Sentencia 1991-06941 de mayo 2 de 2013

 

Sentencia 1991-06941 de mayo 2 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Proceso: 050012326000-1991-06941-01 (20280)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz Del Castillo

Actor: Aseguradora Colseguros S.A.

Demandado: Municipio de Medellín.

Acción: Contractual.

Bogotá, D.C. tres de mayo de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia.

Esta corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia que negó las pretensiones, dado que la cuantía de la demanda alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(1), para que la Sala conozca de la acción contractual en segunda instancia.

2.2. Asunto que la Sala debe resolver.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó, que negó las súplicas de la demanda, comoquiera que la Aseguradora Colseguros S.A. recurre la decisión para que, en su lugar, se declare la nulidad de las resoluciones 345 de 8 de mayo de 1987, 1019 de 1º de noviembre de 1988 y 786 de 17 de julio de 1991, fundada en la falsa motivación de las mismas.

Deberá en consecuencia la Sala pronunciarse sobre las excepciones propuestas por la entidad pública demandada, para luego detenerse en i) los hechos probados, ii) el cargo de ilegalidad formulado contra el acto administrativo enjuiciado y iii) resolver el caso concreto.

Cabe anotar que la Sala no abordará el estudio del cargo referente a la falta de competencia de la entidad para declarar el siniestro y estimar la cuantía de la pérdida, formulado por la demandante en los alegatos de conclusión y en la alzada, en la medida en que no fue propuesto en la demanda y, por ende, la entidad pública accionada no pudo ejercer su derecho de contradicción y de defensa frente al mismo.

2.3. Excepciones propuestas por la entidad pública demandada.

2.3.1. Caducidad de la acción.

La parte actora solicita que se declare la nulidad de las resoluciones 345 de mayo 6 de 1987, 1019 de 1º de noviembre de 1988 y 786 de julio 17 de 1991, proferidas por el municipio de Medellín para hacer efectiva la garantía de estabilidad expedida por la Aseguradora Colseguros S.A., en el marco del contrato 033 de 1982, suscrito con la Sociedad Promero Ltda.

Se trata de actos administrativos de naturaleza contractual que se confrontan en ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, establecida para definir las controversias surgidas en torno del surgimiento, ejecución y liquidación de obligaciones surgidas en el marco de acuerdos y, por ende, con las aseguradoras garantes de su cumplimiento, que deberá ejercerse dentro de los dos años siguientes a la ejecutoria del acto cuya nulidad se pretende, que, en el sub lite, tiene que ver con la voluntad de la administración de hacer efectiva la garantía de estabilidad. Al respecto, se ha sostenido:

En presencia de una póliza que verbigracia, garantiza la estabilidad de las obras ejecutadas por un contratista, su efectividad solo podrá cumplirse después de la terminación y liquidación del contrato, puesto que es después de ejecutadas y entregadas las obras, y puestas al servicio de la comunidad, que la administración puede detectar defectos en la construcción y amenaza de su deterioro prematuro; situación que como resulta obvio, genera perjuicios al Estado. En tal evento, el acto administrativo mediante el cual se declara el siniestro, necesaria e inevitablemente, será expedido después de la liquidación del contrato y, por lo tanto, el término a partir del cual empezará a contabilizarse la caducidad de la acción contractual, será el de la ejecutoria del acto que declara el siniestro(2).

En el presente caso, las pruebas que reposan en el plenario dan cuenta de que el último de los actos administrativos cuya nulidad se pretende se expidió el 17 de julio de 1991 y notificó el 8 de agosto siguiente (fls. 11-15 cdno. 1), lo que permite concluir que la demanda, instaurada el 12 de noviembre del mismo año, lo fue en tiempo.

De conformidad con lo expuesto, no está llamada a prosperar la excepción de caducidad formulada por la entidad pública demandada.

2.3.2. Cosa juzgada.

En su contestación el municipio accionado puso de presente la existencia previa de un proceso contra las resoluciones que la aseguradora confronta y, en los alegatos de conclusión advirtió sobre su definición, mediante sentencia que habría negado las súplicas de la demanda.

Ahora, revisada la actuación, la Sala encuentra que, si bien el municipio dio cuenta de una litis entre las mismas partes, en razón del contrato 033 de 1982, ello no fue demostrado, toda vez que i) no se allegó documentación que permitiese establecer que, en efecto existe o existió una causa, por hechos e idénticas pretensiones al asunto sometido a consideración de la Sala y ii) no se aportó el fallo que, al decir de la demandada, habría resuelto la litis que la Aseguradora Colseguros S.A. entablara contra el municipio de Medellín. Por tanto, por este aspecto, la Sala considera que le asistió razón al a quo al negar la excepción de cosa juzgada, también por falta de prueba.

2.4. Hechos probados.

El material probatorio allegado al proceso, por la parte actora y también por el accionado, permite tener como ciertos los siguientes hechos relevantes para la decisión:

2.4.1.La Sociedad Promero Ltda. constituyó a favor del municipio de Medellín la garantía de estabilidad de obra 695454-7 expedida por la Aseguradora Colseguros S.A., con el objeto de amparar los trabajos que ejecutaría la contratista, en cumplimiento del contrato 033 de 1982, por un valor de $ 5.301.592,01 y vigencia entre el 4 de septiembre de 1985 y el mismo día y mes del año 1987 (fl. 16 cdno. 1).

2.4.2.El 6 de mayo de este último, el alcalde de Medellín resolvió hacer efectiva la póliza a la que se hace referencia, mediante la Resolución 345, por el valor asegurado y con fundamento en las irregularidades presentadas en la instalación de la ventanería —se destaca—:

(...).

Que mediante oficios 2450 de octubre 22 de 1986 suscrito por el doctor Rodrigo López Ríos, secretario de obras públicas y 16549 de abril 2 de 1987, suscrito por Óscar Pérez Vizcaíno, interventor técnico, se informó que la ventanería del nuevo palacio municipal presenta infiltraciones por falta de sellamiento y solicitan se tomen drásticas medidas en procura de preservar los intereses del municipio.

Que en reiteradas oportunidades la secretaría de obras públicas ha requerido a la firma contratista con el fin de que dé cumplimiento a la obligación asumida y garantizada con la póliza de seguros antes citada, sin que hasta el momento se hayan aplicado los correctivos del caso.

RESUELVE:

ART. 1º—Hacer efectiva la póliza 695454-7, garantía de estabilidad de las obras, expedida por la Compañía Aseguradora Colseguros S.A., en favor del municipio de Medellín y por la suma de $ 5.301.592,01 (negrillas fuera de texto).

(...).

Es de observar que ningún análisis realizó la entidad territorial para cuantificar la pérdida, en cuanto se limitó a tomar, para el efecto, el límite asegurado.

Finalmente, cabe agregar que se dispuso la notificación de la resolución a los representantes legales de la Sociedad Promero Ltda., en su condición de contratista y a la Aseguradora Colseguros S.A., como garante (fls. 2-4 cdno. 1).

2.4.3. Inconforme con la decisión, la sociedad contratista interpuso recurso de reposición, resuelto en el sentido de mantener la decisión mediante las resoluciones 1019 de 1º de noviembre de 1988 y 786 de julio 17 de 1991(3), que dieron cuenta de las fallas presentadas con posterioridad a la entrega de las obras, detectadas con ocasión de la temporada de lluvias del año 1986 y que obedecían —según lo constató la interventoría— a defectos de sellamiento en la colocación de la ventanería. Se señala al respecto:

(...) el contratista consideró que la única posibilidad de infiltración de agua se podría presentar entre el perfil y la columna de concreto y se limitó a prevenir esta única eventualidad. Como es obvio, las fallas solo podían detectarse cuando sucedieron lluvias que permitieron detectar la solidez del sellamiento utilizado por el contratista y fue así como se comprobó que a través de los travesaños por los empaques de los vidrios y por los tornillos que sostienen las fallebas, etc., entraba el agua que en la mayoría de los casos se desplazaba hacia los perfiles laterales utilizándolos como bajantes y se manifestaban y continúan manifestándose como goteras en los pisos inferiores.

(...).

Con la garantía de estabilidad, el contratista aseguró al municipio el cumplimiento de los objetivos y fines para el cual fue contratada la obra, fines que a simple vista no se cumplieron, causando con ellos graves perjuicios para el funcionamiento de las diferentes oficinas públicas ubicadas en el edificio, humedades y sus consecuentes implicaciones, inundaciones, daños en madera de las alfajías, etc.

La entidad contratante precisó que, no obstante haberse comprometido a realizar los correctivos y trabajos del caso, de los treinta y tres módulos que debían repararse, la contratista corrigió quince, pues en los dieciocho restantes la interventoría observó fallas, aunado a que “(...) los trabajos fueron abandonados definitivamente en el mes de febrero, sin que se haya logrado hasta la fecha que los mismo se reanuden” (fls. 5-15 cdno. 1).

2.5. Cargo de ilegalidad. Falsa motivación.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó que negó las súplicas de la demanda, comoquiera que la Aseguradora Colseguros S.A. recurre la decisión para que, en su lugar, se declare la nulidad de las resoluciones 345 de 8 de mayo de 1987, 1019 de 1º de noviembre de 1988 y 786 de 17 de julio de 1991.

El acto administrativo entendido como manifestación de la voluntad de la administración con miras a producir efectos jurídicos, goza de presunción de legalidad y conformidad con el ordenamiento jurídico en todos sus aspectos, lo que se traduce en entender que las resoluciones demandadas fueron expedidas en el ejercicio de competencias previamente conferidas, con sujeción a las normas constitucionales y legales que rigen la materia, en orden al cumplimiento de las funciones previstas en la ley y conforme con la realización de los fines institucionales de que se trata.

Partiendo de lo expuesto, en suma puede afirmarse que, salvo que se demuestre lo contrario, la administración se sujetó a las reglas y respetó las normas que enmarcan el ejercicio de las funciones confiadas. Presunción de legalidad necesaria para su exigibilidad e inmediata aplicación y que impone a quien pretende controvertirla la carga de desvirtuar la validez que acompaña a las decisiones.

Dispone el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo que toda persona podrá solicitar, por sí o por medio de representante que se declare la nulidad de las decisiones de la administración, “(...) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”.

El control jurisdiccional de la motivación que dio lugar a la expedición de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración procede sin atender los fines que le fueron encomendados, pues el contenido y las circunstancias que acompañaron la decisión dan lugar a inferir que las razones esgrimidas no responden a aquello que se persigue, lo que desvirtúa la legalidad del acto e impone al juez su anulación.

Esta corporación ha definido el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo, como constitutivo de vicio de nulidad. Así, en sentencia de 8 de septiembre de 2005 se precisó lo siguiente:

(...).

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, se entiende que la existencia real de los motivos de un acto administrativo constituye uno de sus fundamentos de legalidad, al punto de que cuando se demuestra que los motivos que se expresan en el acto como fuente del mismo no son reales, o no existen, o están maquillados, se presenta un vicio que invalida el acto administrativo, llamado falsa motivación.

En síntesis, el vicio de falsa motivación es aquel que afecta el elemento causal del acto administrativo, referido a los antecedentes de hecho y de derecho que, de conformidad con el ordenamiento jurídico, facultan su expedición y, para efectos de su configuración, corresponderá al impugnante demostrar que lo expresado en el acto administrativo no corresponde a la realidad (...)(4).

De igual forma, se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(...) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”(5).

En conclusión, el cargo alegado por la actora se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos por la entidad para expedir el acto, bien por error, por razones engañosas o simuladas o porque a los hechos se les da un alcance que no tienen(6), desconocen la realidad.

Ahora bien, la Aseguradora Colseguros S.A. pretende la nulidad de las resoluciones 345 de mayo 6 de 1987, 1019 de 1º de noviembre de 1988 y 786 de 17 de julio de 1991, fundada en que los argumentos esgrimidos por el municipio de Medellín —para hacer efectiva la garantía de estabilidad— no corresponden a la realidad, pues las irregularidades presentadas en la obra obedecieron a deficiencias en los diseños de las estructuras que, una vez construidas, debían soportar las ventanas, pues estas, no obstante elaboradas con base en las especificaciones suministradas al contratista, no coincidieron, dando lugar a filtraciones, las que “(...) no provienen del sellamiento de la ventanería contratada, sino de la inadecuación y deformidad de los vanos”. Empero la actora no demostró sus afirmaciones, lo que lleva a la Sala a negar las pretensiones y así mismo a confirmar la sentencia impugnada pues, como quedó explicado, los actos demandados se presumen legales y quien contradice su motivación no cumplió con la carga de desvirtuarlo.

Esto es así porque, si la actora consideraba que las filtraciones de agua advertidas no obedecieron a defectos de la ventanería fabricada e instalada por la sociedad afianzada —Sociedad Promero Ltda.—, como lo afirma la demandada, sino a causas que le eran extrañas, tenía la carga de probar que ello ocurrió así, es decir que las filtraciones evidenciadas en época de lluvias se debieron a defectos de diseño de la estructura que soportaría la ventanería, porque la información suministrada a la contratista no consultó la realidad.

Empero, en el plenario no obra elemento probatorio alguno que sustente las afirmaciones de la demanda, esto es que las fallas advertidas por el municipio de Medellín no le resultan atribuibles a la calidad defectuosa de los materiales utilizados o de los trabajos realizados por la contratista encargada de la ventanería, de modo que no se entiende cómo pretende la actora que la administración no hiciese efectiva la póliza expedida a su favor, precisamente para garantizar la estabilidad de la obra contratada.

Sobre la carga de la prueba, la jurisprudencia de esta corporación ha sido reiterada al señalar, de acuerdo con el artículo 177 del Código Procedimiento Civil(7), que recae sobre quien alega el hecho que pretende notar a su favor, excepciona o controvierte, cumpliéndose así la regla de que quien afirma o niega, demuestra. No basta, entonces, para sustentar un cargo, hacer uso de referencias, sino acompañar las afirmaciones con la certeza derivada de los hechos probados, pues son estos los que permiten resolver en uno u otro sentido el fondo del asunto.

No puede en consecuencia argüirse falsa motivación para impetrar la nulidad de las resoluciones, sin demostrar las afirmaciones, de modo que, en este sentido, como quedó expuesto, la sentencia de primera instancia, en cuanto despachó el cargo desfavorablemente, habrá de confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B.

RESUELVE:

CONFIRMAR la sentencia de 17 de octubre de 2000, proferida por la Sala de Descongestión de los tribunales administrativos de Antioquia, Caldas y Chocó.

En firme esta providencia, REMÍTASEla actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) El 12 de noviembre de 1991, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción contractual tuviera vocación de doble instancia era de $ 4.900 000 —CCA, arts. 129 y 132 subrogados por el D. 597/88— y la mayor de las pretensiones de la demanda fue estimada por la actora en la suma de $ 5.301.592,01, única pretensión indemnizatoria.

(2) Sentencia de 22 de abril de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, Exp. 14667.

(3) Por indebida notificación de las resoluciones 345-87 y 1019-88, la entidad contratante dispuso darla a conocer nuevamente de manera que los afectados pudieran recurrirla. La Aseguradora Colseguros S.A. presentó reposición contra la decisión inicial, resuelta con la Resolución 786-01.

(4) Sección Quinta, sentencia de 8 de septiembre de 2005, Exp. 3644, M.P. Darío Quiñones.

(5) Sección Cuarta, sentencia de 4 de marzo de 2000, Exp. 1998-0503-01-9772, M.P. Daniel Manrique Guzmán.

(6) Sobre la falsa motivación puede consultarse la sentencia de 25 de febrero de 2009, M.P. Miriam Guerrero de Escobar, Exp. 15797.

(7) “ART. 177.—Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba”.