Sentencia 1920 de noviembre 30 de 1995 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Exp. 1920

Consejero Ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Actor: Andrés Rodríguez Pizarro

Santafé de Bogotá, D.C., treinta de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

Procede la sección primera a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que ha dado lugar al proceso de la referencia, instaurada por el ciudadano Andrés Rodríguez Pizarro en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, con la finalidad de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 5º de la Resolución 15542 de 21 de noviembre de 1991, “por la cual se modifica el procedimiento para fijar tarifas en el transporte aéreo nacional y se dictan otras disposiciones”, expedida por el señor director del entonces denominado Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil).

I. Antecedentes

a) El acto acusado.

El texto de la norma cuya declaratoria de nulidad se impetra es el siguiente:

“ART. 5º—El director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, o el funcionario delegado, podrá solicitar a las empresas de transporte aéreo los siguientes descuentos para funcionarios del departamento:

1. Ciento por ciento (100%), cuando viajen en comisión de servicio, con derecho a reservación y cupo.

2. Setenta y cinco por ciento (75%), para un trayecto de ida y regreso por calamidad doméstica, enfermedad o disfrute de vacaciones debidamente comprobadas ante el jefe de personal o administrador de aeropuerto”.

(...).

III. Consideraciones de la Sala

En lo relativo a las excepciones de “falta de legitimación en la causa de la parte actora” y de “carencia de causa y de acción”, la Sala considera que adolecen de vocación de prosperidad, toda vez que mediante la acción pública de nulidad, como lo fue la ejercida por el demandante, se persigue la tutela del orden jurídico abstracto en relación con un acto de carácter general sobre la base del principio de la jerarquía normativa, sin tener en cuenta la protección ni la garantía de derechos privados civiles o administrativos frente a sujetos determinados, que pudieren ser violados por los actos de la administración, y sin que, por lo mismo, su ejercicio implique litigio o contraposición de pretensiones de índole particular. En consecuencia, el actor no tenía la obligación de expresar ni demostrar un interés para el ejercicio de la acción.

En relación con la pretendida excepción de “carencia de causa y de acción”, los argumentos esbozados por el excepcionante son realmente razones de la defensa en cuanto al fondo del asunto, por lo cual no constituyen propiamente una excepción y deberán analizarse a la luz de los cargos planteados en la demanda.

En consecuencia, en la parte dispositiva de este fallo se declarará la no prosperidad de las excepciones propuestas por la parte demandada.

De acuerdo con lo anterior, se procede al estudio y definición de los cargos formulados en la demanda.

En relación con el primer cargo, en el cual se cuestiona la legalidad del acto acusado con el argumento de la incompetencia del director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (hoy Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, D. 2171/92) para proceder a su expedición, por cuanto, según el actor, ninguna norma de las invocadas en dicho acto lo faculta para solicitar a las empresas de transporte aéreo la expedición de tiquetes gratis o con descuento para los funcionarios de dicha dependencia del Estado, la Sala observa y considera lo siguiente:

1. La Resolución 15542 de 21 de noviembre de 1991, “por la cual se modifica el procedimiento para fijar tarifas en el transporte aéreo nacional y se dictan otras disposiciones”, contentiva del acto cuya declaratoria de nulidad se impetra, se expidió por el Director del DAAC “...en uso de las facultades legales, en especial de las que le confieren la Ley 3ª de 1977 y el Decreto 2332 de 1977”, previas la siguientes consideraciones:

“1. Que corresponde al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil formular y adelantar la política aeronáutica del país, dentro del marco de los planes generales de desarrollo.

2. Que es función del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil dirigir, regular, coordinar y controlar las actividades de Aeronáutica Civil que se desarrollen en espacios sometidos a la soberanía nacional.

3. Que en el marco general de una política de transporte aéreo doméstico más flexible y acorde con el proceso de apertura, es procedente propiciar un régimen tarifario que se adecue a los anteriores conceptos”.

2. Mediante el artículo 15 de la Ley 3ª de 1977, “por la cual se provee a la reorganización del sector aeronáutico civil”, se concedieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para, entre otros aspecto, “reorganizar el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para lo cual podrá crear, suprimir o fusionar dependencias y asignar funciones”, y en su artículo 3º se dispuso que “para cumplimiento de su objeto, el departamento ejercerá las siguientes funciones:

“1. Dirigir, regular, coordinar y controlar las actividades de aeronáutica civil privada o estatal, nacional o internacional, que se desarrollen en espacios sometidos a la soberanía nacional.

2. Dirigir, organizar y operar las comunicaciones aeronáuticas, con exclusividad.

3. Ejecutar, directamente o mediante la celebración de contratos, los estudios y las obras necesarias para conformar y mantener la infraestructura aeronáutica de la Nación, para lo cual contará con la financiación del fondo aeronáutico nacional.

4. Administrar, operar y vigilar los aeródromos y demás instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura aeronáutica nacional.

5. Prestar los servicios necesarios para garantizar la seguridad y eficacia del transporte aéreo.

6. Imponer sanciones a quienes infrinjan los reglamentos por él expedidos, sanciones que podrán consistir en multas, suspensión o cancelación de permisos, licencias o autorizaciones, conforme lo determine el Gobierno Nacional.

7. Establecer las tasas y tarifas que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil.

8 Determinar los derechos que deban pagarse por las autorizaciones para la construcción y operación de aeródromos de propiedad privada.

9. Fijar las tarifas del transporte aéreo nacional.

10. Las demás que le señale la ley”.

3. Los artículos 1º y 3º del Decreto 2332 del 7 de octubre de 1977, “por el cual se reorganiza el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil”, expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 3ª de 1977, señalaron como funciones del DAAC y del jefe del departamento, las siguientes:

“ART. 1º—De las funciones del departamento. Al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil corresponde la formulación y adelanto de la política aeronáutica del país, dentro del marco de los planes generales de desarrollo.

Para el cumplimiento de su objetivo, el departamento tendrá las siguientes funciones:

1. Dirigir, regular, coordinar y controlar las actividades de Aeronáutica Civil, privada o estatal, nacional o internacional, que se desarrollen en espacios sometidos a la soberanía nacional.

2. Dirigir, organizar y operar las comunicaciones aeronáuticas, con exclusividad.

3. Ejecutar, directamente o mediante la celebración de contratos, los estudios y las obras necesarias para conformar y mantener la infraestructura aeronáutica de la Nación, para lo cual contará con la financiación del fondo aeronáutico nacional.

4. Administrar, operar y vigilar los aeródromos y demás instalaciones y servicios constitutivos de la infraestructura aeronáutica nacional.

5. Prestar los servicios necesarios para garantizar la seguridad y eficacia del transporte aéreo.

6. Imponer sanciones a quienes infrinjan los reglamentos por él expedidos, sanciones que podrán consistir en multas, suspensión o cancelación de permisos, licencias o autorizaciones, conforme lo determine el Gobierno Nacional.

7. Establecer las tasas y tarifes que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil.

8. Determinar los derechos que deben pagarse por las autorizaciones para la construcción y operación de aeródromos de propiedad privada.

9. Fijar las tarifas del transporte aéreo nacional

10. Sin perjuicio de lo dispuesto sobre la materia en tratados internacionales, aprobar las tarifas del transporte aéreo internacional.

11. Las demás que le señale la ley”.

“ART. 3º—De las funciones del jefe del departamento. Son funciones del jefe del departamento:

1. Dirigir y coordinar el trabajo de las dependencias que integran el departamento de acuerdo con la política y planes de acción adoptados.

2. Preparar los proyectos de decreto o de resolución ejecutiva y expedir las resoluciones orgánicas reglamentarias o de carácter general que sean de su competencia.

3. Presentar al Consejo Superior de Aeronáutica Civil los planes y programas del ramo y ejecutar las recomendaciones de dicho consejo que considere convenientes.

4. Colaborar con el Ministerio de Relaciones Exteriores en la atención de los negocios internacionales de aviación y, cuando así lo disponga el Presidente de la República, representar al país en conferencias multi o bilaterales.

5. Suscribir los contratos, que conforme a las leyes vigentes puedan celebrar el departamento y el fondo aeronáutico nacional.

6. Dictar los reglamentos aeronáuticos.

7. Imponer sanciones a quienes infrinjan los reglamentos aeronáuticos, sanciones que podrán consistir en multas, suspensión o cancelación de permisos, licencias o autorizaciones, todo de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia.

8. Autorizar las matrículas de aeronaves, conceder licencias de vuelo a personas naturales y permisos de operación a empresas y reglamentar el cobro de derechos por tales conceptos, todo de conformidad con lo previsto en los reglamentos aeronáuticos.

9. Establecer las tasas y tarifas que deben pagar las personas naturales o jurídicas por los servicios que les preste la Aeronáutica Civil.

10. Determinar los derechos que deben pagarse por las autorizaciones para la construcción y operación de aeródromos de propiedad privada.

11. Fijar o aprobar según el caso, las tarifas del transporte aéreo de acuerdo con lo previsto en este decreto.

12. Revisar y aprobar el proyecto de presupuesto del departamento y el de inversión del fondo aeronáutico nacional antes de ser sometidos a la consideración de la dirección general de presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de Planeación.

13. Las demás que le asigne la ley”.

Luego de un cuidadoso examen de las disposiciones de orden legal que se transcribieron en los ordinales precedentes, la Sala evidencia que en ninguna de ellas se atribuye al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil o a su director, ni de su texto se desprende, la facultad de solicitar a las empresas de transporte aéreo descuentos en la expedición de tiquetes o boletos de viaje en porcentajes del 100% o del 75% sobre el valor de las tarifas establecidas, según el caso, para los funcionarios de ese organismo del Estado.

De consiguiente, para la Sala no es de recibo el argumento del apoderado judicial de la entidad demandada, en el sentido de que el fundamento del acto acusado se deriva de la función atribuida al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para “fijar las tarifas del transporte aéreo nacional”, contenida en el artículo 1º numeral 9 del Decreto Extraordinario 2332 de 1977”, pues si de acuerdo con el artículo 1º de la Resolución 15542 de 1991, contentiva de la norma cuya nulidad se impetra. “...se entiende por tarifa para el transporte de pasajeros, el precio que se cobra por su transporte... (...) ... y comprende las comisiones y condiciones de pago a las agencias de viaje y en general a los intermediarios, y todas las normas y condiciones que configuran o influyen sobre el precio final que paga el usuario, así como cualquier beneficio significativo asociado con el transporte...”, tal concepto pugna de por sí con cualquier disposición que compela a las empresas de transporte aéreo a conceder descuentos para sus funcionarios sobre las tarifas fijadas por el mismo Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil para el transporte aéreo nacional o aprobadas por él en los términos que señala el artículo 1º numeral 10 del mencionado Decreto 2332 de 1977, como en efecto sucede con el acto acusado.

De otra parte, la Sala considera que tampoco es posible derivar la competencia del director del DAAC para proferir el acto acusado de las reglamentaciones internacionales a que alude la parte demandada en su escrito de contestación de la demanda, las cuales se decretaron como prueba del proceso con el valor legal que les correspondiere y cuya traducción al español obra a folios 232 a 234 del expediente, por la sencilla y potísima razón de que las mismas son simples determinaciones adoptadas por la Asociación Internacional de Transporte Aéreo (IATA), “.... que es una agrupación de empresas de aviación independientemente de que sean privadas o estatales...”, como se precisa en la prueba testimonial que obra a folios 185 a 190 del expediente, y cuya sigla aparece impresa en la parte superior de dicho documento, los cuales, dada su naturaleza, en ningún momento pueden tener la calidad de normas legales atributivas por sí mismas de competencia, como lo pretende la parte actora, de tal manera que su “desarrollo” o reglamentación por parte de una autoridad colombiana sólo será posible en la medida en que dicha autoridad tenga competencia sobre la materia, atribuida por una norma de carácter interno.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera que si bien de la redacción del inciso primero del acto acusado podría pensarse que la facultad de solicitar a las empresas de transporte aéreo los ya indicados descuentos sobre las tarifas establecidas no implicaría necesariamente la correlativa obligación de acceder a ello, tal eventualidad se desvanece frente al hecho de que la formulación de solicitud se convierte en la práctica en una especie de orden para que se proceda de conformidad, como se infiere del testimonio rendido en este proceso por el señor Hernán Heilbron, jefe de asuntos IATA en Avianca, cuando al preguntársele si “en definitiva la expedición de tiquete y la movilización del funcionario de la Aeronáutica está a criterio de la empresa”, contestó en los siguientes términos; “bueno, en el sentido literal sí está a criterio de la empresa, pero desde el punto de vista de la empresa ante la entidad aeronáutica o de gobierno le puede a usted decir no. Es muy difícil decir no porque si en un momento dado la autoridad nos requiere uno no quiere crear enemigos en una industria tan compleja como lo es la aviación” (fls. 188 a 189).

La anterior conclusión se reafirma si se tiene en cuenta que en el numeral 1 de la norma acusada se determina que en los casos de viajes en comisión de servicio, los funcionarios del departamento tienen “derecho a reservación y cupo”, y en el artículo 8º de la misma Resolución 15542 de 1991 se señalan “las sanciones a que da lugar la violación de cualesquiera de las normas contenidas en la presente resolución”.

De otro lado, también carece de absoluto fundamento el pretender la legalidad del acto acusado en que los sueldos y salarios de los funcionarios del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil “ ...no son los mejores del sector público, como para obligarlos a pagar los gastos que, ocasionen los pasajes aéreos para desarrollar sus funciones...”, pues es evidente, de una parte, que las erogaciones que se causen por dicho concepto no son de cargo de los mencionados servidores públicos sino de la entidad que los debe comisionar para efecto de cumplir con una de sus principales funciones, como es la de “prestar los servicios necesarios para garantizar la seguridad y eficacia del transporte aéreo” (D. 2332/77, art. 1º-5) y, de la otra, que lo que en el fondo se discute en este proceso, y con lo cual está de acuerdo la Sala, es la inexistencia de norma atributiva de competencia para adoptar las decisiones contenidas en el artículo 5º de la Resolución 15542 de 1991.

Todo lo anterior lleva a la Sala a concluir que al haberse demostrado el vicio de incompetencia que se alega en el cargo sub examine, ello impone la declaratoria de nulidad del acto enjuiciado, tal como se declarará en la parte dispositiva de esta sentencia, por violación de los artículos 121 y 122 de la Constitución, citados como violados, y sin que haya necesidad de analizar las restantes censuras que se formulan en su contra.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su sección primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Declárase la no prosperidad de las excepciones propuestas por la entidad demandada.

2. Declárase la nulidad del artículo 5º de la Resolución 15542 de 21 de noviembre de 1991, “por la cual se modifica el procedimiento para fijar tarifas en el transporte aéreo nacional y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Director del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.

3. Devuélvase la suma depositada para gastos ordinarios del proceso o su remanente.

4. En firme esta sentencia, previas las anotaciones de rigor, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.

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