Sentencia 19700 de diciembre 13 de 2001 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 19.700

Consejero Ponente:

Dr. Alier E. Hernández Enríquez

Actor: Unión Temporal Inconal S.A.

Bogotá, D.C., trece de diciembre dos mil uno.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte solicitante en contra del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 23 de noviembre de 2000, mediante el cual se decidió no aprobar el acuerdo conciliatorio suscrito con el departamento de Casanare.

Antecedentes

1. El 25 de abril de 2000, actuando por medio de apoderado judicial, la Unión Temporal Inconal S.A. - GAC Ingeniería Ltda., presentó ante la Procuraduría 53 delegada ante el Tribunal Administrativo del Casanare, solicitud de conciliación frente al departamento de Casanare, con el fin de llegar a un acuerdo que permitiera obtener el pago de la suma correspondiente a $ 2.864.305.217, más la actualización y los intereses comerciales que se causen hasta el momento en que se verifique el pago; lo pretendido corresponde al valor “de dos ítem que se reclamaron oportunamente dentro del recurso de reposición”, interpuesto en contra del acto administrativo mediante el cual se liquidó unilateralmente el contrato.

Estos ítem son: geotextil puesto en obra y no utilizado, devolución de mayor valor amortizado como anticipo, sobre acarreo de material concreto asfáltico, sobre acarreo de material base y sub base, sobre acarreo de material para terraplenes, error aritmético en acta de conciliación, tasas Corporinoquia, saldos insolutos de cuentas no pagadas y del acta de conciliación efectuada en diciembre de 1997.

2. Los hechos en que se fundamenta la solicitud de conciliación se pueden sintetizar así (fls. 2 al 11, c. 1):

a) Entre la Unión Temporal Inconal S.A. - GAC Ingeniería Ltda. y el departamento de Casanare, se suscribió el contrato de obra pública 1015 de 1996, cuyo objeto era la “ampliación, rectificación y pavimentación de la vía Aguazul - Maní, dentro del sector comprendido del K17 + 000 al K33 + 000”.

Se pactó como valor total del contrato la suma de $ 1.436.727.527.80;

b) El 27 de mayo de 1998 se venció el plazo contractual y, mediante la Resolución 1621 del 24 de septiembre de 1998, el departamento de Casanare liquidó unilateralmente el contrato.

El representante legal de la unión temporal interpuso recurso de reposición contra la citada resolución, el cual no fue resuelto por la entidad;

c) Con posterioridad a la presentación del mencionado recurso de reposición,

“Posteriormente a la presentación del recurso de reposición el departamento de Casanare adelantó los estudios técnicos y jurídicos necesarios para probar los hechos y la procedencia de las reclamaciones económicas.

(...).

Debido al análisis efectuado, el departamento de Casanare probó la existencia de los hechos y ordenó conciliar, diligencia que se efectuó ante la procuraduría judicial 53 delegada en asuntos administrativo (sic) de Casanare el día 24 de febrero de 2000, pero fue improbada por el honorable Tribunal Administrativo de Casanare, el día 28 de febrero del mismo año, por considerar que no se determinó probatoriamente la certeza de la suma reclamada, y que no se aclaró si tal suma incluía los valores reclamados mediante silencio administrativo positivo”.

d) En este caso se configuran las causales previstas en los numerales 1º y 2º del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que dan lugar a la revocatoria del acto administrativo mediante el cual se adoptó la liquidación unilateral del contrato, porque con la Resolución 1621 de 1998 es manifiestamente contraria a la Constitución Política porque se vulneró el derecho al debido proceso teniendo en cuenta que se procedió a liquidar unilateralmente el contrato sin justa causa.

Además se causa un agravio injustificado al contratista porque dicho acto administrativo se produjo con “falsa motivación”, transgrediendo los principios de imparcialidad y del equilibrio económico del contrato.

3. El 25 de agosto de 2000, la procuraduría 53 en lo judicial ante el Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la solicitud de conciliación prejudicial (fl. 166, c. 2.).

4. La audiencia de conciliación se llevó a cabo el 4 de mayo de 2000 y en ella las partes ratificaron el acta de acuerdo suscrita el 3 de mayo de 2000, en virtud de la cual se conciliaron las pretensiones formuladas por el contratista. (fls. 404 al 406, c. 2).

El acuerdo conciliatorio así logrado, fue aceptado por el delegado del Ministerio Público.

5. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto del 23 de noviembre de 2000, improbó la conciliación lograda por las partes.

Esta providencia fue recurrida en apelación por el apoderado de la parte solicitante. El tribunal concedió el recurso mediante auto del 7 de diciembre de 2000 (fl. 431, c. 4).

El expediente fue recibido por la secretaría de la sección el 31 de enero de 2001, ingresando al despacho para trámite el 27 de febrero de 2001 (fls. 433, 435, c. 4).

Por auto del 4 de abril de 2001 se dio traslado al recurrente para que sustentara la apelación; el 23 de mayo se admitió el recurso, disponiendo mantener, por el término legal, los escritos de sustentación y apelación en secretaría para conocimiento de las partes (fls. 536, 570, c. 4).

Agotado dicho trámite, ingresó el expediente nuevamente al despacho el 6 de junio de 2001, para decidir la apelación propuesta (fl. 571, c. 4).

Providencia impugnada.

El tribunal decidió improbar el acuerdo conciliatorio al considerar que éste es lesivo para la entidad pública, porque “no hay prueba de la existencia clara del derecho reclamado, conclusión que se fundó en argumentos del siguiente orden (fls. 413 al 429, c. 4):

1. Mediante providencia del 6 de abril de 2000 se improbó el acuerdo logrado por los interesados en oportunidad anterior, el cual tuvo por objeto las mismas pretensiones que ahora se discuten. Dicha providencia fue apelada y posteriormente se desistió de dicho recurso.

2. En la conciliación que ahora se somete a aprobación judicial, se tomó en cuenta el acuerdo suscrito entre los contratantes el 3 de mayo de 2000, en virtud del cual las pretensiones del contratista fueron conciliadas en la suma de $ 1.750.000.000, valor que corresponde al pago de saldos insolutos; sin embargo:

a) No procede el reconocimiento por mayor permanencia de obra, porque a la fecha de pago del anticipo, el plazo del contrato no se había cumplido, luego, por este concepto el contratista sí recibió la suma de $ 718.363.763; de allí que su amortización fue correcta;

b) Las actas de avance de obra y ajuste definitivo Nº 16 no fueron aprobadas por el interventor sino por el supervisor del plan vial de Casanare, y no hay prueba de que este funcionario tuviera dicha facultad;

c) El contratista no tiene derecho al pago de la suma reclamada por concepto del “error aritmético” que presuntamente contiene el acta de conciliación efectuada en el mes de diciembre de 1997, porque la fórmula fue aplicada correctamente;

d) En cuanto al mayor volumen de terraplenes, no hay prueba de que éste se hubiese presentado, pues faltan soportes o certificaciones del interventor y tampoco aparece relacionado este ítem en el acta de liquidación unilateral;

e) No hay prueba de que el contratista efectuara los pagos correspondientes a las tasas de explotación de material de arrastre y Corporinoquia; tampoco se aportaron el Acuerdo 42 de 1996 ni la Resolución 410 de 1997 mediante las cuales se aumentaron las tasas de explotación;

f) El descuento y la falta de pago de 1 km libre de sobre acarreo y material de terraplén, en cada acta de avance parcial de obra, no está certificado;

g) En la Resolución 1621 de 1998 no existe error en la transcripción de los valores amortizados en las actas de ajuste definitivo, porque el valor tomado como amortización del anticipo en cada una de estas actas es el correcto, y

h) Según se desprende de la resolución mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato, el contratista debía reintegrar al departamento la suma de $ 167.211.539.35; sin embargo, con posterioridad a la expedición de dicho acto administrativo, según informe del tesorero departamental al jefe de jurídica, existía una orden de pago al contratista por valor de $ 307.710.005.98 y, el 27 de enero de 2000 se pagó al contratista la suma de $ 446.935.000, sin que de dichos valores se descontara lo adeudado por el contratista al departamento.

3. Las pretensiones iniciales se fundamentan en una modificación en el diseño de la obra y esta circunstancia no aparece probada.

El recurso de apelación.

La providencia anterior fue apelada por la apoderada de la entidad solicitante, con el propósito de que se revoque y, en su lugar, se le imparta aprobación al correspondiente acuerdo conciliatorio; su oposición se concreta así (fls. 437 al 459, c. 4):

1. Existe un proyecto de acto administrativo para resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución 1621 de 1998, en el cual se reconocen algunas de las reclamaciones. Sin embargo, ese proyecto no fue firmado por el gobernador del departamento debido a la falta de presupuesto para efectuar los pagos que de éste se derivan.

En consecuencia, se propuso conciliar esas reclamaciones, lo cual ocurrió el 24 de febrero de 2000 ante la procuraduría 53 delegada; este acuerdo conciliatorio fue improbado por el Tribunal Administrativo de Casanare, decisión que fue apelada y posteriormente se desistió del correspondiente recurso.

Luego se firmó un acta de acuerdo conciliatorio, que hizo parte de una nueva conciliación prejudicial, también ante la procuraduría 53 delegada, cuya improbación por parte del tribunal es objeto del recurso de apelación que ahora se tramita.

2. En cuanto a los cuestionamientos que condujeron al tribunal a improbar el acuerdo logrado, se argumenta lo siguiente:

2.1. No se formuló reclamo por mayor permanencia de obra y, sin embargo, ese pago fue pactado en la conciliación de diciembre de 1997 que fue aprobada por el tribunal.

Sí existe un error en cuanto se refiere al anticipo que se debe amortizar, porque, en estricto sentido, los $ 718.363.763, fueron establecidos en el contrato adicional no como anticipo, sino como pago de las cuentas presentadas derivadas de la conciliación de diciembre del 1997 y que corresponden a: tasa Corporinoquia, aumento de volumen y, 50% por mayor permanencia de la obra.

Sin embargo, al momento de liquidar unilateralmente el contrato, el departamento le da otro significado a ese valor, de forma tal que de los $ 718.363.763, se estima que $ 317.487.860, corresponden “al pago de una cuenta presentada con fundamento en la conciliación del 12 de diciembre de 1997, ítem A.I.U. de la mayor permanencia”, y la suma restante, esto es $ 400.875.903.90, es la que se debe amortizar.

2.2. En el acta de compromiso de terminación y liquidación del contrato, suscrita por el interventor de la obra, se aceptó la reelaboración de las cuentas de avance de obra y ajuste definitivo Nº 16.

2.3. Sí existe error aritmético en el acta de conciliación de diciembre de 1997; el error está en el despeje de la fórmula.

2.4. El aumento de volumen de terraplenes fue reconocido en el acta de conciliación de diciembre de 1997 y en las actas de obra y de modificación que están firmadas por el interventor, se establece el mayor volumen.

2.5. En el acta de conciliación de diciembre de 1997 se reconoció el mayor valor pagado por el contratista por concepto de tasa de explotación y Corporinoquia; el Acuerdo 42 de 1996 y la Resolución 410 de 1997 obran en el expediente.

2.6. La interventoría certificó el sobre acarreo y material de terraplén de 1 km. libre que fue descontado en cada acta parcial de obra.

2.7. En la resolución mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato sí hubo un error al momento de transcribir los valores amortizados en las actas de ajuste definitivo, porque la gobernación confundió el valor a amortizar con el valor de ajuste definitivo, lo cual incidió en el balance de amortización;

2.8. Si bien con posterioridad a la notificación de la Resolución 1621 de 1998 se le pagó al contratista la suma de $ 446.453.935 sin haber efectuado el descuento de los $ 167.211.539.35, dicha situación se explica teniendo en cuenta el acuerdo al que llegaron las partes, del cual resulta que no existe ese saldo a favor del departamento.

Consideraciones de la Sala

Vistos los antecedentes fácticos y procesales reseñados, la Sala considera necesario precisar los siguientes aspectos:

1. El peticionario en la solicitud de conciliación perjudicial sostiene que es procedente adelantar dicho trámite, teniendo en cuenta que en este caso se configuran las causales previstas en los numerales 1º y 2º del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, que dan lugar a la revocatoria del acto administrativo mediante el cual se adoptó la liquidación unilateral del contrato.

Al respecto cabe anotar que si bien, de conformidad con lo establecido en los artículos 70 y 71 de la Ley 446 de 1998, la conciliación prejudicial en tratándose de aquellos conflictos de que pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, esto es, de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo procede para conciliar los efectos económicos del acto administrativo de carácter particular siempre y cuando se presente alguna de las causales de revocatoria del mismo previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, debe tenerse en cuenta que en este caso el litigio del cual podría llegar a conocer esta jurisdicción corresponde a la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, es decir la de controversias contractuales, porque el acto administrativo mediante el cual la administración liquida unilateralmente el contrato comporta dicha naturaleza.

2. Advierte el tribunal que mediante providencia del 6 de abril de 2000 se improbó el acuerdo al que llegaron las partes para conciliar las mismas pretensiones.

Sobre el particular se considera que los efectos de cosa juzgada tan solo se predican de la providencia aprobatoria del acuerdo conciliatorio, pues así lo dispone expresamente el artículo 72 de la Ley 446 de 1998 en su inciso primero:

El acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestarán mérito ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada.

Lo anterior se explica teniendo en cuenta que precisamente uno de los propósitos de la conciliación es servir de mecanismo alternativo para la solución de las controversias, ya sea evitando la iniciación de una contienda judicial, o, permitiendo la terminación del proceso en curso. Podría decirse entonces que el acta de acuerdo conciliatorio, junto con la providencia aprobatoria del mismo, sustituyen la sentencia de fondo con la cual normalmente se resolvería el correspondiente litigio.

Luego, si el acuerdo logrado es improbado, no tiene efecto vinculante para quienes lo suscribieron porque en estricto sentido no se produce conciliación alguna; de allí que los interesados pueden intentar una nueva conciliación y por ende someterla a aprobación judicial, o, iniciar el proceso correspondiente, siempre y cuando, claro está, no se encuentre vencido el término para intentar la respectiva acción.

Además, debe tenerse en cuenta que en la regulación pertinente no se encuentra disposición alguna que limite a una sola y única oportunidad la posibilidad del intentar el trámite de conciliación perjudicial en procura de resolver una determinada controversia, sin perjuicio de lo señalado a propósito de la caducidad de la acción.

Precisado lo anterior, procederá la Sala a revisar el acuerdo conciliatorio logrado por las partes en el asunto de la referencia.

En el caso bajo estudio, la unión temporal solicitante pretende el pago de $ 2.864.305.217 suma que, según afirma, el departamento le adeuda con ocasión del contrato de obra que suscribió con él, y que corresponde a los siguientes rubros:

a) $ 301.694.633.17 por concepto de intereses de geotextil puesto en obra y no utilizado;

b) $ 401.279.647.29 por concepto de devolución de mayor valor amortizado como anticipo;

c) $ 4.672.021.44 por concepto de sobre acarreo material concreto asfáltico;

d) $ 108.080.111.76 por concepto de sobre acarreo material base y sub base;

e) $ 301.133.190.55 por concepto de sobre acarreo material para terraplenes;

f) $ 423.370.720.37 por concepto de error aritmético en el acta de conciliación de diciembre de 1997;

g) $ 174.804.852.65 por concepto de tasas Corporinoquia, y

h) $ 798.767.350.64 por concepto de saldos insolutos de cuentas no pagadas y del acta de conciliación de diciembre de 1997.

En la audiencia los interesados presentaron como elemento integrante de la conciliación un documento denominado “Acta de acuerdo” en virtud del cual se resolvió la controversia surgida con ocasión de la liquidación unilateral del contrato de obra 1015-96, entre ellos suscrito.

Ascendiendo la cuantía de las pretensiones formuladas por el contratista a la suma de $ 2.590.402.493.78, valor comprensivo del capital adeudado actualizado hasta abril 30 de 2000 e intereses moratorios de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993, el representante legal del departamento de Casanare, ofreció conciliar por la suma de $ 1.750.000.000, pagaderos de la siguiente manera: “a) el 50% a agosto 31 de 2000; b) El 50% restante, más tardar (sic) a febrero 28 del año 2001, o en la primera oportunidad que exista disponibilidad presupuestal para el respectivo pago”. En estas condiciones el contratista aceptó el ofrecimiento.

Las pretensiones conciliadas en virtud del citado acuerdo son las siguientes (fls. 392 al 403, c. 2):

a) Se negó el reconocimiento y pago del geotextil puesto en obra y no utilizado;

b) Devolución de mayor valor amortizado como anticipo $ 401.279.647.29, teniendo en cuenta que efectivamente

“el contratista recibió por concepto de anticipo la suma de $ 400.875.903.90 y sólo este valor debió ser afectado por la amortización. Por ende debe procederse al reintegro del mayor valor amortizado por concepto de anticipo el cual asciende a la suma de $ 317.487.860”.

c) Sobre acarreo material concreto asfáltico, $ 4.672.021.44, sobre acarreo material base granular y sub base, $ 108.080.111.76; sobre acarreo material para terraplenes, $ 301.133.190.55.

Lo anterior teniendo en cuenta:

“la certificación dada por el supervisor del plan vial del departamento de Casanare el día 9 de febrero de 1999, donde se consignó “1. Se debe reconocer el sobre acarreo del material de terraplén que tiene un valor de $ 126.101.472, ya que este hecho había sido aceptado por la interventoría Flórez - Páez, pero no quedó reflejada en el acta”.

“... a pesar de que el oficio suscrito por el supervisor del plan vial del departamento, no hace referencia al hecho que el ítem de transporte también fue afectado por el descuento de 1 km en lo correspondiente a sub base, base granular y concreto asfáltico, lo cual se prueba con las actas de la 1 a la 11, debidamente firmada por la interventoría, y de la 12 a la 15, las cuales se encuentran en el acto administrativo recurrido. Frente a estos hechos, debe proceder su reconocimiento siguiendo el principio jurídico que donde existe el mismo hecho se aplica el mismo derecho, y está probado hasta el acta 11 el descuento de 1 km de acarreo libre para el ítem de transporte de sub base, base granular y concreto asfáltico; del acta 12 a la 15 se hallan expresamente relacionadas en el texto de la Resolución 1621 del 24 de septiembre de 1998”.

d) Corrección error aritmético en acta de conciliación de diciembre de 1997, $ 423.370.720.37, teniendo en cuenta que

“al efectuar la operación con base en la fórmula aplicada, la suma no corresponde al verdadero resultado que arroja (...) la operación correcta arroja $ 557.408.572.21,... quedando a favor del contratista un saldo insoluto de $ 239.920.712.21”.

e) Mayor valor tasa de Corporinoquia, $ 174.804.852.65, teniendo en cuenta que

“...el contratista al momento de ofertar tuvo en cuenta para el análisis de precios unitarios, los valores establecidos en el Acuerdo Municipal 15 de 1995, pero el Acuerdo Municipal 42 de 1996 modificó la cuantía del impuesto en un porcentaje por encima del previsto..., pasando de setecientos once pesos a mil setecientos veinte pesos, lo cual arroja una diferencia de mil nueve pesos, lo cual representa origen (sic) de la ruptura económica del contrato”.

f) Saldos insolutos por cuentas de avance de obra, $ 826.559.260.60, que corresponden a las actas de obra 15 y 16, provisionales 1, 15 y 16, definitivas 9, 10, 12, 13 y 15;

g) Saldos insolutos por valores reconocidos en el acta de conciliación de diciembre de 1997, que corresponde específicamente al ítem por aumento de volumen de terraplenes por concepto del cual se adeuda la suma de $ 198.626.997; según se explica, en dicha acta se pactó el reconocimiento y pago de la reclamación por este concepto, teniendo en cuenta que “fue producto del cambio de diseño original del proyecto”.

En el “Acta de acuerdo” también se aclaró lo siguiente:

“Las partes que suscriben la presente acta de conciliación..., dejan expresa constancia que la conciliación (sic) versa exclusivamente sobre saldos insolutos por avance parcial de obra, por acta de ajustes provisionales y definitivos, por valores reconocidos y no pagados en el acta de conciliación de diciembre 12 de 1997, por los reconocimientos estipulados y no cancelados en el acta de compromiso de liquidación de un contrato, por lo cual consideró el departamento que no ameritaban dictamen pericial. (se resalta).

...El departamento de Casanare ni en la primera audiencia de conciliación ni en la que se suscribe a la fecha, reconoce silencio administrativo positivo”.

A instancias de la procuraduría, el apoderado judicial del departamento de Casanare, manifestó lo siguiente (fls. 405, 406, c. 2):

“Para el departamento de Casanare está claro que las reclamaciones del peticionario están fundamentados (sic) en hechos incontrovertibles, especialmente en lo referente al pago de los saldos insolutos. Los demás reconocimientos tales como intereses o ajustes están determinados en la Ley 80 de 1993 (...) En todo caso, ...solicita al peticionario que como parte integral de este acuerdo conciliatorio debe suscribir la póliza de estabilidad en la forma establecida por el contrato 1015 de 1996, la cual deberán anexar una vez esta conciliación sea aprobada por el... tribunal en la forma como quedó estipulada en el acuerdo que se presenta a aprobación”.

El tribunal, por su parte, consideró que el acuerdo conciliatorio logrado entre los intervinientes en el trámite de conciliación prejudicial debe improbarse, principalmente, porque el derecho a obtener el reconocimiento y pago de los dineros reclamados por el contratista carece de respaldo probatorio.

Para la Sala, la decisión que se debe adoptar respecto del acuerdo conciliatorio, merece las siguientes reflexiones previas:

1. Algunas de las pretensiones conciliadas fueron objeto de reconocimiento en un acta de conciliación efectuada por los mismos interesados el 12 de diciembre de 1997 (aumento de volumen de terraplenes, mayor valor tasa de Corporinoquia) y otras se derivan de ella (corrección de error aritmético).

Señala el a quo en la providencia impugnada, que “el acta de conciliación celebrada entre las partes el 12 de diciembre de 1997,... ya fue objeto de examen tanto de lesividad como de legalidad por parte de esta corporación”.

Por su parte, la apoderada del peticionario al momento de sustentar el recurso de apelación manifiesta que (fl. 441, c. 4):

“los valores que se reconocieron en el acta de conciliación de diciembre de 1997, fue aprobada como conciliación extrajudicial por el Tribunal Administrativo de Casanare, y es precisamente a esa providencia a la que ahora se le resta valor probatorio, ya que versa sobre algunos de los saldos insolutos que se pretenden obtener con el acuerdo conciliatorio que se improbó, los cuales no han sido cancelados por falta de recursos presupuestales”.

Lo anterior permite concluir que las sumas reconocidas con fundamento en la citada conciliación, no pueden ser objeto de un nuevo acuerdo conciliatorio, debido a que al haber sido judicialmente aprobada se generan las consecuencias jurídicas previstas en el artículo 72 de la Ley 446 de 1998, a saber: produce efectos de cosa juzgada y presta mérito ejecutivo.

De allí que, el contratista debe procurar el pago de las sumas adeudadas por dicho concepto acudiendo al correspondiente proceso ejecutivo, en el cual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo de la Ley 446 de 1998 el trámite conciliatorio opera a condición de que se hayan propuesto excepciones de fondo (art. 70, par. 1º); así las cosas, la conciliación prejudicial resulta improcedente para resolver asuntos que revistan tal naturaleza.

La Sala ha precisado y reiterado que la decisión de aprobar un acuerdo conciliatorio debe recaer sobre la totalidad del mismo; de no ser así, éste deberá improbarse, solución que se impone en este caso, habida consideración de las circunstancias anotadas, pues una decisión distinta, vale decir, una aprobación parcial, significaría sustituir la voluntad de las partes, potestad de la cual carece el juez administrativo en estos casos.

2. Ahora bien, con fundamento en los antecedentes fácticos del caso, se encuentra que el acuerdo de conciliación que se somete a aprobación judicial tiene por objeto solucionar la controversia que se presentó con ocasión de la liquidación unilateral del contrato, efectuada por el departamento de Casanare mediante la Resolución 1621 del 24 de septiembre de 1998.

Téngase en cuenta que el contratista interpuso recurso de reposición contra la citada resolución, que se elaboró un proyecto de resolución resolviendo dicho recurso y que, debido a la falta de firma del gobernador del departamento, contratista y contratante decidieron acudir al trámite de conciliación prejudicial, en dos oportunidades, para, de esta forma, concluir el asunto.

Esto significa que la liquidación unilateral del contrato contenida en dicho acto administrativo, vendría a ser reemplazada por el contenido del mencionado acuerdo.

Al respecto se reitera el señalamiento efectuado por la Sala en oportunidad reciente (1) :

(1) Auto del 12 de julio de 2001, expediente 19.736.

“...si los contratantes, como resultado del acuerdo logrado en virtud del trámite de conciliación, adoptan la liquidación final del contrato sin salvedad alguna, ello necesariamente implica que la decisión de aprobación u homologación que sobre el mismo profiera la autoridad judicial competente, hace tránsito a cosa juzgada y por lo tanto la liquidación no podrá ser controvertida.

Téngase en cuenta que, como lo ha precisado la Sala (2) , si las partes liquidan el contrato de común acuerdo y el acta se suscribe sin salvedades, en principio, no podrá impugnarse jurisdiccionalmente, salvo que haya existido un vicio en el consentimiento de una de las partes que intervino en el convenio, puesto que éste se considera definitivo. Por esta última razón se ha sostenido que no es posible afirmar que la liquidación bilateral es inimpugnable, ya que ello:

(2) Sentencias del 15 de marzo de 1991, expediente 6053 y del 20 de agosto de 1997, expediente 10.193.

“equivaldría a cercenar los derechos del contratista cuando estime, por ejemplo, que no aportó su consentimiento al acto liquidatorio o que su consentimiento estuvo viciado” (3) .

(3) Sentencia del 16 de febrero de 1996, expediente 7033.

En este sentido se destacan los siguientes apartes del fallo proferido por la Sala en sentencia del 21 de mayo de 1992 (4) :

(4) Expediente 6435.

“En esta ocasión, la corporación reitera la pauta jurisprudencial que fijó en sentencia de mayo 17 de 1984, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Dr. José Alejandro Bonivento Fernández. Expediente 2796. Federación Nacional de Cafeteros de Colombia S.A., en el sentido de que el acta de liquidación, suscrita sin observaciones, es un real corte de cuentas, que permite definir quién debe a quién y cuánto. Ella vincula a las partes que la suscriben no con la filosofía de la cosa juzgada, pero sí con la que informa el principio de que a nadie le es lícito venir contra sus actos propios (se resalta).

En el referido proveído, se lee:

“Es evidente que cuando se liquida un contrato y las partes firman el acta de liquidación sin reparo alguno, éstos en principio no pueden mañana impugnar el acta que tal acuerdo contiene, a menos que exista error u omisión debidamente comprobado. La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define, quién debe a quién y cuánto. Como es lógico es un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad”. (Sent. Sec. III, exp. 1960).

El acta que se suscribe, sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres o eventos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario, deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él”.

De allí que, al ser adoptada la liquidación final del contrato como resultado de acuerdo conciliatorio sujeto a aprobación judicial, quedaría menoscabada la posibilidad que tienen los contratantes de controvertir jurisdiccionalmente el acuerdo correspondiente”.

Los señalamientos precedentes constituyen razones suficientes para que la Sala se abstenga de impartir su aprobación al acuerdo conciliatorio logrado. En consecuencia, la decisión del tribunal se mantendrá en firme, pero con fundamento en las motivaciones expuestas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

RESUELVE:

1. CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare el 23 de noviembre de 2000, mediante el cual se improbó el acuerdo conciliatorio logrado por la Unión Temporal Inconal S.A. y el departamento de Casanare, a instancias de la procuraduría 53 delegada ante dicho tribunal, el 4 de mayo de 2000.

2. Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, y cúmplase.

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