Sentencia 16620 de abril 22 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Rad.: 25000-23-26-000-1994-09898-01(16.620)

Consejera Ponente:

Dra. Ruth Stella Correa Palacio

Actor: Héctor Josué Ávila Morales y otros

Demandados: Nación - Ministerio de Educación - departamento de Boyacá - Colegio San Luis de Garagoa

Asunto: Acción de reparación directa (apelación)

Bogotá, D.C., veintidós de abril de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por los demandantes, en proceso con vocación de segunda instancia ante el Consejo de Estado, seguido contra la Nación - Ministerio de Educación - departamento de Boyacá - Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, en el que se declaró la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Educación Nacional por la muerte de la menor Nalda Eliceth Ávila Roa, decisión que habrá de confirmarse.

2. Fundamentos del recurso de apelación.

En primer término precisa la Sala que en esta providencia solo se decidirá sobre los aspectos controvertidos por las partes en la apelación.

En relación con los aspectos impugnados, a continuación se detallarán las razones aducidas en la sentencia para la condena en contra de la Nación - Ministerio de Defensa, los fundamentos de la impugnación y las consideraciones de la Sala:

2.1. Solicitud de declaración de falta de legitimación en la causa por pasiva en cabeza de la Nación - Ministerio de Educación Nacional.

2.1.1 En la sentencia recurrida se condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional a pagar a los demandantes los perjuicios morales que sufrieron como consecuencia de la muerte de la menor Nalda Eliceth Ávila Roa, con fundamento en que el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, es un establecimiento educativo del orden nacional y, por lo tanto, “dependiente del Ministerio del ramo, como lo ha aceptado el mismo a lo largo del proceso”. Agregó que por la razón anteriormente consignada “se negarán las pretensiones en cuanto al departamento se refiere”.

2.1.2. La parte demandada solicitó que se condenara al departamento de Boyacá al pago de los perjuicios morales dado que desde el 22 de diciembre de 1995, el departamento de Boyacá asumió las funciones que en materia de educación se encontraban en cabeza del Ministerio y la propiedad de todos los establecimientos educativos que funcionan en su territorio, entre los cuales se encuentra el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa. Además señaló que “si hubo negligencia fue por parte del conductor del bus” y la responsabilidad debe recaer en las profesoras que tenían a su cargo el cuidado de las alumnas.

2.1.3. Sea lo primero señalar, aunque el punto no fue motivo de apelación pero de él se desprende la determinación de la legitimación en causa por pasiva, que según las pruebas que obran en el proceso la muerte de la menor Nalda Eliceth Ávila Roa, se produjo como consecuencia de la negligencia de las docentes del Colegio Instituto Nacionalizado de San Luis de Garagoa, Boyacá, a cuyo cargo se encontraba la vigilancia y cuidado de las alumnas de último grado de bachillerato participantes en el programa académico que originó el viaje a la ciudad de Bogotá, al permitir que las menores atravesaran sin precaución alguna la calle 26, vía que se caracteriza por el gran tráfico vehicular, y al asentir que el bus en el que se transportaban las dejara en la vía contraría al supermercado Colsubsidio, lugar en el que iban a almorzar, circunstancia que llevó a las menores a atravesar la vía, produciéndose el daño.

Sobre la legitimación en causa por pasiva la Sala estima que en el caso concreto no existe razón jurídica para modificar la sentencia del juez a quo, toda vez que según se deduce del acervo probatorio, el departamento de Boyacá no se encuentra legitimado en la causa por pasiva, dado que para la época en que ocurrieron los hechos por los cuales se demanda indemnización, el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, Boyacá, no estaba a su cargo.

De manera muy sucinta ha señalado la Sala que la legitimación en la causa “por el lado activo, es la identidad del demandante con el titular del derecho subjetivo, es decir, con quien tiene vocación jurídica para reclamarlo y, por el lado pasivo, es la identidad del demandado con quien tiene el deber correlativo de satisfacer el derecho” (1) . La legitimación es, por lo tanto, un presupuesto material de la sentencia de mérito favorable al demandante (2) . En consecuencia, si aparece acreditado en el proceso que la entidad que ha sido demandada, conforme a la ley sustancial, no es la llamada a responder por el daño cuya indemnización se reclama habrán de negarse las pretensiones de la demanda.

En el caso sub examine, la Sala confirmará la sentencia impugnada, porque tal como lo señaló el tribunal a quo, el departamento de Boyacá no era la entidad llamada a responder por los daños causados a los demandantes como consecuencia de la muerte de la menor Nalda Eliceth Ávila Roa, porque al momento del hecho esa entidad no tenía la obligación de responder por las fallas del servicio de los establecimientos educativos del orden nacional.

La conclusión que antecede deriva de la acreditación dentro del proceso, de que el Colegio Instituto Nacionalizado de San Luis de Garagoa no estaba a cargo del departamento de Boyacá.

En efecto, la demandada alega que el tribunal a quo no tuvo en cuenta que el Ministerio de Educación Nacional transfirió al departamento de Boyacá la propiedad sobre los establecimientos educativos de orden nacional y la prestación del servicio de educación.

Al respecto precisa la Sala que se encuentra demostrado que para la época en que sucedieron los hechos en los cuales perdió la vida la menor Ávila Roa, el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, estaba a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y por lo tanto el control y vigilancia de la prestación del servicio de educación por parte del referido colegio, no era obligación del departamento de Boyacá. Así se infiere de las siguientes pruebas:

— La Resolución 6016 de 22 de diciembre de 1995 “Por la cual se otorga la certificación del cumplimiento de requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, por parte del departamento de Boyacá” [fls. 160 a 163, cdno. ppal., copia auténtica], suscrita por la Ministra de Educación Nacional, en la que se consignó en la parte motiva, entre otros fundamentos, los siguientes:

(i) que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 60 de 1993 y 23 del Decreto 2886 de 1994, es competencia del Ministerio de Educación Nacional certificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, para que los departamentos y distritos asuman la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio educativo;

(ii) que el gobernador del departamento de Boyacá presentó al Ministerio de Educación Nacional solicitud escrita de certificación del departamento por haber acreditado el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Ley 60 de 1993, y

(iii) que a partir de la expedición de la Ordenanza 047 de 12 de diciembre de 1994 por parte de la Asamblea Departamental de Boyacá, el departamento adoptó el plan de descentralización del sector educativo de Boyacá, y por lo tanto, asumió las responsabilidades de ampliación de la cobertura del servicio de salud en el departamento, el mejoramiento de la calidad y la eficiencia en la prestación del servicio educativo en dicha entidad territorial.

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio de Educación Nacional decidió:

“ART. 1º—Certificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Boyacá.

“ART. 2º—Suscribir en consecuencia, entre la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el departamento de Boyacá, el acta de entrega de los bienes, el personal y los establecimientos que permitan, a dicha entidad territorial, cumplir con las funciones y obligaciones recibidas en virtud de la certificación otorgada.

“(...).

“ART. 4º—La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra ella procede el recurso de reposición”.

— El Ministerio de Educación Nacional hizo entrega al departamento de Boyacá, de algunos establecimientos educativos del orden nacional que se encontraban dentro de su jurisdicción territorial, con el fin de que el departamento asumiera la prestación del servicio público de educación, y por ende, el control y vigilancia de dichos entes educativos, sin que en dicho documento se encuentre señalado el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, según consta en el “Acta de formalización de la entrega y recibo de los establecimientos educativos del orden nacional al departamento de Boyacá” de 10 de mayo de 1996 suscrita por la Ministra de Educación Nacional y el gobernador del departamento de Boyacá [fls. 198 a 203, cdno. ppal., copia auténtica], en la cual se consignó lo siguiente:

“... suscriben la presente acta de formalización de entrega y recibo de la razón social y de las construcciones que sean propiedad de este Ministerio, de los establecimientos educativos del orden nacional, ya que los terrenos en los cuales funcionan, son propiedad del departamento, de los municipios o de entidades diferentes al Ministerio de Educación, previa notificación de la Resolución 6016 de 22 de diciembre de 1995, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional otorgó la certificación al departamento de Boyacá, por haber satisfecho los requisitos establecidos por la ley, para asumir el manejo autónomo de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio público educativo en dicha entidad territorial...

“(...).

“Los establecimientos educativos cedidos mediante la presente acta deberán dedicarse con exclusividad a la prestación del servicio público educativo estatal y los bienes inmuebles que ocupan no podrán ser enajenados ni utilizados con destinación distinta, caso contrario los mismos regresarán de nuevo al patrimonio de la Nación, tal y como lo dispuso el artículo 212 de la Ley 115 de 1994. La presente acta se publicará en el Diario Oficial” (resaltado fuera de texto).

En conclusión muestra el acervo probatorio que el accidente sufrido el 31 de mayo de 1994 por la menor Nalda Eliceth Ávila Roa en la calle 26 de la ciudad de Bogotá es imputable al Ministerio de Educación, dado que bajo su control estaba el Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, como quiera que solo en el año de 1995, el Ministerio le entregó al departamento de Boyacá “el manejo autónomo de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio público educativo en dicha entidad territorial”. Es decir, que no es posible imputar responsabilidad al departamento de Boyacá por la muerte de la menor Nalda Eliceth Ávila Roa, puesto que tal daño se causó cuando el colegio al que la menor pertenecía era de orden nacional y no departamental y por lo tanto, el departamento no es el ente llamado a responder por los daños a que se refiere la demanda.

2.2. La responsabilidad de las señoras Clara Cárdenas y Adela Rodríguez, docentes del Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa.

La parte demandada solicitó se declarara la responsabilidad de las señoras Clara Cárdenas y Adela Rodríguez, en su calidad de docentes del Colegio Instituto Nacionalizado de San Luis de Garagoa, dado que a ellas se les confió el cuidado de las alumnas de undécimo grado en el viaje que efectuaron a la ciudad de Bogotá.

Al respecto precisa la Sala que en los procesos seguidos en ejercicio de la acción de reparación directa es procedente que la entidad pública demandada llame en garantía a sus agentes, por hechos acaecidos con su conducta dolosa o gravemente culposa, con el fin de que reembolse total o parcialmente la suma que por concepto de indemnización deba pagar el Estado, de conformidad con lo dispuesto en artículo 217 del Código Contencioso Administrativo y con lo disciplinado en la Ley 678 de 2001.

Por otra parte, la Constitución Política de 1991 además de establecer la responsabilidad patrimonial del Estado, por los daños antijurídicos que le sean imputables, elevó a rango constitucional la obligación por parte de la administración de repetir contra el agente cuando el daño padecido por ella, a consecuencia de ser condenada judicialmente, tuvo su causa en una conducta dolosa o gravemente culposa de su agente.

Por lo tanto, la entidad demandada cuenta con dos mecanismos procesales para vincular a sus agentes y así lograr el pago de la suma a la que fue condenada como consecuencia del actuar doloso o gravemente culposo de los mismos: el llamamiento en garantía y la acción de repetición. En el caso en concreto, observa la Sala que la entidad demandada no llamó en garantía a las docentes encargadas del cuidado de las alumnas en el viaje programado para la ciudad de Bogotá, por lo que no es posible en esta instancia definir la situación de tales profesoras, lo que no obsta para que una vez efectuado el pago total de la condena por parte de la demandada, esta pueda repetir contra dichas funcionarias.

2.3. La apelación adhesiva de la parte demandante.

2.3.1. En la sentencia recurrida se condenó a la Nación - Ministerio de Educación Nacional a pagar a los señores Héctor Josué Ávila Morales y Carmen Roa una suma equivalente a 1.000 gramos de oro a cada uno y, a favor de cada uno de los señores Marco Tulio, Héctor Josué, Martha Grisel, Doris Alcira, Claudia Yolanda, Ángela Shirley y Wilman Libardo Ávila Roa, una suma equivalente a 500 gramos de oro.

2.3.2. La parte demandante solicitó que se condenara en forma solidaria a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al departamento de Boyacá y al Colegio Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, dado que a su sentir la falla del servicio declarada por el tribunal a quo también le es imputable al departamento y al colegio.

2.3.3. Al respecto precisa la Sala que de conformidad con el plenario el departamento de Boyacá no es responsable de los perjuicios sufridos por los actores como consecuencia de la muerte de la menor Ávila Roa, por las razones que se señalaron en el punto anterior.

En síntesis, en el sub examine no es posible entrar a declarar la responsabilidad del departamento de Boyacá, dado que como ya se reseñó, el departamento para la época de los hechos no tenía el control ni vigilancia del colegio pues este dependía directamente del Ministerio de Educación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. CONFÍRMESE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 26 de noviembre de 1998.

2. ACÉPTASE el impedimento manifestado por la doctora Myriam Guerrero de Escobar.

3. La Nación - Ministerio de Educación, dará cumplimiento a lo dispuesto en este fallo, dentro de los términos indicados en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

4. Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 13 de febrero de 1996, Expediente 11.213. En sentencia de 28 de enero de 1994, Expediente 7091, la Sala añadió: “En todo proceso el juzgador, al enfrentarse al dictado de la sentencia, primeramente deberá analizar el aspecto relacionado con la legitimación para obrar, esto es, despejar si el demandante presenta la calidad con que dice obrar y si el demandando, conforme con la ley sustancial, es el llamado a enfrentar y responder eventualmente por lo que se le enrostra. En cuanto a lo primero, se habla de legitimación por activa y en cuanto a lo segundo, se denomina legitimación por pasiva”.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 1º de marzo de 2006, Expediente 15.348.

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