Sentencia 18249 de noviembre 2 de 2000

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 18249

Consejero Ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Actor: Víctor Daniel Viveros

Bogotá, D.C., dos de noviembre de dos mil.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte solicitante, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el 14 de diciembre de 1999, por cuya virtud se decidió no aprobar el acuerdo conciliatorio logrado entre Víctor Daniel Viveros y el municipio de Totoró.

Providencia impugnada

El tribunal decidió improbar el acuerdo conciliatorio, con fundamento en las siguientes consideraciones (fls. 38 al 41, cdno. 2):

“El artículo 65 de la Ley 23 de 1991 sobre conciliación contencioso administrativa, establece que el acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestan mérito ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada, igual apreciación está contenida en el artículo 12 de su Decreto Reglamentario 173 de 1993”.

En el presente caso, hubo acuerdo para el pago de $ 6.000.000, respecto del saldo por $ 24.000.000 se dijo que serían pagados por el alcalde municipal el 30 de marzo del año 2000, pero el burgomaestre en la misma audiencia manifestó que no aprobará este último pago si no aparece apropiada dicha suma.

”Las normas citadas establecen que el auto aprobatorio del arreglo conciliatorio presta mérito ejecutivo. Para que un documento preste mérito ejecutivo la obligación debe ser clara, expresa y exigible. En el caso de autos esta situación no se da pues está sometido a una condición, apropiación de la suma, lo que hace que, en el supuesto evento de un incumplimiento por parte del ente municipal en el pago de los $ 24.000.000. Como la obligación no es exigible, la parte solicitante no podrá demandar el cobro ejecutivamente aportando como título el auto aprobatorio”.

(...).

“Bajo las anteriores apreciaciones para la Sala el arreglo conciliatorio a que llegaron las partes es condicional y por ello no es procedente su aprobación”.

Fundamentos de la impugnación

El apoderado de la convocante, solicita la revocatoria de la decisión apelada, con fundamento en las siguientes apreciaciones (fls. 45 al 47, cdno. 2):

“La obligación objeto de la conciliación es clara, está expresada en números concretos, es expresa porque se determina que la causo (sic). Y como quedo (sic) ampliamente determinado en la transacción, la que se firmó por haberse llegado a un acuerdo autónomo de las voluntades de las apartes, sobre el saldo de la obra eléctrica, mediante la cual se presta un servicio público a la comunidad.

Es exigible por que (sic) al firmarse la transacción se estableció sin lugar a dudas que el municipio de Totoró estaba debiendo al ingeniero Viveros un saldo de una obra y de no reconocerse este saldo se presentaría un enriquecimiento para el municipio en detrimento del patrimonio del ingeniero Viveros.

Ahora bien, cuando dentro de la comunidad de un municipio existen resguardos indígenas a estos se les asignan transferencias y el resguardo presenta cada año un convenio al alcalde del municipio, donde consta la inversión de esas transferencias, por ser el burgomaestre el ejecutor del presupuesto y el representante del municipio”.

(...).

“Como una garantía más para el ingeniero Viveros se acordó dejar constancia en la misma conciliación de que el señor alcalde no aprobaría el convenio entre el resguardo y el municipio, si no aparecía el saldo de la deuda con el ingeniero Viveros”.

Antecedentes

1. El 13 de octubre de 1999, el señor Víctor Daniel Viveros Villegas presentó ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo del Cauca, solicitud de conciliación frente al municipio de Totoró, con el fin de llegar a un acuerdo en relación con el pago de la “ampliación de una obra eléctrica” realizada en el Cabildo Indígena de Novirao; se pretende el reconocimiento y pago, por este concepto, la suma de $ 24’000.000 (fls. 2 al 8, cdno. 1).

2. La procuraduría delegada mediante providencia del 19 de octubre de 1999, decidió admitir la solicitud de conciliación prejudicial (fl. 28, cdno. 1).

3. En la audiencia de conciliación celebrada el 17 de noviembre de 1999, las partes acordaron lo siguiente (fl. 32, cdno. 1):

“1. El municipio de Totoró (c) ... se obliga a pagar al señor Víctor Daniel Viveros Villegas ... la suma total de treinta millones de pesos ($ 30’000.000), por concepto de la obra denominada proyecto de redes eléctricas ampliación, ejecutada en el Cabildo Indígena de Novirao en el municipio de Totoró. Obra recibida a entera satisfacción por el gobernador del Cabildo de Novirao y el interventor de la obra ing. Hernán Villanueva Buitrago de la CISA de Cedelca S.A. …

2. La anterior suma se pagará de la siguiente manera:

a) La suma de seis millones … a la firma de la presente conciliación, de conformidad con el acta de transacción del 11 de octubre de 1999, con cargo a los recursos de transferencias del Resguardo de Novirao de 1999, y el saldo de veinticuatro millones de pesos, el día 30 de marzo del año 2000, con cargo a los recursos de transferencias del Resguardo de Novirao para el año 2000. Compromiso que adquiere el municipio por medio de su representante legal, quien no aprobará el respectivo convenio para el año 2000 entre el resguardo y el municipio de Totoró, si no aparece apropiada dicha suma (se resalta).

En caso de no cumplir el pago en la fecha indicada se correrán, actualización e intereses corrientes y moratorios según el caso”.

4. El tribunal, mediante auto del 14 de diciembre de 1999, decidió improbar el acuerdo conciliatorio, en los términos ya indicados.

Dicho pronunciamiento fue apelado por la parte convocante. El a quo mediante auto del 24 de enero de 2000 concedió a los impugnantes el recurso interpuesto, el cual fue admitido por este despacho mediante auto del 2 de junio de 2000.

Consideraciones de la Sala

En el presente caso el acuerdo logrado por las partes no es lesivo para los intereses de la administración, pues, de las pruebas allegadas al expediente se puede deducir, con claridad, la existencia de la obligación que es objeto de conciliación, a cargo del ente público. En efecto:

1. El actor celebró y ejecutó el contrato de obra eléctrica OP-007-98 con el municipio de Totoró, cuyo objeto fue “la ampliación redes (sic) eléctricas en la vereda Santa Ana parte baja. Resguardo de Novirao, municipio de Totoró” (fl. 21, cdno. 1).

2. Una vez cumplido el objeto contractual indicado, a solicitud del Cabildo Indígena de Novirao, el contratista presentó una propuesta de obra adicional, consistente en la ampliación de las redes eléctricas a dos circuitos, instalación de líneas de alta tensión y montaje de transformadores; lo anterior con un costo de $ 30.000.000 (fls. 13 a 18, cdno. 1).

3. Dicho proyecto de ampliación fue ejecutado. De tal situación da cuenta el gobernador del Cabildo Indígena de Novirao y el presidente de su junta de acción comunal, mediante una constancia suscrita por ellos en los siguientes términos (fl. 12, cdno. 1):

“Que el proyecto de redes eléctricas (Ampliación), fue debidamente ejecutado por parte de la junta del cabildo en pleno y acorde en asamblea por la comunidad allí presente.

Que por tal motivo se ampliaron las obras a dos circuitos más, con la línea de alta tensión y montaje de transformadores, propuesta presentada previamente por el ingeniero contratista de la obra a la corporación del Cabildo Indígena de Novirao.

Que en vista de lo anterior se le adeuda al ingeniero contratista la suma de treinta millones ($ 30.000.000), los cuales deberán ser cancelados en la vigencia fiscal de 1999 con los recursos provenientes de transferencias del cabildo, para así quedar a paz y salvo con el ingeniero contratista Víctor Daniel Viveros”.

4. Se aporta también copia de la comunicación enviada por el interventor de Centrales Eléctricas del Cauca S.A. ESP, al contratista el 6 de agosto de 1999, en la cual se manifiesta lo siguiente (fl. 9, cdno. 1):

“En atención a su solicitud de agosto 6 de 1999, sobre la ejecución de las obras de electrificación de las veredas Novirao, municipio de Totoró (c), en la cual usted figuró como contratista y el municipio de Totoró como contratante, la obra fue recibida a satisfacción en mi calidad de interventor técnico.

Igualmente, se encuentra para recepción la obra de la vereda Santa Ana, parte baja, en la cual figuro como interventor”.

5. Los hechos descritos fueron aceptados en el acuerdo de pago celebrado entre el contratista y el Alcalde de Totoró - Cauca, el 11 de octubre de 1999 (fls. 7-8, cdno. 1); allí se indica que el proyecto de ampliación de redes eléctricas fue solicitado al contratista por el cabildo indígena, obra recibida a satisfacción y sobre la cual se reconoce que al ing. Víctor Daniel Viveros se le adeuda la suma de $ 30.000.000.

Se acordó pagar dicha suma de la siguiente forma: $ 6.000.000 como pago inicial, que se cancelaría con cargo a “los recursos provenientes de las transferencias del cabildo, vigencia fiscal de 1999”; en cuanto al saldo restante, el contratista debía presentar:

“una conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Delegada para la vigilancia administrativa del Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca … con el objeto de que no se haga más onerosa la deuda, con actualizaciones e intereses que la ley le reconoce, como un derecho al contratista, cuando el pago no es oportuno”.

6. Con fundamento en la situación fáctica indicada, el ing. Víctor Daniel Viveros solicitó, ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo del Cauca, la convocatoria a conciliación prejudicial al municipio de Totoró - Cauca, trámite que culminó con el acuerdo a que ya se ha hecho referencia.

El tribunal ha encontrado que el acuerdo logrado por las partes es condicional, pues considera que cuando el alcalde del municipio advierte que “no aprobará el respectivo convenio para el año 2000 entre el resguardo y el municipio de Totoró, si no aparece apropiada dicha suma”, está sujetando la aprobación del pago al contratista, a la apropiación de dicha suma en el presupuesto del cabildo.

En primer término es necesario aclarar que si bien es cierto, según el artículo 66 de la Ley 446/98, “El acuerdo conciliatorio hace tránsito a cosa juzgada y el acta de conciliación presta mérito ejecutivo”, de allí no puede deducirse que para su aprobación se requiera que el acuerdo conciliatorio reúna las características de título valor, como lo ha entendido el tribunal; el mérito ejecutivo del acuerdo conciliatorio es una garantía de efectividad de la conciliación como mecanismo alternativo para la solución de conflictos, y se concreta en el hecho de que puede perseguirse coactivamente el cumplimiento de las obligaciones asumidas en virtud de su utilización(1).

Ahora bien, en relación con el requisito de la exigibilidad de las obligaciones contenidas en el acuerdo conciliatorio, nada impide que tal circunstancia se encuentre supeditada al cumplimiento de algún plazo o condición, puesto que llegado el plazo u ocurrida la condición, estas se hacen exigibles.

Sin embargo, en este caso, la Sala considera que el acuerdo conciliatorio no está sometido a condición alguna, como se verá enseguida.

En materia de régimen fiscal para los resguardos indígenas, el artículo 357 de la C. P. de C., señala que estos pueden asimilarse a los municipios, a efectos de participar en los ingresos corrientes de la Nación; este precepto constitucional se encuentra desarrollado por las siguientes disposiciones:

Ley 60 de 1993

ART. 25.—Participación de los resguardos indígenas. Los resguardos indígenas que para efectos del artículo 357 sean considerados por la ley como municipios recibirán una participación igual a la transferencia per cápita nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo resguardo (...). La participación que corresponda al resguardo se administrará por el respectivo municipio, pero deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a la correspondiente población indígena, para lo cual se celebrará un contrato entre el municipio o municipios y las autoridades indígenas del resguardo. Cuando los resguardos se erijan como entidades territoriales indígenas, sus autoridades recibirán y administrarán las transferencias (se resalta).

Decreto 1809 de 1993

ART. 1º—Para los efectos previstos en el artículo 357 de la Constitución Política, todos los resguardos indígenas legalmente constituidos a la fecha de expedición del presente decreto serán considerados como municipios.

ART. 2º—La participación de cada resguardo indígena en los ingresos corrientes de la Nación se determinará y administrará en la forma dispuesta por el artículo 25 de la Ley 60 de 1993.

Como el artículo 25 de la Ley 60 de 1993, a la que remite el artículo 2º del Decreto 1809 de 1999, se aplica para el caso en que el resguardo indígena se encuentre ubicado en un municipio, el inciso segundo de dicha norma previene lo correspondiente en caso de que el resguardo se ubique en una división departamental, señalando lo siguiente:

Cuando un resguardo esté localizado en una de las divisiones departamentales ... la participación a que tenga derecho será administrada por el correspondiente departamento o departamentos..., pero deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a la correspondiente población indígena. Para estos efectos se celebrarán contratos o convenios entre el departamento o departamentos y las autoridades del respectivo resguardo.

De allí que, la Sala no comparte la valoración que ha dado el a quo a dicha manifestación, pues lo que de ella se entiende es que, precisamente como garantía de que el dinero adeudado será pagado al contratista, el municipio condiciona la aprobación del plan de inversión del presupuesto del resguardo a la incorporación, en el correspondiente convenio, de la partida necesaria para cubrir dicho pago; además, es evidente que quien está asumiendo la obligación de efectuar el pago debido es el municipio y no el resguardo indígena de Novirao.

Cuanto aquí se ha expuesto permite concluir que el acuerdo conciliatorio no resulta lesivo para los intereses de la administración, pues existe una base probatoria que permite al juez contencioso administrativo adquirir certeza sobre la existencia de la obligación que se reclama.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. REVOCASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca el 14 de diciembre de 1999.

2. En su lugar, APRUÉBASE el acuerdo conciliatorio logrado por las partes ante la Procuraduría Judicial Cuarenta en Asuntos Administrativos, el 14 de diciembre de 1999.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

Magistrados: María Elena Giraldo Gómez—Alier Eduardo Hernández Enríquez—Jesús M. Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

(1) “… conforme al artículo 488 son títulos ejecutivos los documentos escritos, auténticos (lo que hoy es presunción general), que contienen una obligación expresa, clara y exigible y sobre la base de ellos es que puede adelantarse el proceso de ejecución”. LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil. Tomo III. Séptima Edición. DUPRE Editores. Santafé de Bogotá. 1999. Pág. 390.