Sentencia 16375 de noviembre 20 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: Número interno 16375

Rad. 25000-23-27-000-2005-91693-01

Consejera Ponente:

Dr. Martha Teresa Briceño de Valencia

Actor: Chico Oriental Número Dos Ltda.

Excepciones - cobro coactivo

Fallo

Bogotá, D.C., veinte de noviembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En el caso se discute la legalidad de las resoluciones números 2005PEE39290 de 18 de abril de 2005, por la cual la administración distrital de impuestos declaró no probada la excepción propuesta contra el mandamiento de pago 88610 de 23 de agosto de 2004 y ordenó seguir adelante con la ejecución y SH-2005141956PEE de 26 de mayo de 2005 que al resolver el recurso de reposición, la confirmó.

El tribunal determinó que la notificación de la liquidación oficial que sirvió de título ejecutivo “no se surtió en debida forma” y denegó las súplicas de la demanda al encontrar que “la sociedad se notificó por conducta concluyente de la liquidación oficial de revisión 68 de 28 de febrero de 2000”, antes de librarse el mandamiento de pago.

A juicio de la apelante el tribunal violó el principio de congruencia, porque acepta los fundamentos en que se sustentan las pretensiones, pero las deniega con apoyo en un argumento no planteado por las partes. Además afirma que la contribuyente no se notificó por conducta concluyente el 4 de julio de 2001 y que de haberlo hecho, a esa fecha la declaración privada se encontraba en firme.

De acuerdo con los términos del recurso de apelación, debe la Sala decidir si la sentencia viola el principio de congruencia y de no ser así, si el acto oficial que sirvió de título ejecutivo, se encontraba ejecutoriado.

1. Principio de la congruencia de la sentencia.

El apelante cuestiona la decisión del juzgador de primera instancia, en cuanto consideró que el título ejecutivo estaba ejecutoriado, porque la contribuyente se notificó de la liquidación oficial de revisión 68 de 2000, por conducta concluyente; y afirma que este argumento no fue propuesto por las partes.

Respecto al contenido de la sentencia el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispone que debe ser motivada, “debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones”.

Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, establece que la sentencia debe “estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda [...] y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

La sección reitera (2) que el principio de congruencia de la sentencia, exige de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

Sobre el tema la Sala en sentencia de 21 de noviembre de 2007, Expediente 15770, actor Germán Darío Ospina Garzón, sostuvo que este principio fundamental busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino la salvaguarda del derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.

Además, que la violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.

En los asuntos de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, la demanda marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación, se constituye en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia.

En el caso, el tribunal determinó que “la sociedad se notificó por conducta concluyente de la liquidación oficial de revisión 68 de 28 de febrero de 2000, antes de que se librara el correspondiente mandamiento de pago, es decir, el 4 de julio de 2001...”.

Al respecto, revisado el libelo inicial dentro del acápite denominado “hechos fundamento de la acción” [fls. 3 a 5] en los numerales 8º a 15, la demandante expresa que:

— En respuesta a petición elevada el 21 de febrero de 2001 la Dirección Distrital de Impuestos le suministró copia simple de la liquidación oficial de revisión 068 de 2000 y de la correspondiente planilla de entrega a Adpostal.

— El 4 de julio de 2001 solicitó la restitución de términos, pero fue negada mediante Oficio SH-2001-421-325 de fecha 17 de agosto de 2001, acto contra el cual interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron rechazados por improcedentes a través del Oficio 365 de 10 de septiembre de 2001.

— Demandó ante la jurisdicción la nulidad de estos oficios, pero la demanda fue inadmitida por tratarse de actos que no ponían fin a una situación jurídica.

La autoridad tributaria distrital al contestar la demanda, no discutió tales hechos, por el contrario los aceptó como ciertos [fls. 45-46 cdno. ppal.].

Conforme a las precisiones anteriores, no cabe duda que antes de librarse el mandamiento de pago [ago. 23/2004], la sociedad actora supo de la existencia de la liquidación oficial que sirvió de título ejecutivo, pues como se indicó le fue enviada copia del acto y el 4 de julio de 2001 solicitó la restitución de términos. Esta conducta para el a quo fue suficiente para entender que se había cumplido con el requisito de publicidad de la liquidación oficial.

Tratándose entonces de hechos acreditados en el proceso no puede aducirse violación al principio de congruencia, con fundamento en que los supuestos fácticos no fueron debatidos ni probados en el expediente, pues se reitera, fueron informados por la parte actora y aceptados por la entidad oficial, razones por las cuales no se da prosperidad al cargo y se procede a determinar si el acto oficial se encontraba ejecutoriado. Corresponde al juez sacar conclusiones que emanan de los hechos probados.

2. Título ejecutivo - ejecutoria.

El artículo 828 del estatuto tributario relaciona los documentos que prestan mérito ejecutivo para la prosperidad del respectivo cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible (3) , dentro de los cuales se encuentran “las liquidaciones oficiales ejecutoriadas” [2].

El artículo 829 ibídem, establece los siguientes eventos en los que se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

“1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

“2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

“3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

“4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

Además, para que la actuación produzca efectos jurídicos, debe darse a conocer a los interesados a través de las formas de notificación previstas en la ley.

La notificación busca el conocimiento de los actos por el interesado, en cumplimiento del principio de publicidad que debe preceder en todas las actuaciones judiciales o administrativas, a fin de que puedan ser controvertidas a través de los recursos establecidos por la ley, por quienes resulten afectados con la decisión (4) .

En este orden de ideas, si el acto administrativo no se notifica al particular en la forma, oportunidad y condiciones prescritas en el marco legal, no produce consecuencias jurídicas al no estar ejecutoriado, por lo que se predica su existencia pero carece de los atributos de ejecutoriedad y ejecutividad (5) .

En el presente asunto, sirvió de soporte al cobro coactivo la liquidación oficial de revisión 68 de fecha 28 de febrero de 2000.

La administración sostiene que dicho acto fue remitido en tiempo a dirección correcta [mar. 29/2000], por lo que devuelto por el correo [abr. 26/2000] procedió a notificarlo mediante aviso [ago. 28/2000] y que así quedó debidamente ejecutoriado.

La parte actora insiste en que el acto no fue notificado a la nueva dirección informada el 6 de julio de 1999 y por tanto la notificación por aviso, fue irregular.

En cuanto a las formas de notificación de las actuaciones de la administración, el estatuto tributario en el artículo 565 prescribe que tratándose de “los requerimientos, autos que ordenen inspecciones tributarias, emplazamientos, citaciones, traslados de cargos, resoluciones en que se impongan sanciones, liquidaciones oficiales y demás actuaciones administrativas”, deben notificarse por correo o personalmente.

Además, en el artículo 563 ibídem dispone que la notificación “deberá efectuarse a la dirección informada por el contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, en su última declaración de renta o de ingresos y patrimonio, según el caso, o mediante formato oficial de cambio de dirección”, y prescribe que “la antigua dirección continuará siendo válida durante los tres (3) meses siguientes, sin perjuicio de la validez de la nueva dirección informada”.

También dispone que si no se ha informado una dirección, puede la administración notificar la actuación a la dirección que establezca mediante verificación directa, o a través de las guías telefónicas, directorios y en general de información oficial, comercial o bancaria. Y, que cuando no es posible establecer la dirección por tales medios, los actos serán notificados por publicación en un diario de amplia circulación.

Respecto a la notificación por correo, prevé en el artículo 566 que “se practicará mediante envío de una copia del acto correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” (el aparte resaltado fue declarado inexequible por Sent. C-096, ene. 31/2001).

El mismo estatuto en el artículo 568 preceptúa que las notificaciones devueltas por el correo por cualquier razón “serán notificadas mediante aviso en un periódico de amplia circulación nacional”, y precisa que “la notificación se entenderá surtida para efectos de los términos de la administración, en la primera fecha de introducción al correo, pero para el contribuyente, el término para responder o impugnar se contará desde la publicación del aviso o de la corrección de la notificación”.

En cuanto hace a la notificación por aviso, la Sala, ha reiterado que esta procede cuando no ha sido posible efectuar la notificación por correo como lo ordena el artículo 566 ibídem, porque no se ha podido establecer la dirección del contribuyente y se ha tratado de obtener por los medios señalados en el inciso segundo del artículo 563 ibídem, es decir que el aviso se publica después de realizar todas las diligencias posibles para ubicar al contribuyente (6) .

Una vez más se reitera que la notificación por aviso es excepcional, pues, no es garantía suficiente de que a través de ella se logre el conocimiento efectivo de los actos administrativos; por tal razón, la administración debe agotar los medios que la ley le permite para garantizar plenamente el derecho de defensa de los contribuyentes que se puedan ver afectados con sus decisiones (7) .

En el caso concreto, los elementos de prueba demuestran que:

1. El acto liquidatorio inicialmente fue remitido por correo a la TV 33 B 123 A 26 de esta ciudad [fl. 5 c. a.] dirección informada por la contribuyente, según consta en reporte de información de la Secretaría de Hacienda Distrital de fecha 20 de mayo de 2004 que obra a folio 8 c. a.

2. Mediante oficio radicado el 6 de julio de 1999 el asesor administrativo, le informa a la Dirección Distrital de Impuestos que “a partir de la fecha, la sociedad ha trasladado sus oficinas a la dirección y teléfonos que aparecen anotados en esta papelería” [fl. 35 cdno. ppal.]. Del texto se advierte que se comunicó el traslado de las oficinas para conocimiento general de la autoridad tributaria, no se trata entonces de dirección procesal, ni se utilizó formato oficial, además no fue suscrita por el representante legal ni por persona autorizada para ello.

3. Las declaraciones del impuesto predial del año gravable 2000, presentadas el 9 de junio de 2000, informan como dirección para notificación, la calle 30 A 6-38 piso 13 [fls. 167 y 168]; documento válido para el cambio de dirección recibido por la entidad oficial antes de efectuar la notificación por aviso.

Como se indicó la liquidación oficial inicialmente fue remitida a dirección informada por la demandante, lo que en principio es correcto, pero fue devuelta por el correo el 26 de abril de 2000 por la causal “no reside”, momento en el cual la administración debió efectuar las diligencias tendientes a ubicar la dirección de la contribuyente, máxime cuando había sido comunicado el traslado de las oficinas desde el 6 de julio de 1999 y oficialmente desde el 9 de junio de 2000, podía entonces haber acudido a la información que la misma entidad poseía, o a otros medios tales como guías telefónicas, directorios y en general, de información oficial, comercial o bancaria, como lo dispone el inciso segundo del artículo 563 del estatuto tributario y no proceder, sin hacer más averiguaciones, a la notificación excepcional del aviso en un periódico de circulación nacional, como ocurrió el 28 de agosto de 2000.

En este orden de ideas, como lo estimó el tribunal, la notificación de la liquidación oficial de revisión 68 de 28 de febrero de 2000, efectuada mediante aviso, “no se surtió en debida forma”.

La irregularidad de la notificación, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, impide que el acto administrativo produzca efectos jurídicos, “a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.

La jurisprudencia ha sostenido que para que se configure la notificación por conducta concluyente, son requisitos indispensables: “a) Que la parte interesada se dé por suficientemente enterada de la respectiva decisión administrativa; b) Que convenga en tal decisión y, c) Que si no conviene en tal decisión, utilice en tiempo los recursos legales” (8) .

En este entendido, no se comparte la decisión del a quo, porque si bien la actora antes del mandamiento de pago se enteró de la existencia de la liquidación oficial, no aceptó la decisión contenida en la misma y por tal razón el 4 de julio de 2001, solicitó se diera aplicación a lo dispuesto en el artículo 567 del estatuto tributario, esto es, se corrigiera la notificación de la liquidación de revisión 68 de 28 de febrero de 2000, enviándola a la dirección correcta y en consecuencia se le restituyeran los términos para interponer el recurso de reconsideración.

Como la misma demandante lo manifestó, la administración mediante Oficio SH2001-421-325 de fecha 17 de agosto de 2001, resolvió negativamente tal petición, oficio contra el que interpuso el recurso de reposición y en subsidio apelación, declarados improcedentes; luego demandó esta actuación ante la jurisdicción y mediante auto de 28 de febrero de 2002, fue rechazada la demanda por tratarse de actos que no ponían fin a una actuación administrativa.

En suma, si bien la contribuyente supo de la existencia de la liquidación oficial y aunque no aceptó la decisión contenida en dicho acto, no pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción, toda vez que la administración negó la corrección de la notificación solicitada el 4 de julio de 2001 y en consecuencia no se restituyeron los términos para interponer el recurso de reconsideración.

Así las cosas, si el acto administrativo no se notificó debidamente y por ende no se dio la oportunidad de interponer los recursos previstos en la ley, no puede predicarse que la liquidación oficial esté ejecutoriada y por tal razón no es ejecutable, condición sine qua non para que el título preste mérito ejecutivo.

Por lo anterior, se dará prosperidad al recurso y en consecuencia se revocará la sentencia del a quo y en su lugar se declarará probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo propuesta contra el mandamiento de pago 88610 de 23 de agosto de 2004.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación.

2. En su lugar, anúlanse las resoluciones 2005PEE39290 de 18 de abril de 2005 y SH-2005141956PEE de 26 de mayo de 2005, proferidas por la unidad de cobranzas, subdirección de impuestos a la propiedad, Dirección de Impuestos Distritales, por medio de las cuales se resolvió la excepción propuesta por la entidad Chicó Oriental Número Dos Ltda., contra el mandamiento de pago 88610 de 23 de agosto de 2004, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

3. A título de restablecimiento del derecho, declárase probada la excepción de “falta de título ejecutivo y/o de ejecutoria del mismo”, propuesta por la entidad Chicó Oriental Número Dos Ltda., contra el mandamiento de pago 88610 de 23 de agosto de 2004.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha».

(2) Sentencia de 16 de agosto de 2002, Expediente 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(3) Artículo 68 del Código Contencioso Administrativo.

(4) Corte Constitucional. Sentencia C-929 de septiembre 6 de 2005. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(5) Sentencia de 26 de octubre de 2006, Expediente 15182.

(6) Sentencias de 21 de febrero de 1997, Expediente 8125. M.P. Consuelo Sarria Olcos, de 16 de marzo de 2001, Expediente 11628, 6 de diciembre de 2006, Expediente 15889, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, 3 de octubre de 2002, Expediente 12917, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

(7) Sentencias de 23 de noviembre de 2001, M.P. Ligia López Díaz, Expediente 12451 y de 6 de marzo de 2008, Expediente 15586, M.P. Héctor J. Romero Díaz.

(8) Sentencia de 19 de mayo de 2000, Expediente 9942.

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