Sentencia 1989-05980 de abril 7 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Radicación: 05001233100019890598001

Expediente: 14827

Consejera Ponente (E):

Dra. Gladys Agudelo Ordóñez

Demandante: Sociedad Ariza, Aldana y Asociados Ltda., —Aral Ltda.

Naturaleza: Acción contractual.

Bogotá, D.C., siete de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

La demanda se encuentra dirigida a obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato 060 de 1982 y de sus contratos adicionales, al igual que la declaratoria de incumplimiento del contrato de transacción 242 de 1986; se depreca, de manera sucesiva, la declaratoria de nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 892 del 29 de octubre de 1986, 034 del 23 de enero de 1987, 323 del 22 de abril de 1987 y 693 del 23 de septiembre de 1987 y la revisión de las resoluciones 682 del 10 de agosto de 1988 y 011 del 25 de agosto de 1988, así como la consecuencial condena al pago de la indemnización de los perjuicios que se afirman irrogados.

La Sala abordará los temas planteados en el siguiente orden: i) La competencia de la Sala para conocer del asunto; ii) La prueba recaudada dentro del proceso iii) La caducidad de la acción contractual —naturaleza de las normas atinentes a la caducidad procesal iv) Los actos jurídicos objeto de cuestionamiento— doctrina de los actos separables del contrato y los actos contractuales v) Las pretensiones derivadas del contrato 060 de 1982 y las pretensiones de nulidad de los actos administrativos vi) El contrato de transacción 242 de 1986 y la nulidad de los actos administrativos relacionados con el mismo vii) Condena en costas.

i. La competencia de la Sala para conocer del asunto.

La Sala es funcionalmente competente para conocer, en segunda instancia del presente proceso, proveniente del Tribunal Administrativo de Antioquia, por vía de apelación, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

Para la fecha de interposición de la demanda —27 de septiembre de 1989—(18) la competencia por razón de la cuantía estaba definida por el artículo 132 del Decreto 1 de 1984, modificado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988(19), el cual establecía que los tribunales administrativos conocerían en primera instancia de los procesos referentes a contratos administrativos, interadministrativos y de los de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, celebrados por la Nación, las entidades territoriales o descentralizadas de los distintos órdenes, cuando la cuantía excediera de tres millones quinientos mil pesos ($ 3.500.000).

La cuantía del proceso determinada por la pretensión mayor asciende a la suma de $ 26.682.978.79 (pretensión novena de condena), monto que supera ampliamente la cuantía establecida para acceder a la segunda instancia.

De otra parte, la sentencia de primera instancia es consultable, a términos del artículo 184 del Decreto 1 de 1984, norma vigente para la fecha en que fue proferido el fallo por el tribunal, la cual consagraba:

ART. 184.—Consulta. Las sentencias y los autos sobre liquidación de condenas en abstracto dictados en primera instancia que impongan una obligación a cargo de cualquier entidad pública, deberán consultarse con el superior, cuando no fueren apelados por la administración.

La consulta se tramitará y decidirá previo un término común de cinco (5) días para que las partes presenten su alegatos por escrito.

La consulta se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades. La providencia sujeta a consulta no quedará ejecutoriada mientras no se surta el mencionado grado”.

La sentencia de primer grado impuso una obligación pecuniaria a cargo de la entidad territorial demandada, en la medida en que ordenó el reintegro a favor de la firma contratista de las sumas de dinero correspondientes al valor de la cláusula penal pecuniaria impuesta mediante los actos administrativos cuya nulidad fue declarada (Res. 323, abr. 22/87 y Res. 693, sep. 25 del mismo año). Por otra parte, como quedó dicho, el proceso tiene vocación de doble instancia y la sentencia proferida por el a quo no fue apelada por la administración pública, de manera que la Sala encuentra satisfechos todos los presupuestos para la procedencia del grado jurisdiccional y, por consiguiente, resolverá sin limitación alguna todos los extremos de la litis, en relación con el demandante en virtud del recurso de apelación oportunamente interpuesto y en relación con la demandada con fundamento en el grado jurisdiccional de consulta.

ii. Para acreditar los supuestos fácticos de la demanda y de la defensa, obran dentro del proceso los siguientes medios de prueba, en lo pertinente:

1. Copia auténtica del contrato 060 del 7 de julio de 1982, celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda.—, el primero en condición de contratante y la segunda en calidad de contratista.

El objeto del contrato es el siguiente:

“PRIMERA: Objeto del contrato. El contratista se obliga a ejecutar para el municipio, los trabajos de fotocontrol, aerotriangulación, nomenclatura, restitución y dibujo de planos a escala 1:1000 para los estudios, programas y proyectos requeridos en la planeación y desarrollo del área metropolitana del Valle de Aburrá, en la forma consignada en las cláusulas tercera y séptima de este documento”.

La cláusula segunda contiene la estipulación atinente al plazo de ejecución el contrato en los siguientes términos:

“SEGUNDA: Plazo: El contratista se compromete a ejecutar la totalidad de los trabajos objeto de este contrato dentro de los novecientos (900) días solares contados a partir de la suscripción de la correspondiente acta de iniciación”.

El precio del contrato y la modalidad de ejecución se hallan consignados en la cláusula cuarta, así:

“CUARTA. Valor del contrato: El valor de los trabajos se pagarán con base en los siguientes precios unitarios fijos: 1) Fotocontrol: Los valores por punto estereoscópico de tres coordenadas materializado y recibido de su correspondiente punto auxiliar, materializado y recibido será de veintiséis mil pesos (26.000), en las zonas 1 y 3; de treinta y un mil pesos ($ 31.000) en área metropolitana norte y sur de la zona 2; y de cuarenta y un mil pesos ($ 41.000), en el área metropolitana central de la zona 2; y el valor por punto estereoscópico de cota materializado y recibido será de diez mil pesos ($ 10.000). 2) Los valores por nomenclatura y clasificación de campo de hectárea recibida será de ciento ochenta pesos ($ 180), en la zona 1 y 3; de doscientos pesos ($ 200) en el área metropolitana sur y norte de la zona 2 y de doscientos veinte pesos ($ 220) en la zona 2, área metropolitana central. 3) Aerotriangulación: Los valores por modelo recibido serán de tres mil pesos ($ 3.000). 4) Restitución: Los valores por hectárea restituida y recibida serán: en la zona 1, escala 1:1000, a un mil doscientos pesos ($ 1.200) hectárea; en la zona 2, área metropolitana sur, escala 1:1000; y un mil quinientos pesos ($ 1.500); hectárea; en la zona 2, área metropolitana central escala 1:1000 a un mil ochocientos pesos ($ 1.800) hectárea; en la zona 2 área metropolitana norte, escala 1:1000 a un mil quinientos pesos ($ 1.500) hectárea y en la zona 3, escala 1:1000, a un mil doscientos pesos ($ 1.200) hectárea; 5) Los valores por hectárea dibujada y recibida en escala 1:1000 con curvas de nivel cada 1.00 metro será de cuatrocientos cincuenta pesos ($ 450) en la zona 1 y en la zona 3; a seiscientos pesos ($ 600) en la zona 2, área metropolitana norte y sur y a setecientos cincuenta pesos ($ 750) en la zona 2 área metropolitana central. 6) Reducción por fotomecánica: Escala 1:2000 será de siete mil pesos ($ 7.000), plancha en la zona 1 y 3 y en las áreas metropolitana norte y sur de la zona 2 y de cinco mil pesos ($ 5.000) plancha, en el área metropolitana central de la zona 2; a escala 1:5.000 será de cien mil pesos ($ 5.000) plancha, en la zona 1 y 3 y en las áreas metropolitanas norte y sur de la zona 2 y tres mil pesos ($ 3.000) plancha en el área metropolitana central de la zona 2; a escala 1:1000, será de cuatro mil pesos ($ 4.000) plancha en la zona 1 y 3, y en las áreas metropolitanas norte y sur de la zona 2 y de dos mil pesos ($ 2.000) plancha en el área metropolitana zona central de la zona 2; y el valor del redibujo por hectárea recibida en escala 1:5.000 con curvas de nivel cada 2.5, 5.0, 10.0 metros será de veinte pesos ($ 20) en la zona 1 y 3 y de veinticinco pesos ($ 25) en la zona 2, y en escala de 1:10.000 con curvas de nivel cada 5.0 y 10.0 será de seis pesos ($ 6) en la zona 1 y 3 de ocho pesos ($ 8) en la zona 2.

PAR.—Para efectos fiscales se considera el monto global máximo de este contrato en noventa y un millones doscientos setenta y un mil cuatrocientos setenta y ocho pesos M.L. ($ 91.271.478), valor que por ninguna circunstancia podrá ser reajustado”.

En cuanto la forma de pago, la cláusula sexta dispone:

“SEXTA. Forma de pago: Las sumas de dinero a que el municipio se obliga en este contrato, previa presentación de las cuentas respectivas por parte del contratista, se pagarán así: el noventa y cinco por ciento (95%) del valor total del contrato, en cuentas parciales mensuales por obra ejecutada y recibida a entera satisfacción por la interventoría del contrato, descontando un treinta por ciento (30%) de cada cuenta hasta la amortización total del anticipo. El cinco por ciento (5%) restante, como último pago, una vez la interventoría certifique que el contratista ha cumplido a entera satisfacción con sus obligaciones.

“PAR.—En las cuentas deberá discriminarse que un cinco por ciento (5%) corresponde a honorarios conforme consta en la propuesta económica presentada por el contratista y aceptada por el municipio.

Las partes pactaron la entrega de un anticipo en los siguientes términos:

“NOVENA. Anticipo: Una vez legalizado el presente contrato y previo el otorgamiento de la fianza correspondiente el municipio entregará al contratista a manera de anticipo, una suma equivalente al veinticinco por ciento (25%) del valor total del contrato. El contratista se obliga a invertir el valor total del anticipo en la ejecución de los trabajos a que se refiere este documento y el municipio controlará dicha inversión. En caso de que al anticipo se le diere destinación diferente, en todo o en parte, el municipio podrá obtener el reintegro mediante retención total de las cuentas que se presenten sin perjuicio de los demás derechos que para el mismo efecto surgen de este contrato. (En el manejo del anticipo deben aplicarse especialmente los arts. 35 y 36 del Estatuto Contractual).

La cláusula decimotercera estableció la caducidad administrativa y la décimo cuarta los efectos de la declaración de caducidad.

En la cláusula decimoquinta las partes pactaron la cláusula penal pecuniaria, así:

“DÉCIMA QUINTA: Cláusula penal pecuniaria: Sin perjuicio de los dispuesto en las cláusulas anteriores, el municipio podrá imponer a el contratista como pena pecuniaria una suma equivalente al diez por ciento (10%) del valor del presente contrato en caso de que incumpla con sus obligaciones, viole algunas de las prohibiciones o se le declare la caducidad administrativa.

La cláusula decimosexta contiene el pacto de multas:

“DECIMA SEXTA: Multas: En caso de mora o de incumplimiento parcial de las obligaciones, podrá el municipio mediante resolución motivada imponer multas que deberán ser directamente proporcionales al valor del contrato y a los perjuicios que sufra el municipio sin exceder del 5 x 1.000 del valor del contrato cada vez que se impongan. (fls. 58 a 66).

2. Copia auténtica del contrato 356 del 2 de noviembre de 1985, celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad, Ariza, Aldana y Asociados Ltda., —Aral Ltda.— mediante el cual se introducen algunas modificaciones al contrato 060 de 1982.

La cláusula primera y segunda del contrato establecen en su orden:

“PRIMERA. Objeto: El objeto de este contrato es prorrogar hasta en quince (15) meses el término de duración del contrato 060 de 1982, a partir del dos (2) de julio de 1985.

“SEGUNDA. Para efectos del cumplimiento de este contrato, el contratista y la interventoría suscribirán un acta, la cual deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana y que contendrá lo siguiente:

“1) Cronograma de labores, en la cual se señale con precisión los porcentajes de rendimiento y las fechas de entregas parciales y totales de trabajo, debidamente aprobado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en su condición de interventor del contrato.

“2) Información clara sobre el personal y los equipos que el contratista asignará para el cabal cumplimiento de el (sic) objeto contractual” (fls. 13 y 14).

3. Copia auténtica del contrato 242 del 9 de julio de 1986 celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Ltda., —Aral Ltda.—.

El texto consigna la justificación del acuerdo jurídico, señalando que la junta de planeación metropolitana en la sesión celebrada el día 22 de octubre de 1985 (acta 10) resolvió hacer unos reconocimientos por la obra ejecutada entre el 2 de julio y el 1º de noviembre de 1985, siempre que el atraso no se debiera a culpa imputable al contratista; asimismo precisó que el municipio mediante Resolución 471 de 1986, resolvió reconocer al contratista la suma de $ 3’679.546.80, “…por la ejecución de restitución aerofotogramétrica en 16 hectáreas en la zona 3, extremo norte del área metropolitana; 1.464 hectáreas en la zona 2. Área metropolitana central y 734 hectáreas en la zona 3, extremo norte del área metropolitana y al grabado de 640 hectáreas en la zona 2 —Área metropolitana central…”.

Con fundamento en lo anterior, las partes establecieron en la cláusula primera lo siguiente:

“PRIMERA. A título de transacción y para precaver un litigio eventual el municipio pagará al contratista la suma de tres millones seiscientos setenta y nueve mil quinientos cuarenta y seis pesos con 80/100 M.L. (3’679.546.80) una vez registrado este documento en la contraloría municipal”.

La cláusula segunda consigna:

“SEGUNDA: Esta transacción cubre la obra correspondiente al contrato 060 de 1982, ejecutada entre el 2 de julio y el 1º de noviembre de 1985, cuyo atraso se debió a causas no imputables al contratista y obliga a éste a no proceder judicial ni extrajudicialmente por sí ni por interpuesta persona contra el municipio por este concepto y exonera de toda obligación relacionada con la obra transada, al municipio” (fls. 15 a 17).

4. Oficio del 12 de julio de 1996, suscrito por el señor alcalde del municipio de Medellín, a través del cual remite al tribunal copia de los antecedentes administrativos de los actos administrativos acusados y de algunos oficios (fl. 269).

Se destacan los siguientes documentos:

a) Copia auténtica de la Resolución 892 del 29 de octubre de 1986, proferida por el señor Alcalde de Medellín “Por medio de la cual se declara el incumplimiento de un contrato y se impone una sanción”.

En la parte motiva del acto se señala que mediante el contrato 356 de 1985 las partes acordaron ampliar el plazo de ejecución del contrato 060 de 1982 hasta por 15 meses a partir del 2 de julio de 1985 y, que, mediante acta del 17 de diciembre de 1985 se aprobó la “…programación del contrato 356 de 1985 para los seis (6) primeros meses del mismo…”; por otra parte señala que mediante comunicación suscrita por el señor Alcalde de Medellín (no se precisa la fecha), “…determinó que el término de duración del convenio para la restitución aerofotogramétrica del área metropolitana del Valle de Aburrá será hasta el próximo 24 de febrero, fecha a partir de la cual se procederá a realizar el inventario definitivo de las labores desarrolladas y a liquidar el contrato…”.

Y añade:

“Que no obstante lo anterior, a la fecha no se ha realizado la entrega definitiva, a más de encontrarse susceptibles errores en más del sesenta por ciento (60%) de las planchas revisadas, especialmente en los empalmes que tienen deficiencias y errores, además de otras omisiones de acabado, como son la falta de trama de áreas construidas y de zipathon de agua en quebradas, piscinas, fuentes, hasta omisiones de líneas de alta tensión, líneas de ferrocarril, construcciones y andenes. También hay copias muy tenues y otras zonas muy quemadas y algunas hasta con raspados y rayones, además de correcciones sobre segundos originales.

“f.) Que de conformidad con lo expuesto, existe incumplimiento del contrato en la etapa de entrega definitiva, por parte del contratista.

“g.) Que de conformidad a la cláusula décima sexta del contrato 060 de 1982 “en caso de mora o de incumplimiento parcial de las obligaciones, podrá el municipio… imponer multas que deberán ser directamente proporcionales al valor del contrato y a los perjuicios que sufra el municipio sin exceder del 5 x 1.000 del valor del contrato cada vez que se impongan”.

La parte resolutiva de la resolución consigna:

“ARTÍCULO PRIMERO.—Declarar el incumplimiento parcial del contrato 060 de 1982, por las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.

“ARTÍCULO SEGUNDO.—Imponer a la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda.— una multa de cuatrocientos cincuenta y seis mil trescientos cincuenta y siete pesos M.L. ($ 456.357) equivalente al 5 x 1000 del valor inicial del contrato, suma que se deducirá del dinero que el municipio adeuda al contratista.

“ARTÍCULO TERCERO.—Conceder al contratista un término de un mes, contados (sic) a partir de la fecha de notificación de la presente resolución, para que cumpla a satisfacción del municipio con la entrega, de conformidad a lo dispuesto en el numeral 5º de la cláusula séptima del contrato 060 de 1982, so pena de hacérsele efectiva la cláusula penal pecuniaria…” (fls. 270 a 272).

b) Copia auténtica de la Resolución 34 del 23 de enero de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso” de reposición interpuesto por la firma contratista Aral Ltda., contra la Resolución 892 del 29 de octubre de 1986.

Según se desprende de los antecedentes del acto administrativo, el contratista alegó haber cumplido cabalmente las obligaciones contractuales, en la medida en que las correcciones efectuadas por el interventor habían sido ejecutadas, por ende, adujo que no podía ser multado cuando ni siquiera había sido convenido un plazo para la entrega de las correcciones.

La resolución recurrida es confirmada en su integridad por el municipio con fundamento en que “…De conformidad con las informaciones de la interventoría ejercida por el municipio de Medellín, los trabajos entregados no cumplen en su totalidad con los requisitos establecidos para el recibo definitivo de los mismos y los descargos presentados por “Aral Ltda.” no alcanzan a desvirtuar las objeciones del Interventor con respecto al incumplimiento de las obligaciones del contratista…”. (fls. 273 y 274).

c) Copia auténtica de la Resolución 323 del 22 de abril de 1987, proferida por el señor Alcalde del municipio de Medellín, “Por medio de la cual se hace efectiva la cláusula décima quinta del contrato 060 de 1982, celebrado entre el municipio de Medellín y la firma Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda.—”.

Consigna la parte motiva de la resolución que el plazo pactado para la ejecución de los trabajos objeto de las prestaciones del contrato 060 de 1982 fue de 900 días solares y el valor fiscal del mismo fue establecido en la suma de $ 91.271.478; asimismo señala que mediante contrato 350 de 1985 el plazo convenido fue “ampliado hasta por quince (15) meses”, a partir del 2 de julio de 1985 y que mediante contratos 067, 068 y 242 de 1986, se pagaron al contratista $ 462.000, $ 11’147.319 y $ 3’679.546.80, respectivamente, por concepto de obra adicional y obra extra ejecutada y por “…la obra ejecutada entre el 2 de julio y el 1º de noviembre de 1986…”, de todo lo cual hace referencia para señalar que vencidos “…los términos contractuales…” el contratista aún no ha entregado los trabajos encomendados, (Sin señalar en qué proporción), “…causando con ello graves perjuicios al municipio, ya que no ha podido elaborar los planos de reordenamiento urbano en los asentamientos…”.

Añade que, según el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, interventor del contrato, el retraso en la entrega de los trabajos se debe al descuido con el cual se han realizado las correcciones de empalme de contenido en las planchas devueltas para tales fines, pese a que en más de una ocasión ha sido requerida la firma contratista por el interventor y por el municipio para que entregue a tiempo y a satisfacción los trabajos de levantamiento aerofotogramétrico del área metropolitana del Valle de Aburrá.

Concluye que por las circunstancias anotadas existe incumplimiento del contrato por parte del contratista, por lo cual resuelve imponer la sanción pecuniaria establecida en la cláusula decimoquinta del contrato 060 de 1982.

El artículo primero de la parte resolutiva consigna lo siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO.—Imponer como pena pecuniaria a la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda.—, la suma de diez millones seiscientos cincuenta y seis mil treinta y cinco pesos con 38/100 M.L. ($ 10’656.035.38), equivalente al diez por ciento (10%) de los valores pagados por concepto del contrato 060 de 1982, suma que se deducirá del dinero que el municipio adeuda al contratista” (fls. 275 a 277).

d) Copia auténtica de la Resolución 693 del 23 de septiembre de 1987, proferida por el Alcalde de Medellín, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” interpuesto por la firma contratista contra la Resolución 322 de 1987, confirmándola en todas sus partes (fls. 278 a 284).

e) Copia auténtica de la Resolución 682 del 10 de agosto de 1988 “por medio de la cual se liquida el contrato 060 de 1982”.

Consigna que el contrato 060 de 1982 inició el día 14 de enero de 1983 y terminó el 1º de julio de 1985 y mediante contrato 356 de 1985 el plazo fue prorrogado hasta por 15 meses a partir del 2 de julio de 1985.

Realiza el balance económico de la relación negocial consignando los pagos efectuados al contratista y las deducciones por concepto de anticipo, descuento del 5% por la adjudicación total del contrato, el monto de la multa impuesta, la cláusula penal pecuniaria y algunos trabajos que no fueron ejecutados.

Concluye lo siguiente:

“Total sumas debidas por el municipio al contratista: $ 11’478.698.80

“Total sumas debidas por el contratista al municipio: $ 11’662.670.48

“Resta el contratista al municipio: $ 183.971.68”

(fls. 285 a 291).

f) Copia auténtica de la Resolución 11 del 25 de agosto de 1988, proferida por el presidente del Consejo de Gobierno de Medellín, “Por medio de la cual se hace un reconocimiento” económico al contratista.

Consigna la parte motiva que entre el municipio de Medellín y la firma Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda.—., suscribieron el contrato de transacción Nº 242 de 1986 y en virtud del mismo el municipio se obligó a pagar al contratista la suma de $ 3’679.546.80, una vez legalizado el contrato en la contraloría municipal.

Señala que el apoderado de la firma contratista, mediante petición formulada el día 27 de abril de 1988 solicitó al municipio “…el pago de la suma adeudada con los intereses que la complementan…” por cuanto a la fecha de presentación del escrito la suma reconocida no había sido pagada.

La petición fue sometida a consideración del Consejo de Gobierno en sesión del 21 de mayo de 1988 (acta 004), según se afirma, se conformó una comisión para estudiar el tema y mediante acta del 23 de junio de 1988 los integrantes de la comisión recomendaron al Consejo de Gobierno pagar los intereses de mora sobre la suma debida liquidados desde el día 15 de septiembre de 1986, fecha para la cual “presumiblemente” se había incumplido el trámite de la orden de pago”, hasta el 29 de octubre de 1986, fecha en la cual fue proferida la Resolución 892 por medio de la cual se impuso una sanción al contratista “…momento en el que se descontarán de la suma debida $ 456.357, correspondientes a la multa impuesta…”.

“…Sobre el valor resultante, $ 3’223.189.80, se continuan (sic) liquidando intereses de mora hasta el 22 de abril de 1987, fecha en la cual se impone al contratista la cláusula penal pecuniaria por un valor de $ 10’656.034.38…”

“…Como el contratista es una sociedad comercial y en el contrato no se pactaron intereses, estos se reconocerán a la tasa doblada que autoriza el artículo 884 del Código de Comercio…”.

Con fundamento en lo anterior resuelve ordenar el pago de un millón trescientos cincuenta y dos mil seiscientos ochenta y dos pesos con 20/100 ($ 1’352.682.20) a la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Limitada —Aral Ltda., por concepto de intereses de mora debidos al contratista. Por otra parte, ordena descontar de dicho valor la suma de ciento ochenta y tres mil novecientos setenta y un pesos con 68/100 ($ 183.971.68), el cual adeuda el contratista al municipio, según quedó consignado en el acto de liquidación del contrato (fls. 292 a 295).

g) Copia auténtica de la Resolución 23 del 29 de noviembre de 1988 “Por medio de la cual se resuelve un recurso” de reposición interpuesto por el Contratista contra la Resolución 11 de 1988. La resolución recurrida es confirmada en su totalidad. (fls. 296 a 298).

h) Copia auténtica del acta 1 del 15 de marzo de 1988, contentiva de de la decisiones adoptadas en la reunión celebrada entre los miembros de la división de planeación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y los liquidadores del contrato 060 de 1982, en torno a los criterios para proceder a la liquidación final de dicho contrato.

El acta consigna el contenido de las obligaciones a cargo del contratista en relación con los trabajos ejecutados efectivamente y los valores que arroja el balance económico (fls. 318 a 322).

i) Copia auténtica del acta 3 del 16 de marzo de 1988, contentiva de las decisiones adoptadas en la reunión celebrada entre los miembros de la división de planeación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y los liquidadores del contrato 060 de 1982, “…con el objeto de finiquitar el referido contrato…”.

Define los valores de los trabajos ejecutados y los descuentos realizados al contratista (fls. 323 a 325).

j) Copia auténtica del acta 2 del 16 de marzo de 1988, relacionada con la reunión celebrada entre los miembros de la división de planeación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana, del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” y los liquidadores del contrato 060 de 1982.

Consigna:

“Como para este fín (sic) fue citado el contratista Ariza, Aldana y Asociados Limitada, por Oficio 22-147 de marzo 7 pasado y por telex recibido en el código 45574, que informó hacer llegar el mensaje al Dr. Aldana y ha transcurrido más de una hora de la fijada para la reunión sin que el representante de la sociedad contratante (sic) se presente, los participantes aprueban que ésta se levante y se dé aplicación a lo dispuesto en los artículos 231 y ss., del Decreto Municipal 150 de 1983 —Estatuto Contractual Municipal—” (fls. 326 y 327).

k) Copia auténtica del edicto de fecha 4 de noviembre de 1987 mediante el cual se notifica el acto administrativo contenido en la Resolución 693 del 23 de septiembre de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”.

El edicto, según consta, fue fijado el día 5 de noviembre 1987 y desfijado el día 23 de noviembre del mismo año (fl. 338).

l) Copia auténtica del edicto de fecha 10 de marzo de 1987, mediante el cual se notifica el acto administrativo contenido en la Resolución 34 del 23 de enero de 1987.

El edicto, según consta, fue fijado el día 11 de marzo de 1987 y desfijado el día 25 de marzo del mismo año (fl. 342).

m) Copia auténtica del edicto de fecha 19 de mayo de 1987 mediante el cual se notifica el acto administrativo contenido en la Resolución 323 del 22 de abril de 1987, por la cual se hizo efectiva la pena pecuniaria prevista en el contrato 060 de 1982, a cargo del contratista.

El edicto, según consta, fue fijado el día 19 de mayo de 1987 y desfijado el día 2 de junio del mismo año (fl. 344).

n) Copia auténtica del edicto de fecha 10 de diciembre de 1986 mediante el cual se notifica el acto administrativo contenido en la Resolución 892 del 29 de octubre de 1986 “Por medio de la cual se declara el incumplimiento de un contrato y se impone una sanción”

El edicto, según consta, fue fijado el día 11 de diciembre 1986 y desfijado el día 24 de diciembre del mismo año (fl. 354).

o) Copia auténtica del contrato 097 del 31 de agosto de 1983, adicional al contrato 060 de 1982, suscrito por las partes municipio de Medellín y la sociedad Ariza, Aldana y Asociados —Aral Ltda.—, en virtud del cual convinieron lo siguiente:

“…CLÁUSULA PRIMERA: El contratista utilizará el sistema de grabado aproximadamente sobre 21.058.634 hectáreas. La copia reproducible o copia maestra de cada uno de los planos provisionales dibujados a lápiz, correspondientes a estas 21.058.634 hectáreas, deberá entregarlas el Contratista en tinta y en película de seguridad.

“CLÁUSULA SEGUNDA: El municipio, reconocerá $ 95 de sobre costo adicional por cada hectárea, para un valor total de dos millones quinientos diez pesos (2’000.510)…”. (fls. 362 a 364).

p) Copia auténtica del Oficio 22-143 del 7 de marzo de 1988 dirigido al señor representante legal de la firma Ariza, Aldana y Asociados Ltda., por la abogada asistente del municipio de Medellín.

Consigna lo siguiente:

“Como es de su conocimiento, el término del contrato celebrado con ustedes se encuentra vencido desde el 24 de febrero de 1986. Igualmente, el término para la entrega de las planchas. Es procedente entonces la liquidación del contrato de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 231 y siguientes del Estatuto Contractual Municipal.

“Para estos efectos me permito citarlos el próximo 16 de marzo a las 9:00 a.m., en la sala de reuniones de la división de aplicación del Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana”.

El mismo texto se encuentra contenido en los oficios 22-148 de la misma fecha dirigido al Instituto Geográfico Agustín Codazzi —Interventor del contrato— (fls. 351 y 352).

q) Copia auténtica del oficio de fecha 25 de febrero de 1988, dirigido al director de planeación metropolitana por el director de la división de interventoría fiscal de la Contraloría Municipal de Medellín, en el cual consta lo siguiente:

“En relación con los contratos de la referencia, correspondientes al levantamiento aerofotogramétrico del área metropolitana del Valle de Aburrá, y en vista de que el plazo pactado, con sus respectivas prórrogas, venció el 2 de octubre de 1986, muy respetuosamente le reitero mi solicitud, en el sentido de proceder a la liquidación del contrato, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 231 y siguientes del Decreto 150 de 1983” (fl. 353).

5. Dentro del proceso fue decretado un dictamen pericial a petición de la parte actora para que peritos ingenieros con experiencia en aerofotogrametría, determinaran los siguientes aspectos:

“1) Si el 29 de octubre de 1986 estaba cumpliendo el contratista sus obligaciones de entrega de acuerdo al programa suscrito con la interventoría, en relación con el contrato 060 de 1982 y sus adicionales.

“2) Si el 22 de abril de 1987 se hallaba el contratista en mora o venía cumpliendo el programa de entrega de obra correspondiente al mismo contrato.

“3) Si los empalmes motivo de observaciones, cumplen realmente la función estética sin incidencia en la precisión de los planos y si esa precisión fue aprobada por el IGAC.

“4) La tasación del perjuicio correspondiente al fraccionamiento por terminación unilateral del contrato dispuesto por el Alcalde de Medellín.

“5) La tasación del perjuicio ocasionado al contratista por el retardo en la liquidación final oficial del contrato.

“6) Tasarán, con valor a la fecha de liquidación final oficial del contrato y actualizado y con fijación de los factores de ajuste a la fecha en la que haya de ser expedida la sentencia, la liquidación que ha debido ser hecha al contrato; a) con exclusión; b) sin exclusión de la multa y la sanción pecuniaria impuestas; 7) Tasarán el valor actualizado del contrato de transacción Nº 242 de 1986 de que da cuenta la demanda, con los intereses moratorios correspondientes”.

El dictamen elaborado por los auxiliares de la justicia designados por el tribunal, fue objeto de aclaración, complementación y además fue objetado por error grave por parte de la entidad demandada.

La objeción será resulta, siempre y cuando resulte necesario valorar la prueba.

6. Dentro del proceso se recibieron los testimonios de los señores Jaime Alberto Isaza Mejía, Beatriz Elena Osorio Laverde y Ramiro Vega, quienes declararon acerca de la ejecución del contrato 060 de 1982.

Los testigos fueron tachados de sospechosos por la parte demandante, debido al vínculo laboral que tienen o tuvieron con el municipio de Medellín (fls. 167 a 180, 200 y 204).

iii) La caducidad de la acción contractual.

El a quo se abstuvo de decidir algunas de las pretensiones procesales, orientadas a obtener la nulidad de varios de los actos demandados, con el argumento de que la acción se encontraba caducada en relación con dichos actos administrativos; pero advirtió que respecto de otros, que también fueron enjuiciados, no había operado tal fenómeno. En otras palabras, respecto del mismo proceso contractual tomó distintos momentos para el conteo del término de caducidad de la acción contractual.

Como punto de partida, resulta indispensable determinar cuál era la norma aplicable para efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción y adicionalmente, se tendrá en cuenta si los actos demandados fueron proferidos con ocasión del contrato, es decir, si son contractuales propiamente dichos o si se trata de actos separables del mismo, atendiendo la normatividad vigente para la época en la cual se suscitó la controversia y se interpuso la demanda.

Naturaleza de las normas relativas a la caducidad de la acción y normas aplicables en caso de tránsito legislativo.

Para dilucidar el primer tema se acudirá a las orientaciones jurisprudenciales impartidas por la Sala en relación con la naturaleza de las normas que regulan la caducidad de la acción.

La Sala mayoritariamente ha sostenido que las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal(20) aun cuando tienen carácter sustancial, en la medida en que limitan en el tiempo el ejercicio del derecho público subjetivo de acción(21).

Las normas atinentes al factor temporal para el ejercicio del derecho de acción, son, en principio, las vigentes al momento en que nace para el administrado la posibilidad de acudir a la jurisdicción en procura del derecho reclamado, por lo cual, los límites objetivo-temporales que extinguen la posibilidad de accionar con el transcurso del tiempo, se encuentran supeditados a la normatividad imperante al momento en que acontece el supuesto que permite acudir a la administración de justicia(22), de manera que la inactividad del administrado en el período determinado por la ley, genera inexorablemente la caducidad de la acción, pues no admite, salvo en los específicos y muy reducidos eventos determinados por las normas jurídicas, la suspensión del término, por el tiempo dispuesto en las mismas(23).

En efecto, la caducidad procesal como fenómeno jurídico constituye propiamente una sanción para el titular del derecho que omite poner en funcionamiento el aparto jurisdiccional dentro del lapso dispuesto por el ordenamiento jurídico para reclamarlo; por esta razón, el cómputo de los términos de caducidad contemplados por la ley deben ser razonados por el juez en cada caso particular, de tal suerte que sólo comienzan a correr cuando el titular del derecho tiene la aptitud jurídica para exigirlo ante la jurisdicción del Estado y en ese sentido la norma aplicable para efectos del conteo de la caducidad no es propiamente la vigente a la del nacimiento del derecho sino la que se halla en vigor para la fecha en que tiene la oportunidad de hacerlo exigible y pese a que en algunos eventos estos dos momentos coinciden, en la mayoría de los casos no.

Otro aspecto que resulta importante destacar, se encuentra referido a que el contenido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, a cuyo tenor:

Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

La Sala sostiene que las normas “concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios” son las disposiciones procesales y, por lo tanto, son de aplicación inmediata(24); adicionalmente, señala que en los casos en que se configura el tránsito de legislación respecto de la regulación de términos de caducidad, salvo expresa disposición legal en contrario, debe aplicarse lo dispuesto en el artículo 40 antes transcrito el cual consagra y ordena, como regla general, la aplicación inmediata de las disposiciones de orden procesal, aún de procesos en curso, de manera que las actuaciones correspondientes deberán regirse por la ley nueva, con dos excepciones, respecto de las cuales la misma ley determina la aplicación de las normas anteriores, dándole un efecto ultractivo. Sucede cuando: i) los términos ya hubieren empezado a correr, y ii) las actuaciones y diligencias ya estuvieren iniciadas.

Esta norma, contenida en el aludido artículo 40 de la Ley 153 de 1887, también debe ser acatada cuando se pretende reclamar en juicio los derechos emanados de un contrato, según lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, norma que consagró este supuesto como excepción a la mencionada regla general, de que “en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, en consecuencia, tales reclamaciones deberán regirse, entonces, por las leyes nuevas.

Destaca la Sala que la interpretación de los referidos artículos 38 y 40 de la Ley 153 de 1887 debe hacerse de manera armónica y sistemática, por tratarse de normas de contenido material que coinciden entre sí, como quiera que el numeral 1º del citado artículo 38, ordena la aplicación inmediata de las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio (leyes procesales) los derechos que resultaren del contrato, cuestión que por igual y en sentido idéntico regula el mencionado artículo 40.

Por esa razón, las excepciones que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 consagra en relación con la regla que ordena la aplicación inmediata de las normas procesales, excepciones referidas a i) los términos que hubieren empezado a correr y, ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas, también deben aplicarse cuando se trata del tránsito de regulaciones procesales relacionadas con el modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, puesto que en esa específica materia las normas en estudio resultan perfectamente complementarias.

La Sala ha precisado que aunque el numeral 1º del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 no incluyó la referencia específica a los aspectos relacionados con i) los términos que hubieren empezado a correr y con ii) las actuaciones y diligencias ya iniciadas, ello encuentra explicación en cuanto a que, el propósito general del artículo 38 es regular la aplicación de las normas sustanciales en materia contractual ante el tránsito de legislación y sólo por excepción se ocupó de los asuntos procesales respectivos, mientras que, por el contrario, el propósito general del artículo 40 sí es, precisamente, el de ocuparse de señalar las reglas aplicables en asuntos procesales en caso de conflicto de leyes en el tiempo y al mismo se debe acudir cuando se trata de entender en su integridad el alcance de la excepción consagrada en el numeral 1º del citado artículo 38 cuyo contenido, en modo alguno pretendió consagrar reglas diferentes, especiales u opuestas a las del aludido artículo 40 para los casos de reclamar en juicio derechos derivados de los contratos(25).

En el asunto sub lite, como se puede apreciar de la prueba recaudada dentro del proceso, el contrato 060 fue celebrado el día 7 de julio de 1982, es decir, antes de la entrada en vigencia del Decreto 1 de 1984(26), sin embargo, de acuerdo con los planteamientos expuestos, dos razones permiten inferir sin hesitación alguna que el término para reclamar en juicio los derechos e impugnar los actos administrativos de origen contractual, en los términos deprecados en la demanda, es el contenido por el entonces vigente artículo 136 del Decreto 1 de 1984.

En efecto, por una parte, los hechos que suscitaron la controversia se produjeron con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1 de 1984 y pese a que existe cierto grado de dificultad para determinar con exactitud la fecha a partir de la cual se produjeron los hechos que, a juicio de la sociedad demandante, son constitutivos de incumplimiento de las obligaciones contractuales de parte de la entidad territorial, lo cierto es que la génesis de los incumplimientos endilgados, según la demanda, la constituye la terminación unilateral que, al decir de la sociedad demandante, dispuso el alcalde municipal mediante oficio que, desde ahora advierte la sala, no obra dentro del proceso, pero que, según la demanda (hecho noveno), fue proferido en el año 1986 (feb. 12), es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto-Ley 1 de 1984, sin embargo, tal precisión no tiene por objeto establecer el supuesto para el inicio de la contabilización del término para el ejercicio válido de la acción, sino simplemente ubicar la normatividad aplicable a tal efecto.

Al margen de lo anterior, resulta importante anotar, para efectos de ubicar el supuesto específico a partir del cual se debe computar el término de caducidad de la acción en el asunto sub lite, de acuerdo con el contenido de la norma que así lo consagra, que el término de ejecución del contrato 060 de 1982 fue pactado inicialmente en 900 días solares, conforme se desprende de la cláusula segunda(27), el cual se contaría a partir de la fecha de suscripción de la correspondiente acta de iniciación; dicho plazo fue prorrogado en quince (15) meses, a partir del 2 de julio de 1985, según contrato 356 suscrito el 2 de noviembre de 1985(28), lo cual significa que el nuevo plazo venció el 2 de octubre de 1986. Se desconoce si la prórroga fue celebrada antes del vencimiento del plazo inicial del contrato, puesto que no se allegó al plenario, copia del acta de iniciación correspondiente.

Igualmente en la demanda se afirmó que la administración municipal mediante oficio de 25 de febrero de 1986, había dado por terminado el contrato, hecho que no se encuentra probado, por cuanto, como se dijo anteriormente, al expediente no se allegó copia del referido oficio, razón por la cual deberá tenerse como fecha de expiración del término de ejecución, la del vencimiento del plazo de quince (15) meses, pactado en el contrato 356 de 2 de noviembre de 1985(29), es decir, que las prestaciones del contrato 060 de 1982 debieron cumplirse a más tardar el 2 de octubre de 1986 y no el 25 de febrero del mismo año fecha en la cual, según la demanda, el municipio dio por terminado unilateralmente el contrato.

Se reitera entonces, que al momento de la celebración del contrato 060 de 1982, aún no se había expedido el Decreto 1 de 1984, época para la cual se encontraba vigente la Ley 167 de 1941, antiguo Código Contencioso Administrativo, pero en la fecha prevista para la terminación del contrato por solución de las obligaciones (oct. 2/86), ya había entrado en vigencia el Decreto 1 de 1984, que en su artículo 136 del Código Contencioso Administrativo establecía lo siguiente:

“Las [acciones] relativas a contratos caducarán en dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella. Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación, sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato”..

Es de anotar que el Decreto 1 de 1984, permaneció vigente hasta el 7 de octubre de 1989, fecha en la cual fue promulgado el Decreto 2304 de 1989, mediante el cual se modificaron varios de sus artículos, pero la demanda fue presentada el 27 de septiembre de 1989, es decir, cuando aún se encontraba vigente aquella norma, por ende, es la disposición contenida en el Decreto 1 de 1984, la aplicable en este caso para definir la oportunidad de la acción en el tiempo.

iv) Los actos jurídicos objeto de cuestionamiento y aquellos que fundan las pretensiones consecuenciales de condena; los actos separables del contrato y los actos contractuales propiamente dichos.

En efecto, según se desprende de los hechos y de las pretensiones de la demanda, el actor atribuye varios hechos constitutivos de incumplimiento del contrato 060 de 1982 a cargo del municipio de Medellín que se hacen consistir en: i) Poner fin a la ejecución del contrato de manera unilateral “…sin agotamiento de la obra contratada y del plazo vigente y sin otra justificación…”. ii) Retardar injustificadamente la obligación de liquidar el contrato iii) Negar el reconocimiento de las sumas de dinero que, conforme a las estipulaciones contractuales y acorde con la obra ejecutada, debió liquidar y pagar oportunamente el municipio de Medellín al contratista.

Por otra parte, en la demanda se solicita declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 892 del 29 de octubre de 1986 “Por medio de la cual se declara el incumplimiento de un contrato y se impone una sanción” ii) Resolución 34 del 23 de enero de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso” interpuesto contra la anterior Resolución iii) Resolución 323 del 22 de abril de 1987 “Por medio de la cual se hace efectiva la cláusula décima quinta del contrato 060 de 1982, celebrado entre el Municipio de Medellín y la firma Ariza, Aldana y Asociados Ltda. —Aral Ltda.—”. iv) Resolución 693 del 23 de septiembre de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” interpuesto contra la anterior resolución. En relación con las dos últimas formuló subsidiariamente la pretensión de reducción de la pena pecuniaria en igual proporción a la obra pendiente de entrega por parte del contratista. v) Finalmente solicita revisar el acto administrativo contenido en la Resolución 682 del 10 de agosto de 1988 “Por medio de la cual se liquida el contrato 060 de 1982” y modificar su contenido para ajustarlo a lo que fue la realidad contractual.

Asimismo formula la pretensión declarativa de incumplimiento del contrato de transacción 242 del 9 de julio de 1986 y finalmente la modificación del acto administrativo contenido en la Resolución 11 de 1988 “por medio de la cual se hace un reconocimiento” económico al contratista y del acto mediante el cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior resolución.

Las demás pretensiones incoadas son de condena, consecuenciales a las declarativas antes enunciadas.

Como se puede observar, el demandante acumuló varias pretensiones procesales sucesivas y subsidiarias que, en algunos eventos, estriban en relaciones jurídicas distintas, e incluso en algunos casos no son susceptibles de ser planteadas a través de la acción relativa a contratos, consagrada por el artículo 87 del Decreto 1 de 1984, como se analizará más adelante.

En efecto, el artículo 87 del Decreto 1 de 1984 preceptuaba:

“ART. 87.—Acciones relativas a contratos. Cualquiera de las partes de un contrato de derecho privado de la administración en que se hay incluido cláusula de caducidad, o de los contratos administrativos o interadministrativos podrá pedir que un pronunciamiento sobre su existencia o validez, que se decrete su revisión, que se declare su incumplimiento y la responsabilidad derivada de él.

La nulidad absoluta también podrá pedirse por el ministerio público y por quien demuestre interés directo en el contrato.

Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código”.

El Decreto 1 de 1984, estableció un régimen para impugnar los actos separables del contrato y otro distinto para los actos contractuales propiamente dichos. Así, el artículo 87 ibídem, expresamente dispuso que los primeros serían impugnables, no mediante la acción contractual, sino por medio de “las otras acciones”, que sin hesitación alguna corresponden a las mismas que establece la ley para controlar la legalidad de los actos administrativos, es decir, a las de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, consagradas por los artículos 84 y 85 del referido Decreto, mientras que los segundos, es decir, los actos administrativos de origen contractual serían enjuiciables mediante la acción prevista en el artículo 87, ibídem, según lo ha entendido la Sala(30).

La anterior disposición guarda armonía con lo dispuesto por el artículo 136 del Decreto 1 de 1984 en cuyo inciso séptimo dispuso que los actos separables del contrato sólo serían impugnables por vía judicial “una vez terminado o liquidado el contrato”, con excepción del acto de adjudicación, que a pesar de ser un verdadero acto separable del contrato, podía ser impugnado conforme a las reglas generales, es decir, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la publicación o ejecutoria del mismo, sin que fuera necesario esperar a la terminación o liquidación de contrato para cuestionarlo por la vía jurisdiccional.

Sobre el concepto “acto separable”, la jurisprudencia de esta Corporación acogió los planteamientos expuestos por la doctrina y la jurisprudencia foránea(31):

La noción de “acto separable” es creación de la jurisprudencia francesa objeto de reciente “recepción” en el derecho colombiano. Hasta comienzos del presente siglo, imperó en la jurisprudencia del Consejo de Estado francés una concepción unitaria de la operación administrativa contractual, según la cual todos los actos administrativos, aún los de nítidos perfiles unilaterales, que habían preparado o hecho posible la celebración de un contrato administrativo o de derecho privado de la administración, constituían un “todo indivisible” con este último y, en consecuencia, no podían ser enjuiciados separadamente del contrato que habían contribuido a formar. Para discutirlos, debía acudirse al contencioso contractual y no al recurso por exceso de poder, puesto que era necesario que el contrato respectivo estuviese definitivamente celebrado. “A partir de ese momento, se decía —según lo informan de Laubaúdere, Moderne y Deivoivé—, estos actos se encuentran incorporados al contrato, el cual forma en adelante un “tout indivisible” que escapa no sólo a los recursos intentados directamente contra él sino a los cargos que pudiesen resultar de una censura a las decisiones que acompañaron su formación” (“Traitè des contrats administratifs”, 2ª Edición, París, LGDJ. 1984, T. II, pág. 1035).

Esta concepción jurisprudencial fue definitivamente abandonada por el Consejo de Estado Francés a partir del famoso fallo Martín de 4 de agosto de 1905 que vino a abrir la puerta a la noción de acto separable del contrato. Desde entonces, dicha noción comenzó a perfilarse como un valioso instrumento para robustecer el control de la legalidad del obrar administrativo mediante el recurso por exceso de poder, al poner dicho mecanismo a disposición de terceros, ajenos obviamente a la relación contractual, y particularmente para evitar los inconvenientes que la teoría del “todo indivisible” implicaba especialmente para los proponentes irregularmente descartados en un proceso licitatorio. En efecto: Tales proponentes, terceros frente al vínculo contractual entre la administración pública y el adjudicatario, carecían de acceso a las acciones típicamente contractuales y no podían, en consecuencia, obtener la nulidad de los actos preparatorios del contrato. Mas a partir del reconocimiento de parte del Consejo de Estado francés de la existencia de los “actos separables del contrato” vino a quebrantarse la inequitativa situación a que se encontraban abocados quienes no se veían favorecidos con la adjudicación de una licitación creyendo tener un mejor derecho a ella que el contratista seleccionado y, paulatinamente, se configuró una gama cada vez más amplia de decisiones administrativas, unilaterales todas ellas, que el Consejo de Estado gaIo considera susceptibles de ser enjuiciadas mediante el recurso por exceso de poder y que van desde las deliberaciones de los cuerpos colegiados que deciden celebrar un contrato (fallo “Martín”), hasta el acto mismo de celebración del contrato (fallos “Chambre de Commerce de Tamatave”, de 9 de noviembre de 1934 y “Département de la Creuse” de 7 de febrero de 1939), pasando por el acto mediante el cual la administración pública, centralizada o descentralizada, adjudica un contrato dentro del proceso licitatorio (fallo “Ballande”, mar. 30/1906).

En el estado actual de la jurisprudencia francesa, el acto separable del contrato no es tan solo el acto precontractual. El concepto va mucho más allá, según lo informan Long, Weil y Braibant en la octava edición de su ya clásica obra “los grandes fallos de la jurisprudencia administrativa” (Sirey, París, 1984). En efecto: Se consideran como separables los actos administrativos unilaterales que no tengan que ver con la ejecución misma del contrato, y se admite que tanto terceros, ajenos al vínculo contractual, como los propios contratistas de la administración, intenten contra tales actos el recurso por exceso de poder. Aún más: El Consejo de Estado francés admite que terceros impugnen por la vía del mencionado recurso, actos relativos a la terminación o ejecución de un contrato administrativo.

Precisamente la noción de acto separable del contrato, expuesta por la jurisprudencia y la doctrina francesa fue la que acogió el Decreto-Ley 1 de 1984, en cuanto aceptó como acto separable, el de adjudicación, para brindar la posibilidad a los afectados con la decisión contenida en el acto previo a la celebración del contrato de impugnarlo por la vía jurisdiccional, sin tener que acudir a la acción contractual cuestionando la validez o la eficacia del negocio jurídico respecto del cual, eventualmente, no era parte y, que, por ende, no tendría interés jurídico o legitimación en la causa para cuestionar esta especie de actos los cuales dentro del concepto del “todo indivisible” tendrían que demandarse a través del contencioso contractual y aun cuando no redujo el concepto de acto separable del contrato únicamente al acto de adjudicación, la norma le dio tratamiento distinto a este acto administrativo respecto de los demás actos separables del contrato y, desde luego, de los actos contractuales propiamente dichos, en cuanto a la acción, oportunidad y procedimiento.

En efecto, la jurisprudencia de esta corporación consideró que el tratamiento que la norma proporcionó a los actos administrativos contractuales no fue el más afortunado y por esta razón la Sala para ajustarse a los preceptos debía distinguir entre los actos separables del contrato de los actos contractuales propiamente dichos y señaló que aquéllos “…eran los dictados por la administración antes de la celebración del contrato…”(32) y que podían existir aunque el contrato no llegara a celebrarse, supuesto éste que no previó la norma contenida en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, y los actos contractuales eran los actos emitidos luego de la celebración del contrato y cuya existencia está supeditada a éste por tener incidencia directa en la relación negocial, por esta razón, la jurisprudencia precisó que los actos contractuales debían ser cuestionados a través de la acción contractual consagrada por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, dentro del término de caducidad de dos (2) años previsto por el inciso séptimo del artículo 136 del texto original del Decreto-Ley 1 de 1984 y en relación con los actos separables, como se dijo anteriormente, a través de la acción de nulidad —artículo 84— y la acción de restablecimiento del derecho —artículo 85—, la cual debía ejercitarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes(33) a partir del día siguiente a la publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto a términos del inciso segundo del artículo 136 ibídem.

La conclusión en tal sentido, sin embargo, surgió de manera morigerada, pues en vigencia del inciso octavo del artículo 136 del Decreto-Ley 1 de 1984, se discutió sobre la naturaleza del acto de adjudicación, llegando a calificarse, incluso, como un acto jurídico bilateral, en la medida en que constituía el convenio mismo una vez se produjera la notificación del acto al vencedor del proceso de selección(34), partiendo de una noción matizada entre la oferta y aceptación de la misma para que surgiera el convenio, lo cual significaba que el acto jurídico debía ser cuestionado a través de la acción contractual por tratarse de un acto de tal raigambre, sin embargo, la jurisprudencia coincidió en que cuando el acto de adjudicación se impugnaba con prescindencia del contrato que se había celebrado con el adjudicatario vencedor, la controversia no difería de las que se presentaban, por regla general, en relación con los demás actos administrativos, pero si la pretensión procesal de nulidad se formulaba de manera sucesiva con otras que tuvieran relación con el contrato, como la solicitud de nulidad absoluta por ilegalidad de la adjudicación, la controversia sería contractual(35). Obsérvese que este antecedente jurisprudencial fue elevado a rango legal con ciertas diferencias por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, norma que modificó el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(36).

En el asunto sub lite no existe duda de que los actos administrativos que devienen del contrato 060 de 1982 son de orden contractual, en la medida en que fueron proferidos luego de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual y con incidencia en la misma, de manera que sin la existencia de éste, los actos simplemente no tendrían eficacia, de tal suerte que tanto los hechos jurídicos como los actos jurídicos en torno a los cuales giran las pretensiones de la demanda son susceptibles de ser analizados a través de la acción relativa a contratos que para la fecha de interposición de la demanda consagraba el artículo 87 del Decreto-Ley 1 de 1984, salvo las pretensiones encaminadas a obtener la declaración de incumplimiento del contrato de transacción 242 de 1986 y la impugnación de la Resolución 11 del 25 de agosto de 1988 y 23 del 29 de noviembre del mismo año, como se precisará más adelante, de manera que dentro del anterior contexto, la Sala definirá si la acción incoada para cuestionar los hechos constitutivos del incumplimiento del contrato y los actos administrativos contractuales proferidos con ocasión del contrato 060 de 1982, se encuentra caducada, como en efecto lo declaró el a quo, parcialmente, en los términos consignados al inicio de esta providencia.

La interpretación literal del inciso octavo del artículo 136 del Decreto 1 de 1984 en cuanto dispuso que “Las [acciones] relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella,” llevaría a concluir que los conflictos que se susciten en torno a una misma relación negocial podrían tener varios momentos para efectos de contabilizar la acción relativa a contratos, dependiendo de la fecha de ocurrencia de los hechos que originan el litigio o la ejecutoria de los actos administrativos susceptibles de cuestionamiento.

La jurisprudencia de la Sala por algún período sostuvo que el término de caducidad podía comenzar a correr “…a partir de la expedición de un acto administrativo contractual (declaratoria de caducidad o terminación unilateral, modificación, imposición de multas, etc., etc.) o de la ocurrencia de un hecho causal del litigio (incumplimiento del convenio, variación imprevista del equilibrio contractual, razones de orden público, etc., etc.)…”(37), es decir, tal como fue razonado por el a quo.

Posteriormente, en el año 1995, la jurisprudencia de la Sala realizó una nueva interpretación del inciso octavo del artículo 136 del Decreto 1 de 1984, fundamentalmente porque consideró que no resultaba razonable contar el término de caducidad de la acción relativa a contratos desde distintos supuestos, pues la relación negocial debía tomarse como un todo inescindible. Así se advierte del siguiente pronunciamiento que se produjo en un asunto similar al que hoy se debate que incluso guarda similitud con el régimen legal del contrato celebrado:

“El a quo para arribar al rechazo de la demanda partió del principio de que la acción se encontraba caducada habida cuenta de que en materia contractual las acciones tienen un término de caducidad de dos años contados desde la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. Resalta que la primera cuota del pago del precio convenido entre el Incora y el demandante, (…) debía tener ocurrencia el 23 de junio de 1992; que si el pago no se efectuaba en esta fecha, dicha omisión marca el punto de partida del término legal para el ejercicio de la acción.

La interpretación hecha por el tribunal desconoce por completo la noción del ejercicio de las acciones contractuales, dado que el negocio jurídico es un todo inescindible respecto del cual habrán de tenerse de presente fenómenos tales como su terminación y liquidación para aplicarles la drástica figura de la caducidad de las acciones respectivas.

En materia contractual habrá de distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos de aquellos otros que no necesitan de la misma. En estos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de la liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración.

La Sala reitera su punto de vista sentado en oportunidades anteriores en el sentido de que los pagos periódicos que deba efectuar la administración como consecuencia de un contrato, no pueden ser mirados como hechos aislados para aplicarles exegéticamente el concepto de caducidad de la acción, sino que deberá aplicarse la solución consignada en el párrafo inmediatamente anterior de esta providencia. Dicho de otra manera no puede imponérsele al contratista la dura e ilógica tarea de estar presentando demandas sucesivas por los incumplimientos periódicos imputables a la administración, pues ello no se compadece con la lógica, con la cordialidad y armonía que debe reinar entre las partes ni con la seriedad y consideración debida a la administración de justicia. Semejante tesis solo fomenta la proliferación de controversias judiciales colocando en serios peligros los derechos sustanciales de los justiciables, amén de lo ya consignado(38).

Los anteriores planteamientos fueron acogidos en sentencia del 22 de junio de 1995(39) donde se discutió el fenómeno de la caducidad de la acción relativa a contratos, respecto de una controversia que se suscitó en relación con un contrato celebrado en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, cuya acción fue promovida el 13 de diciembre de 1986, es decir, en vigencia del Decreto-Ley 1 de 1984. Precisó la Sala:

“… Establecidos estos hechos en especial la circunstancia de que la liquidación del contrato tuvo lugar el 13 de diciembre de 1984, y teniendo en cuenta que esta demanda fue presentada el 13 de diciembre de 1986, la Sala encuentra que no se presentó el fenómeno de la caducidad de la acción conforme lo declaró el tribunal a quo. En la sentencia apelada, se hace tal declaración en relación con todas aquellas pretensiones que tuvieron como causa un hecho ocurrido antes del 13 de diciembre de 1984. Corrieron esta suerte la solicitud de reconocimiento de los perjuicios causados con la entrada en vigencia del Decreto 3541 de 29 de diciembre de 1983; con la demora en el pago del anticipo y de las actas 2 a 5; y con el incremento mensual de los materiales de construcción, presentada en la ejecución del contrato.

“La Sala se aparta de la tesis que llevó al tribunal a declarar la caducidad parcial de la acción, por cuanto la relación negocial entre las partes fue una sola, iniciada con la suscripción del contrato y definitivamente terminada, con la liquidación final lograda de mutuo acuerdo. Es apenas en el momento de realizarse este último acto, ya sea de mutuo acuerdo o unilateralmente en caso de no lograrse el concurso, cuando las partes saben en qué estado financiero quedaron, si están o no conformes con las cuentas liquidadas. Para el contratista este momento es particularmente importante, dado que es la oportunidad en la cual conoce con certeza cuánto se le va a pagar y qué reconocimientos económicos le hará la administración.

“Pretender que el término de caducidad corra en forma independiente para cada pago que se haga en la ejecución del contrato, afectaría la relación entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecución del contrato. Esta finalidad no se lograría si el contratista, inclusive durante la ejecución misma del contrato se ve obligado a estar demandando a la administración contratante por cada pago que reciba y con el cual no está de acuerdo.

“En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración…”.

Estas orientaciones permiten deducir que la fecha a partir del cual se contabiliza el término de caducidad de la acción en relación con los conflictos que se susciten en torno a una misma relación contractual, es una sola, sin que resulte admisible la existencia de varias fechas para contabilizar dicho término, pues tal situación implicaría, por vía de ejemplo, que en los contratos de ejecución sucesiva, esto es, aquellos que se ejecutan de manera continuada por un lapso más o menos duradero, donde al deudor le corresponde observar determinado comportamiento por cierto interregno(40), deba demandarse cada vez que se presente un hecho constitutivo de incumplimiento o se profiera un acto administrativo en desarrollo de la relación contractual que afecte al contratista. Los lineamientos jurisprudenciales trazados a partir del año 1995 permiten tomar, por regla general, un solo extremo para efectos de contabilizar el término de caducidad, de manera que si el contrato es de aquellos que no requieren de liquidación, la posibilidad real para acudir a la administración de justicia en ejercicio del derecho público subjetivo de acción surge cuando el contrato se extingue(41), siempre que la naturaleza del supuesto que se presente, esto es, el modo de extinción(42) permita acudir a la jurisdicción en procura de la protección de un derecho subjetivo(43). Por el contrario, si el contrato es de aquellos que requieren el trámite adicional de liquidación, la caducidad sólo comenzará a contarse a partir de la fecha en que se efectúe el trabajo de liquidación, bilateral o unilateral o se agote el plazo establecido a tal efecto.

Debe tenerse en cuenta que para la época en la cual fue reorientada la jurisprudencia de la Sala en relación con la interpretación del inciso octavo del artículo 136 del Decreto-Ley 1 de 1984, la misma jurisprudencia ya había definido el término para efectos de proceder a la liquidación del contrato.

En efecto, resulta pertinente destacar que el Estatuto Contractual del municipio de Medellín contenido en el Decreto Municipal 358 de 1978, no obra dentro del proceso, de suerte que la Sala desconoce si en el mismo se hallaba previsto algún término para proceder a la liquidación del contrato(44). Por su parte el Decreto 1 de 1984, no reguló nada al respecto, incluso en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983 persistió el vacío legal y los primeros referentes en relación con el término para liquidar el contrato de mutuo acuerdo, a falta de estipulación o acuerdo entre las partes y de manera unilateral por parte de la administración, fue creación de la jurisprudencia de la Sala, la cual, años después, fue elevada al rango legal, inicialmente, por la Ley 80 de 1993.

A continuación se hará referencia a varias de las sentencias dictadas por la Sección Tercera de esta corporación, en las cuales se ocupó de establecer el plazo dentro del cual debía hacerse la liquidación del contrato, cuando aún la ley no lo había determinado.

En sentencia del 8 de agosto de 1985, expediente 3158 sostuvo la Sala que “Cuando ni la ley ni las partes fijan plazo para elaborar la liquidación final, esta debe hacerse en el plazo “indispensable” para tal efecto, que para este caso la Sala lo entiende suficiente de sesenta (60) días comunes” (resaltado fuera del texto). Como se puede observar en este pronunciamiento la Sala analizó la situación particular sometida a su consideración y determinó el plazo razonable para efectuar la liquidación en el específico evento.

Posteriormente, en sentencia de 29 de enero de 1988, expediente 3615, en relación con el plazo con el cual contaba la administración para efectuar la liquidación del contrato, precisó:

“Aquí surge un escollo, aparentemente creado por un vacío legal. ¿Qué plazo tiene la administración para liquidar el contrato?

Aunque la ley no diga nada no quiere significar esto que la administración pueda hacerlo a su arbitrio, en cualquier tiempo. No. en esto la jurisprudencia ya ha tomado también partido. Se ha considerado como término plausible el de cuatro meses; dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada para la liquidación y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo. Si vence este último la administración no podrá esperar más y deberá proceder a la liquidación unilateral, mediante resolución administrativa debidamente motivada”.

El anterior criterio fue reiterado en sentencia de 19 de noviembre de 1989, expediente acumulado 3265 y 3461, pero en esta providencia la Sala también se ocupó de determinar el plazo que tenía la administración para efectuar la liquidación de manera unilateral, luego de fracasada la liquidación por mutuo acuerdo; de manera que la Sala complementó los lineamientos trazados en el año 1988. Así discurrió:

“Para efectos de determinar la fecha de liquidación del contrato, la Sala ha venido aceptando como término plausible el de cuatro meses: dos, a partir del vencimiento del contrato para que el contratista aporte la documentación adecuada y dos para que el trabajo se haga de común acuerdo. (Sent, ene. 29/88, Exp. 3615). A falta de acuerdo estima la Sala que la entidad contratante debe proceder a la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes al vencimiento del término para hacer la liquidación de común acuerdo.

Aunque este nuevo plazo no está previsto por la ley de manera específica, la Sala lo adopta por interpretación analógica para el evento como el que aquí se presenta, pues coincide con el que la Ley ha establecido para que la administración se pronuncie sobre las peticiones que se formulen o respecto de los recursos gubernativos que contra sus decisiones se interpongan(45).

Desde entonces, estos lineamientos han sido reiterados por la jurisprudencia de la Sección Tercera(46) en el sentido de que para establecer el momento a partir del cual debe contabilizarse el término para la caducidad de la acción contractual, habrá de distinguirse entre los contratos que requieren de liquidación y aquellos que no la necesitan; en el primer evento, dicho término se cuenta a partir del día siguiente al cual se produjo la liquidación del mismo y en aquellos que no la requieren el conteo del término de caducidad comienza a partir del día siguiente a la terminación del contrato.

La liquidación podría hacerse de común acuerdo entre las partes, dentro del plazo fijado en el contrato o del acuerdo que así lo dispusiera y a falta de éstos, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su terminación; vencido este plazo sin que se pudiera llegar a un acuerdo, la administración tendría dos (2) meses más para hacer la liquidación unilateral; efectuada ésta, el término para contabilizar la caducidad de la acción se cuenta a partir del día siguiente y si en todo caso no se practica la liquidación, el término de los dos años para efectos de la caducidad de la acción, se cuenta desde el día siguiente al vencimiento del plazo en el cual debía efectuarse unilateralmente.

Como ya se dijo, los anteriores lineamientos jurisprudenciales fueron elevados al rango de ley de la República, inicialmente por la ley 80 de 1993, en cuyo artículo 60 estableció no sólo el término supletivo para efectuar la liquidación del contrato sino que precisó los eventos en los cuales tiene lugar: “…. Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación [de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga]…”(47). Posteriormente el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, modificó el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(48), recogió las orientaciones de la jurisprudencia trazada a partir del año 1988 en torno a la liquidación de los contratos y armonizó su contenido con lo dispuesto por el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, adicionando el aspecto atinente al factor temporal para efectos de que la administración procediera a practicar la liquidación unilateral del contrato como plazo imperativo, y estableció los términos de caducidad de la acción atinente a controversias contractuales acogiendo las orientaciones jurisprudenciales de esta Sala perfiladas desde el año 1995, como se expuso en precedencia.

Dentro de este contexto, la Sala disiente de la posición que sostuvo el a quo en la sentencia materia de apelación, porque al tomar varios supuestos fácticos para iniciar la contabilización del término de caducidad de la acción respecto de las controversias que surjan en torno a una misma relación contractual, no sólo genera inseguridad jurídica para el administrado, en la medida en que no se tendría certeza acerca de cuándo surge el derecho para acudir a la jurisdicción en aquellos eventos donde, a título de ejemplo, el hecho objetivo del incumplimiento se extiende en el tiempo, sino que, a más de lo anterior, tal posición conlleva al deterioro de las relaciones intersubjetivas entre los co-contratantes y a la pérdida de confianza entre las partes de la relación jurídica, pues al demandarse entre sí estando en ejecución el contrato, cuando el hecho o el acto se presenta o se profiere en desarrollo del mismo, es natural que la situación se vea reflejada en lo que resta del vínculo contractual trayendo consecuencias nocivas desde todo punto de vista, más aún cuando una de las partes se encuentra en un plano de desigualdad relativo dentro de la relación jurídica, como resultado de las facultades excepcionales de las cuales goza la administración.

A lo anterior se agrega que en aquellos contratos que requieren de liquidación, las partes sólo podrán establecer cuál ha sido la realidad contractual al momento de la liquidación del contrato, de manera que sólo a partir del balance de la relación negocial, las partes intervinientes pueden determinar con certeza los incumplimientos, las sumas adeudadas, los reconocimientos económicos que surgen como consecuencia de situaciones imprevistas, ajustes etc., y es a partir de este momento que se concreta la posibilidad de acudir a la jurisdicción en ejercicio del derecho público subjetivo de acción, para reclamar los derechos o cuestionar los actos administrativos proferidos en desarrollo de la actividad contractual; hasta antes de este momento puede existir la expectativa de que las partes reconozcan de consuno las obligaciones insatisfechas a su cargo que, a su turno, sirven de causa para que las partes contraigan las obligaciones correlativas post contractuales. Por oposición, si las partes no liquidan el contrato luego de que se produzca la terminación del mismo dentro de los términos antes mencionados y la administración no ejerce la facultad de liquidarlo unilateralmente, la posibilidad de acudir a la jurisdicción surge al momento en que se concreta el no ejercicio de la potestad unilateral.

Sin lugar a dudas, el contrato 060 de 1982, era de aquellos que requerían de liquidación, pues la naturaleza de las obligaciones que se originaron en virtud del mismo así lo determinaban, en la medida en que debían cumplirse de manera continuada y recíproca en un determinado período, lo cual significa que el contrato era de “tracto sucesivo” y, por lo mismo, el término de caducidad de la acción debe contarse a partir de la fecha en que ocurrió la liquidación del contrato o se agotó el término para tales efectos.

Sin embargo, resulta pertinente precisar que, como se anotó líneas atrás, la jurisprudencia de la Sala que imperaba para la fecha en la cual se suscitó el litigio y se interpuso la demanda, sostenía que el término de caducidad de la acción relativa a contratos se contaba a partir de la situación de hecho o la expedición del acto que daba lugar a su ejercicio(49), lo cual visto desde la crítica estimativa permitiría afirmar que por elementales razones de seguridad jurídica como valor fundamental de lo jurídico, la situación debería resolverse a partir de los lineamientos que sobre la interpretación del precepto realizaba la Sala en aquella época, pues las partes del contrato y en general los sujetos que integran la colectividad establecen sus relaciones jurídicas, en lo fundamental, conforme con el marco legal vigente y sobre la base de las interpretaciones que en relación con la misma realiza la jurisprudencia nacional, de tal suerte que confiados en que la actuación se halla amparada por el derecho vigente proceden con la certeza de que efectivamente será así, de lo contrario, saben que el imperio inexorable del derecho lo obligará aún en contra de su voluntad o si la relación se establece con un tercero o su co-contratante y es éste quien actúa por fuera de tales caudales, tiene la certeza de que su derecho será protegido con la misma fuerza inexorable que impone lo jurídico.

Con todo, La jurisprudencia de la Sala que comenzó a perfilarse desde el año 1995(50) en torno a la interpretación del precepto contenido en el inciso octavo del artículo 136 del Decreto-Ley 1 de 1984, precisamente consultó los criterios de razonabilidad, equidad y justicia para efectos de establecer el sentido real de la norma en cuanto a la oportunidad para acudir a la jurisdicción cuando se originaran controversias en torno a una misma relación contractual e interpretó la norma desde una óptica que garantiza el derecho de acceder a la administración de justicia, relegando la aplicación restrictiva que se desprendía de la interpretación literal de la norma, para dar un contorno mucho más amplio en el tiempo para efectos de ejercitar la acción relativa a contratos consagrada en el artículo 87 del Decreto 1 de 1984, de tal suerte que ninguno de los supuestos que se hallaban dentro del término de caducidad acorde con la interpretación que otrora se realizaba de la norma, podría entenderse caducado a la luz de la interpretación que realizó la Sala a partir del año 1995.

Conforme a los planteamientos expuestos, la Sala contabilizará el término de caducidad a partir de la fecha en que tuvo lugar la liquidación del contrato 060 de 1982, o desde la fecha en que se agotó el término para liquidarlo, a efectos de establecer si la acción fue ejercitada en tiempo o si, por el contrario, fue extemporánea.

De los elementos de juicio allegados al proceso se desprende que el contrato 060 fue celebrado entre el municipio de Medellín y la sociedad Ariza, Aldana y Asociados Ltda., el día 7 de julio de 1982, el plazo de ejecución inicialmente pactado fue de 900 días solares o calendario, siendo prorrogado según el contrato adicional 356 de 1985(51) por 15 meses a partir del 2 de julio de 1985, es decir, el plazo de ejecución se extendió hasta el día 1º de octubre de 1986.

Sin embargo, de los elementos de juicio allegados por las partes no es posible establecer con certeza la fecha en la cual se extinguió la relación jurídica, pues debe aclararse que dada la naturaleza del contrato 060 de 1982 y de las obligaciones a las cuales dio origen, el mismo no se extinguía por el agotamiento del plazo de ejecución(52), es decir, el plazo en el contrato se hallaba establecido en función de la exigibilidad de las obligaciones que surgieron en virtud del negocio jurídico(53), mas no estaba concebido para extinguir el vínculo jurídico a la llegada del día pactado(54), es así como después del 1º de octubre de 1986, las partes desplegaron una actividad conjunta para la revisión de los planos, corrección y aprobación de los mismos, de tal suerte que con posterioridad a dicha fecha las obligaciones del contrato continuaban ejecutándose.

La anterior acotación adquiere relevancia porque la obligación de liquidar definitivamente el contrato, cuando dada la naturaleza del mismo resulta imprescindible realizarla, sólo surge en el momento en el cual el contrato se ha extinguido(55), con lo que precisa la Sala que el acto de liquidación(56), tiene lugar con posterioridad a la terminación del contrato; en estricto sentido, si bien la terminación del contrato puede coincidir con el agotamiento o la llegada del plazo pactado para el cumplimiento de las obligaciones, por solución o pago de las mismas en su más amplia acepción, que es realmente lo que se espera, también puede suceder que a pesar de haberse cumplido el plazo pactado, subsistan ciertas obligaciones(57).

Así que en el asunto sub lite, el único extremo que puede servir de referente para establecer el momento a partir del cual surgió la obligación de liquidar el contrato es el del agotamiento del término de ejecución del contrato, pues las afirmaciones contenidas en la demanda en torno a la fecha en la cual se agotó el cumplimiento de las obligaciones del contrato se encuentran huérfanas de prueba.

En efecto, la demanda señala que la terminación del contrato fue dispuesta unilateralmente por parte del municipio de Medellín a partir el día 25 de febrero de 1986 “por corte y cesación de la obra contratada”, siendo informado el contratista de tal situación mediante “oficio” del 12 de febrero de 1986 (hecho 9), sin embargo, al proceso no fue allegado el mencionado documento. Asimismo sostiene la sociedad demandante que la entrega definitiva de los trabajos fue “fijada” por la interventoría para la primera semana del mes de junio de 1986, lo cual habría de hacerse “previa liquidación e inventario en Bogotá”, para realizar las tareas de revisión y corrección pertinentes, por cuanto el objeto del contrato comprendía el proceso de “preparación, elaboración, presentación, revisión, rectificación y entrega final” de los trabajos (hecho 14.). Con todo, la Sala desconoce por completo la fecha en la cual fueron entregados los trabajos; la fecha en la cual fueron entregadas las correcciones por el interventor y la fecha en que finalmente fueron aprobados los mismos por parte de la interventoría, pues ningún medio de prueba aportado al proceso cimienta tales afirmaciones.

Por otra parte, en la demanda se afirma que los trabajos entregados por el contratista a la interventoría para efectos de realizar las correcciones que eran de su resorte (se desconoce cuándo fueron entregados), tuvieron que ser llevados a la ciudad de Medellín por orden de la misma interventoría el día 6 de agosto de 1986, por cuanto la entidad territorial contratante reclamaba los trabajos y dos días después los retornó a la firma contratista para que realizara las primeras correcciones (hecho 15). Sin perjuicio de lo anterior, la sociedad demandante sostiene que los trabajos fueron debidamente entregados con el visto bueno de la interventoría, quien realizó las comprobaciones y revisiones de su competencia, pese a lo cual el municipio de Medellín a través del departamento de planeación realizó sucesivos reparos y glosas, sin tener en cuenta que el material entregado había sido previamente aprobado por la interventoría del contrato. A pesar de ello, la sociedad contratista, afirma en la demanda, que atendió las observaciones y a tal efecto “…fueron llevadas a cabo varias reuniones encaminadas a definir la metodología denominada “corrección de errores” (…) de todo lo cual fueron levantadas actas…”; seguidamente sostiene que la última reunión fue llevada a cabo los días 19 y 20 de noviembre de 1986 y en la misma se acordó que el plazo final para entregar el material pendiente con las correcciones sería el 31 de marzo de 1987. Anotó igualmente que el día 22 de noviembre de 1986 fue suscrita un acta en la cual las partes establecieron el estado de las denominadas correcciones con corte al 12 de noviembre de 1986 y allí mismo se acordó la entrega final de los trabajos con las correcciones en la fecha antes anotada. “…Dicha acta fue suscrita por planeación municipal, la interventoría y el contratista..”.

Y finalmente anotó que “… el día 29 de diciembre de 1986 fue suscrita ente Aral Ltda., y la interventoría un acta para formalizar el acuerdo de entrega definitiva del material ajustado a las nuevas pautas de corrección, siempre para el 31 de marzo de 1987. Con esta base el IGAC solicitó al municipio de Medellín aceptar la programación adoptada como definitiva y establecer la fecha del 30 de abril de 1987 para la aprobación final de los planos por parte del mismo IGAC…” (hecho 16).

Las afirmaciones contenidas en la demanda, según la secuencia fáctica narrada, permitirían deducir que el contrato se extendió más allá del término de ejecución pactado (sin perjuicio de la aludida terminación unilateral a la que hace referencia la sociedad demandante, de la cual no existe prueba o por lo menos no fue allegada al proceso), por cuanto, luego de la entrega de los trabajos realizados por la firma contratista, éstos debían ser revisados por la interventoría y en caso de existir correcciones, las mismas debían ser ejecutadas por la contratista para realizar, posteriormente, la entrega definitiva de los trabajos a la entidad contratante.

Como se puede observar, según la demanda, el cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista —sin perjuicio de que hubiera ocurrido dentro del plazo pactado o no—, se produjo el día 30 de abril de 1987, fecha en la cual, la firma interventora debía aprobar los planos elaborados con las correcciones definitivas, de suerte que, a partir de ese momento, stricto sensu, las partes debieron iniciar las labores tendientes a liquidar el contrato de manera bilateral y, por consiguiente, hipotéticamente en ese momento surgió la obligación en tal sentido.

Sin embargo, como se anotó líneas atrás, tales extremos no fueron acreditados dentro del proceso y en esas condiciones la Sala no puede tomar dichos supuestos como ciertos para efectos de establecer la fecha en la que realmente surgió la obligación de liquidar el contrato, con miras a establecer, a la postre, la fecha para iniciar el conteo del término de caducidad de la acción.

Precisamente, las actas a las cuales se refiere la demanda, en cuyo texto, según se afirma, quedó plasmado el cronograma de entrega definitiva de las planchas con las respectivas correcciones por parte del contratista, no obran dentro del proceso y pese a que en el dictamen pericial practicado a instancias de la parte actora, los peritos afirman que “… el acto o convenio del 29 de diciembre de 1986 dispuso como fecha límite de entrega de todo el material el 31 de marzo de 1987…”, tal afirmación, al igual que las contenidas en la demanda carecen de la prueba documental que las soporte, documentos que necesariamente, debieron allegarse al proceso para acreditar dicho extremo.

Por otra parte, si bien los auxiliares de la justicia junto con la experticia allegaron copia inauténtica del documento que dice contener el “Acta final de aprobación y desaprobación de planchas” (un total de 291 planchas) por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi(58) interventor del contrato, lo cierto es que tal documento, por una parte, no tiene fecha de suscripción(59), de manera que la Sala desconoce por completo tal extremo y, por otra parte, aun cuando el documento tuviera fecha, no podría ser valorado por el juez para efectos de determinar el momento en el cual se cumplieron las obligaciones emanadas del contrato, porque no fue debidamente allegado al proceso por las partes en las oportunidades procesales correspondientes, incumpliendo así la preceptiva que informa la disciplina probatoria prevista por el artículo 183 del Código de Procedimiento Civil, vigente en la época para al cual se produjo la aportación de la prueba.

Asimismo, se echan de menos las actas que, según la demanda, fueron suscritas por las partes los días 19, 20 y 22 de noviembre de 1986, y en las cuales, según se afirma, se establecieron los cronogramas para efectuar las correcciones en relación con el material producido por el contratista y la aprobación, rechazo y recepción definitiva del mismo por parte de la interventoría.

Ante la ausencia de cualquier otro elemento de juicio que permita establecer con certeza la fecha a partir de la cual surgió la obligación de liquidar el contrato, la Sala asume que se consolidó al vencimiento del plazo de ejecución del contrato.

En efecto, de la lectura de la cláusula segunda del contrato 060 de 1982 se desprende, como se dijo anteriormente, que el plazo del contrato fue establecido en función del cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista: “El contratista se compromete a ejecutar la totalidad de los trabajos objeto de este contrato dentro de los novecientos (900) días solares contados a partir de la correspondiente acta de iniciación”(60) y pese a que de la cláusula no es posible deducir cuál era el plazo que tenía la interventoría para verificar las condiciones de los trabajos, efectuar las observaciones pertinentes y recibirlos de manera definitiva junto con la entidad contratante, la desafortunada redacción del texto contractual y la ausencia de pruebas que permitan definir el momento de extinción del vínculo jurídico, no deja alternativa distinta que asumir que a partir del agotamiento del plazo contractual comenzaba la etapa de finalización del contrato y, por ende, las partes debían proceder a la liquidación final del mismo.

A pesar de que no fue allegada al proceso el acta de iniciación del contrato, extremo a partir del cual iniciaba el conteo del plazo de ejecución pactado, lo cierto es que la prórroga que se produjo en virtud del contrato 356 de 1985 permite establecer la fecha hasta la cual se extendió dicho término, pues las partes pactaron que el plazo se prorrogaría por 15 meses a partir del 2 de julio de 1985, de donde se desprende que el término de ejecución expiró el día 1º de octubre de 1986.

Las partes no establecieron término alguno para proceder de consuno a la liquidación del contrato 060 de 1982, de manera que según las orientaciones dadas por la jurisprudencia de la Sala se consideraba adecuado que las partes procedieran a efectuarla dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento del plazo de ejecución del contrato y la administración, a su turno, contaba con un plazo estimado de dos (2) meses contados a partir de esta última fecha para efectuar la liquidación de manera unilateral, es decir, que el plazo con el cual contaba la administración para liquidar el contrato unilateralmente, en principio, vencía el 1º de abril de 1987 y a partir de dicha fecha comenzaba a correr el término de caducidad, de suerte que las partes contaban, en principio, hasta el día 1º de abril de 1989 para intentar la acción relativa a contratos a efectos de solicitar la declaratoria de incumplimiento del contrato 060 de 1982, la declaración de nulidad de los actos proferidos en desarrollo de la actividad contractual y las condenas consecuenciales a las anteriores, lo cual supone, desde luego, que hasta dicha fecha contaban los interesados para solicitar, además, la liquidación judicial del contrato.

La administración municipal efectuó la liquidación de manera unilateral y la adoptó mediante Resolución 682 del 10 de agosto de 1988, es decir, un (1) año y cuatro (4) meses después de agotado el plazo para liquidarlo unilateralmente(61), no obstante, la Sala advierte desde ahora que la liquidación unilateral se produjo dentro del término de caducidad de la acción relativa a contratos, por ende, la entidad territorial no había perdido la competencia para adoptar, mediante acto administrativo, la liquidación efectuada y tal circunstancia implica que el término de caducidad no fenezca el 1º de abril de 1989, sino que se extienda hasta el día 11 de agosto de 1990.

En el asunto sub lite, la liquidación fue adoptada unilateralmente mediante Resolución 682 del 10 de agosto de 1988, lo cual significa que la entidad demandada efectuó la liquidación dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento de la obligación de liquidar el contrato de manera unilateral, fecha para la cual tenía competencia, pues si la obligación de liquidar el contrato, conforme a lo expuesto a lo largo de esta providencia, surgió a partir del día 2 de octubre de 1986, las partes tenían hasta el 1º de febrero de 1987 para liquidarlo de manera bilateral y del 2 de febrero de 1987 al 1º de abril de 1987 para que la entidad territorial procediera a liquidarlo unilateralmente, de manera que los dos (2) años comenzaron a contar a partir del 2 de abril de 1987 y hasta el 1º de abril de 1989, interregno dentro del cual las partes podían liquidarlo bilateralmente, la administración podía hacerlo unilateralmente o el interesado podía acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación judicial y, en efecto, la administración procedió a liquidarlo unilateralmente dentro de dicho plazo —10 de agosto de 1988—, por lo cual a partir de ese momento comenzó a correr el término de la caducidad de la acción relativa a contratos y las partes podían intentar la acción y cuestionar todos los aspectos derivados de la actividad contractual, cuestionar los actos administrativos proferidos en desarrollo de la misma etc., del 11 de agosto de 1988 hasta el 11 de agosto de 1990 y como la demanda fue interpuesta el día 27 de septiembre de 1989, se concluye que la demanda fue presentada dentro del término de caducidad de la acción relativa a contratos, en lo que atañe a las pretensiones que se originan en relación con el contrato 060 de 1982 y los actos administrativos contractuales proferidos en desarrollo de dicha relación contractual.

v) Pretensiones relacionadas con el contrato 060 de 1982 y las pretensiones de nulidad de los actos administrativos cuestionados.

Las tres primeras pretensiones de la demanda se hallan estructuradas con fundamento en hechos jurídicos que, al decir de la sociedad demandante, son constitutivos de incumplimiento de las obligaciones por parte del municipio de Medellín, las pretensiones cuarta y quinta están orientadas a obtener la declaración de nulidad de los actos proferidos por la administración en desarrollo de la actividad contractual y la pretensión séptima está enfocada a obtener la revisión del acto a través del cual la administración adoptó unilateralmente la liquidación del contrato. Las pretensiones restantes son consecuenciales de condena a las de orden declarativo.

Como se puede observar, por imposición de la lógica resulta imprescindible analizar, en primer lugar, las pretensiones encaminadas a obtener la nulidad de los actos administrativos que declaran el incumplimiento de las obligaciones por parte de la sociedad contratante, pues sólo desvirtuando la presunción de legalidad de dichos actos administrativos resulta viable analizar el correlativo incumplimiento endilgado a la entidad demandada respecto de las obligaciones contractuales a su cargo.

La primera precisión que debe realizar la Sala, es que la demanda desde el punto de vista técnico es sustantivamente inepta, pues a pesar de que el demandante formuló cargos por falsa motivación contra los actos administrativos demandados, no efectuó el señalamiento de las normas del ordenamiento jurídico que resultaban vulneradas con la decisión de la administración, ni explicó el concepto de violación que fundamenta los cargos endilgados, es decir, no explicó cuáles son las razones que informan la falsa motivación aducida en relación con los actos objeto de censura, menos aún si ésta se materializó en un error de hecho o un error de derecho y en tales condiciones la Sala carece de los elementos para efectuar el pertinente juicio de valor y concluir si los actos son contrarios o no al ordenamiento jurídico al cual debían sujetarse.

La exigencia de señalar las normas violadas y explicar el concepto de violación se encuentra previsto en el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo:

“ART. 137.—Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

(…).

“4) Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación” (resalta fuera del texto).

Esta exigencia que la jurisprudencia ha calificado como “mínima, razonable, necesaria y proporcionada”(62), se justifica en la medida en que los actos administrativos, en sentido lato, constituyen manifestaciones unilaterales de la voluntad de la administración tendientes a producir efectos creadores, extintivos o modificatorios de las relaciones jurídicas y, por consiguiente, se hallan revestidos de la presunción de legalidad y veracidad, y gozan de los atributos de ejecutoriedad y ejecutividad(63), a términos de los artículos 64(64) y 66 del Código Contencioso Administrativo(65), lo cual implica que no es necesario que la legalidad de los mismos sea sometida previamente a la declaración de la autoridad judicial , lo que, contrario sensu significa que la legalidad se presume. Tales premisas, por oposición implican que cuando se considera que el acto se halla viciado y que puede estar afectado de nulidad, quien la alegue deberá solicitarla al juez y, para el efecto, deberá promover la acción que corresponda —contencioso objetivo o subjetivo—, precisar cuál es el marco normativo violado, dirigir el ataque con precisión y claridad y probar los supuestos en que se funde, cuando el análisis no sea de puro derecho, de lo contrario, cuando el ataque resulte indiscriminado y ambiguo, la exigencia no se encontrará satisfecha y el juez no podrá pronunciarse sobre la legalidad del acto.

Al respecto ha señalado la Corte Constitucional(66):

“Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, más aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación”.

La jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la exigencia establecida por el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, guarda una relación inescindible con el artículo 170 ibídem, que materializa los principios de congruencia y dispositivo que informan al proceso contencioso administrativo y los derechos de defensa y de contradicción.

En efecto, el principio de congruencia que informa el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, exige que la decisión del juez se halle acorde con las pretensiones y hechos de la demanda, los planteamientos jurídicos que las estructuran y las razones de la defensa y excepciones formuladas por el demandado, de tal suerte que la decisión debe guardar completa simetría con el objeto de la controversia(67) y ello se traduce en que el juez de lo contencioso administrativo, cuando de la impugnación de actos administrativos se trata, por regla general(68) no pueda entrar a analizar de oficio la eventual violación de normas superiores cuando no han sido invocadas como fundamento de la declaración de nulidad ni cuando se ha explicado el concepto de violación de las mismas de forma clara y precisa.

Por otra parte, la preceptiva concreta el principio dispositivo que estructura al proceso ordinario contencioso administrativo, en virtud del cual la iniciativa del proceso corresponde a los interesados, quienes deben formular las pretensiones respecto de las cuales requieren obtener pronunciamiento del juez, plantear los hechos que las fundamentan y solicitar las pruebas tendientes a acreditar tales supuestos. En ese sentido, si la demanda no cumple con la exigencia establecida por el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, no le es permitido al juez, motu proprio, pronunciarse sobre aspectos que no han sido planteados y sustentados por el actor en el escrito de demanda(69).

Lo anterior supone, desde luego, una garantía o concreción del genérico derecho de defensa y de contradicción que le asiste a la demandada, en la medida en que para defender la legalidad del acto, resulta imprescindible, cuando menos, saber cuáles son los cargos que se formulan y la argumentación que informa la pretensión de nulidad, para efectos de que el sujeto pasivo de la litis no sea sorprendido posteriormente con acusaciones que no tuvo la oportunidad de refutar en las instancias procesales correspondientes.

Por las razones anotadas la Sala no emitirá pronunciamiento de fondo en relación con la legalidad de ninguno de los actos administrativos cuestionados, porque la demanda es sustantivamente inepta, por ende el pronunciamiento será inhibitorio.

Las circunstancias anotadas implican que la Sala tampoco pueda emitir pronunciamiento en relación con los hechos jurídicos que, a juicio de la sociedad demandante son constitutivos de incumplimiento de las obligaciones de la entidad demandada, pues como se dijo anteriormente, sólo desapareciendo del ordenamiento jurídico los actos que declararon el incumplimiento del contratista, resultaba viable analizar el correlativo incumplimiento endilgado a la entidad demandada respecto de las obligaciones contractuales a su cargo. En consecuencia, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento respecto de las pretensiones, cuarta, quinta y séptima de la demanda y al mantenerse incólume la presunción de legalidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento de las obligaciones del contratista, la pretensión tercera atinente a la declaración de incumplimiento de las obligaciones contractuales a cargo del municipio demandado no está llamada a prosperar.

Por otra parte, la primera pretensión está orientada a obtener la declaración de incumplimiento del contrato administrativo 060 de 1982 y sus adicionales por parte del municipio demandado, incumplimiento que se hace consistir en el hecho de “…haber puesto fin a su ejecución mediante acto administrativo unilateral, sin agotamiento de la obra contratada y del plazo vigente y sin otra justificación, a la vez que omitiendo el lleno de los trámites formales correspondientes…”..

Como surge a primera vista, el demandante afirma que el municipio terminó el contrato mediante “acto administrativo” que, en su decir, estuvo contenido en el oficio de fecha 12 de febrero de 1986.

En efecto, en la demanda se sostiene que “… en momentos en que el contratista, que para el efecto había tenido que destacar su mejor equipo técnico y humano para concentrarse en la ejecución de la obra contratada, adelantaba ésta, inopinadamente el 12 de febrero de 1986 el señor Alcalde de Medellín dispuso unilateralmente la terminación del contrato, por corte y cesación de la obra contratada a partir del 25 de febrero de 1986, lo que hizo mediante oficio de aquélla fecha, no formalizada como resolución y carente de la indispensable justificación y de la forma de tasar la indemnización por el perjuicio ocasionado…”.

Lo primero que debe advertir la Sala es que dentro del expediente no obra el oficio al cual hace alusión el demandante y que, en su entender, contenía el acto de terminación unilateral, razón por la cual no es posible emitir juicio de valor alguno en torno a la aludida presunta decisión.

Las pruebas recaudadas válidamente lo único que permiten inferir, es que la administración entendió agotado el término de ejecución del contrato desde el día 24 de febrero de 1986 y, que, por consiguiente, resultaba procedente efectuar la liquidación del mismo conforme a lo dispuesto por los artículos 231 del Estatuto Contractual del Municipio. En ese sentido están concebidos los oficios a través de los cuales la entidad contratante citó al representante legal de la sociedad contratista y a la entidad que ejercía las labores de interventoría del contrato para efectuar la liquidación bilateral del mismo y bajo la misma senda están estructuradas las consideraciones consignadas en la Resolución 892 del 29 de octubre de 1986 “Por medio de la cual se declara el incumplimiento de un contrato y se impone una sanción”, pues son estos los únicos elementos de juicio que hacen alusión a tal aspecto, sin embargo, de dichos medios de prueba no se desprende que se hubiera producido la terminación unilateral del contrato, en los términos aludidos por la sociedad demandante.

Asimismo, es de anotar que, admitiendo en gracia de discusión que la terminación unilateral se hubiere producido en las condiciones descritas por la sociedad demandante, la extinción del negocio jurídico y el incumplimiento de las obligaciones pertenecen a categorías ontológicas distintas y el acaecimiento del primer supuesto, es decir, la terminación unilateral del contrato no genera el incumplimiento del mismo o dicho de otra manera, el incumplimiento del contrato no puede originarse en el acto de terminación unilateral, pues la terminación unilateral tiene lugar por circunstancias muy específicas determinadas por el ordenamiento jurídico, de manera que la pretensión, vista desde el plano estrictamente técnico es desenfocada.

En efecto, para que pueda endilgarse incumplimiento del contrato resulta menester que al momento de presentarse el hecho que lo constituye, el contrato exista, sea eficaz, válido y se halle vigente, a lo cual se suma que el incumplimiento como hecho antijurídico y fuente de responsabilidad constituye, por definición, el desconocimiento de las obligaciones contraídas por las partes en virtud del negocio jurídico, según la obligación sea de dar, hacer o no hacer a términos del artículo 1495 del Código Civil(70), de manera que en aquellos contratos que generan obligaciones de hacer, como sucede en el asunto sub lite con el contrato 060 de 1982, el incumplimiento puede estar determinado en sentido lato por el no cumplimiento exacto de la obligación, como podría suceder en los eventos de inejecución total, inejecución parcial, ejecución o cumplimiento tardío, ejecución distinta o defectuosa, etc., pudiendo provenir de cualquiera de las partes intervinientes en el negocio contractual, lo cual significa que el incumplimiento del contrato está en función del contenido obligacional del mismo, mas no guarda relación con los supuestos que pueden dar lugar a la extinción del negocio, como pretende ubicarlo la demanda al afirmar que el incumplimiento se generó por la terminación unilateral del contrato que hizo la demandada mediante acto administrativo.

De hecho, la secuencia lógica del fenómeno indica precisamente todo lo contrario, es decir, que el incumplimiento puede dar lugar a la resolución del contrato sinalagmático, por regla general(71), como forma de disolverlo en los términos del artículo 1546 ibídem(72), pero un supuesto de terminación unilateral del contrato que se efectúe en virtud de cualquiera de las prerrogativas o facultades excepcionales de las cuales goza la administración dentro de la relación jurídica, carece de la entidad para generar un incumplimiento contractual, pues la terminación unilateral en sentido genérico obedece a razones sobrevinientes que impiden continuar la ejecución del contrato celebrado.

Por supuesto, la terminación unilateral del contrato dispuesta por la administración con pretermisión del ordenamiento jurídico genera responsabilidad y, como consecuencia, surge la obligación de indemnizar los perjuicios causados, pero la fuente de la obligación indemnizatoria en este evento no será el incumplimiento del contenido obligacional del contrato, sino la ilegalidad de la actuación administrativa desplegada en desarrollo de la actividad contractual, para lo cual resulta imprescindible obtener la declaración de nulidad del acto administrativo que así la dispone, de tal suerte que la pretensión no se podía estructurar válidamente sobre la base de un hecho jurídico, (el incumplimiento) sencillamente porque a la terminación unilateral se antepone siempre la existencia de un acto administrativo que reviste la presunción de legalidad y veracidad de su contenido.

Ahora, es de anotar que la obligación de indemnizar los perjuicios causados con ocasión de la terminación unilateral, puede surgir incluso cuando la terminación se enmarque dentro de los supuestos legales que la contemplan, siempre y cuando las condiciones de la causal argüida para declarar la terminación del contrato permitan inferir que se ha causado un daño antijurídico al contratista que no está obligado a soportar.

Dentro del anterior contexto, concluye la Sala que si la sociedad demandante consideraba que el municipio de Medellín había dispuesto, de manera ilegal, la terminación unilateral del contrato mediante oficio de fecha 12 de febrero de 1986, debió cuestionar la validez de tal acto administrativo, formulando la pretensión de nulidad del mismo, para que el juez pudiera analizar la legalidad de la actuación de la administración con sujeción al concepto de violación que debió expresar el demandante para fundamentar la pretensión procesal.

No obstante, en la demanda no se cuestionó la validez del acto que, en entender del demandante, dispuso la terminación unilateral del contrato y simplemente se limitó a señalar que la administración procedió en tal sentido sin que existiera justificación alguna y sin el lleno de las formalidades correspondientes.

A este respecto resulta importante destacar que el acto administrativo surge, de manera general, siempre que exista una manifestación de la voluntad unilateral de la administración proferida en su condición de tal, que produzca efectos jurídicos en cuanto cree, modifique o extinga situaciones jurídicas de carácter general o particular, de suerte que en algunas ocasiones tales manifestaciones pueden estar contenidas en oficios, comunicaciones, resoluciones, etc., y si bien en algunos eventos la forma irregular a través de la cual se adopta un acto administrativo puede acarrear su nulidad, lo cierto es que no es posible eludir la impugnación contra el acto en cuanto a su contenido, por el simple hecho de que la forma a través de la cual se adopta sea considerada inadecuada por el demandante, como pareció entenderlo la sociedad comercial en el sub lite.

Sin perjuicio de lo anterior, una vez más destaca la Sala que al proceso no fue allegado el oficio de fecha 12 de febrero de 1986, a través del cual, al decir del actor, la administración municipal dispuso la terminación unilateral del contrato 060 de 1982.

La pretensión primera de la demanda, así formulada resulta técnicamente incorrecta y por lo mismo la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva, razón por la cual también se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con las pretensiones consecuenciales de condena derivadas de la misma.

Pretensión segunda

La segunda pretensión está orientada a obtener la declaración de incumplimiento del “complejo contractual” por parte de la entidad demandada, por cuanto retardó injustificadamente la liquidación final “entre el lapso en que procedía la liquidación y en que notificó la Resolución de Liquidación Final Oficial”.

La pretensión no está llamada a prosperar, por las siguientes razones.

El contrato 060 de 1982, estaba sometido al régimen contenido en el Estatuto Contractual del Municipio de Medellín, vigente para la fecha de su celebración —Decreto 358 de 1978—, documento que, por cierto, no obra dentro del proceso, pese a que dentro del mismo se observa un oficio suscrito por el jefe del Departamento de Archivo de Medellín dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que manifiesta: “…En atención a lo solicitado en el exhorto 1346-1 Proceso 25980-4, el suscrito jefe del Departamento de Archivo expide copia auténtica de los Decretos 358 de 1978 y 150 de 1983, antecedentes de los contratos 060 de 1982 con sus adicionales y 242 de 1986…”, de manera que la Sala desconoce si en el Estatuto Contractual del Municipio —norma del orden municipal—, se hallaba contemplado o no algún término para proceder a la liquidación de los contratos celebrados por la entidad territorial.

Con todo, dentro del contrato 060 de 1982, no se halla consignado término alguno para proceder a la liquidación bilateral del contrato, se desconoce si en los documentos precontractuales se halla previsto dicho término y en la demanda no se hace referencia sobre tal extremo, de manera que el incumplimiento alegado carece de cualquier fundamento.

No obstante, la Sala reitera los planteamientos consignados en esta providencia en relación con el término con el cual cuentan las partes para proceder a la liquidación del contrato y la competencia ratione temporis para que la administración cumpla tal obligación de manera unilateral y, en ese sentido, debe tenerse en cuenta que, como quedó analizado en precedencia, la entidad demandada conservaba la competencia por razón del tiempo para liquidar unilateralmente el contrato hasta el día 10 de abril de 1989 y lo hizo el día 10 de agosto de 1988, es decir, cuando aún gozaba de tal facultad.

Al margen de lo anterior, conviene precisar que para la fecha en la cual surgió la obligación de liquidar el contrato 060 de 1982, que coincide con la expiración del término de ejecución(73), no existía ningún referente legal o convencional cierto en relación con el término para proceder a la liquidación en ausencia de estipulación contractual o acuerdo entre las partes, de tal suerte que no podría establecerse a partir de qué momento el municipio incurrió en el incumplimiento de la obligación de liquidar unilateralmente el contrato y, por lo mismo, no podría decirse que la administración incurrió en tal incumplimiento luego de vencidos los seis (6) meses siguientes a la fecha de terminación del contrato. Por esta razón, el término que la jurisprudencia estimó adecuado para efectos de proceder a la liquidación del contrato sirvió como parámetro, en principio, para efectos exclusivos de iniciar el conteo del término de caducidad, lo cual se traduce en que para la fecha en que se produjeron los hechos, stricto sensu, la facultad de liquidar el contrato se agotaba con el término de caducidad de la acción procedente.

Conforme a lo anterior, la pretensión segunda se negará y, por tal razón las pretensiones consecuenciales también lo serán.

vi) Del contrato de transacción 242 de 1986.

Como se ha venido diciendo, una de las pretensiones de la demanda está orientada a obtener la declaratoria de incumplimiento del contrato de transacción 242 del 9 de julio de 1986 (pretensión sexta declarativa), el cual fue celebrado por las partes para precaver el litigio eventual que se pudiera presentar por los costos de la obra ejecutada entre el 2 de julio y el 1º de noviembre de 1985 “…cuyo atraso se debió a causas no imputables al contratista…”; en virtud del contrato se ordenó el pago de la suma de $ 3’679.546,80 “…Por la ejecución de restitución aerofotogramétrica en 16 hectáreas en la zona 3, extremo norte del área metropolitana; 1464 hectáreas en la zona 2. Área metropolitana central y 734 hectáreas en la zona 3, extremo norte del área metropolitana y al grabado de 640 hectáreas en la zona 2 - Área metropolitana central…”. (pba. 3), que no se hallaban previstas dentro del objeto de las obligaciones del contrato 060 de 1982.

El pago de la suma de dinero se realizaría “…Una vez registrado este documento [el contrato] en la Contraloría Municipal…”, es decir, el pago fue sometido a una condición (prueba 3).

La demanda estructura dos hechos constitutivos de incumplimiento del contrato de transacción 242 de 1986. El primero “…por dilatar de facto el pago del contrato transaccional (…) por cerca de dos años, desoyendo los múltiples reclamos y solicitudes directas de Aral Ltda…”. y el segundo porque luego de reconocer la mora en que había incurrido “…motu propio (sic) involucró el contrato 060/82 e hizo deducción de la suma de $ 456.357 por valor de la multa referida en el hecho 19, y para el cálculo de intereses tomó como deducible parte de la sanción pecuniaria referida en el hecho 20, ambas ajenas al contrato de transacción. En esa forma, en vez de la suma de $ 3’679.546.90 por principal y de los intereses moratorios causados, ordenó el pago de $ 1’352.682.20 “Por concepto de intereses debidos al contratista” e, incluso de ella, dedujo la cantidad de $ 183.917.68 como supuesto saldo a cargo en la liquidación del contrato 060 de 1982…”. (Hecho 23).

Como se puede observar, el primer hecho constitutivo de incumplimiento que atribuye la demanda a cargo de la entidad administrativa requería acreditar el cumplimiento previo de la condición suspensiva a la cual quedó sometido el pago de la suma de dinero objeto del contrato de transacción.

Recuérdese que la obligación sólo se hacía exigible “…Una vez registrado este documento [el contrato] en la Contraloría Municipal…” (prueba 3).

Sin embargo dentro del expediente no existe prueba sobre tal extremo, es decir, no existe ningún elemento de juicio del cual se pueda deducir cuándo se produjo el registro del contrato de transacción en la Contraloría Municipal y, por lo mismo, no es posible deducir con certeza el período de mora alegado por la sociedad demandante.

Al margen de lo anterior, la administración reconoció que incurrió en mora en el pago de la obligación (prueba 4 - f) y, por lo mismo reconoció los intereses causados del 15 de septiembre de 1986 —fecha para la cual presumiblemente se había incumplido el trámite de la orden de pago—, hasta el 29 de octubre de 1986, —fecha para la cual fue proferida la Resolución 892 por la cual se impuso una sanción de multa al contratista—, de tal suerte que para efectos de cuestionar el período de mora y la indemnización que se produjo con el pago de intereses, la sociedad demandante debió cuestionar la legalidad del acto administrativo que liquidó los intereses, es decir, la Resolución 11 de 1988 y del acto que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra dicho acto, es decir, la Resolución 23 de 1989 (pbas. 4-f y 4-g). No obstante, como la demanda no formuló ningún cargo contra dichos actos, la pretensión no se puede abrir paso, pues se desconocen cuáles son los motivos de inconformidad y la fecha desde la cual, a juicio del demandante, se estructuró la mora.

En conclusión, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones 11 del 25 de agosto de 1988 y 23 del 29 de noviembre del mismo año y, por consiguiente, se inhibirá de conocer la pretensión octava del escrito de demanda.

Por otra parte, para estructurar el segundo supuesto de incumplimiento, es decir, el consistente en la deducción de las sumas de dinero sobre el monto del contrato de transacción, resultaba imprescindible desvirtuar, en primer lugar, la presunción de legalidad que revisten los actos administrativos que hicieron efectiva la sanción de multa —Resolución 892 del 29 de octubre de 1986 “por medio del cual se declara el incumplimiento de un contrato y se impone una sanción”, Resolución 34 del 23 de enero de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso” y de los actos que hicieron exigible la pena pecuniaria —Resolución 323 del 22 de abril de 1987 “Por medio de la cual se hace efectiva la cláusula décima quinta del contrato 060 de 1982, celebrado entre el municipio de Medellín y la firma Ariza, Aldana y Asociados Limitada Aral Ltda.—”. y Resolución 693 del 23 de septiembre de 1987 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición”, con lo cual se eliminarían del universo jurídico los actos administrativos que dieron origen a las obligaciones pecuniarias cuya compensación operó por ministerio de la ley.

Sin embargo, la improsperidad de la pretensión de nulidad de los actos administrativos antes aludidos, implica que la compensación se mantenga incólume.

La pretensión sexta no prospera.

vii) No se impondrá condena en costas porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 6 de noviembre de 1997, en su lugar se dispone:

“Primero. INHÍBESE la Sala de emitir pronunciamiento respecto de las pretensiones primera, cuarta, quinta, séptima y octava y de las consecuenciales de condena contenidas en el ordinal noveno del escrito de demanda que guarden relación con las mismas.

“Segundo. NIÉGANSE las pretensiones segunda, tercera y sexta de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva, en consecuencia, NIÉGANSE las pretensiones consecuenciales de condena que guarden relación con las mismas.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta decisión devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(18) Folio 64.

(19) El artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, fue modificado posteriormente por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998.

(20) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de agosto de 2006, expediente 15323, Sentencias de 4 de diciembre de 2006, expedientes 15239, 16541 y 15117.

(21) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2010, expediente 36489.

(22) Entre otras; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; radicado 15323.

(23) Uno de los eventos en que se produce la suspensión del término de la caducidad de la acción es la presentación de la solicitud de conciliación prejudicial.

(24) Al respecto se pronunció la Corte Constitucional, en Sentencia C-619 de 2001

(25) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo de 2010, Exp. 36489.

(26) Vigente a partir del día 1º de marzo de 1984.

(27) Folio 4.

(28) Folio 13.

(29) Folio 13.

(30) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 22 de abril de 2009, expediente 14667.

(31) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de julio de 1988, expediente 4925.

(32) Consejo de Estado, Sección Tercera. sentencia del 7 de febrero de 1990, expediente 5604.

(33) Ibídem.

(34) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de febrero de 1990, expediente 5604.

(35) Ibídem.

(36) La norma vigente actualmente consagra:

ART. 87.De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes.

En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil (resaltado fuera del texto original).

Sobre la interpretación del precepto contenido por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, luego de la modificación introducida por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 ver sentencia del 22 de abril de 2009, expediente 14.667. Consejo de Estado, Sección Tercera.

(37) Entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de marzo de 1989, expediente 5.453.

(38) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 8 de junio de 1995, expediente 10684.

(39) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de junio de 1995, expediente 9965.

(40) A este respecto se debe aclarar que el elemento determinante de la obligación de tracto sucesivo no es que la obligación esté sometida a un plazo duradero, sino que la obligación se deba cumplir de manera continuada en el tiempo.

(41) Marienhoff sostiene que los contratos administrativos pueden terminar o hallar fin por dos razones distintas: por la cesación de los efectos o por la extinción. Se refiere a la cesación de los efectos cuando las circunstancias que rodean la terminación son normales, mientras que se refiere a la extinción cuando termina por causas no queridas ab inicio. Marienhoff. M. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III A. Contratos Administrativos - De los contratos en particular. Editorial Abedelo Perrot, Buenos Aires. Nuestro ordenamiento jurídico no distingue entre estas formas de terminación y simplemente se denominan modos de extinción.

(42) ART. 1625.Modos de extinción. Toda obligación puede extinguirse por una convención en que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo, consientan en darla por nula.

“Las obligaciones se extinguen además en todo o en parte:

“1) Por solución o pago efectivo.

“2) Por la novación.

“3) Por la transacción.

“4) Por la remisión.

“5) Por la compensación.

“6) Por la confusión.

“7) Por la pérdida de la cosa que se debe.

“8) Por la declaración de nulidad o por la rescisión.

“9) Por el evento de la condición resolutoria.

“10) Por la prescripción.

“De la transacción y la prescripción se tratará al final de este libro; de la condición resolutoria se ha tratado en el título De las obligaciones condicionales”.

Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación el pago es el medio más normal y común de extinción de las obligaciones. Sentencia del 13 de septiembre de 1999, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, expediente 10264.

(43) Además de los modos dispuestos por el artículo 1625 del Código Civil para las obligaciones en general (la extinción de la obligación conlleva a la extinción del acto jurídico que las genera) y por la declaración del juez natural del contrato en los eventos contemplados por el ordenamiento jurídico (nulidad, resolución, rescisión o terminación del contrato), por la decisión previa y unilateral de la administración en uso de las prerrogativas excepcionales conferidas por la ley (terminación unilateral, caducidad), etc.

Lo que se quiere significar es que, a título de ejemplo, si el contrato termina por declaración judicial, resulta apenas elemental que no será éste un supuesto válido que permita acudir a la jurisdicción en procura de la protección de un derecho subjetivo, es decir no podría tomarse este modo de terminación como un supuesto para contabilizar el término de caducidad de la acción para acudir a la jurisdicción.

(44) Pese a que el contrato 060 de 1982 fue celebrado en vigencia del estatuto contractual contenido en el Decreto-Ley 150 de 1976, las normas allí contenidas no eran aplicables pues las entidades territoriales no eran destinatarias de sus mandatos a términos del artículo 1º. En este sentido ver sentencia del 16 de febrero de 1989, Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 4322.

(45) Este criterio fue reiterado en sentencia de 3 de mayo de 1990, Exp. 5497.

(46) Entre otras, pueden citarse las sentencias de 10 de mayo de 2001, expediente 13347; de 16 de agosto de 2001, expediente 14384; de 13 de julio de 2000, expediente 12513 y de 30 de agosto de 2001, expediente 16256; de 4 de diciembre de 2006, expediente 15239.

(47) La parte que se encuentra entre corchetes fue derogada expresamente por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

(48) Pese a que el artículo 136 del Decreto-Ley 1 de 1984 fue modificado por el artículo 23 Decreto-Ley 2304 de 1989, los aspectos atinentes a la caducidad de la acción relativa a contratos permaneció incólume.

(49) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 3 de marzo de 1989, expediente 5.453.

(50) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 8 de junio de 1995, expediente 10684.

(51) Folios 4 y 13.

(52) La jurisprudencia de la corporación ha señalado que el plazo de ejecución no conlleva inexorablemente a la extinción del vínculo jurídico. Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de noviembre de 2008, expediente 17.031.

(53) El artículo 1551 del Código Civil define el plazo como la época que se fija para el cumplimiento de la obligación, señalando que puede ser expreso o tácito, entendido éste como el indispensable para cumplir la obligación.

El plazo, contrario a lo que sucede con la condición, generalmente no afecta la existencia de la obligación sino la ejecución o la exigibilidad de la misma, de manera que la obligación a plazo existe desde que el acto jurídico que le da origen surge, pero la exigibilidad se suspende en el tiempo. Lo anterior permite inferir que el plazo resulta ser un hecho futuro y cierto que puede establecerse desde el momento en que nace el derecho, pese a que no se pueda establecer el momento en que ha de producirse, de manera que puede ser determinado como sucede cuando se establece una fecha - o indeterminado cuando no se sabe con certeza la fecha de ocurrencia pero se tiene certeza sobre el suceso. Puede ser, asimismo, legal, convencional, unilateral, expreso o tácito y judicial, este último sólo en los casos determinados por el ordenamiento jurídico expresamente.

En efecto, algunas obligaciones son contraídas para ser cumplidas durante un plazo o en un día cierto, son la denominadas por la doctrina como ex die o sub die y otras son contraídas para producir efectos hasta una época o día que se fija, las cuales son denominadas ad diem, por tal razón el plazo puede estar concebido en función de la exigibilidad del pago o del cumplimiento o de la extinción del vínculo jurídico, diferenciándose así de las obligaciones puras y simples, las cuales no están sujetas a ninguna modalidad para su exigibilidad, es decir, nacen y se hacen exigibles en el mismo instante.

De otra parte, el tiempo puede servir de elemento para diferenciar las obligaciones de tracto único de las de tracto sucesivo. Las primeras se agotan en un solo instante, independientemente de que ese momento coincida con el acto de creación o se postergue para una fecha determinada o determinable. Las segundas, por el contario, se ejecutan de de manera continuada por un lapso más o menos duradero, de suerte que el deudor debe observar determinado comportamiento por cierto interregno.

El plazo ex die o sub die, que la doctrina ha denominado término suspensivo, primordial o inicial, tiene como finalidad suspender la exigibilidad de las obligaciones en el tiempo hasta el acaecimiento del momento dispuesto, por ende, su no cumplimiento durante el interregno comprendido entre el surgimiento del vínculo jurídico y hasta antes del vencimiento del plazo, no conlleva consecuencias jurídicas, es decir, hasta antes de la llegada del plazo el derecho no puede hacerse exigible.

De otra parte, la noción conceptual del término o plazo ad diem que ha sido denominado término final, tiene la virtualidad de extinguir la obligación al vencimiento del plazo, de forma análoga al fenómeno que se presenta cuando acaece la condición resolutoria, dicho de otra manera, la llegada del término final hace cesar la obligación y, contrario a lo que sucede con el término inicial, la obligación dejará de ser exigible, limitándose, por ende, su duración en el tiempo. En este sentido ver: Claro Solar Luis. Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado. De las Obligaciones Tomo I. Imprenta Nascimiento 1936.

En los contratos, la noción de “término”, por regla general, dice relación al momento en el cual el deudor se encuentra compelido a realizar el pago al acreedor y éste, a su vez, obligado a recibirlo y de ser el caso a cumplir con la contraprestación que constituye su pago, de manera que el ceñimiento al plazo debe se aprecia como cumplimiento, siempre y cuando se sujete a las restantes exigencias contempladas por el ordenamiento jurídico (en la forma y lugar etc.), salvo los eventos en los que es posible exigir el pago antes del vencimiento del plazo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1553 del Código Civil.

Conforme a la regulación contenida en el título V del Código Civil, la acepción expuesta, es decir el plazo ex die o sub die, es la que se impone por regla general en los contratos y, por excepción, sólo cuando la naturaleza de la obligación así lo determine, adquiere vigencia el término final para efectos de hacer cesar el vínculo, como sucede por vía de ejemplo en el contrato de sociedad o en el de comodato.

(54) Algún sector de la doctrina ha precisado las diferencias existentes entre los conceptos término y plazo, señalando que el primero hace referencia a un momento concreto, exacto, mientras que el segundo hace referencia a un período o a una secuencia dentro del cual se sitúa el cumplimiento de la obligación, no obstante, nuestro ordenamiento jurídico no hace distinción entre dicho vocablos, pues en algunos preceptos se hace referencia al término y en otros al plazo para referirse al mismo concepto, es decir, los utiliza indistintamente. En este sentido ver entre otros a: Hernández Gil, A.: Obras completas, t. III, Espasa-Calpe, Madrid 1988.

(55) Aunque pueden presentarse liquidaciones parciales en ejecución del contrato, como sucede con las actas de entrega parcial de obra, por vía de ejemplo, donde las partes realizan un balance parcial de la relación contractual. En este sentido ver sentencia del 16 de mayo de 1989. Consejo de Estado, Sección Tercera, expedientes 1743, 1761, 1878, 1884, 2142 y 2148.

(56) En el sentido de acto jurídico, mas no en el sentido de acto administrativo.

(57) Por vía de ejemplo, como sucede con las obligaciones de garantía o las de saneamiento por los vicios que presente la cosa.

(58) Folios 115 a 121.

(59) Según la secuencia narrada en la demanda, tal documento es aquel que debió ser suscrito el día 30 de abril de 1988, sin embargo no existe ningún fundamento para lograr sostener tal afirmación.

(60) Debe tenerse en cuenta que el plazo del contrato fue prorrogado en 15 meses a partir del 2 de julio de 1985 según contrato 356 de 1985.

(61) Folios 285 a 295.

(62) Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1999.

(63) El atributo de ejecutoriedad consiste en la facultad que tiene la administración para que por sí misma y por sus propios medios haga efectivas las disposiciones en él contenidas, aún contra la voluntad del administrado. La doctrina francesa (Hariou) le denominan “action d’ office” o “préalable”, entendido por el “privilège du préalable” la posición que tienen la administración pública al atenerse a su propia decisión antes de la verificación por parte del juez. La ejecutividad significa exigibilidad, es decir el acto adquiere ejecutividad cuando está listo para ser exigido o cumplido. Cfr. Marienhoff Miguel. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, págs. 340 y ss.

(64) “ART. 64.Salvo norma expresa en contrario, los actos quedan en firme al concluir el procedimiento administrativo y serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados”.

(65) “ART. 66.Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de los contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1) Por suspensión provisional.

2) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3) Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponde para ejecutarlo.

4) Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5) Cuando pierdan su vigencia.

(66) Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1999.

(67) En este sentido ver sentencia del 7 de octubre de 2009, expediente 18.509.

(68) Salvo que surja de manera palmaria la violación de derechos constitucionales fundamentales de aplicación inmediata, Corte Constitucional, Sentencia C-197 de 1999.

(69) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de septiembre de 1996, expediente 3580.

(70) ART. 1495.Definición de contrato. Contrato o convención es un acto por el cual una parte se obliga para con otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser de una o muchas personas.

(71) Por excepción en ciertos negocios jurídicos unilaterales.

(72) “ART. 1546.Condición resolutoria contractual. En los contratos bilaterales va envuelta la condición resolutoria en caso de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado.

“Pero en tal caso podrá el otro contratante pedir a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato con indemnización de perjuicios”.

(73) Reitera la Sala que el material probatorio allegado al proceso no permite deducir la fecha cierta en la cual se produjo la terminación del contrato, por ende, asume la Sala que la obligación de liquidarlo surgió al fenecimiento del término de ejecución del mismo.