Sentencia 1768-2007 de junio 18 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad. 11001-03-25-000-2007-00090-00(1768-07)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Actor: Marceliano Rafael Corrales Larrarte

Bogotá, D.C., dieciocho de junio de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Conforme a lo antes señalado el problema jurídico consiste en decidir si procede la anulación, solicitada por el ciudadano Marceliano Rafael Corrales Larrarte, del artículo 1º, literal a) del Decreto 319 del 28 de febrero de 2002, por estar en contra de las normas y preceptos superiores invocados con la demanda.

La norma demandada establece:

“DECRETO 319 DE 2000”

(Febrero 28)

“Por el cual se reglamenta el artículo 9º del Decreto-Ley 1790 de 2000”.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política.

DECRETA:

ART. 1º—Grados honorarios. Para el otorgamiento de grados militares honorarios a que se refiere el artículo 9º del Decreto 1790 de 2000 se observaran las siguientes normas:

a) Esta distinción honoraria se podrá conferir hasta el grado de general o almirante, reservándose estos grados únicamente para los ex presidentes de la República de Colombia, ex comandantes generales de las Fuerzas Militares, ex jefes de Estado mayor conjunto y ex comandantes de fuerzas”.

b) [...]”.

(La parte resaltada corresponde a lo demandado).

El Gobierno Nacional para expedir la norma demandada se fundó en el artículo 9º del Decreto-Ley 1790 de 2000, norma que establece:

“ART. 9º—Grados honorarios. El Gobierno Nacional podrá conferir grados militares con carácter exclusivamente honorarios a ciudadanos colombianos, así como a oficiales, suboficiales, alumnos y personajes extranjeros que hayan prestado servicios eminentes a las Fuerzas Militares, de acuerdo con reglamentación que expida para el efecto”.

Las normas transcritas regulan los grados “honorarios” para quienes hayan prestado altos o elevados servicios en la fuerza pública, entendida en relación con el beneficiado que “tiene los honores pero no la propiedad de una dignidad o empleo” (7) .

Como ya lo ha precisado la Sala, a través de la acción de nulidad se puede discutir la existencia de una omisión reglamentaria, cuando, se excluye o se omite incluir en un reglamento, sin razón justificada, a un grupo de personas beneficiarias o posibles beneficiarias de una preceptiva legal, que sería el supuesto alegado por la parte demandante en lo que se refiere a exclusión de los grados de general y almirante solo para ex Presidentes de la República de Colombia, ex comandantes generales de las Fuerzas Militares, ex jefes de Estado mayor conjunto y ex comandantes de fuerzas.

Ahora bien, en el presente asunto debe verificarse si la omisión regulatoria alegada fue causada por el Gobierno Nacional, o sí se trata de una exclusión del Legislador.

En criterio de la Sala ocurre lo primero, es decir, que el Gobierno, en ejercicio de la facultad reglamentaria, dejó reservado para altos cargos de la fuerza pública y ex presidentes, los grados de general y almirante, pero esta exclusión no comporta una violación de los principios, valores y derechos consagrados en los artículos 1º, 4º, 6º, 13 y 84 de la Constitución Política, porque la norma reglamentada es de textura abierta, es decir, le permitió un amplio margen de regulación al Presidente de la República.

En el mismo sentido, el Gobierno Nacional, como ya lo ha precisado la Sala (8) , en el ejercicio de sus facultades no se limita a repetir el texto de las leyes sino que sus reglamentos gozan de un margen amplio de regulación, de manera que hagan efectiva y eficiente la ley, que fue lo que se hizo con el decreto reglamentario acusado que definió quienes ameritaban ser beneficiarios de los más altos honores militares en los grados de general y almirante.

Empero, los honores son incentivos que buscan resaltar y destacar las actuaciones de las personas que contribuyen al buen funcionamiento de las instituciones y la sociedad en general, de modo que estos merecimientos gozan de un amplio margen de discrecionalidad por quienes los confieren.

El decreto acusado reglamentó de manera específica los grados honoríficos de oficiales y suboficiales para los ciudadanos colombianos, oficiales, suboficiales, alumnos y personajes extranjeros que hayan prestado altos servicios a las Fuerzas Militares y solo se reservó los grados de general o almirante, que corresponden a la jerarquía más alta dentro del escalafón de las Fuerzas Militares para los altos dignatarios ya enunciados y dejó los demás grados a los demás destinatarios del Decreto-Ley 1790 de 2000, distinción que corresponde a una autorregulación del Gobierno porque la reglamentación y el otorgamiento de los grados honoríficos están en cabeza de un mismo funcionario, el Presidente de la República.

Además, los artículos 1º, 4º, 6º, 13 y 84 de la Constitución Política, contienen principios y valores cuya concreción o vulneración, como lo indicó el Ministerio Público, no se vislumbra con la reglamentación expedida por el Presidente de la República.

Así, en el caso de la presunta violación de la dignidad humana, el demandante solo se concreta a definirla, a partir de unas sentencias de la Corte Constitucional, sin embargo no plantea cómo el reglamento acusado viola este principio fundamental; sin embargo la Sala afirma que en materia de otorgamiento de grados honoríficos, en donde por un reglamento general se excluye a un grupo indeterminado de personas de la posibilidad de obtener los grados de general o almirante, no puede existir lesión de este valor, porque se insiste, los honores son tributos discrecionales, es decir, que corresponden a la voluntad de quien los confiere; opcionales, porque simplemente se otorgan o no; son calificados, pues debe revisarse a quienes se le pueden entregar; y deben ser justificados pues el otorgamiento de honores inmerecidos desdibuja la razón de ser de estos incentivos. Todas estas características permiten concluir que el no otorgamiento de este incentivo no implica una vulneración del principio de la dignidad humana.

En cuanto a la violación del derecho a igualdad, el demandante simplemente se limitó a decir que este derecho a la igualdad resultó vulnerado porque excluyó a un grupo de personas de los posibles grados honoríficos de general y almirante. Al respecto dirá la Sala que esta clase de reconocimientos por su naturaleza son excluyentes, pues solo quienes tengan determinadas condiciones, a juicio de quien las otorga, son los que pueden optar a estas dignidades.

Con respecto al derecho a la igualdad la jurisprudencia ha sostenido:

“[...] El principio de igualdad no equivale a la nivelación matemática y absoluta de todos los individuos, con prescindencia de la diversidad de hipótesis, sino que representa la objetiva actitud y disposición de dar igual trato a quienes están bajo los mismos supuestos y diferente a los que presentan características o circunstancias distintas [...] (9) .

En el mismo sentido, la misma corporación, en la Sentencia T-270 de 1995, sostuvo:

“— La igualdad como diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está regulada en el artículo 13 incisos 2º y 3º (adopción de medidas en favor de grupos marginados o débiles), artículo 58 (criterios para fijar la indemnización por expropiación: los intereses de la comunidad y del afectado), y artículos 95.9 y 362 (principios tributarios: equidad y progresividad).

Ahora bien, el concepto de la igualdad ha ido evolucionando en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, así: en un primer pronunciamiento, la corporación sostuvo que la igualdad implicaba el trato igual entre los iguales y el trato diferente entre los distintos. En un segundo fallo la Corte agregó que para introducir una diferencia era necesario que esta fuera razonable en función de la presencia de diversos supuestos de hecho. En una tercera sentencia la corporación ha defendido el trato desigual para las minorías. Ahora la Corte desea continuar con la depuración del concepto de igualdad en virtud de la siguiente afirmación:

El principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta permite conferir un trato distinto a diferentes personas siempre que se den las siguientes condiciones:

— En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho;

— En segundo lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad;

— En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales;

— En cuarto lugar, que el supuesto de hecho —esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga— sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna;

— Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican.

Si concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la Constitución”.

Conforme a los lineamientos antes trazados, se tiene que el cao de autos se encuentra ante una diferenciación legítima que hizo el reglamento, al otorgar solo los grados de general o almirante, a ex Presidentes de la República o a los altos mandos de las Fuerzas Armadas que no alcanzaron a llegar a esos grados, pues de lo que se trata es de homenajear a quienes, sin tener el grado aludido, desempeñaron esos cargos de manera muy destacada y, además, incentivar a quienes actualmente ostentan estos puestos para que a futuro pueda ser reconocida su labor, así sea a través de un grado honorario.

Finalmente, conviene señalar que la violación de los artículos 4º (prevalencia de la Constitución sobre las demás normas), 6º (responsabilidad por extralimitación de funciones) y 84 (prohibición de establecer restricciones al ejercicio de un derecho o actividad reglamentada de manera general), deben desestimarse porque, además de que el demandante no analizó las razones de vulneración de estas normas, amén de que solo las definió, no se observa su desconocimiento, conforme a los planteamientos señalados en esta providencia, que resuelven de manera suficiente los cargos de anulación planteados.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Niéganse las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. En firme esta providencia archívese el expediente.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(7) Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, vigésima segunda edición.

(8) Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 2 de abril de 2009, Expediente 9901-05, referencia 110010325000200500231 00, actor: Cristian Albert Uscátegui Sánchez, M.P. Gerardo Arenas Monsalve; 3 de marzo de 2005, Expediente 110010325000200200262 01 (5427-02), actor: Nixon José Torres Cárcamo, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, entre otras.

(9) Corte Constitucional, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; 27 de octubre de 1993; radicación T-484-93.

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