Sentencia 1937-2005 de junio 7 de 2007 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

PENSIONADOS DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL

No se les aplica el reajuste de la Ley 445 de 1998.

Expediente 1937-2005

Consejero Ponente:

Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado

EXTRACTOS: «El problema jurídico en el caso concreto se contrae a establecer si le asiste el derecho al demandante en su condición de pensionado de la Universidad Nacional —ente universitario autónomo— al incremento pensional dispuesto en la Ley 445 de 1998 y el Decreto Reglamentario 236 de 1999.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 (3) son tres sectores de pensionados que tienen derecho a los incrementos previstos en dicha disposición:

1. Los del sector público del orden nacional cuyas pensiones se financian con recursos del presupuesto nacional.

2. Los del Instituto de Seguros Sociales, y

3. Los de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.

Y, según el artículo 2º del Decreto 236 de 1999, son dos las condiciones para que las pensiones estén cobijadas por las previsiones de la norma:

1. Que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales, y

2. Que su pago se realice con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones.

De acuerdo con el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional, la universidad es una persona jurídica autónoma, con gobierno, patrimonio y rentas propias y con capacidad para gobernarse, dictar sus propias normas y reglamentos, con plena autonomía para disponer de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, así como para modificar y ejecutar su propio presupuesto, en los términos que defina la ley orgánica del presupuesto y la correspondiente ley anual.

Ahora bien, aun cuando en caso de los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia, las pensiones han sido reconocidas por una entidad pública del orden nacional, no se reúne la condición de que su pago se realice con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 236 de 1999 que reglamenta la Ley 445 de 1998, y por tanto, no les asiste el derecho al reajuste en los términos de la mencionada ley.

Según el parágrafo del artículo 2º del Decreto 236 de 1999 se entiende por presupuesto nacional el definido por el segundo inciso del artículo 3º del Decreto 111 de 1996.

Y, conforme a la definición prevista en el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 111 de 1996 “por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el estatuto orgánico del presupuesto”, el presupuesto nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la república, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta”. En la definición no se incluyen los entes universitarios autónomos que gozan de régimen especial.

Según el inciso primero del referido artículo 3º del Decreto 111 de 1996, el presupuesto general de la Nación está compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el presupuesto nacional.

De acuerdo con el artículo 9º del Decreto 1210 de 1993 el patrimonio y rentas de la Universidad Nacional de Colombia está conformado, entre otros, por las partidas que con destino a ella se incluyan en el presupuesto general de la Nación, en el de las entidades territoriales y en el de otras entidades públicas.

La Corte Constitucional en sentencia C-220 de 1997 declaró exequible el artículo 4º del Decreto 111 de 1996 que corresponde al artículo 63 de la Ley 179 de 1994, norma compilada en el entendido de que sus disposiciones no son aplicables a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992, y aquellas del estatuto orgánico de presupuesto que no vulneran el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69.

“... El legislador, al omitir incluirlas expresamente dentro de las excepciones al mandato del artículo 4º del Decreto 111 de 1996, no quiso, como lo interpreta equivocadamente el Gobierno Nacional, incluirlas tácitamente dentro del grupo que para efectos presupuestales se asimila a los establecimientos públicos, simplemente tuvo en cuenta que las universidades estatales, en tanto entes autónomos del Estado, están sometidas, inclusive en lo presupuestal, a un régimen especial, tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 69 de la Constitución, actualmente consignado en la Ley 30 de 1992.

Tampoco pueden aceptar la intervención constante y la imposición de las directrices del Ministerio de Hacienda y del D.N.P., que tienen como prioridades las que determina el poder central, en lo que hace a la elaboración y ejecución de sus presupuestos de funcionamiento e inversión, de hecho este tipo de tutela, que es la que se propicia con la interpretación equivocada que le da el gobierno a la norma impugnada, implica para las universidades varias limitaciones que interfieren e incluso niegan su autonomía y que no afectan, por ejemplo, ni al Banco de la República ni a la CNTV, organismos a los que también el constituyente les reconoció autonomía...

... la interpretación que le da el gobierno a la norma impugnada, con base en la cual asimilan, para efectos presupuestales, las universidades del Estado a los establecimientos públicos, impide y obstaculiza la realización del principio de autonomía que les garantiza el artículo 69 de la Constitución, al propiciar la intervención constante del gobierno en el manejo presupuestal y financiero de dichas instituciones, lo que afecta, necesariamente, el ejercicio de su autonomía académica...”.

Según lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 30 de 1992, la Universidad Nacional de Colombia se regirá por las normas de la referida ley, salvo en lo previsto en su régimen orgánico especial. Y, de acuerdo con el Decreto 1210 de 1993 “por el cual se reestructura el régimen orgánico especial de la Universidad Nacional de Colombia”, el patrimonio y rentas de la entidad está conformado por las partidas que con destino a ella se incluyan en el presupuesto general de la Nación, entre otras. Por presupuesto general de la Nación debe entenderse el definido en el artículo 3º del Decreto 111 de 1996.

La Universidad Nacional de Colombia goza de autonomía financiera y presupuestal. En el presupuesto general de la Nación se incluyen globalmente los recursos que transfiere la Nación. En virtud a dicha autonomía, corresponde al consejo superior universitario aprobar el presupuesto de la universidad, y sus modificaciones o adiciones, a propuesta del rector, y conforme a la ley orgánica del presupuesto.

La Universidad Nacional no hace parte de la rama ejecutiva del nivel nacional. De acuerdo con su régimen orgánico es un ente autónomo cuyos recursos están conformados por partidas que provienen del presupuesto general de la Nación y no del presupuesto nacional, atendida la definición que de este último contiene el Decreto 111 de 1996.

En consecuencia, el reajuste previsto en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 no se aplica a las pensiones reconocidas por la Universidad Nacional, en cuanto que su pago no se realiza con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones.

El reajuste previsto en la Ley 445 de 1998 se aplica a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional, entendiéndose por presupuesto nacional según el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 111 de 1996 el que comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos.

El artículo 1º de la Ley 445 de 1998 se aplica a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional. De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 236 de 1999, ha precisado la Sala, son pensiones del sector público del orden nacional, aquellas que reúnan conjuntamente dos condiciones:

1. Que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales, y

2. Que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones.

El mismo artículo 2º en su parágrafo expresa que debe entenderse por presupuesto nacional el definido por el segundo inciso del artículo 3º del Decreto 111 de 1996. Es decir, no se requiere de mayores esfuerzos interpretativos, pues el mismo legislador define el sentido técnico de lo que debe entenderse por presupuesto nacional para efectos de aplicar lo previsto en los artículos 1º y 2º del Decreto 236 de 1999 respecto del incremento a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional.

La vinculación de la Universidad Nacional de Colombia al Ministerio de Educación es únicamente para coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo. Y, la autonomía que se predica de los entes universitarios autónomos incluye, sí, aspectos presupuestales sometidos a un régimen especial consignado en la Ley 30 de 1992 y en el Decreto 1210 de 1993.

Por la autonomía de que gozan los entes universitarios autónomos, para el manejo presupuestal, no es posible entonces imponer un incremento sin consultar la viabilidad presupuestal.

No puede concluirse que en desarrollo del principio de la autonomía universitaria que consagró el artículo 69 de la Constitución Política, los entes universitarios autónomos puedan excluirse de las disposiciones contenidas en el capítulo III de la Constitución Política.

El presupuesto global de las universidades oficiales que proviene casi en su totalidad del Estado, debe incluirse en la ley anual de presupuesto, pues hace parte del presupuesto general de la Nación.

La categoría de entes universitarios autónomos creada por el legislador a través de la Ley 30 de 1992 no fue incluida en el estatuto orgánico de presupuesto, lo que no impide que el legislador en desarrollo de sus competencias expida normas orgánicas de presupuesto aplicables a las universidades siempre que no desvirtúe su naturaleza de órganos autónomos. Mientras ello ocurre, las universidades del Estado en materia presupuestal se rigen por la Ley 30 de 1992 y las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto que no contraríen su esencia de entes universitarios autónomos.

En este orden de ideas, comoquiera entonces que los beneficios de la Ley 445 de 1998 no se extienden a los pensionados de la Universidad Nacional de Colombia, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, motivo por el cual habrá de confirmarse la sentencia recurrida».

(Sentencia de 7 de junio de 2007. Expediente 1937-2005. Consejero Ponente: Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado).

(3) Reglamentado por el Decreto 236 de febrero 8 de 1999.

__________________________________