Sentencia 16901 de mayo 7 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Ref.: 68001231500020030087901(16901)

Consejero Ponente:

Dr. William Giraldo Giraldo

Actor: Carlos Alfredo Uribe Carvajal

Autoridades departamentales

Fallo

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

La Sala decide en segunda instancia sobre la legalidad del Decreto 0071 del 23 de marzo de 2001 expedido por el gobernador de Santander. De acuerdo con los términos de la apelación debe definirse si el acto demandado es ilegal por haber sido expedido por el gobernador sin competencia para ello, o si, como alega la entidad departamental demandada y ahora impugnante, contaba con facultades para expedir el estatuto de la contribución por valorización, porque le fueron otorgadas por la asamblea de Santander en la Ordenanza 042 del 18 de diciembre de 2000.

El decreto demandado tiene una temática tributaria como se evidencia desde su encabezado, “por medio del cual se dicta el estatuto de contribución de valorización en el departamento de Santander y se dictan otras disposiciones”, así como por su contenido, en el que se define el sistema de contribución de valorización (arts. 1º al 12), la forma de decretar y distribuir el tributo (art. 13), la convocatoria y participación de los sujetos pasivos (arts. 17 a 32), la determinación del monto distribuible, es decir, la liquidación de la contribución (arts. 33 a 45), las formas de pago (arts. 46 a 53), la notificación de los actos y los recursos contra ellos (arts. 54 a 63), se regula la adquisición de inmuebles destinados a proyectos financiados con la contribución por valorización (arts. 64 a 70), y la liquidación de dichos proyectos (arts. 71 a 74) y por último, se derogan “todas las disposiciones que sean contrarias al presente estatuto” (art. 75).

Como se verifica del anterior recuento y del contenido del Decreto 0071 de 2001, el gobernador de Santander expidió unas normas tributarias, para lo cual no estaba facultado por la Constitución Política, pues de conformidad con el artículo 338 de la Carta, la potestad de establecer tributos corresponde exclusivamente al Congreso, las asambleas y los concejos, es decir, ese poder de imposición le corresponde a los órganos colegiados en garantía del principio de que no hay impuesto sin representación (2) , y que involucra la atribución que tienen dichos órganos para fijar los elementos del tributo.

En ese orden de ideas, no es posible que las corporaciones públicas en los distintos niveles, trátese del Congreso de la República, las asambleas departamentales o los concejos municipales (al Presidente, gobernadores y alcaldes), deleguen la facultad que la Constitución les otorgó para decretar tributos (3) .

La asamblea de Santander, en la Ordenanza 042 de 2000 que sirve de fundamento al decreto demandado, dispuso lo siguiente:

“Artículo primero: A partir de la fecha de la presente ordenanza y por el término de seis (6) meses facúltese al gobernador del departamento de Santander, para suprimir y reasumir funciones del instituto departamental de recreación y deporte, departamento administrativo de valorización, así como la secretaría de desarrollo de la gobernación.

Artículo segundo: Efectuar las modificaciones al presupuesto para cumplimiento de la presente ordenanza si a ello hubiere lugar.

Artículo tercero: Modificar o adoptar niveles, nomenclatura, clasificación de escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos del departamento (...)” (fls. 1 y 2).

Como se observa, la asamblea departamental no entregó facultades extraordinarias impositivas al gobernador, ni lo delegó para sustituir, modificar, compilar, adaptar o “ajustar”, parcial o totalmente el estatuto de valorización departamental establecido en la Ordenanza 023 de 1998 (fls. 57 al 73). Para lo que lo autorizó fue para suprimir y reasumir funciones de las instituciones allí señaladas, modificar el presupuesto, si había lugar a ello, así como la estructura orgánica del departamento, pero en manera alguna lo autorizó para regular la contribución por valorización.

El numeral 9º del artículo 300 de la Constitución Política, es claro al exigir que la delegación pro témpore sea precisa, de manera que no se trasladen masivamente funciones de los órganos de representación popular a la autoridad ejecutiva en perjuicio del equilibrio de poderes. Por tanto, como se trata de competencias de excepción, deben ser interpretadas estrictamente (4) . Por ello, no es aceptable concluir que las potestades otorgadas al gobernador para suprimir y asumir las funciones del departamento administrativo de valorización, implicaban las de expedir una regulación sobre la contribución por valorización, ni tampoco las de compilar la regulación ya existente.

En conclusión, mientras la Ordenanza 042 de 2000 dio precisas autorizaciones al gobernador para suprimir y asumir funciones de entidades departamentales, este procedió a regular la contribución por valorización sin estar facultado para ello.

Por todo lo expuesto, la Sala confirmará la providencia de primera instancia que declaró la nulidad del Decreto 0071 del 23 de marzo de 2001.

Cabe advertir que la Ordenanza 023 de 1998 mediante la cual la asamblea de Santander estableció el estatuto de valorización departamental no ha sido controvertida en este proceso y por tanto su legalidad no se afecta con esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 29 de junio de 2007, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(2) En ese sentido es abundante la jurisprudencia del Consejo de Estado. Entre otras pueden citarse las sentencias de la Sección Cuarta del 15 de octubre de 1999, Expediente 9456, M.P. Julio Enrique Correa Restrepo; del 9 de agosto de 2002, Expediente 12593, M.P. María Inés Ortiz Barbosa; del 5 de junio de 2008, Expediente 16603, M.P. Ligia López Díaz; en la Sección Primera del 24 de julio de 2008, Expediente 2003-00394, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

(3) Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 8 de junio de 2001, Expediente 11997, M.P. Germán Ayala Mantilla.

(4) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de febrero de 2006, Expediente 01561, M.P. Camilo Arciniegas Andrade.

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