SENTENCIA 1972 DE NOVIEMBRE 17 DE 1992

 

Sentencia 1972 de noviembre 17 de 1992 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1972

Consejero Ponente:

Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez

Actor: Luis Carlos Sáchica Aponte

Santafé de Bogotá, D.C., diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y dos.

La sección primera procede a dictar sentencia de única instancia para resolver la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, instauró el ciudadano Luis Carlos Sáchica Aponte, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad parcial de los artículos 1º, 3º, 6º, 8º, 17 numerales 4º y 6º y 18 del Decreto 2618 de 19 de noviembre de 1991, expedido por el Presidente de la República.

I. Antecedentes

a) El acto acusado

Los artículos del Decreto 2618 de 1991 que son objeto de la demanda se transcriben a continuación, subrayando las partes de su texto que son controvertidos:

“DECRETO NÚMERO 2618 DE 1991

(Noviembre 19)

“Por el cual se reglamenta el servicio de banda ciudadana”.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de sus facultades constitucionales y en especial de las que le confiere el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA:

ART. 1º—El servicio de banda ciudadana es un servicio especial de telecomunicaciones que tiene por objeto atender necesidades de carácter cultural o científico del operador, y permite sólo la telecomunicación de voz a corta distancia, en la forma y condiciones establecidas en este decreto, sin posibilidad alguna de suministrar servicios a otras personas ni comercializar su servicio.

(...).

ART. 3º—El operador del servicio de banda ciudadana podrá hacer transmisiones en las frecuencias, tipo de emisión y potencia establecidas en este decreto.

En todo caso los operadores del servicio deberán utilizar un lenguaje decoroso y cortés, estando prohibidas todas aquellas transmisiones destinadas al público, retransmisiones de otros servicios autorizados de telecomunicaciones, o sobre temas religiosos, políticos, de seguridad nacional o música.

(...).

ART. 6º—Los prestatarios del servicio de banda ciudadana no podrán en ningún caso utilizar repetidoras, o cualquier otro equipo capaz de amplificar la señal o interconectarse con las redes telefónicas.

(...).

ART. 8º—La violación de lo dispuesto en los artículos 4º, 5º, 6º y 7º de este decreto dará lugar a cancelación definitiva de la licencia y a la imposición de multas hasta por una suma equivalente a mil (1000) salarios mínimos mensuales.

(...).

ART. 17.—Además de las infracciones establecidas en el Decreto-Ley 1900 de 1990 y en los capítulos anteriores, a los prestatarios del servicio especial de banda les está prohibido:

(...).

4. Transmitir señales internacionales de socorro o la palabra mayday o similares.

6.(sic) Efectuar transmisiones dirigidas al público.

ART. 18.—Las infracciones establecidas en este decreto serán sancionadas por el Ministerio de Comunicaciones según la gravedad de la falta, el daño producido y la reincidencia en su comisión, así:

1. Multas hasta por un suma equivalente a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

2. Cancelación definitiva de la licencia”.

(...).

II. Consideraciones de la Sala

Como se desprende claramente de los diversos cargos aducidos en la demanda, la controversia planteada en este proceso se centra en el ejercicio del poder reglamentario por parte del Presidente de la República al expedir el acto acusado (D. 2618/91), del cual hacen parte las disposiciones demandadas. En efecto, todos los cargos, desde diferentes perspectivas, tienden a demostrar que el Presidente de la República, al expedir las disposiciones demandadas, desbordó los límites de la Ley 72 de 1989, el Decreto-Ley 1900 de 1990 y, consecuentemente, algunas disposiciones de la Constitución Política de 1991, como consecuencia de la violación de aquellas disposiciones legales.

Sobre este tema de la potestad reglamentaria expresa el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política de 1991:

“ART. 189.—Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes”.

El contenido de esta norma es similar al del numeral 3 del artículo 120 de la Constitución anterior, sobre el cual, y en general sobre el contenido de la facultad reglamentaria, se ha pronunciado en diversas ocasiones esta corporación con el fin de determinar su naturaleza y sus límites.

Ejemplos de esos pronunciamientos son los siguientes:

El decreto reglamentario, cuyo sustento y marco de validez es la ley, tiene como función exclusiva proveer a la adecuada ejecución de los mandatos del legislador, determinando aquellos aspectos o detalles que aquél no consideró necesarios regular por no ser de carácter sustancial o escapar a las fórmulas sintéticas, pero conceptualmente densas y comprensivas, de una regla de derecho de esa categoría” (C.E., S. Contencioso Administrativo, Sec. segunda. Auto feb. 27/84. C.P. Joaquín Vanín Tello. Exp. 10824, Anales, primer semestre de 1984).

“No puede entonces el reglamento modificar la ley, ni adicionarlo o ampliarla, ni restringirla o recortarla en su esencia o sustancia; en fin, no puede desbordar los límites de la potestad reglamentaria en virtud de la cual se dicta, pues estaría no sólo violando la ley, sino también la Constitución Nacional que al otorgar ese poder lo limitó.

En suma, el reglamento es un desarrollo de la ley y sus alcances se mantienen esencialmente dentro de los límites de ella.

La potestad reglamentaria, es de la esencia de la función administrativa, como lo ha reiterado el Consejo de Estado, ya que sin ella no podría encontrar desarrollos en la práctica. La ley sienta los principios generales y el decreto reglamentario los desenvuelve en todos sus pormenores” (C.E., S. Contencioso Administrativo, Sec. primera, Sent. nov. 23/84, C.P. Samuel Buitrago Hurtado, Exp. 4429).

“El decreto reglamentario debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiende a desarrollar. La razón de ser del decreto es la necesidad de hacer eficaz, activa, plenamente operante, la norma de derecho superior, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma administración y de los particulares. Todo aquello que lógica y necesariamente está contenido en la ley debe desenvolverlo de manera detallada y comprensiva el decreto reglamentario. Pero nada más que de eso. De ahí que introducir so pretexto de reglamentación, normas nuevas, preceptos que no se desprenden conforme a la naturaleza de las cosas, de las disposiciones legales, reglas que dispongan obligaciones o prohibiciones a los ciudadanos más allá del contenido intrínseco de la ley, implica un acto exorbitante, una extralimitación de funciones, que constituye una clara violación de la voluntad legislativa, cuya vida se pretende asegurar” (Anales Consejo de Estado, tomo LXIV, números 397 y 398 1962 pág. 54).

En consecuencia, dentro del marco de las anteriores ideas procederá la Sala a analizar cada una de las disposiciones acusadas, a fin de establecer si corresponden o no al legítimo ejercicio de la potestad reglamentaria y eventualmente si violan alguna otra de las normas constitucionales citadas por el actor.

Primera norma acusada: el artículo 1º del Decreto 2618 de 1991, en cuanto, al referirse al servicio de banda ciudadana, permite solo la telecomunicación de voz a corta distancia, sin posibilidades alguna de suministrar servicios a otras personas ni comercializar el servicio.

Según el actor, las partes subrayadas violan los artículos 5º de la Ley 72 de 1989 y 33 del Decreto 1900 de 1990, debido a que modifican sustancialmente, restringiéndola, la definición de los servicios especiales de telecomunicaciones contenida en la segunda de las normas citadas.

El citado artículo 33 del Decreto 1900 de 1990 expresa:

“ART. 33.—Servicios especiales son aquellos que se destinan a satisfacer, sin ánimo de lucro ni comercialización en cualquier forma, necesidades de carácter cultural o científico.

Forman parte de estos servicios, entre otros, el de radio aficionado, los experimentales y los relacionados con la investigación industrial, científica y técnica”.

Al hacer confrontación entre el artículo 1º del Decreto 2618 y 1991 y el artículo 33 del Decreto-Ley 1900 de 1990, la Sala encuentra que le asiste razón parcialmente el actor, de acuerdo con los siguientes razonamientos:

a) A través del Decreto Reglamentario 2618, el Gobierno consideró que el servicio de banda ciudadana, no mencionado expresamente en la enumeración de los servicios especiales que a título de ejemplo hace el artículo 33 del Decreto 1900 de 1990, era uno de ellos, sin que esta determinación esté controvertida;

b) Siendo un servicio especial, sus características legales, de acuerdo con el citado artículo 33, consisten en que se destinan a satisfacer necesidades de carácter cultural o científico, sin ánimo de lucro ni comercialización en cualquier forma, y

c) De las citadas características, el artículo 1º del Decreto 2618 reconoce expresamente la de tener por objeto atender necesidades de carácter cultural o científico y la de su imposibilidad de comercializar el servicio. Sin embargo, agrega dos características o condiciones que no están previstas en el artículo 33 del Decreto 1900 de 1990: la de que ese servicio “permite sólo la telecomunicación de voz a corta distancia” y la imposibilidad “de suministrar servicios a otras personas”, por lo cual estas dos últimas condiciones parecerían desbordar el marco de la norma legal reglamentada.

No obstante lo anterior, como la apoderada del Ministerio de Comunicaciones lo hace notar, debe entenderse que el Decreto 2618 de 1991 no solamente se expidió para reglamentar el Decreto-Ley 1900 de 1990, sino como es natural, las demás leyes vigentes sobre la materia, entre las cuales se encuentra la 46 de 1985, en virtud de la cual se aprueban el “convenio de telecomunicaciones” firmado en Nairobi el 6 de noviembre de 1982 y el “reglamento de radiocomunicaciones de la unión internacional de telecomunicaciones”, adoptado en Ginebra el 6 de diciembre de 1979.

A este respecto, vale la pena resaltar que el artículo 64 del Decreto-Ley 1900 de 1990 establece que:

“Para los efectos a los que haya lugar, las definiciones técnicas en materia de telecomunicaciones serán las adoptadas por la unión internacional de telecomunicaciones y los demás organismos internacionales competentes, de los cuales forme parte Colombia en virtud de tratados o de convenios internacionales, o los adoptados (sic) por el Ministerio de Comunicaciones mediante resolución, en lo no regulado por aquellos”.

De tal manera que siendo aplicables los citados convenio y reglamento por remisión de la última norma transcrita, se encuentra que en la parte A, capítulo I, artículo 1º, sección III, numeral 57 del reglamento radiocomunicaciones de la UIT se define el servicio especial como el “servicio de radiocomunicación no definido en otro lugar de la presente sección, destinado exclusivamente a satisfacer necesidades determinadas de interés general y no abierto a la correspondencia pública”. A su vez, en la sección V, numeral 110, se define como correspondencia pública “toda telecomunicación que deban aceptar para transmisión las oficinas y estaciones por el simple hecho de hallarse a disposición del público”.

Si ello es así, quiere decir que a pesar de que el artículo 33 del Decreto-Ley 1900 no incluya entre las características de los servicios especiales la imposibilidad de “suministrar servicios a otras personas”, esta característica resulta de la definición citada contenida en el reglamento de radiocomunicaciones de la UIT, aprobada por la Ley 46 de 1985, por lo cual en ella encuentra su sustento legal esta limitación contenida en el artículo 1º del Decreto 2618 de 1991, no pudiendo, por tanto, predicarse la violación del ejercicio de la potestad reglamentaria.

No sucede lo mismo con la limitación consistente en que el servicio de banda ciudadana “permite solo la telecomunicación de voz a corta distancia”, ya que dicha limitación no se encuentra ni en la Ley 72 de 1989, ni en el Decreto-Ley 1900 ni en las normas del reglamento de radiocomunicaciones de la UIT aducidas en su defensa por la parte demandada sobre este tema, ya que estas últimas, como la misma apoderada lo reconoce, se refieren a los servicios de aficionados y de estaciones experimentales, que habrían sido aplicadas y desarrolladas por analogía, sin que exista ninguna razón válida para ésta pretendida aplicación analógica.

En consecuencia, se decretará la nulidad de la expresión “...y permite sólo la telecomunicación de voz a corta distancia”, contenida en el artículo 1º del Decreto 2618 de 1991.

Segunda norma acusada. El artículo 3º del Decreto 2618 de 1991 en cuanto prohíbe todas aquellas transmisiones destinadas al público. La Sala considera que por las mismas razones por las cuales se llegó a la conclusión de la legalidad de la imposibilidad de suministrar servicios a otras personas, contenidas en el artículo 1º, la prohibición a que se refiere este cargo tampoco debe prosperar.

Tercera norma acusada. El artículo 6º del Decreto 2618 de 1991, en cuanto establece que los prestatarios del servicio de banda ciudadana no podrán en ningún caso utilizar repetidoras o interconectarse con las redes telefónicas.

De acuerdo con los análisis anteriores, por tratarse de prohibiciones no establecidas ni en la Ley 72 de 1989 ni en el Decreto-Ley 1900 de 1990, así como tampoco resultan de la normas del reglamento de radiocomunicaciones de la UIT aducidas en su defensa por la parte demandada, procede la nulidad de las expresiones “...repetidoras o...” y “...o interconectarse con las redes telefónicas...”, de acuerdo la pretensión del actor y con las correcciones necesarias para conservar el sentido gramatical de la norma.

Cuarta norma acusada. El artículo 8º en su integridad por establecer las sanciones que se deben aplicar en caso de infracción de otra normas del mismo decreto, lo cual solo puede ser objeto de disposiciones de rango legal, por tocar con las libertades y derechos constitucionales de los administrados, violándose así el artículo 113 de la Constitución Política sobre separación de funciones entre las ramas del (sic)público.

En relación con este cargo, la Sala encuentra que le asiste razón a la parte demandada cuando hace notar que las sanciones establecidas tanto en el citado artículo 8º, como en el 18 del Decreto acusado tienen pleno respaldo en la ley.

En efecto, de una parte, el artículo 52 del Decreto-Ley 1900 de 1990 tipifica una serie de infracciones al ordenamiento de las telecomunicaciones, entre las cuales se encuentran “la violación o el desconocimiento de los derechos y deberes consagrados en este estatuto” (num. 10), y “cualquiera otra forma de incumplimiento o violación de las disposiciones legales, reglamentarias o contractuales en materia de telecomunicaciones” (num. 11).

De otra parte, el artículo 53 del mismo Decreto 1900 de 1990 establece las sanciones que proceden contra las personas que incurran en cualquiera de las infracciones señaladas en el artículo anterior, entre las cuales están expresamente incluidas la de “multa hasta por el equivalente a un mil (1000) salarios mínimos legales mensuales” y la de “cancelación de la licencia”, entre otras.

En consecuencia, la simple referencia a esas normas legales vigentes implica que este cargo no tiene fundamento válido y, por lo tanto, no prospera.

Quinta norma acusada. El artículo 17 del Decreto 2618 de 1991, en cuanto establece que además de las infracciones establecidas en e Decreto-Ley 1900 de 1990 y en las demás normas del mismo decreto reglamentario, a los prestatarios del servicio especial de banda ciudadana les está prohibido “transmitir señales internacionales de socorro o la palabra mayday o similares (num. 4º) y “efectuar transmisiones dirigidas al público” (num. 6º).

En relación con la prohibición del numeral 6º, asiste razón a la parte demandada en cuanto expresa que dicho numeral “encuentra su razón de ser en los artículos transcritos de la reglamentación de radiocomunicaciones de la unión internacional de telecomunicaciones”. En efecto, al analizar la legalidad del artículo 1º del decreto demandado se encontró el fundamento legal de la prohibición más general “de suministrar servicios a otras personas”, a lo cual se remite la Sala para considerar que no prospera esta parte del cargo.

Respecto de la prohibición contenida en el numeral 4º del artículo 17 del Decreto 2618 de 1991, la Sala no encuentra su fundamento legal ni en la Ley 72 de 1989, ni en el Decreto-Ley 1900 ni en las normas del reglamento de radiocomunicaciones citadas en su defensa por la parte demandada sobre este tema, ya que la apoderada del Ministerio de Comunicaciones pretende sustentar la defensa de este punto en el artículo 5º del Decreto 1900 que otorga al Gobierno las funciones de planeación, regulación y control de las telecomunicaciones, sin que en sentir de la Sala estas funciones genéricas puedan sustentar válidamente la prohibición aquí analizada. En consecuencia, prospera el cargo en cuanto a este numeral.

Sexta norma acusada. El artículo 18 del Decreto 2618 de 1991, en su totalidad, por establecer también sanciones por las infracciones previstas en el mismo decreto.

Si se tiene en cuenta que las sanciones previstas en este artículo son las mismas indicadas en el artículo 8º, es evidente que el cargo no puede prosperar por las mismas y sencillas razones expresadas anteriormente al analizar el cargo planteado contra el citado artículo 8º.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRASE la nulidad de las siguientes disposiciones contenidas en el Decreto 2618 de 1991, expedido por el Presidente de la República.

a) La expresión “...y permite solo la telecomunicación de voz a corta distancia”, contenida en el artículo 1º.

b) Las expresiones “...repetidoras, o...” y “...o interconectarse con las redes telefónicas...”, contenidas en el artículo 6º.

c) El numeral 4º del artículo 17.

2. Deniéganse las demás peticiones de la demanda.

3. De conformidad con el artículo 7º del Decreto 2867 de 1989, devuélvase al actor la suma de dos mil pesos ($ 2000) m/cte. depositados para gastos ordinarios del proceso, según consta a folio 18 del expediente, los cuales no fueron utilizados.

4. En firme esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

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