Sentencia 199006968 de junio 6 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 25000-23-26-000-1990-06968-01(16460)

Consejera Ponente:

Dr. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: William Javier Duarte Ruiz y otros

Demandados: Nación - Ministerio de Defensa y otros.

Asunto: Acción de reparación directa (sentencia).

Bogotá, D.C., seis de junio de dos mil siete.

EXTRACTOS: «Se procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 1998, mediante la cual se declararon no probadas las excepciones propuestas y se negaron las pretensiones que se formularon en contra de la Nación - ministerios de Justicia y de Defensa - Policía Nacional, Caja de Previsión Social de Santa Fe de Bogotá, D.C. y Distrito Capital de Bogotá, la cual será confirmada.

I. Antecedentes

1. Las pretensiones

El 3 de diciembre de 1990, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los señores Juan Carlos, Luis Alberto, Francisco Enrique y Jairo Roberto Villamil Navarro, formularon acción de reparación directa en contra de la Nación - ministerios de Justicia y de Defensa, Caja de Previsión Social de Santa Fe de Bogotá y Distrito Capital, con el fin de que se declarara a esas entidades patrimonialmente responsables de los daños y perjuicios que les produjeron las lesiones sufridas por el señor Juan Carlos Villamil Navarro, en la explosión ocurrida el día 2 de diciembre de 1988, a las 10:00 a.m., en el taller situado en la calle 79 Nº 41-16 de la ciudad de Bogotá y con la muerte de la señora Ana Leonor Navarro Villamil.

A título de indemnización solicitaron: (i) por los perjuicios materiales el valor de 4.000 gramos oro o, en subsidio, las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso, o en el trámite incidental previsto en los artículos 172 y 178 del Código Contencioso Administrativo, y 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil; (ii) por perjuicios morales, el valor equivalente a 1.000 gramos oro para cada uno de los demandantes; (iii) el reajuste de las sumas liquidadas relacionadas, conforme a lo dispuesto por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, con base al índice de precios al consumidor, certificado por el DANE; (iv) se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y (v) se condene en costas a los demandados.

También el 3 de diciembre de 1990, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, los señores William Javier Duarte Ruiz, Blanca Lilia Zamora Castañeda, Delfina Ruiz de Duarte, Javier Duarte Vela, Luis Édgar, Blanca Alcira, María Enereith y Luis Hermes Duarte Ruiz, formularon acción de reparación directa en contra de la Nación - ministerios de Justicia y de Defensa, Caja de Previsión Social de Santa Fe de Bogotá, y Distrito Capital, con el fin de que se declarara a esas entidades patrimonialmente responsables de los daños y perjuicios que les produjeron las lesiones sufridas por el señor William Javier Duarte Ruiz, en la explosión ocurrida el día 2 de diciembre de 1988, a las 10:00 a.m., en el taller situado en la calle 79 Nº 41-16 de la ciudad de Bogotá.

A título de indemnización solicitaron: (i) por perjuicios materiales el valor de 4.000 gramos oro, o en subsidio, las sumas líquidas que se demuestren dentro del proceso, o en el trámite incidental previsto en los artículos 172 y 178 del Código Contencioso Administrativo, 307 y 308 del Código de Procedimiento Civil; (ii) por los perjuicios morales se solicitó el equivalente a 1.000 gramos oro para cada uno de los demandantes; (iii) el reajuste de las sumas liquidadas relacionadas, conforme a lo dispuesto por el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, con base al índice de precios al consumidor, certificado por el DANE; (iv) se dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo y (v) se condene en costas a los demandados.

Por auto de 27 de enero de 1994, el tribunal a quo dispuso la acumulación de los procesos, en consideración a que en ambos se promovió la misma acción, en contra de las mismas entidades públicas; las pretensiones no se excluían entre sí y se basaron en los mismos hechos.

(...).

II. Consideraciones de la Sala

La Sala conocerá del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, por considerar que si bien faltó una mejor discusión de las razones de la apelación, lo cierto es que haciendo un esfuerzo interpretativo, puede concluirse que la inconformidad de la parte recurrente se centra en el régimen de responsabilidad bajo el cual se resolvió la imputación que se hace a la Nación por los daños sufridos como consecuencia de la explosión de carro bomba, porque, en su criterio, si la responsabilidad del Estado hubiera sido analizada con base en el régimen objetivo o con fundamento en la antijuridicidad del daño, se hubiera accedido a las pretensiones formuladas en las demandas.

Advierte la Sala que no se tratarán en esta sentencia los aspectos relacionados con la prestación del servicio médico porque ese fundamento de la responsabilidad que se imputa a las demás entidades estatales no fue objeto del recurso de apelación.

1. La existencia del daño sufrido por algunos de los demandantes.

1.1. Está demostrado que el 2 de diciembre de 1998, los señores William Javier Duarte Ruiz y Juan Carlos Villamil Navarro sufrieron lesiones por quemaduras, las cuales les produjeron secuelas físicas y daños morales. Esos hechos aparecen acreditados así:

1.1.1. En relación con el señor William Javier Duarte obra copia de la historia clínica, remitida por el director científico de la Caja de Previsión Social de Bogotá (fls. 1-40 C-3). Consta en la misma que el paciente sufrió en la fecha señalada en la demanda, quemaduras de segundo y tercer grados; que fue atendido de urgencias en la Clínica Fray Bartolomé de las Casas (fl. 20), donde fue evaluado por médicos de la especialidad en cirugía plástica, cuya conclusión fue la siguiente: “Paciente de 27 años quien presenta secuelas de quemadura en cara y manos, en diciembre 2 de 1988, en la mano derecha cicatriz hipertrófica en dorso de la mano y retracción del primer espacio que requieren corrección quirúrgica con injerto de piel, y liberación del primer espacio con z plastias” (fl. 8). Consta en dicha historia que al paciente se le practicó cirugía en su mano, y se le recomendó inicio de fisioterapia (fl. 16).

Esas lesiones le produjeron al señor William Javier Duarte pérdida de su capacidad laboral equivalente a un 40%, según consta en el dictamen que reposa en copia auténtica a folio 63 del cuaderno 3, emitido por el médico Jorge Vargas Rojas, en su calidad de jefe de la división de medicina laboral del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Según el concepto médico “el accionante presenta secuelas de quemaduras por explosión consistente en cicatrices en región lateral derecha de cara, deficiencia músculo-esquelética, discapacidad para agarre a mano llena y minusvalía para actividades que requieren uso del primer espacio”.

En audiencia pública realizada el 16 de noviembre de 1993, en cumplimiento del auto de fecha 14 de octubre de 1992, se recibió testimonio a los señores María Lastenia Castellanos Cova, Armando Mayorga López y José Rafael Gutiérrez Cantillo, quienes declararon sobre el conocimiento que tuvieran de los perjuicios morales y materiales que sufrió el señor William Duarte Ruiz, como consecuencia de los hechos acaecidos el 2 de diciembre de 1988, por la desfiguración de su rostro y manos (fls. 44-48 del cdno. 3).

1.1.2. Se acreditó igualmente que el señor Juan Carlos Villamil, ingresó el 2 de diciembre de 1988 a la Fundación Santa Fe de Bogotá, con quemaduras producidas como consecuencia de la explosión de un carro bomba, tal y como se lee en la copia auténtica de la historia clínica expedida por la jefe del departamento administrativo de registros médicos de ese centro asistencial (fls. 4-56 C-5), en la cual consta que al paciente se le inició un tratamiento con líquidos endovenosos y se le practicó limpieza quirúrgica de las quemaduras, en la cual se le extrajeron esquirlas y pedazos de vidrios. Se estableció que el paciente presentó heridas por quemaduras que comprometieron el 47% de su superficie corporal.

En la copia de la historia clínica remitida por el director científico de la Caja de Previsión Social de Bogotá (fls. 136-156), consta el siguiente resumen realizado el 18 de julio de 1989, por cirugía plástica:

“Paciente con secuelas de quemadura por explosión ocurrida el 2 de diciembre/88 y que ha sido tratado en la Fundación Santa Fe. En la actualidad presenta tatuajes múltiples en cara, susceptibles de corrección mediante ligado profundo. Secuelas de quemadura en manos y MInf. (sic), por lo cual usa prendas de licra para controlar hipertrofia de cicatrices. Hay pequeñas esquirlas aun en cara y mano izq. que deben ser extraídas para evitar cicatrización hipertrófica” (fl. 143 C-4).

Obra además copia auténtica del dictamen sobre incapacidad y secuelas emitido por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en el cual se concluyó que las lesiones sufridas por el señor Juan Carlos Villamil le generaron incapacidad médico legal definitiva de 35 días, y como secuelas de carácter permanente deformidad física que afecta su cuerpo y rostro (fl. 159 C-4).

1.2. Algunos de los demandantes acreditaron el daño sufrido con las lesiones padecidas por los señores William Javier Duarte y Juan Carlos Villamil, conforme a las siguientes pruebas:

1.2.1. Para acreditar el parentesco que unía a los demandantes con el señor William Javier Duarte Ruiz, se aportaron: (i) copia del acta de registro parroquial de matrimonio de los señores Javier Duarte Vela y Delfina Ruiz, acto que se celebró el 5 de enero de 1957, por lo que la prueba carece de valor probatorio (1) ; también se aportaron certificados de los registros civiles del nacimiento de los señores Luis Édgar y William Javier Duarte Ruiz, pero en el último documento no se consignó el nombre de sus padres, por lo tanto no es posible establecer el vínculo de consanguinidad entre el lesionado y los demás demandantes que concurrieron al proceso para demandar la reparación de los perjuicios materiales por los daños sufridos por aquél.

La señora Blanca Lilia Zamora no demostró la condición de compañera permanente de la víctima William Javier Duarte Ruiz, que adujo en la demanda. Se observa que las únicas pruebas que hicieron alusión al estado civil del señor Duarte Ruiz son las declaraciones rendidas por la señora María Lastenia Castellanos Cova, quien afirmó que aquél sostenía vida marital con una señora Liliana pero que no recordaba el apellido (fls. 44 y 45 C-3), y por el señor Armando Mayorga López (fls. 45-46 C-3), quien afirmó que aquél convivía con una señora y tenían un hijo, pero no los identificó, pruebas con fundamento en las cuales no es posible afirmar que la demandante sea la persona con la cual convivía el señor Duarte Ruiz.

No obra ninguna otra prueba en el expediente mediante la cual sea posible afirmar que estos demandantes hubieran resultado damnificados con las lesiones sufridas por el señor William Duarte Ruiz.

1.2.2. En cuanto a quienes demandaron aduciendo su calidad de parientes del señor Juan Carlos Villamil Navarro, obran en el expediente las actas de los registros civiles del nacimiento de éste y de los señores Luis Alberto, Jairo Roberto y Francisco Enrique Villamil Navarro, en las cuales consta que son hijos de la señora Ana Leonor Navarro (fls. 27, 29-31 C-2), con lo cual queda acreditado el vínculo de consanguinidad que unía a estos demandantes con la víctima. La demostración de ese vínculo consanguíneo permite inferir el dolor moral que sufrieron con las lesiones padecidas por éste.

1.3. También se acreditó que la señora Ana Leonor Navarro de Villamil falleció el 6 de junio de 1989, por “fibrilación ventricular, según consta en el registro civil de la defunción” (fl. 26 C-2), y que sus últimos meses de vida padeció moralmente al ver a su hijo Juan Carlos padeciendo el dolor físico y moral que le causaron las lesiones y las secuelas generadas por las mismas, según lo afirmaron los señores Jorge Eduardo Pallares y Olga Navarro de Villamil, sobrino y hermana de aquella, y las señoras Betty Romero Moreno y María Eugenia Sánchez Morales (fls. 113 a 117 y 123 a 130 cdno. 5).

2. Las circunstancias en las cuales resultaron lesionados los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil.

Los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil estaban adelantando una diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y demás bienes embargables, en la calle 79 Nº 41-16 de esta ciudad, cuando se presentó la explosión, en la cual sufrieron las lesiones de que trata la demanda. Así se acreditó con las siguientes pruebas:

— La copia auténtica del despacho comisorio Nº 546 de octubre 27 de 1988, proferido por el Juzgado 14 Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá, D.C., que fue aportada con la demanda, y que obra a folio 28 del cuaderno 2. Consta en ese documento que ese juzgado comisionó al inspector de policía que designara la oficina correspondiente, para que practicara la diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y otros bienes embargables, no sujetos a registro, poseídos por el demandado, que se encontraran en la calle 79 Nº 41-16 de la ciudad de Bogotá.

— El señor Juan Carlos Villamil se encontraba ejerciendo el cargo de inspector de policía 12B de la Alcaldía Mayor de Barrios Unidos, según documento que reposa en copia auténtica a folio 88 del cuaderno 5, que hace parte de las copias de su hoja de vida, expedida por el jefe de personal de la Secretaría de Gobierno del Distrito (fls. 56-111 C-5).

— En ejercicio de su cargo y en cumplimiento del despacho comisorio emitido por el Juzgado 14 Civil Municipal, el inspector Juan Carlos Villamil fijó como fecha para la práctica de la diligencia de embargo y secuestro de bienes muebles y otros bienes embargables, no sujetos a registro, el 2 de diciembre de 1988, a las 8 de la mañana, como da cuenta la declaración testimonial rendida por la señora Beatriz Molano de Becerra, quien se desempeñaba como secretaria de la mencionada inspección de policía, prueba testimonial que obra a folios 131 a 134 del cuaderno Nº 5.

— Se recibió en el proceso el testimonio de los señores Henry Armando Mayorga López, María Lastenia Castellanos Cova, José Rafael Gutiérrez Cantillo y Beatriz Molano de Becerra (fls. 44-48 del cdno. 3 y 132 a 134 del cuaderno 5), quienes manifestaron que laboraban en la Alcaldía Local de Barrios Unidos para la época de los hechos, por lo cual se enteraron que en la diligencia de embargo y secuestro que estaban adelantando la inspección 12B de esa localidad, explotó un carro bomba, que produjo graves lesiones a los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil.

3. El régimen de responsabilidad por actividades peligrosas, que se aplicaba antes de la Constitución de 1991.

Con el fin de establecer si el hecho causante del daño aducido por los demandantes es imputable al Estado, la Sala precisará previamente la jurisprudencia vigente a la fecha de los hechos en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto.

De acuerdo con la fecha en la cual los demandantes sufrieron los perjuicios por la explosión de una bomba en la calle 79 Nº 41-16, es decir, el 2 de diciembre de 1988, las fuentes relacionadas con la responsabilidad patrimonial del Estado por falla del servicio se encontraban enmarcadas por el artículo 16 de la Constitución Política de 1886, que establecía el deber de las autoridades de la República de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares”.

En la jurisprudencia de la corporación de esa época se deducía la responsabilidad de las autoridades públicas por los daños causados con su actividad, con fundamento en los regímenes de falla probada, falla presunta del servicio (2) , daño especial (3) , o riesgo (4) . En relación con el primer régimen se requería acreditar la existencia de una falla del servicio en la conducta causante del perjuicio sufrido por el demandante y la relación causal entre ambos. Decía la Sala:

“1. Constituye el régimen de responsabilidad por falla del servicio, el régimen de derecho común de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia, y, según reiterada jurisprudencia de la corporación, para que el Estado pueda ser declarado responsable por falta o falla del servicio se requiere que en autos se hayan acreditado tres condiciones:

La existencia de una falla del servicio; la existencia de un perjuicio, y la relación de causalidad entre la falla alegada y el perjuicio cuyo resarcimiento se pretende mediante el proceso contencioso administrativo.

2. Si bien es cierto que la noción de falla del servicio se muestra aparentemente vaga conceptualmente, doctrina y jurisprudencia se han esforzado en darle coherencia y precisión.

Así, en sentencia de 30 de junio, expresó esta Sala:

‘El primer caso, por falta o falla del servicio se presenta cuando un funcionario suyo en ejercicio de sus funciones, con culpa grave o dolo de su parte causa daño (CAA, art. 77) o cuando el Estado debiendo prestar un servicio no lo presta o lo hace con retardo, irregularidad o ineficiencia. Este último evento supone, por una parte, la existencia de una obligación a cargo del Estado y por la otra, la infracción de esa obligación por omisión. El problema que se plantea entonces, consiste en determinar en primer lugar la existencia de la obligación administrativa. Como según el artículo 20 de la Constitución Política, “los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes”, en tanto que “los funcionarios públicos lo son por la misma causa y por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas” y como a su vez el artículo 63 de la misma expresa que “no habrá en Colombia ningún empleo que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento”, con firmeza puede decirse que la obligación administrativa existirá cada vez que una ley o reglamento la establezca o cuando se deduzca de la función que por ley o reglamento deba cumplir un determinado funcionario. Según lo anota el doctor Antonio J. de Irisarri en conferencia dictada el año pasado en la facultad de jurisprudencia del Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario, se sigue como criterio de identificación para la determinación de la falla del servicio por el incumplimiento de una obligación del funcionario”, ... que en el derecho colombiano la regla general consiste en que las obligaciones a cargo de la administración, como consecuencia del principio constitucional comentado, deben ser determinadas, especificadas por las leyes o los reglamentos que se expidan para precisar las funciones que a cada organismo administrativo corresponda ejecutar. Tal criterio de identificación de la obligación administrativa ha sido frecuentemente utilizado por la jurisprudencia del Consejo de Estado para deducir si en un determinado caso sometido a su estudio, se estructura o no la responsabilidad por falta o falla del servicio... (exp. 5225) (las subrayas no son del texto).

3. De conformidad con lo anterior, se puede, entonces, afirmar que la falla del servicio es la violación de una obligación a cargo del Estado, y que para lograr determinar cuál es el contenido obligacional al que está sujeto el Estado frente a un caso concreto, debe el juez referirse en primer término, a las normas que regulan de manera concreta y específica la actividad pública causante del perjuicio. Y si se afirma que el juez debe referirse en primer término a la mencionada normatividad concreta y específica, es porque, como se afirma en la precitada sentencia, “los doctrinantes han ampliado la determinación de la obligación administrativa diciendo que ésta existe no solo en los casos en que la ley o el reglamento la consagra expresa y claramente, sino también en todos aquellos eventos en que de hecho la administración asume un servicio o lo organiza; y lo mismo cuando la actividad cumplida está implícita en la función que el Estado debe cumplir”.

4. Por ello, la falla del servicio es entonces la violación del contenido obligacional que se impone al Estado, y que puede ser infringido, ya sea porque así se deduce nítidamente de una norma que estatuye con precisión aquello a lo cual está obligado el Estado frente al caso concreto, ya sea porque así se deduce de la función genérica del Estado, que se encuentra plasmada prioritariamente en el artículo 16 de la Constitución Política. Estas dos maneras de abordar el contenido obligacional en lo que al Estado respecta, y que permitirá concluir que hay falla del servicio cuando la acción o la omisión estatal causantes de perjuicio lo ha infringido, lejos de excluirse se complementan…” (5) .

Cabe señalar que en relación con la responsabilidad del Estado por falla del servicio, se aclaró durante esa época que la misma era relativa (6) , por entender que las obligaciones del Estado no son absolutas, sino que son exigibles en consideración a las circunstancias particulares del caso concreto, es decir, de acuerdo con las posibilidades reales, puesto que nadie está obligado a lo imposible (7) .

Para la solución de demandas formuladas por los daños producidos por particulares como consecuencia de los ataques dirigidos contra el Estado, se aplicaba también el régimen de responsabilidad por daño especial, la ruptura del principio de igualdad de las cargas públicas o el principio de equidad. Por ejemplo, en providencia de 5 de julio de 1991, dijo la Sala:

“Del análisis probatorio que atrás hizo la Sala, no cabe duda que el grupo guerrillero M-19 irrumpió injustamente en ataque bélico contra el cuartel de la policía de la población de Herrera, departamento del Tolima, el 1º de julio de 1985 desde tempranas horas de la madrugada, efectuando desmanes de todo género en contra de la vida, la integridad personal y bienes pertenecientes no solamente a la institución policiva allí localizada, sino además contra múltiples (sic) de los ciudadanos allí radicados.

“La Sala entiende, como también entendió el demandante, que el exiguo número de agentes policiales destinados a mantener el orden público y a garantizar la vida, honra y bienes de los habitantes de aquel alejado rincón del país, obraron dentro del límite de sus capacidades, hasta el punto de que los supérstites bien merecieron distinciones y condecoraciones por su coraje y valentía al tratar de defenderse y defender a los pobladores del lugar, del cobarde ataque irrogado por el comando guerrillero, pero ello no es óbice para que con aplicación de las tesis antes esbozadas la Nación colombiana resulte condenada por responsabilidad administrativa y tenga que indemnizar los daños que aquí se demandan.

“No puede perderse de vista que de no hacerse responsable a la Nación colombiana, como se enuncia en el párrafo anterior, bien, aplicando el principio de responsabilidad por daño especial, ora siguiendo las enseñanzas de quienes abogan por la responsabilidad originada en el desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas o desigualdad de los ciudadanos ante la ley, o por último, como lo entiende esta Sala, según la teoría de la “lesión, al patrimonio del administrado, se desconocería la noción de equidad. Nadie comprendería cómo un modesto ciudadano (Aníbal, Orozco Cifuentes), que demostró ánimo de colaboración para con las autoridades de policía al confiarle a título de arrendamiento el inmueble que poseía en la población de Herrera, tuviera que soportar, de manera exclusiva, la pérdida de uno de los elementos integrantes de su patrimonio.

“La responsabilidad administrativa que se le enrostra a cualquier ente público, solamente se neutraliza mediante la demostración plena que la entidad demandada hiciera para tipificar culpa exclusiva de la víctima, intervención de un tercero o fuerza mayor. Ninguna de estas situaciones se han demostrado en el sub-lite” (8) .

Pero, para imputar al Estado los daños causados por terceros, se exigía que el acto estuviera dirigido directamente contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones que prestara ese servicio, o un funcionario representativo de la cúpula administrativa. Por ejemplo, al resolver las pretensiones formuladas en la demanda, por los daños sufridos como consecuencia del atentado dirigido en contra del brigadier general Miguel Alfredo Maza Márquez, que la Sala calificó como un acto terrorista, en cuanto se orientaba a socavar las instituciones, “con el fin de destruirla, o a la búsqueda de concesiones importantes, para quienes seleccionan esa forma de lucha”, dijo la Sala:

Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el objeto directo de la agresión fue un establecimiento militar del gobierno, un centro de comunicaciones, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado… En el caso sub-exámine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una sola de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es lícito, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo” (9) .

Conforme a lo expuesto, antes de la vigencia de la Constitución de 1991, el régimen de responsabilidad del Estado por actos terroristas, se edificaba sobre la falla del servicio, que por acción u omisión incurrieran las Fuerzas Armadas del Estado, y cuando no pudiera acreditarse dicha falla, se deducía la responsabilidad del Estado, con fundamento en el régimen de daño especial y en aplicación de los principios de igualdad y de equidad, pero siempre que el acto terrorista hubiera estado sido dirigido contra un establecimiento militar o un centro de comunicaciones, destinado a ese servicio, o contra una persona representativa de la cúpula administrativa.

5. La decisión del caso concreto frente a esos regímenes de responsabilidad.

Se afirma en la demanda que la explosión del carro bomba en la cual resultaron lesionados los señores William Duarte y Juan Carlos Villamil es imputable al Estado porque el traslado e instalación del explosivo ocurrió por haber omitido éste el cumplimiento de su deber de vigilancia.

Como ya se señaló, las pruebas relacionadas son suficientes para demostrar la explosión de un carro bomba, el 2 de diciembre de 1988, en la calle 79 Nº 41-16 de Bogotá, en momentos en que se adelantaba en el sitio una diligencia de embargo y secuestro de bienes, de los que estuviera en posesión el señor Manuel Rojas Ruiz, explosión en la que se causó daños a los demandantes.

Sin embargo, se advierte que no obra en el expediente ninguna prueba relacionada con las circunstancias en las cuales se produjo esa explosión, de tal manera que fuera posible afirmar que hubo en el acto intervención directa o colaboración de algún agente estatal, o que se omitió prestar la protección especial que hubiera sido requerida, o que fuera evidente que debía prestarse en razón de las circunstancias concretas. Por lo tanto, no es posible deducir la responsabilidad del Estado por falla del servicio.

Pero, tampoco es posible imputar al Estado los daños sufridos por las víctimas de la explosión, bajo el título de responsabilidad objetiva por daño especial, o en aplicación de los principios de igualdad de las cargas públicas o de equidad, porque tampoco está demostrado que ese acto hubiera estado dirigido contra un establecimiento militar o centro de comunicaciones, o personaje representativo de la cúpula estatal.

En conclusión, por tratarse de daños causados por terceros en acto terrorista, en relación con el cual no se acreditó que hubiera estado dirigido de manera directa contra un establecimiento militar, centro de comunicaciones o un representante de la cúpula administrativa, hay lugar a inferir que el acto estuvo dirigido contra la población, con el fin único y exclusivo de sembrar terror a la ciudadanía en general, acto en relación con el cual la responsabilidad del Estado sólo podría construirse con fundamento en el régimen de falla del servicio, que en el caso concreto no se acreditó, porque no se demostró que en el acto hubiera intervenido un agente estatal, ni que se hubiera formulado requerimiento a las autoridades de policía en relación con la vigilancia y protección de la zona y menos aún por parte de los afectados, razón por la cual, no es posible acreditar ninguna relación entre la causa que originó el daño y el efecto producido, al presentarse dicha actuación por el hecho de un tercero extraño a la administración.

6. Análisis del caso concreto a la luz de la jurisprudencia construida por la Sala con posterioridad a la Constitución de 1991.

En la apelación el recurrente plantea que el ad quem se limitó a buscar la falla del servicio, sin analizar el asunto con fundamento en las modernas teorías de la responsabilidad del Estado, que de haberlo hecho así, el fallo habría acogido las súplicas de la demanda, dado que, según lo establecido en el artículo 90 de la Constitución, acreditado el daño antijurídico, surge el deber estatal de indemnizar dicho daño, pues en esta norma constitucional se consagró la “plena responsabilidad del Estado”.

Debe advertirse que en el caso concreto no son aplicables los artículos 2º y 90 de la actual Constitución sino el artículo 16 de la anterior, por tratarse de un hecho ocurrido en 1988, esto es, antes de la vigencia de la actual Constitución, sin que las normas que consagran la responsabilidad patrimonial del Estado, tengan aplicación retroactiva. No obstante, cabe señalar que aunque se aplicarán los actuales criterios jurisprudenciales, construidos con fundamento en las normas citadas, la decisión sería la misma.

La Constitución Política de 1991 consagró en su artículo 90 (10) , de una parte, la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado y, de otra, la obligación de que éste repita contra sus agentes, cuando con su conducta dolosa o gravemente culposa haya sido condenado a la reparación patrimonial.

La cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado implica que éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, entendiéndose por daño antijurídico “el perjuicio que es provocado a una persona que no tiene el deber jurídico de soportarlo” (11) . Pero, se advierte que en la norma constitucional para derivar la responsabilidad del Estado no sólo se requiere que la víctima no esté obligada a soportar el daño, sino que además se precisa que el daño debe ser imputable a la entidad estatal demandada.

La jurisprudencia vigente en relación con los daños causados con los actos violentos cometidos por personas que se enfrentan al Estado, en los cuales resultan afectados particulares ajenos al conflicto, tienen por averiguado que deben ser reparados por éste, cuando los afectados no tengan el deber jurídico de soportarlos, pero siempre que le sean imputables, porque en la producción del hecho intervino la administración, a través de una acción u omisión constitutivas de falla del servicio, como en los eventos en los cuales el hecho se produce con la complicidad de miembros activos del Estado, o la persona contra quien iba dirigido el acto había solicitado protección a las autoridades y éstas no se la brindaron, o porque en razón de las especiales circunstancias que se vivían en el momento, el hecho era previsible y no se realizó ninguna actuación dirigida a evitar o enfrentar eficientemente el ataque (12) .

También ha determinado la Sala la imputabilidad al Estado por los daños sufridos por quienes son sometidos a la exposición a un riesgo de naturaleza excepcional, creado por la administración en cumplimiento del deber constitucional y legal de proteger a la comunidad en general. Ha dicho la Sala:

“En otros eventos..., la imputabilidad surge de la creación de un riesgo, que es considerado excepcional, en la medida en que supone la puesta en peligro de un grupo particular de ciudadanos, como consecuencia del desarrollo de una actividad dirigida a proteger a la comunidad en general. No se trata aquí, entonces, de la existencia de una acción u omisión reprochable de la administración, sino de la producción de un daño que, si bien es causado por un tercero, surge por la realización de un riesgo excepcional, creado conscientemente por ésta, en cumplimiento de sus funciones. Y es la excepcionalidad del riesgo lo que hace evidente la ruptura del equilibrio frente a las cargas públicas y posibilita el surgimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado” (13) .

Por lo tanto, se ha considerado que no le son imputables al Estado los daños causados por actos violentos cometidos por terceros cuando éstos son dirigidos indiscriminadamente contra la población, con el fin de sembrar pánico y desconcierto social, y no contra un objetivo estatal específico, bien o persona, claramente identificable como objetivo para los grupos al margen de la ley.

“Si el atentado es indiscriminado, no es selectivo, y tiene como fin sembrar pánico y desconcierto social como una forma de expresión, por sus propias características cierra las puertas a una posible responsabilidad estatal ya que es un acto sorpresivo en el tiempo y en el espacio, planeado y ejecutado sigilosamente, y por lo mismo, en principio imposible de detectar por los organismos encargados de la seguridad pública y como ya se ha dicho, los deberes del Estado, que son irrenunciables y obligatorios, no significan que sea por principio omnisciente, omnipresente ni omnipotente, para que responda indefectiblemente y bajo toda circunstancia” (14) .

En síntesis, la Sala ha variado su criterio jurisprudencial posterior a la Constitución de 1991, para considerar que, además, del régimen de falla del servicio, los daños producidos por actos terroristas son imputables al Estado a título de riesgo excepcional, creado por la entidad estatal con el fin de cumplir su función de garantizar la vida e integridad de las personas, que se produce en los eventos en los cuales ese ataque hubiera estado dirigido concretamente contra un establecimiento militar o policivo, un centro de comunicaciones o un personaje representativo de la cúpula estatal, porque en tal caso esos bienes o personas en tanto constituyen objetivos de los grupos terroristas implican un riesgo para los ciudadanos que tengan alguna intervención o cercanía con ellos (15) .

En el caso concreto, como ya se señaló, no existe prueba en el expediente que permita afirmar que el daño es imputable al Estado, toda vez que no se encuentra probado en el plenario que el atentado terrorista hubiera estado dirigido contra un establecimiento militar o policivo o funcionario representativo de la cúpula administrativa, instalado o que se hallaran en el lugar donde debía adelantarse la diligencia y que, por lo tanto, significara un riesgo para quienes debieran concurrir al lugar a adelantarla, por la cual no se podrá imputar responsabilidad al Estado por los daños generados por los hechos estudiados, de conformidad con los argumentos ya expuestos a lo largo de esta sentencia.

En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada porque los daños sufridos por los demandantes no son imputables al Estado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de septiembre de 1998.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) La Ley 92 de 1938 estableció que los hechos y actos concernientes al estado civil de las personas ocurridos con posterioridad a su vigencia debían probarse con la copia del folio del registro o el certificado notarial.

(2) En sentencia del 6 de septiembre de 1990, expediente 5059, esta sección precisó así los alcances de la falla presunta: “El perjuicio causado con arma de dotación oficial, hace presumir la falla del servicio, puesto que, al ser el mecanismo de la presunción una técnica probatoria que sólo exonera al actor del aporte de la prueba de la falta, no excluye el análisis que de la misma puede realizar el juzgador. Es pues, un régimen en el cual la falla del servicio sí está presente, lo que implica que se excluye, por definición, toda aplicación de la teoría del riesgo y de cualquier otro régimen de responsabilidad objetiva”.

(3) La Sección en sentencia del 28 de octubre de 1976, definió así la responsabilidad por daño especial: “Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o a la equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”.

(4) En sentencia del 22 de febrero de 1990, expediente 4271, dijo la Sala: En reiteradas oportunidades ha expresado esta Sala que los perjuicios ocasionados a raíz de la prestación de servicio público de energía, deben ser estudiados bajo los supuestos de la teoría del riesgo. Así, en sentencia de octubre 5 de 1989, expresó: ‘Se encuentra la Sala, en el sub-judice, ante un evento de perjuicios ocasionados por la prestación del servicio público de energía que, como se ha expresado reiteradamente, debe ser estudiado bajo la óptica de la teoría del riesgo, y no bajo aquella de la falla del servicio, como lo hizo el a-quo. Es pues con base en esta orientación jurisprudencial, con la que debe ser declarada la responsabilidad de las Empresas Públicas Municipales de Santa Rosa de Cabal, por las muertes de los menores José Ramiro Ríos Valencia y José Uriel Carmona Ceballos ocurridas a raíz del desprendimiento de un cable de alta tensión en el municipio en el cual están llamadas a prestar el servicio público de energía a su cargo’ (exp. 4510). Trae a colación la Sala la sentencia anterior, pues considera precisamente, que tanto el tribunal —incluido el salvamento de voto de la sentencia—, como la vista fiscal, realizan considerables esfuerzos para determinar si existió o no una falla del servicio, para condicionar así la declaratoria de responsabilidad de la demandada, olvidando que, a pesar de ser el régimen de la falla del servicio el régimen de derecho común en la responsabilidad extracontractual del Estado de Colombia, existen también regímenes como el del riesgo que, como se ha dicho, es aplicable al caso de autos”.

(5) Sentencia del 30 de marzo de 1990, expediente 3510. Con fundamento en el régimen de falla del servicio se decidieron las demandas por actos dirigidos contra objetivos estatales, en los cuales se causaban daño a los particulares. La jurisprudencia distinguió los actos imprevisibles, en relación con los cuales se negaron las pretensiones, de aquellos en los cuales la intervención del Estado fuera obligada, porque se tratara de circunstancias extraordinarias, o aquellas que en razón de las circunstancias particulares hiciera previsible la protección especial del Estado. Ejemplos de sentencias relacionados con actos terroristas son la proferidas el 17 de noviembre de 1967, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez; de 12 de julio de 1988, expediente R-029, C.P. Simón Rodríguez Rodríguez y de 11 de octubre de 1990, expediente 5737, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo, entre muchas otras.

(6) Mejor llamada “teoría de la relatividad de las obligaciones del Estado”. Ver, por ejemplo, sentencia de 10 de agosto de 2000, expediente 11.585, C.P. Alier Hernández Enríquez.

(7) Ver, por ejemplo, sentencia de 11 de octubre de 1990, expediente 5737.

(8) Expediente 1082, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(9) Sentencia de 23 de septiembre de 1994, expediente 8577, C.P. Julio César Uribe Acosta.

(10) ART. 90.—“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

(11) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 8 de mayo de 1995, expedientes 8118, y 8163 de 13 de julio de 1993, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

(12) Con fundamento en ese título de imputación se accedió a las pretensiones de los demandantes en sentencias de la Sala Plena de 16 de julio de 1996, expediente 422 y de la Sección de 11 de diciembre de 1990, expediente 5417; 21 de marzo de 1991, expediente 5595; 19 de agosto de 1994, expedientes 9276 y 8222; 13 de octubre de 1994, expediente 9557; 2 de febrero de 1995, expediente 9273; 16 de febrero de 1995, expediente 9040; 30 de marzo de 1995, expediente 9459; 27 de julio de 1995, expediente 9266; 15 de agosto de 1995, expediente 10.286; 6 de octubre de 1995, expediente 9587; 14 de marzo de 1996, expediente 11.038; 29 de marzo de 1996, expediente 10.920; y 29 de agosto de 1996, expediente 10.949 y 11 de julio de 1996, expediente 10.822, entre otras.

(13) Sentencia del 10 de agosto de 2000, expediente 11.518. En el mismo sentido, sentencia del 18 de octubre de 2000, expediente 11.834.

(14) Sentencia de 27 de enero 2000, expediente 8490. En igual sentido, sentencias de 3 de noviembre de 1994, expediente 7310; 15 de marzo de 1996, expediente 9034; 28 de abril de 1994, expediente 7733; 17 de junio de 1973, expediente 7533; 10 de agosto de 2000, expediente 11.585; 21 de febrero de 2002, expediente 13.661, 20 de mayo de 2004, expediente 14.405; de 13 de mayo de 1996, expediente 10.627 y 5 de septiembre de 1996, expediente 10.461, entre otras.

(15) Sentencia de 23 de septiembre de 1994, expediente 7577.

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