Sentencia 18844 de febrero 22 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez

Proceso 18844

Actor: José Alberto Melo Escobar

Bogotá, D.C., veintidós de febrero de dos mil uno.

EXTRACTOS:« 4. Inembargabilidad de bienes y rentas de las entidades territoriales.

a) La Sala Plena de la corporación en la providencia proferida el 22 de julio de 1997, precisó lo siguiente al respecto:

2. A nivel seccional.

“En este campo el principio de la inembargabilidad de los bienes de los departamentos y municipios no es tan rígido, tal como lo da a entender el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, en armonía con los artículos 336 y 513 del mismo código. Así, mientras la ley no disponga otra cosa, se aplicará a nivel seccional, en lo pertinente, el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil (...)”.

Se tiene entonces que el principio legal de inembargabilidad que prevé el estatuto orgánico de presupuesto (D. 111/96, art. 19, inc. 1º) para ciertos bienes, derechos y recursos de propiedad de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, no se extiende a las entidades territoriales y sus organismos descentralizados.

Por consiguiente, tales bienes son por regla general embargables. Serán inembargables, en principio, en los términos indicados en el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil (en particular los nums. 2º, 3º, 4º y 7º), que establece al respecto lo siguiente:

“Además de los bienes inembargables de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:

(...).

2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionarios de éstos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.

Cuando el servicio lo presten particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan y el secuestro se practicará como el de empresas industriales.

3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.

4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado o deban anticiparse por entidades de derecho público a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras por salarios, prestaciones e indemnizaciones sociales.

b) Ahora bien, la Sala en Auto 15.155 proferido el día 3 de septiembre de 1996, precisó que esa inembargabilidad no es tan limitada, puesto que debe considerarse lo dispuesto en el penúltimo inciso del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 respecto de las cesiones y transferencias que, por disposición constitucional, hace la Nación a los entes territoriales. En tal providencia se explicó:

“Partiendo de este supuesto, la primera conclusión es que los bienes de entidades como la demandada en el sub examine, son embargables por no estar protegidos por el principio de inembargabilidad establecido en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996. Pero esta conclusión se quiebra frente a las cesiones y participaciones de que trata el capítulo IV del título XII de la Carta Política, por disponerlo expresamente la ley orgánica del presupuesto citada, en el artículo 19 penúltimo inciso.

"El capítulo IV del título XII de la Constitución Nacional se ocupa de la distribución de recursos y de competencias, entre la Nación y las entidades territoriales. Dispone la Carta Política, la transferencia de la Nación a estas entidades, de los siguientes recursos:

"A los departamentos, Distrito Capital y distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, un porcentaje de sus ingresos corrientes, para la atención directa o a través de los municipios, de los servicios de educación preescolar; primaria, secundaria y media, y la salud en los niveles que señale la ley (situado fiscal).

"A los municipios parte de los ingresos corrientes de la Nación, para financiar áreas prioritarias de inversión social.

"A los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como a los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos parte de las regalías, y compensaciones.

"A las entidades territoriales, parte del Fondo Nacional de Regalías.

"Todos los dineros transferidos en cumplimiento de cualquiera de las situaciones que acaba de relacionarse son inembargables, y esa inembargabilidad no sólo comprende el dinero transferido, sino también los rendimientos que produzcan tales dineros, dado que el capital principal tiene una destinación específica, y los rendimientos que produzca siguen la suerte de aquél, incrementando simplemente ese capital, que goza de inembargabilidad.

c) Lo anterior merece dos consideraciones importantes:

i. la primera consiste en que si bien es cierto que el porcentaje de los ingresos corrientes que la Nación transfiere a las entidades territoriales, para la atención de los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y media, y la salud (situado fiscal) o para financiar áreas prioritarias de inversión social, es inembargable conforme quedó afirmado en el citado Auto 15.155, también lo es que las obligaciones a cargo de la respectiva entidad territorial, derivadas del correspondiente contrato estatal que la entidad celebró para cumplir con la atención de los mencionados servicios o para financiar áreas de inversión social, deben cumplirse con los recursos transferidos al ente territorial con ese fin.

En el evento de que la entidad territorial incumpliese con esas obligaciones contractuales, cabría el cobro ejecutivo ante esta jurisdicción, sin necesidad de aguardar los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo conforme se explicó, y serían embargables los dineros que la Nación transfirió al ente territorial para la prestación de los referidos servicios (situado fiscal) o para el financiamiento de la particular actividad de inversión social.

En otras palabras, si la cesión o transferencia se hace al ente territorial para que atienda necesidades específicas de la comunidad, y el departamento, municipio o distrito a quien se transfieren esos recursos celebra un contrato estatal con ese fin, la obligación de pagar al contratista que cumplió con el objeto contratado debe hacerse, precisamente, con los dineros transferidos con esa destinación. Razón por la cual, ante el incumplimiento de la administración, el contratista puede acudir al proceso ejecutivo y obtener el embargo de tales recursos.

ii. merece especial consideración lo manifestado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-354 del 4 de agosto de 1997, en la que, al pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 19 del Decreto 111 de 1996, decidió:

“Declarar EXEQUIBLE el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el artículo 6º de la Ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la forma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto —en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos— y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos” (se resalta).

La Sala llama la atención respecto de la circunstancia relativa a que la exequibilidad del precitado artículo 19, que establece la inembargabilidad, se declaró: “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto”, lo que significa, para la Corte, que cumplidos los 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, sea cual fuere el título base de la ejecución, es posible el embargo de los recursos del presupuesto.

No obstante lo manifestado por la Corte, la Sala precisa que los recursos del presupuesto nacional transferidos a los entes territoriales en los términos del título XII, capítulo IV de la Constitución, no se tornan embargables a pesar de que hayan transcurrido los 18 meses legales, a menos que se trate de la ejecución de obligaciones derivadas de contratos celebrados por el ente territorial, con el objeto de atender la destinación específica o la financiación de los servicios de educación y salud que prevé la Carta.

La condición de la Corte se explica en que si la limitante de los 18 meses permite al sujeto público deudor realizar las previsiones presupuestales correspondientes con el objeto de cumplir las obligaciones a su cargo, una vez transcurrido este lapso de tiempo debe suponerse que la debida apropiación está hecha y que procede la ejecución del ente público, como también el decreto y práctica de las medidas cautelares respecto de esos dineros, más no de los dineros transferidos al ente territorial en cumplimiento de lo normado por la Carta en su título XII, capítulo IV, porque estos últimos tienen un fin predeterminado en beneficio social”.

En síntesis se tiene que:

• Los bienes y recursos de las entidades territoriales son, en principio, embargables, por no estar cobijados dentro de los supuestos de hecho contenidos en el inciso 1º del artículo 19 del Decreto 111 de 1996.

• Los bienes y recursos de las entidades territoriales son inembargables en los términos del artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, y del penúltimo inciso del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 que refiere al título XII, capítulo IV de la Carta Política, que dispone lo relativo a las cesiones y participaciones que hace la Nación a las entidades territoriales.

• La inembargabilidad respecto de las cesiones y participaciones que hace la Nación a los departamentos, distritos y municipios no se aplica frente a obligaciones contractuales que adquirió el respectivo ente territorial, para la prestación de los servicios públicos asignados (educación y salud) o para la financiación de áreas específicas de inversión social.

• La inembargabilidad de los bienes y recursos de las entidades territoriales cesa cuando hayan transcurrido 18 meses contados a partir de la fecha en que la obligación a cargo del ente público se hizo exigible, pero no respecto de los recursos de que trata el título XII, capítulo IV de la Constitución; la embargabilidad se presenta respecto de estos recursos únicamente en el evento anterior.

5. Prueba de los supuestos de inembargabilidad.

La corporación ha señalado en varias providencias, que la característica de inembargabilidad de los bienes pende del cumplimiento de los supuestos de hecho que prevén las normas al efecto y que la prueba de tales supuestos recae en la administración.

Así, en providencia proferida por la Sala Plena el día 22 de julio de 1997, dentro del expediente S-694, se precisó que la exigencia de la prueba referida a la destinación de los bienes perseguidos por el ejecutante, es una carga procesal exclusiva de la administración “ya que la entidad propietaria en el evento sub iudice sería la única interesado en el levantamiento de la medida, fuera de que estaría en mejores condiciones para demostrar el destino de esos bienes” (3) .

(3) Así lo ha reiterado la Sala en varias providencias; puede consultarse el auto proferido el día 21 de enero de 1999 dentro del expediente 14915.

También en auto proferido dentro del expediente 13956, el día 30 de octubre de 1997, la Sala afirmó que la inembargabilidad consagrada en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 en relación con los bienes de los órganos que conforman el sistema presupuestal, sólo es aplicable a nivel nacional y por ende no cobija bienes de propiedad de un departamento siempre que se pruebe el cumplimiento de los supuestos fácticos de la norma; entonces se explicó:

“Por otra parte, si bien es cierto que como lo señala el apelante el artículo 684 del Código de Procedimiento Civil modificado por el Decreto 2282 de 1989, consagra en su numeral 2º la inembargabilidad de los bienes destinados a un servicio público cuando éste se presta directamente por un departamento, no basta con la mera afirmación del demandado de que los bienes objeto de la medida están destinados a un servicio público, para que automáticamente se entiendan privilegiados con la prerrogativa de la inembargabilidad.

Corre por cuenta de la entidad la demostración, para efectos de lograr el desembargo de sus bienes, de que efectivamente aquellos sobre los cuales recayó la medida cautelar están destinados a un servicio público y por tanto al quedar comprendidos en el numeral 2º del artículo 684 del Código de Procedimiento Civil, son inembargables. Una vez aportada esa prueba, se procederá al desembargo, pero hasta tanto ella no se aporte, se sigue la regla general de la posibilidad de embargar tales bienes” (se destaca).

Se concluye entonces que la carga de la prueba respecto de la característica de inembargabilidad de los bienes de las entidades territoriales recae en la administración, o lo que es lo mismo: el desembargo de los bienes de propiedad de la entidad ejecutada procede cuando ésta demuestra la ocurrencia de alguno de los eventos que prevé la ley, para que los bienes de las entidades territoriales sean inembargables.

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