Sentencia 1991-06545 de octubre 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 080012331000 1991 06545 01

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Recurso de apelación contra la sentencia de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Actor: Shell Colombia S.A.

Bogotá, D.C., veintisiete octubre de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Según la potestad que tiene el ad quem para resolver la alzada, de conformidad con el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, la Sala se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso de apelación, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia.

2. La apelación cuestiona el fallo impugnado en torno a los siguientes aspectos: (i) replantea el asunto de la caducidad de la acción sancionatoria, así como el agotamiento de la vía gubernativa; y, ii) defiende la legalidad de la cuenta adicional en consideración a que el precio no fue fijado en condiciones de independencia o libre competencia, ya que el demandante no desvirtuó el estudio técnico en que se basó la administración para modificar el valor en aduana de la mercancía importada.

3. Es pertinente precisar si hubo un debido agotamiento de la vía gubernativa, pues además de corresponder a uno de los planteamientos de la administración, la acción judicial interpuesta contra los alegados actos administrativos no estaría llamada a prosperar, en caso de encontrar una indebida conducta procesal a ese respecto por parte del administrado. Pues bien, esta Sala encuentra que la vía gubernativa fue debidamente agotada por Shell Colombia S.A., puesto que cumplió con su obligación procesal de interponer oportunamente los recursos contra la Resolución 46 de 1º de enero de 1990, como presupuesto indispensable para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el motivo de rechazo de los recursos por parte de la administración, no fue justificado.

En efecto, esta sección en sentencia de 23 de enero de 2003. Expediente 8027. M.P. Dr. Manuel Urueta Ayola, manifestó lo siguiente:

“... es obligatoria la interposición de los recursos correspondientes para poder acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Si no cumplió con ese requisito sustancial de procedibilidad de la acción, la demanda es inepta ...”.

No resulta aceptable endilgar al administrado un indebido agotamiento de la vía gubernativa, por haber sido negada la procedencia de los recursos por parte de la administración, máxime cuando el particular ha refutado, mediante la interposición oportuna del recurso de queja, los fundamentos mediante los cuales le fueron denegados los de reposición y apelación.

Vale la pena traer a colación lo indicado por esta corporación, con respecto a la interposición de los recursos de reposición y apelación, como presupuesto para el agotamiento de la vía gubernativa, mediante sentencia de septiembre 4 de 2003. Sección Cuarta. Expediente 13252. M.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié:

“Los recursos están contemplados a partir de la organización jerárquica imperante en la estructura general de la administración pública y así se determina la procedencia del recurso de reposición ante la misma autoridad o funcionario que emitió la providencia; y el de apelación o también conocido como jerárquico, cuando el funcionario está sometido a jerarquía siendo este el fundamento de su institución, caso en el cual el recurso debe ser debe ser decidido por el superior administrativo de quien lo expidió. Así mismo, el recurso de queja, ante el superior jerárquico para cuando sea rechazado el recurso de apelación”.

Así las cosas, para la Sala es claro que el administrado observó su deber procesal de agotar la vía gubernativa, haciendo uso oportuno de los recursos que para ese propósito le brinda la ley.

Está visto que la administración rechazó la procedencia de los recursos interpuestos por el administrado, frente a lo cual es imperativo verificar si a la administración le asistió razón al disponer dicho rechazo, puesto que de haber sido este justificado, la vía gubernativa no hubiere sido debidamente agotada(5).

Cabe anotar que el a quo se declaró inhibido para pronunciarse con respecto a los autos 13 de abril 3 de 1990, que rechazó los recursos interpuestos contra la Resolución 46 de enero 12 de 1990 y 106 de julio 9 de 1991, que resolvió el recurso de queja. No obstante, resulta de importancia verificar si los autos en cuestión fueron o no en derecho, por lo que la Sala procederá a efectuar el respectivo análisis, como punto tendiente a dilucidar el debido agotamiento de la vía gubernativa.

Mediante Auto 13 de abril 3 de 1990, la Administración de Aduanas de Barranquilla rechazó los recursos interpuestos contra la Resolución 46 de 12 de enero de 1990, por considerar que la póliza de cumplimiento que se debía acompañar con el recurso, no cumplía los requisitos legales, y por tanto esta no se había perfeccionado por faltarle la firma y sello del asegurado.

En el recurso de queja interpuesto contra este auto, la actora adujo que tal requisito no era necesario, por cuanto los artículos 1036 y 1046 del Código de Comercio, no disponen tal exigencia.

En efecto, el texto del artículo 1036, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos(6), disponía:

“El seguro es un contrato solemne, bilateral, oneroso, aleatorio y de ejecución sucesiva.

El contrato de seguros se perfecciona desde el momento en que el asegurador suscribe la póliza” (subrayado fuera de texto).

Por su parte, el artículo 1046 de la misma normativa(7), establecía:

“El documento por medio del cual se perfecciona y prueba el contrato de seguro se denomina póliza. Deberá redactarse en castellano, ser firmado por el asegurador y entregarse en su original, al tomador, dentro de los quince días siguientes a la fecha de su expedición.” (Subrayado fuera de texto).

No es necesario incurrir en una profunda elucubración jurídica para concluir que la Administración de Aduanas de Barranquilla, al rechazar el recurso con fundamento en la exigencia de la firma del asegurado en la póliza, estaba imponiendo un requisito no previsto legalmente, de forma tal que el auto en comento, transgredió la normativa que para la época regulaba el contrato de seguro.

Lo anotado se repite en el Auto 106 de julio 9 de 1991, por medio del cual se rechaza el recurso de queja interpuesto contra el Auto 13 de abril 3 de 1990, en la medida que la administración insiste en que los recursos no prosperan en consideración a la referida causal, no obstante, el particular trató de hacerle ver que las normas que regulaban el contrato de seguro no exigían la firma del asegurado como presupuesto de perfeccionamiento del mismo; y, por tanto, la póliza cumplía con los requisitos de ley.

De este modo, se corrobora el debido agotamiento de la vía gubernativa, por cuanto el rechazo de los recursos no fue justificado, ni se sustentó en una debida aplicación de las normas jurídicas aplicables frente a la cuestionada causal, habiendo el particular insistido en la controversia de los actos administrativos, con la interposición del recurso de queja.

4. La caducidad de la acción tampoco operó por cuanto la Resolución 106 de julio 9 de 1991, fue notificada el 19 de julio de 1991(8) y la respectiva demanda presentada el 14 de noviembre del mismo año, lo que evidencia que se presentó dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su notificación, tal como lo establece el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(9).

5. Es pertinente referirse a la cuestionada competencia de la administración, para emitir la Resolución 695 de 27 de marzo de 1992, mediante la cual se revocan los autos 13 de abril 3 de 1990 y 106 de julio 9 de 1991, para confirmar en todas sus partes la Resolución 46 del 12 de enero de 1990, puesto que el a quo no se pronuncia sobre los referidos autos, invocando justamente su revocatoria.

Al respecto, encuentra la Sala que la administración, en efecto, había perdido competencia para revocar dichos autos, en atención a que ya se había admitido la demanda contra aquellos por parte del Tribunal del Atlántico, mediante auto del 09 de marzo del 1992, del cual fue, además, notificada la administración personalmente el 25 de marzo de 1992(10), esto es, con anticipación a la fecha en que expidió el acto revocatorio. Así, es constatable que en los términos del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, no era procedente la revocatoria de los autos en cuestión(11).

Ahora bien, aun cuando fue verificable la incompetencia de la administración para expedir la Resolución 695 de 27 de marzo de 1992, el a quo decidió declararse inhibido para pronunciarse sobre la nulidad de los autos 13 de abril 3 de 1990 y 106 de julio 9 de 1991, objeto del aludido acto ilegal, arguyendo, desatinadamente, su revocatoria.

Así las cosas, la Sala encuentra que el a quo debió pronunciarse sobre los mencionados autos, dado que la revocación de los mismos fue dispuesta por la administración sin competencia para ello, correspondiendo a la jurisdicción pronunciarse sobre la legalidad de los mismos. Además, resultaba de importancia hacerlo toda vez que del análisis de dichos autos era identificable si el rechazo de los recursos fue justificado, a fin de verificar el debido agotamiento de la vía gubernativa, tal como se analizó anteriormente.

En este orden, dada la incompetencia de la administración para proferir la Resolución 695 de marzo 27 de 1992, la nulidad de los autos 13 de abril 3 de 1990 y 106 de julio 9 de 1991 está llamada a prosperar.

(...).

6. Es del caso ahora, referirse a los fundamentos esgrimidos por el recurrente para defender la cuenta adicional irrogada a Shell Colombia S.A.

El apoderado de la administración sostiene que se ajustó el valor declarado para el producto consistente en saturno técnico, por considerar que este no obedeció al precio usual de competencia o valor normal(12). Para el efecto, indica que acudió a precios de mercancía idéntica del mismo proveedor, y que no se desvirtuó, por parte del particular, el estudio de valor realizado por la administración, por lo que no otorgó valor probatorio a las facturas aportadas por la empresa. Todo, en aplicación del Decreto 2011 de 1973, por el cual se adoptó la Definición del Valor de Bruselas, sus notas interpretativas y explicativas, vigente para la época de ocurrencia de los hechos.

Como aspecto cardinal a considerar por la Sala para dilucidar la legalidad de la cuenta adicional, se repara en los motivos esbozados por la Administración de Aduanas de Barranquilla en la Resolución 46 de 12 de enero de 1990, por cuanto, como se anotó, la resolución confirmatoria de esta, 695 de marzo 27 de 1992, fue expedida ilegalmente por la entidad, habida cuenta de su incompetencia para el efecto, tal como se anotó.

Así las cosas, el recurrente afirma haber fundamentado la procedencia de la cuenta adicional en un estudio de valor, según el cual, el valor FOB del saturno técnico varió, de US $ 4.449 por kilo, que fue el precio declarado por Shell Colombia S.A., a uno oscilante entre US $ 6,20 y US $ 15,60 por kilogramo, en razón de una fuerte competencia en ese sector.

No obstante, el aludido estudio de valor, atinente a las condiciones del mercado del producto, no es invocado en la Resolución 46 de 12 de enero de 1990, sino en la 695 de marzo 27 de 1992, es decir, en el acto administrativo viciado de ilegalidad. Ello hace entrever que el mencionado estudio no fue el fundamento que llevó a imponer la cuenta adicional desde un comienzo, por cuanto en la Resolución 46 de 12 de enero de 1990 se alude a información de precios para mercancía idéntica del mismo proveedor, y de ahí que se adujera que el valor declarado no era el de competencia.

Nótese, entonces, que una cosa es rechazar el valor declarado por un importador acudiendo al valor de mercancías idénticas del mismo proveedor, por estimar que la operación desconoció el valor normal o de competencia; y, situación diferente es sostener que el precio no era el declarado debido a una variación de este atendiendo a aspectos propios de la fluctuación en el mercado. Esto último es un elemento esencial propuesto por el recurrente para defender la viabilidad de la cuenta adicional, lo cual no es de recibo puesto que no fue invocado frente al administrado desde el acto administrativo inicial.

La Sala encuentra que la motivación base de la cuenta adicional de que trata la Resolución 46 de 12 de enero de 1990, es la comparación de mercancías idénticas del mismo proveedor, sin aludir con precisión a las mercancías o precios en que se basó para ese efecto, ni a las razones técnicas que llevaron a la administración a desestimar el valor facturado, coincidente con el del registro de importación. Ahora, es importante advertir que el precio contemplado en el registro de importación era el que en los términos del artículo 2º del Decreto 2011 de 1973, se estimaba como precio normal, según disponía la norma:

“Se entiende por “precio normal”, el precio que en la fecha de aprobación de la licencia o registro de importación o de sus adiciones o modificaciones se estima pudieran resultar como consecuencia de una venta efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador y un vendedor independientes el uno del otro”.

Se observa así, que correspondía a la administración desvirtuar el que la venta se hubiere hecho en condiciones de libre competencia, y como la administración consideró que la operación se había realizado en desatención de esas condiciones, invocó el artículo 13 del Decreto 2011 de 1973, que disponía:

“Cuando el precio pactado no corresponda a una venta efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador y un vendedor independientes uno de otro, y además no cumpla totalmente los otros requisitos estipulados en el presente decreto, dicho precio debe ser ajustado en la magnitud de los gastos adicionales y descuentos no admisibles”.

Atendiendo a lo previsto en la norma, es en la Resolución 695 de marzo 27 de 1992, donde la administración afirma que la operación no fue efectuada en condiciones de libre competencia, por cuanto la compra se hizo por parte de Shell Colombia S.A., a través de Mitsubishi Colombia Ltda, como representante del proveedor del exterior en el país. Este último argumento, de hecho improcedente(13), no fue tampoco esbozado en el acto administrativo inicial frente a la empresa, sino con posterioridad, en la Resolución 695 de marzo 27 de 1992, cuya expedición fue efectuada, se reitera, sin competencia.

De este modo, la Sala observa una grave falencia en la motivación de su decisión, además, no precisó argumentación valedera ni técnicamente demostrativa para establecer el valor normal según el cual la mercancía debió ser declarada.

Asunto similar ha sido objeto de pronunciamiento por esta corporación, mediante sentencia del 11 de febrero del 2000. Sección Cuarta. Expediente 9652. M.P. Dr. Germán Ayala Mantilla, al señalar:

“… es evidente que los actos acusados están viciados de ilegalidad, pues la administración desconoció las normas superiores que los fundamentan pues no se estableció el “precio normal” de la mercancía por lo cual se ha debido tomar el precio registrado en la licencia o registro de importación, es decir, aceptarse el que declaró la sociedad, razón por la cual es procedente acceder a su declaratoria de nulidad ...”.

(...).

Así mismo, en sentencia de esta Sección de 5 de diciembre de 2002. Expediente 7167. M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, no se aceptó la valoración impuesta por la administración, dada la falencia en invocar fundamentos técnicos precisos para modificar el valor declarado por el importador, de manera equivalente al caso sub examine. Al efecto, en dicha oportunidad se manifestó:

“... Concluye la Sala que los actos acusados carecen de motivación, pues el funcionario aforador no precisó los fundamentos técnicos y elementos de juicio en que basó su decisión de modificar los precios contenidos en la declaración de despacho para consumo núm. 018159/92, como lo exige la Circular 472 de 1987, expedida con el fin de aclarar el procedimiento a seguir cuando se presentan actuaciones que suscitan controversia sobre el valor en aduana de las mercancías importadas” (subrayado fuera de texto).

Habida cuenta de lo advertido sobre la indebida motivación de la cuenta adicional en la Resolución 46 de 12 de enero de 1990, y de la disparidad argumentativa, aducida por la administración, en los dos actos administrativos cuyo estudio de legalidad abordó el a quo, la Sala confiere razón a ese tribunal, con respecto a la declaratoria de nulidad de los mismos.

Consecuente con lo anterior, debe la Sala confirmar la sentencia apelada, a excepción de su numeral quinto referente a que el tribunal se declara inhibido para lo relativo a los restantes actos acusados, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

Falla:

REVÓQUESE el numeral quinto de la sentencia de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en lo que hace a la decisión inhibitoria sobre los autos 46 de 12 de enero de 1990 y 0106 de julio 9 de 1991; y en su lugar, DECLÁRESE la nulidad de esos actos administrativos.

CONFÍRMASE en lo demás la sentencia de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 27 de octubre de 2011».

(5) Esta corporación ha manifestado que los recursos se deben interponer con el lleno de los requisitos legales, so pena de que su rechazo justificado implique el indebido agotamiento de la vía gubernativa. En sentencia de 26 de febrero de 1998. Sección Segunda. Expediente 11323. M.P. Dra. Clara Forero de Castro, se señaló:

“... El rechazo justificado de los recursos envuelve la imposibilidad de considerar la acción contenciosa propuesta, porque si no se interpusieron con las formalidades de ley, ello equivale al no agotamiento de la vía gubernativa ...”.

(6) Con anterioridad a la reforma de la Ley 389 de 1997.

(7) Texto vigente para la fecha, con anterioridad a la reforma de la Ley 389 de 1997.

(8) Así consta al reverso del folio 93 del expediente.00

(9) El artículo 136, modificado por el Decreto 2304 de 1989 y vigente para la época de ocurrencia de los hechos, disponía en su parte pertinente:

Caducidad de las acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso.

(10) Folio 158 del expediente, al reverso.

(11) Conviene recordar que esta corporación ha señalado que para la procedencia de la pérdida de competencia de la administración para revocar su propio acto, en los términos del artículo 71 del Código Contencioso Administrativo, es menester que se hubiere notificado la admisión de la demanda. Véase la sentencia de 3 de diciembre de 2009. Sección Segunda. Expediente 0436-09. M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

(12) El Artículo 1º. Del Decreto 2011 de 1973, vigente para la fecha de ocurrencia de los hechos disponía: “El valor normal en aduana de las mercancías para los fines de la liquidación de los gravámenes establecidos en el Arancel de Aduanas, es su precio normal y constituye la base imponible”.

(13) Lo que tiende a cuestionar la existencia de una compraventa en condiciones de independencia es que el comprador o importador directo sea la vinculada o filial del proveedor. Así se desprende del invocado artículo II de la Definición de Valor de Bruselas, vigente para la época y del artículo 5º del Decreto 2011 de 1973, que al efecto disponía, en su parte pertinente:

“Precio de libre competencia. Se considera que el precio pagado o por pagar corresponde a una venta efectuada en condiciones de libre competencia, cuando el comprador y el vendedor son independientes uno del otro, y además, se reúnen las siguientes condiciones:

... Literal b) El precio convenido no está influido por relaciones comerciales, financieras o de otra clase, sean o no contractuales, entre el vendedor y el comprador o una persona asociada con cualquiera de ellos ...”.