidad de los actos de la DIAN que determinaron el valor de la inversión forzosa en bonos de solidaridad para la paz por el año 2000, a cargo de la sociedad Cerro Matoso S.A. Se discute si la demandante estaba obligada a suscribirlos, toda vez que había celebrado con anterioridad un contrato de estabilidad tributaria.

Obra en el expediente el contrato de estabilidad tributaria 0001 de septiembre 3 de 1998, suscrito entre la demandante y la demandada, cuyo objeto era otorgar al contribuyente por el término de diez años, desde 1998 a 2007, un régimen de estabilidad que consiste en el derecho a que no se le aplicara en dicho periodo ningún “tributo o contribución del orden nacional adicional” que se estableciera con posterioridad al contrato y durante su vigencia.

El fundamento del contrato fue el artículo 169 de la Ley 223 de 1995, que adicionó el estatuto tributario con el artículo 240-1, y cuyo texto era el siguiente (2) :

“ART. 169.—Régimen especial de estabilidad tributaria. Adiciónase el estatuto tributario con el siguiente artículo:

“ART. 240-1.—Régimen especial de estabilidad tributaria. Créase el régimen especial de estabilidad tributaria aplicable a los contribuyentes personas jurídicas que opten por acogerse a él. La tarifa del impuesto sobre la renta y complementarios del régimen especial de estabilidad, será superior en dos puntos porcentuales (2%), a la tarifa del impuesto de renta y complementarios general vigente al momento de la suscripción del contrato individual respectivo.

La estabilidad tributaria se otorgará en cada caso mediante la suscripción de un contrato con el Estado y durará hasta por el término de diez (10) años. Cualquier tributo o contribución del orden nacional que se estableciere con posterioridad a la suscripción del contrato y durante la vigencia del mismo, o cualquier incremento a las tarifas del impuesto de renta y complementarios, por encima de las tarifas pactadas, que se decretare durante tal lapso, no le será aplicable a los contribuyentes sometidos a este régimen especial.

Cuando en el lapso de duración del contrato se reduzca la tarifa del impuesto de renta y complementarios, la tarifa aplicable al contribuyente sometido al régimen de estabilidad tributaria, será igual la nueva tarifa aumentada en los dos puntos porcentuales.

Los contribuyentes podrán renunciar por una vez al régimen especial de estabilidad antes señalado y acogerse al régimen general, perdiendo la posibilidad de someterse nuevamente al régimen especial.

Las solicitudes que formulen los contribuyentes para acogerse al régimen especial de estabilidad tributaria, deberán presentarse ante el director de Impuestos y Aduanas Nacionales o su delegado, quien suscribirá el contrato respectivo, dentro de los 2 meses siguientes a la formulación de la solicitud. Si el contrato no se suscribiere en este lapso la solicitud se entenderá resuelta a favor del contribuyente, el cual quedará cobijado por el régimen especial de estabilidad tributaria.

Los contratos que se celebren en virtud del presente artículo deben referirse a ejercicios gravables completos”.

Esta corporación ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance del régimen de estabilidad tributaria en los siguientes términos:

“Sobre el particular se precisa que la expresión tributo no se emplea en la norma en su acepción general e indiscriminada de gravamen sino en la especial referida a impuesto. A esta conclusión llega la Sala teniendo en cuenta que se utiliza la conjunción disyuntiva “o” y a continuación se refiere el precepto al concepto de contribución que en principio estaría contenido dentro de la expresión genérica de tributo. En relación con este último concepto advierte la Sala que al no haber sido calificada la contribución debe entenderse que se trata de las fiscales y no se incluyen las parafiscales, máxime cuando estas no son administradas por la DIAN.

(...).

Así mismo cuando en el artículo en cuestión se hace referencia a cualquier tributo o contribución del orden nacional debe destacar la Sala que como el régimen especial de estabilidad tributaria tiene efectos por razón del “contrato” o por la operancia del silencio administrativo, siempre frente a la DIAN, solo pueden aplicarse los beneficios de exclusión de impuesto o contribución fiscal en cuanto los administre esa entidad” (3) (resalta la Sala).

De acuerdo con lo anteriormente expuesto y para los efectos del presente proceso, el artículo 240-1 del estatuto tributario dispuso que a quienes se acogieron al régimen de estabilidad tributaria, durante el periodo de vigencia del contrato no se les aplicara ningún impuesto o contribución fiscal, del orden nacional, administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

La expresión “tributo”, contenida en el inciso segundo del artículo 240-1 del estatuto tributario, no implica que toda obligación tributaria que se hubiera establecido con posterioridad y durante la vigencia del contrato no se aplicara a quienes se acogieron al régimen de estabilidad tributaria, sino que la palabra “tributo” debe entenderse referida específicamente a “impuestos” y a “contribuciones fiscales”, entendidos los primeros (impuestos) como los tributos “cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente”, generales, se cobran indiscriminadamente a quienes se encuentren dentro del hecho generador y no conllevan contraprestación, retribución o beneficio inmediato (4) .

Las contribuciones, por su parte, son tributos “cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o actividades que constituyen el presupuesto de la obligación”, se pagan proporcionalmente al beneficio obtenido y su producto está destinado a la financiación de las obras o actividades (5) . Para efectos del régimen de estabilidad tributaria, se refiere a las contribuciones fiscales, las cuales son ingresos corrientes del Estado, hacen parte del Presupuesto General de la Nación y están administradas por la DIAN.

Teniendo en cuenta los anteriores parámetros se analizará a continuación si la inversión forzosa en bonos de seguridad para la paz establecida por la Ley 487 del 24 de diciembre de 1998, es un impuesto o una contribución fiscal del orden nacional administrada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, pues en caso afirmativo, no estarían obligados a ella quienes previamente a su establecimiento hubiesen accedido al régimen de estabilidad tributaria.

La Ley 487 de 1998, “Por medio de la cual se autoriza el endeudamiento público interno y se crea el Fondo de Inversión para la Paz”, autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna hasta por la suma de dos billones de pesos, denominados “Bonos de solidaridad para la paz”, con un plazo de siete años, que devengan un rendimiento anual igual al 110% de la variación de precios al consumidor para ingresos medios y son redimibles por su valor nominal en dinero.

También estableció que las personas naturales cuyo patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1998 excediera de $ 210.000.000 y todas las personas jurídicas, estaban obligadas a efectuar una inversión forzosa en bonos de solidaridad para la paz durante los años 1999 y 2000, cuyo monto era equivalente al cero punto seis por ciento (0.6%) sobre el patrimonio líquido.

Según el parágrafo 1º del artículo 4º de la Ley 487 de 1998 no estaban obligadas a realizar la inversión las entidades señaladas en los artículos 19, 22, 23, 23-1 y 23-2 del estatuto tributario y las entidades oficiales y sociedades de economía mixta de servicios públicos domiciliarios, de transporte masivo, industrias licoreras oficiales, loterías del orden territorial, las entidades oficiales y sociedades de economía mixta que desarrollen las actividades complementarias definidas en la Ley 142 de 1994, las sociedades que se encontraban en trámite concordatario o de liquidación obligatoria y las entidades sometidas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria (hoy Superintendencia Financiera) que les hubieran decretado la liquidación o que hubieran sido objeto de toma de posesión.

Como ya advirtió esta corporación (6) no se trata de un impuesto ni de una contribución fiscal, sino de una inversión forzosa temporal, con carácter de empréstito.

Los empréstitos forzosos han sido considerados doctrinalmente como de naturaleza tributaria, en la medida que son una prestación en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, atendiendo a la capacidad contributiva del obligado, en virtud de la ley y para cubrir los gastos que le demandan sus fines. Son préstamos obligatorios a favor del Estado que le permiten financiarse y que están representados en títulos negociables, lo que implica su reembolso al contribuyente (7) , corresponden a un tributo distinto de los impuestos, las tasas o las contribuciones.

Son diferentes de los impuestos, en que estos no conllevan una retribución o beneficio para el obligado, y tampoco se asemejan a las contribuciones porque estas se derivan del beneficio por la realización de una obra o actividad. Los empréstitos forzosos se restituyen al contribuyente, incluso con una retribución representada en los rendimientos que generan, de acuerdo con la ley y sin que el Estado deba destinar el producto del crédito a la financiación de una obra o actividad específica que implique un beneficio directo para el inversionista.

Los bonos de solidaridad para la paz establecidos en la Ley 487 de 1998 constituyen un empréstito forzoso, como lo reconoció expresamente la Corte Constitucional al analizar su naturaleza (8) y, por tanto son diferentes a los impuestos y a las contribuciones fiscales.

A estos no son aplicables las consideraciones de la Corte Constitucional contenidas en la sentencia que declaró la inexequibilidad de los bonos de desarrollo y seguridad interna (BDSI) creados en la Ley 6ª de 1992, pues como se indicó claramente en la Sentencia C-149 de 1993 invocada por la actora, en esa ocasión se verificó que a pesar de su denominación se trataba de un impuesto y no de una inversión forzosa, lo que no ocurre en el presente caso, según esa misma corporación determinó en la Sentencia C-476 de 1999.

En consecuencia, la sociedad Cerro Matoso S.A. estaba obligada a realizar la inversión forzosa en bonos de solidaridad para la paz por el año 2000, pues no se trata de un impuesto o una contribución fiscal del orden nacional administrada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por lo que está excluida del régimen de estabilidad tributaria consagrado en el artículo 240-1 del estatuto tributario.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 10 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

RECONÓCESE personería al abogado Enrique Guerrero Ramírez como apoderado de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, en los términos del poder adjunto.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y a robó en la sesión de la fecha».

(2) Esta norma fue derogada por el artículo 134 de la Ley 633 de 2000.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 9 de agosto de 2002, Expediente 12050, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(4) En ese sentido la definición del proyecto de código tributario para América Latina. Así mismo, la sentencia del 17 de agosto de 2006, Exp. 15338, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(5) Ídem.

(6) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 23 de agosto de 2007, Exp. 14655, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(7) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 11 de diciembre de 2001, Exp. S-028, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

(8) Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-476 del 7 de julio de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

______________________________________