Sentencia 1942-02 de marzo 5 de 2004 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

REDUCCIÓN DEL SALARIO DEL SERVIDOR PÚBLICO

CUANDO ILEGALMENTE ESTABA RECIBIENDO MÁS DE LO QUE LE CORRESPONDÍA

Rad. 25000 23-25-000-1999-3240-01 (1942-02)

C.P. Ana Margarita Olaya Forero

Actor: Olga Avellaneda de Del Portillo.

Autoridades municipales. Apelación sentencia.

Bogotá, D.C., marzo cinco de dos mil cuatro.

Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” el 21 de septiembre de 2001, dentro del proceso instaurado por la parte actora contra el Distrito Capital-departamento administrativo de bienestar social.

Antecedentes

1. La demandante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pide que se declare la nulidad de las comunicaciones 1010 y 3-043396 del 9 y 18 de septiembre de 1998, 2-052916s del 19 de noviembre del mismo año y la Resolución 1722 del 24 de noviembre de 1998, mediante las cuales, en su orden, se le informa la cancelación de su salario por hora laborada y la exclusión del pago de primas, domingos y festivos y se resuelven los recursos de reposición y apelación interpuestos.

A título de restablecimiento del derecho solicita se declare que su relación laboral se rige por las condiciones relativas a jornada y salario determinadas en el acto administrativo de vinculación; que se le cancelen las diferencias salariales que le correspondan con ocasión de la disminución de que fue objeto, ajustadas al valor y que se condene a la demandada por los perjuicios que resulten probados.

2. Relata la demandante que es funcionaria de carrera, lo cual le otorga las prerrogativas propias del escalafón; que el Concejo de Bogotá expidió el Acuerdo 26 de 1997, mediante el cual adoptó la clasificación, nomenclatura y la escala de remuneración para el subsector oficial de salud, determinando en el artículo 3º el grado de profesional de odontólogo 4 horas, asignándole una asignación mensual coincidente con la que venía recibiendo.

Manifiesta que no obstante lo anterior, la jefe de recursos humanos le manifestó que para dar cumplimiento al artículo 2º del Acuerdo 32 de 1997, los pagos por nómina se modificarían para ser cancelados por hora, lo que llevó a una disminución del 80% de su salario; que aunado a lo anterior le suprimieron los auxilios de alimentación y transporte, primas de antigüedad, de riesgo y técnica. Alega que además la entidad dejó de pagar los aportes que por ley debe hacer a la seguridad social.

Invoca la demandante como normas infringidas por los actos acusados, los artículos 29 y 53 de la Constitución Política, 4º y 5º de la Ley 51 de 1983, 1º y 2º de la Ley 4ª de 1992, 2º de la Ley 100 de 1993, 156 literal c), 161 numeral 2º y 288 de la Ley 443 de 1998.

3. El Distrito Capital, por conducto de apoderado, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Manifestó que la comunicación 1010 del 9 de septiembre de 1998 no constituye un acto administrativo. Señaló que no existe desmejora en las condiciones de trabajo de la demandante, ya que las labores se siguen desempeñando en el mismo sitio, en el mismo horario y con el mismo volumen de trabajo; que se le están cancelando las horas realmente trabajadas, para remediar el error que se cometió en su vinculación.

La sentencia recurrida

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Manifestó que con los actos acusados se infringió el artículo 2º de la Ley 4ª de 1992, en razón a que el nivel salarial del cual venía gozando de tiempo atrás, le fue desconocido, vulnerando así el derecho que había adquirido, ya que la demandante fue vinculada mediante un acto administrativo de nombramiento con fijación de jornada y salario, condiciones estas que fueron cambiadas unilateralmente por la administración.

Señaló el tribunal que no tiene vocación de prosperidad la pretensión de condena por los perjuicios sufridos por la demandante, ya que no fue demostrado en el proceso la existencia de daño antijurídico adicional que justifique o amerite dicho reconocimiento.

El recurso de apelación

Las partes impugnaron oportunamente el fallo del tribunal.

La demandante manifiesta su inconformidad con la sentencia, por la negativa a condenar a la demandada por los perjuicios sufridos. Expresa que los comprobantes de pago que allegó al proceso, son prueba fehaciente de que la administración no canceló los aportes de salud y de pensiones que correspondían y que al incurrir en dicho incumplimiento se le causó un grave perjuicio individual, por cuanto su mesada, cuando cumpla el tiempo y la edad para gozar de la misma, estará determinada por la forma como cotizó durante el período que ha cubierto la situación jurídica que se debate en el proceso. Sostiene que el tribunal ha debido ordenar que se cancelen los aportes en salud y pensión con el salario actualizado a partir de la fecha en que tuvieron efectos los actos cuya nulidad fue adecuadamente decretada.

Agrega que la simple actualización de los salarios prestaciones(sic) no es suficiente para reparar el daño que se le causó, ya que se omitió impartir a la administración distrital la orden de hacer los respectivos aportes con los intereses pertinentes.

Por su parte, la entidad demandada manifiesta que la decisión de la administración tuvo como fundamento jurídico el parágrafo del artículo 2º del Acuerdo 32 de 1997 que estableció la escala salarial para todos los funcionarios del Distrito, que hacer discriminaciones como la que pide la demandante, atenta contra el derecho de igualdad frente a los demás funcionarios que deben laborar jornada completa para devengar el mismo salario que pretende la actora.

Expresa que las profesiones relacionadas con la salud, precisamente, por el tipo de servicios que prestan, tienen un gran campo de acción, pues se trata de servicios esenciales que operan independientemente de cualquier situación económica; que es de público conocimiento que dichos profesionales tienen varios frentes de trabajo por horas que les son remuneradas en tal modalidad.

Alegato del Ministerio Público

La procuradora segunda delegada ante esta corporación considera que la sentencia impugnada debe ser revocada y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda. Manifiesta que la parte actora no puede predicar válidamente el desconocimiento de un derecho adquirido de trabajar dos horas diarias y devengar el mismo salario que devengan los que trabajan 8 horas diarias, pues estos derechos adquiridos que garantiza el artículo 58 de la Constitución Política se refieren a la intangibilidad de las situaciones jurídicas incorporadas en el patrimonio de los sujetos y no se pueden oponer, como tales, a las modificaciones y mutaciones generales del ordenamiento jurídico llevada a cabo por la ley, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia.

Agotado el trámite procesal y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir previas las siguientes,

Consideraciones

El asunto a dilucidar se centra en establecer la legalidad de la actuación de la demandada, al reducir el salario de la demandante a la jornada efectivamente laborada.

Para resolver el asunto sometido a estudio, se analizan los siguientes aspectos relevantes:

Información preliminar

Prescribe el artículo 122 de la Constitución Política:

“No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas.

Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público.

Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”.

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2400 de 1968, “se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural”.

Así mismo, al tenor del artículo 7º ídem, “los empleados tienen derecho a percibir puntualmente la remuneración que para el respectivo empleo fije la ley”.

La potestad para definir los salarios en el Distrito Capital, de conformidad con el artículo 313 de la Carta Política y 12 del Decreto-Ley 1421 de 1993 “estatuto capital” está atribuido al Concejo Distrital. No obstante, como lo prescribe el parágrafo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992, precepto marco del régimen salarial y prestacional, el gobierno señalará el límite máximo salarial de los servidores del orden territorial, guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.

Ahora bien, en el derecho administrativo laboral colombiano, los empleos están clasificados dentro de un sistema racional y ordenado de administración de personal, cuya estructura comprende la denominación de cargos, el grado, el salario correspondiente a estos, según las responsabilidades, funciones, requisitos y número de horas laboradas que se exija a cada uno de ellos. Significa lo anterior, que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por los anteriores elementos, por lo que no pueden existir categorías salariales diferentes a las que correspondan a determinado grado, pues ello contraviene los principios mínimos fundamentales del orden salarial consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, como son, entre otros:

“Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo...” (se destaca).

Aunado a lo anterior, mantener en una entidad de derecho público, categorías diferentes de salario para una misma labor y con una misma jornada, vulneraría el derecho de igualdad entre los servidores públicos. Por eso, en la administración pública, a un determinado grado y cargo le corresponde una determinada asignación salarial, independientemente del funcionario que desempeñe tal labor.

Caso concreto

Da cuenta el expediente que la demandante fue nombrada como médica, grado 08, con una jornada de 2 horas, mediante Decreto 890 del 6 de junio de 1985.

Como obra en la historia laboral, la demandante continuó trabajando en la misma jornada de dos horas, devengando hasta el año de 1988 el salario correspondiente a la jornada completa de 8 horas, según la certificación allegada al plenario visible a folios 375 a 387, en la que se dice que la administración de ese entonces decidió reducir su salario de acuerdo con la intensidad horaria trabajada.

Tal actuación de la administración no puede tener censura alguna, habida cuenta de que el salario de un servidor público está fijado de acuerdo a las funciones y al tiempo laborado, como se señaló en el capítulo precedente.

Y no se trata de desconocer un derecho adquirido, como alega la parte actora, pues ningún derecho puede derivarse de una situación contraria al ordenamiento legal, como en este caso en que la demandante percibió un monto salarial que no correspondía a la jornada laboral que le fue asignada desde su designación.

Tampoco se está en el presente caso frente a una situación de carácter laboral, subjetiva, particular y concreta que no puede ser desconocida unilateralmente por la administración, habida cuenta que no se radicó en cabeza de la demandante ni se consolidó régimen salarial alguno. Su vinculación, como se señaló en párrafos antecedentes, se hizo por dos horas, situación que no ha variado. En esa medida le corresponde un salario de dos horas, del que puede predicarse como derecho adquirido, una vez este se cause por la prestación del servicio.

Corolario de lo anterior es el hecho de que en el presente caso no requería la administración, solicitar autorización alguna de la servidora pública, para ajustar a la realidad el monto salarial, como quiera que no se está en el caso previsto en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, pues, se repite, ninguna situación jurídica de carácter particular y concreto nació a su favor.

Las anteriores consideraciones imponen revocar la sentencia del tribunal y, en su lugar, despachar desfavorablemente las súplicas impetradas, ya que los actos censurados no están viciados de la nulidad alegada.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” el 21 de septiembre de 2001, que accedió a las súplicas de la demanda dentro del proceso instaurado por la parte actora.

En su lugar, se resuelve:

NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha y ordenada su publicación.

Magistrados: Ana Margarita Olaya Forero—Alberto Arango Mantilla—Nicolás Pájaro Peñaranda (salva el voto).

Myriam Viracacha Sandoval, Secretaria ad-hoc.

SALVAMENTO DE VOTO

Se trataba de dilucidar en el presente asunto si el Distrito Capital - departamento administrativo de bienestar social actuó legal o ilegalmente al reducir unilateralmente el salario de la señora Olga Avellaneda de Del Portillo a la jornada que efectivamente laboraba.

Me aparto del criterio mayoritario de la Sala, por cuanto se decidió denegar las pretensiones de la demandante porque la administración no requería solicitarle autorización para ajustarle a la realidad el monto salarial que devengaba.

En el presente caso, la situación salarial fue modificada unilateralmente sin que la administración le hubiera dado la oportunidad a la demandante de defenderse, en los términos que exige el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, que obliga a comunicarle a los particulares que puedan resultar afectados en forma directa con la actuación administrativa iniciada oficiosamente, como sucedió en este caso.

La causal de nulidad que acaba de estudiarse, es suficiente para que prosperen las súplicas de la demanda, sin necesidad de que la Sala tenga que estudiar las demás, porque los efectos de la nulidad de un acto administrativo son los mismos, por un vicio de nulidad o por varios.

Como servidora pública tiene derecho a que sus condiciones de trabajo se modifiquen unilateralmente por la administración con el cumplimiento de los requisitos que establece la ley.

Atentamente,

Nicolás Pájaro Peñaranda. 

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