Sentencia 1662 de marzo 13 de 2003 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 05001-23-31-00-2002-03722-01, Ref. 1662, mar. 13/2003

C.P. Mario Alario Méndez

Actor: Manuel de Jesús Mejía Franco

Acción de cumplimiento

Se resuelve la impugnación interpuesta contra la sentencia de 7 de octubre de 2002 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

I. Antecedentes

1. La demanda.

El señor Manuel de Jesús Mejía Franco, diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra el alcalde del municipio de La Estrella, porque considera que ha incumplido los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983 y 153 y siguientes de la Ordenanza 70 de 1998 expedida por la asamblea departamental de Antioquia, y la Sentencia C-1096 de 17 de octubre de 2001 dictada por la Corte Constitucional, al ordenar el cobro en el año 2002 de la sobretasa metropolitana del dos por mil sobre el avalúo catastral en las facturas del impuesto predial, no permitir interponer los recursos en la vía gubernativa frente a los avalúos del catastro y no aplicar esos avalúos a la vigencia legal.

Dijo el demandante que el municipio de La Estrella pertenece al área metropolitana del Valle de Aburrá, jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), “hecho concordante con la condición exigida por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1096 de 2001 vigente desde octubre 17 de 2001, para terminar con la sobretasa metropolitana del 2 x 1.000 sobre el avalúo catastral”; que el alcalde, como jefe de la administración municipal por disposición del artículo 314 de la Constitución no ha acatado la referida sentencia y vulnera el artículo 243 de la misma al cobrar en el año 2002 la sobretasa metropolitana en las facturas del impuesto predial, en detrimento económico de los dueños de los predios de ese municipio; que como miembro de la junta directiva del área metropolitana el alcalde sabe que existen otras fuentes de ingreso conforme al artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y que el presupuesto de 2002 se debió adaptar a la nueva realidad de esa sentencia, para no obligar a los contribuyentes de La Estrella a pagar una tasa inexistente a una entidad que no cumple funciones básicas ni esenciales y cuyos fines pueden ser desempeñados por otras entidades; que, en relación con ese municipio, el manejo de la formación, actualización y conservación del catastro se encomendó a la oficina de catastro departamental y la utilización de los avalúos para el cobro del impuesto predial unificado es responsabilidad del alcalde; que en el municipio de La Estrella se está en una nueva y polémica formación catastral, pues no se han notificado los nuevos avalúos como lo dispone el artículo 9º de la Ley 14 de 1983 para que de acuerdo con el artículo 153 y siguientes de la Ordenanza 70 de 1998 se pueda solicitar su revisión mediante los recursos en la vía gubernativa; que, sin embargo, en las facturas de cobro del impuesto predial unificado de julio de 2002 el alcalde utilizó los avalúos no notificados e hizo caso omiso de las referidas normas incumpliendo el artículo 315 de la Constitución, con el único fin de aumentar el impuesto predial unificado en el año 2002, desfavoreciendo a los propietarios de los predios al desconocerles el derecho a solicitar la revisión de los nuevos avalúos; que no se sabe si la nueva formación y actualización catastral del municipio termine en el año 2002, “y de esto da fe la falta de notificación de los nuevos avalúos, las facturas del predial que muestran en cada trimestre del año 2002 un avalúo diferente para el mismo predio, y lo dicho en el honorable concejo el 7 de marzo de 2002, acta Nº 6, punto tercero del orden del día”; que de terminarse la nueva formación catastral los avalúos tendrían vigencia a partir del 1º de enero de 2003, según lo establecido en el artículo 8º de la Ley 14 de 1983, pero que el alcalde incumple ese estatuto y pone en vigencia los nuevos avalúos realizados con el cobro del impuesto predial unificado de julio de 2002, incrementando ilegalmente el impuesto predial; y que junto con un considerable número de ciudadanos solicitó al alcalde el cumplimiento de la referida sentencia y ordenanza e información sobre lo anterior, pero transcurridos más de 10 días desde la presentación de esa solicitud no se había obtenido respuesta.

2. La sentencia impugnada.

Es la de 7 de octubre de 2002 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró improcedente la acción de cumplimiento.

Dijo el tribunal que la acción de cumplimiento fue establecida para exigir a las autoridades que cumplan normas con fuerza de ley o actos administrativos, y que no siendo procedente para hacer cumplir sentencias no analizaría lo concerniente a la Sentencia C-1096 de 17 de octubre de 2001 dictada por la Corte Constitucional; que lo controvertido en este caso es la actualización catastral de los inmuebles ubicados en jurisdicción del municipio de La Estrella, que consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral; que del texto mismo de los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983 y 153 de la Ordenanza 70 de 1988, cuyo cumplimiento se solicita, en concordancia con las normas del Código Contencioso Administrativo, se infiere que el interesado tiene el derecho a solicitar la revisión del avalúo catastral que no se ajuste a las características del predio y a interponer los recursos de reposición y apelación correspondientes; que una vez agotada la vía gubernativa el demandante puede acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, con el fin de solicitar la anulación de los actos proferidos por la entidad pública que lo afecten; y que la acción de cumplimiento no es procedente cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma según lo establecido en el artículo 9º inciso segundo, de la Ley 393 de 1997.

3. La impugnación.

El demandante impugnó la sentencia reiterando las razones aducidas en la demanda y dijo, además, que a la Sentencia C-1096 de 17 de octubre de 2001 proferida por la Corte Constitucional no se le puede dar el tratamiento de un dictamen cualquiera, “sino la connotación de una resolución a una excepción de inconstitucionalidad, del literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994; por la conjugación de los artículos 294 y 317 de la Constitución Nacional situación que hace inaplicable dicho literal, en las áreas metropolitanas donde exista una corporación autónoma regional, ya que según el decir de la Corte Constitucional se daría: “un impuesto nuevo, porque ello iría contra la justicia tributaria””; que la parte demandada no allegó pruebas que demuestren la notificación de la resolución por la cual terminó la actualización catastral, lo cual es requisito necesario para la validez de ese acto; que si a los nuevos avalúos contenidos en la resolución por la cual se termina la formación catastral se les hubiese inducido en el cumplimiento de los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983, de la Ordenanza 70 de 1988 y del Código Contencioso Administrativo, no estarían pagando en el año 2002 un incremento del impuesto predial; y que por ello la apreciación del fallo en el sentido de que se puede controvertir la actualización catastral no es cierta ni corresponde a lo dicho en la demanda.

II. Consideraciones de la Sala

El señor Manuel de Jesús Mejía Franco ha solicitado se ordene al alcalde de La Estrella que dé cumplimiento a los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983 y 153 de la Ordenanza 70 de 1988 expedida por la asamblea departamental de Antioquia y a la Sentencia C-1096 de 17 de octubre de 2001 dictada por la Corte Constitucional, a fin de que no se cobre a los contribuyentes de ese municipio la sobretasa metropolitana del dos por mil en el año 2002 en las facturas del impuesto predial unificado, por existir en esa jurisdicción la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (Corantioquia), se haga la notificación de los nuevos avalúos que permita solicitar su revisión e interponer los recursos de la vía gubernativa, y que los nuevos avalúos tengan vigencia a partir del 1º de enero de 2003.

De conformidad con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y en caso de prosperar su pretensión la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.

Entonces, no es posible en ejercicio de esa acción obtener un pronunciamiento respecto de lo ordenado en una sentencia.

Ahora bien, el artículo 8º de la Ley 14 de 1983, “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones, dice:

“ART. 8º—Los avalúos establecidos de conformidad con los artículos 4º, 5º, 6º y 7º entrarán en vigencia el 1º de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados”.

Y el artículo 9º de la misma ley:

“ART. 9º—El propietario o poseedor podrá obtener la revisión del avalúo en la oficina de catastro correspondiente, cuando demuestre que el valor no se ajusta a las características y condiciones del predio. Dicha revisión se hará dentro del proceso de conservación catastral y contra la decisión procederán por la vía gubernativa los recursos de reposición y apelación”.

Por otra parte el artículo 153 de la Ordenanza 70 de 1988 expedida por la asamblea departamental de Antioquia, dice:

ART. 153.—El procedimiento gubernativo en materia catastral se seguirá por las normas de este título, en su defecto las normas del Decreto Nacional 3496 de 1983 y como normas supletorias que llenen cualquier vacío se aplicarán las disposiciones del Código Contencioso Administrativo.

PAR. 1º—La vía gubernativa en el catastro tendrá dos instancias en los casos de revisión de los avalúos de los catastros formados o actualizados o de las modificaciones del avalúo en conservación. En los demás casos, y siempre que no haya modificaciones del avaluó, tales como cambio de nombre, identificación de las personas y análogas, las autoridades catastrales actuarán en única instancia.

PAR. 2º—Competencia en primera instancia. El jefe de conservación de la oficina de catastro (o el jefe de la oficina delegada, según el caso) conocerá en primera instancia de las providencias que decidan sobre la revisión del avalúo, la inscripción de las mutaciones que incidan en el avalúo ocurridas dentro del proceso de conservación, la inadmisión de los autoavalúos de que trata el artículo 13 de la Ley 14 de 1983, y el recurso de reposición que contra las mismas se presenten.

Competencia en segunda instancia. El jefe de la división de catastro, decidirá en segunda instancia el recurso de apelación contra las providencias que se expidan en primera instancia.

PAR. 3º—El jefe de la división de catastro, decidirá en única instancia los conflictos relacionados con la inscripción catastral de predios, en municipios cuyos límites municipales no estén legalmente definidos”.

Consta en el expediente que el demandante y varios ciudadanos, mediante escrito recibido el 15 de agosto de 2002 en la alcaldía de La Estrella, solicitaron al alcalde de ese municipio el cumplimiento de los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983 y 153 de la Ordenanza 70 de 1988, “es decir, no cobrar la sobretasa metropolitana, permitir interponer los recursos de la vía gubernativa para los avalúos del catastro, aplicarlos a partir de la vigencia legal y ajustar a la normatividad el impuesto predial unificado”; y que les fuera informado sobre la decisión.

La alcaldía de La Estrella allegó con el escrito de contestación a la demanda copia del oficio 000-005236 de 6 de septiembre del mismo año, mediante el cual contestó esa solicitud en el sentido de que el artículo 22, literal a), de la Ley 128 de 1994 orgánica de las áreas metropolitanas, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1096 de 17 de octubre de 2001 bajo el entendimiento de que el producto de la sobretasa a que se refiere esa norma pertenecería al área metropolitana siempre y cuando no existieran corporaciones autónomas regionales en toda la jurisdicción de la correspondiente área metropolitana; que la referida disposición establece que el patrimonio de las áreas metropolitanas estará conformado por el producto de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral de las propiedades situadas dentro de la jurisdicción de cada área metropolitana; que según lo establecido en el literal c) del artículo 14 de la misma ley a la junta metropolitana le corresponde cumplir funciones en relación con los recursos naturales y conservación del medio ambiente para lo cual, si no existen corporaciones autónomas regionales en la totalidad de la jurisdicción, debe adoptar un plan metropolitano para la protección de esos recursos y defensa del medio ambiente; que en desarrollo de lo establecido en el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, por la cual se creó el sistema nacional ambiental, el área metropolitana ejerce funciones de autoridad ambiental para el territorio de los municipios asociados; que el municipio de La Estrella pertenece al área metropolitana del Valle de Aburrá y no existe en el territorio de esa área metropolitana una corporación autónoma regional que cumpla funciones de autoridad ambiental en la totalidad de la jurisdicción, pues el área metropolitana ejerce sus funciones en las áreas urbanas, en tanto que Corantioquia las ejerce en las áreas rurales; que, entonces, pertenece al área metropolitana del Valle de Aburrá, que cumple funciones para el territorio urbano del municipio de La Estrella, el producto de la sobretasa al cual hace referencia el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994 y el municipio de La Estrella tiene la obligación de cobrar y recaudar el producto de la sobretasa metropolitana y de trasladarlo al área metropolitana.

Que por otra parte, las autoridades catastrales tienen la obligación de hacer los procesos de actualización dentro de períodos máximos de cinco años, de conformidad con lo establecido en el artículo 5º de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 74 de la Ley 75 de 1986, modificados por el artículo 79 de la Ley 223 de 1995; que lo anterior es diferente a los reajustes de los avalúos para vigencias anuales, que son determinados por el Gobierno Nacional a finales de cada año, previo concepto del Conpes, y que se hacen en el intervalo de una actualización a otra, según lo establecido en el artículo 6º de la Ley 14 de 1983, modificado por el artículo 75 de la Ley 75 de 1986; que la actualización catastral del municipio de La Estrella fue inscrita por la oficina de catastro departamental en lo referente al sector urbano mediante la Resolución 1253 de 2001 y en lo referente al sector rural mediante la Resolución 1255 de 2001, ambas con vigencia fiscal de 2002, conforme lo dispuesto en el artículo 91 de la Resolución 2255 de 1988 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, resoluciones “que fueron debidamente publicadas y en ellas se determinó que los avalúos resultantes entrarían en vigencia el 1º de enero de 2002” y también que, según lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto 3496 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983 los propietarios y poseedores pueden solicitar en cualquier momento la revisión de los avalúos siempre y cuando demuestren que los valores no se ajustan a las condiciones y características del predio establecidas en la ley; que justamente la respuesta a esa solicitud de revisión daría lugar a un acto definitivo sujeto a los recursos de la vía gubernativa; y que contra la resolución mediante la cual se inscribe una actualización catastral no caben los recursos de la vía gubernativa, sino únicamente una solicitud de revisión en forma individual.

El jefe de la oficina asesora jurídica de Corantioquia, mediante el oficio 080-29-18610 5734 de 26 de septiembre de 2002 dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia informó que esa entidad fue creada mediante la Ley 99 de 1993, y que según lo dispuesto en el artículo 66 de la misma, los municipios distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuera igual o superior a un millón de habitantes ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales, en lo que fuera aplicable al medio ambiente urbano.

A su vez, el director y la asesora de la dirección de sistemas de información y catastro del Departamento Administrativo de Planeación, mediante el oficio 338628 de 30 de septiembre de 2002, explicaron al tribunal que la realización del proceso de actualización catastral fue puesta en conocimiento de la comunidad en general, antes y después de su ejecución, a través de los medios de prensa y de visitas a los propietarios y se fijaron en cartelera las respectivas resoluciones; que la publicación de la resolución que da por terminado un proceso de actualización, dentro de la especificidad de las normas que gobiernan el catastro, es utilizada en reemplazo de la notificación; y que la entrada en vigencia de esas resoluciones, en este caso el 1º de enero de 2002, es el inicio para que el propietario o interesado inconforme solicite la revisión del avalúo de su predio, lo cual dará lugar a un acto administrativo definitivo contra el que proceden los recursos de reposición, de apelación y, en caso de rechazo de este ultimo, de queja.

De lo anterior resulta que la alcaldía de La Estrella dio contestación a la solicitud del demandante, y lo hizo de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8º y 9º de la Ley 14 de 1983, y de conformidad también con el artículo 153 de la Ordenanza 70 de 1988.

En el artículo 12 del Decreto 3496 de 1993, “por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones”, fue establecido que la conservación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a mantener al día los documentos catastrales de conformidad con los cambios que experimente la propiedad raíz en sus aspectos físico, jurídico, fiscal económico y social; que esta etapa se inicia al día siguiente en el cual se inscriba la formación o la actualización de la formación en el catastro y se formaliza con la resolución que ordena la inscripción de los cambios que se hayan registrado en los predios.

En el artículo 13 del referido decreto, que la actualización de la formación catastral consiste en el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral revisando los elementos físico y jurídico del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario; que la actualización de la formación catastral se debe realizar dentro de un período máximo de cinco años a partir de la fecha en la cual se termine la formación de un catastro, y que el proceso de actualización termina con la resolución por medio de la cual las autoridades catastrales, a partir de la fecha de esa providencia, ordenen la renovación de la inscripción en el catastro de los predios actualizados y establezcan que el proceso de conservación se inicia el día siguiente, a partir del cual el propietario o poseedor podrá solicitar la revisión del avalúo, de acuerdo con el artículo 9º de la Ley 14 de 1983.

Habida cuenta que fueron expedidas por el Departamento Administrativo de Planeación, dirección de sistemas de información y catastro de Antioquia las resoluciones 1253 y 1255 de 2001, por medio de las cuales se fijó la actualización catastral para los predios urbanos y rurales del municipio de La Estrella y se determinó que los avalúos resultantes entrarían en vigencia el 1º de enero de 2002, y que de ello, según dijo esa autoridad catastral, se informó a la comunidad en general a través de los medios de prensa, de visitas a los propietarios y las resoluciones fueron publicadas conforme al artículo 29 del Decreto 3496 de 1983, que establece que “las autoridades catastrales informarán por los medios usuales de comunicación, sobre la fecha de inscripción catastral y de vigencia fiscal de los avalúos obtenidos por formación o por actualización de la formación”, el demandante, como propietario o como poseedor según sea el caso, puede solicitar la revisión del avalúo de su predio, y contra la decisión que se adopte proceden los recursos de reposición y de apelación, decisión que también puede ser impugnada judicialmente en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo.

Finalmente, en cuanto al cobro de la sobretasa del dos por mil sobre el avalúo catastral en las facturas del impuesto predial que, según el demandante se paga a una entidad “que no cumple funciones básicas ni esenciales y cuyos fines pueden ser desempeñados por otras entidades”, baste señalar que no se demostró el incumplimiento de norma legal o acto administrativo alguno por parte del alcalde de La Estrella. Y es claro que el demandante puede hacer uso de la acción judicial pertinente frente a la discrepancia que tiene respecto a ese recaudo, con el fin de obtener un pronunciamiento sobre si el área metropolitana del Valle de Aburrá cumple las condiciones para percibir el producto de esa sobretasa, o si por el contrario, no está facultada para recibirlo porque la jurisdicción de Corantioquia comprende la totalidad de la correspondiente área metropolitana.

De ahí que por disponer el demandante de otros medios de defensa judiciales la acción de cumplimiento es improcedente, tal como lo dispone el artículo 9º de la Ley 393 de 1997.

Así las cosas habrá de ser confirmada la sentencia impugnada.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Confírmase la sentencia de 7 de octubre de 2002 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese.

Magistrados: Reinaldo Chavarro Buriticá, Presidente—Mario Alario Méndez—Álvaro González Murcia—Darío Quiñones Pinilla.

Virgilio Almanza Ocampo, Secretario.

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