Sentencia 1992-07827 de enero 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-26-000-1992-07827-01 (15547)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Gabriel Lagos Sandoval

Demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Referencia : Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de enero de dos mil once

EXTRACTOS: « II. Consideraciones

La Sala confirmará la sentencia del Tribunal a quo, para lo cual abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) La competencia; 2) El ejercicio oportuno de la acción; 3) La responsabilidad de la parte demandada y 4) Conclusión.

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación dado que la providencia recurrida fue proferida en un proceso de doble instancia, pues la pretensión mayor, correspondiente a los perjuicios materiales a favor del señor Gabriel Lagos Sandoval, se estimó en $ 14.783.000, mientras que el monto exigido para el año 1992, época en que se presentó la demanda, para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $ 6.860.000. (D. 597/88).

2. El ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados —decía la norma en la época de presentación de la demanda— a partir del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación de bienes por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

En el sub examine la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda se origina en los daños sufridos por el señor Gabriel Lagos Sandoval con la incineración del vehículo de su propiedad, en hechos ocurridos el 22 de marzo de 1990, lo que significa que el demandante tenía hasta el día 22 de marzo de 1992 para presentar oportunamente su demanda, y como ello se hizo el 20 de marzo de 1992 resulta evidente que el ejercicio de la acción fue dentro del término previsto por la ley.

3. La responsabilidad de la parte demandada.

Con el fin de determinar si en el presente caso se presentó la falla en el servicio que se aduce en la demanda y si, en consecuencia, puede predicarse la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Policía Nacional, se enunciarán, en primer lugar, los hechos probados en el expediente:

1. El señor Gabriel Lagos Sandoval desde el 18 de octubre de 1989, ostentaba la condición de titular del derecho de dominio sobre el bus Chevrolet modelo 1989 con placa SFH-795, según lo demuestra el certificado de tradición expedido por el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Bogotá D.E., el 14 de agosto de 1991 (fl. 14 cdno. 2)

2. La diligencia de inspección judicial efectuada a las instalaciones de la sociedad Unión Comercial de Transportes y al vehículo de placas SFH-795, bajo la dirección de la magistrada ponente, arrojó como resultado que:

— El bus ejecutivo de placas SFH-795 afiliado a la empresa Unión Comercial de Transporte Urbano “dejó de consignar el producido diario desde el 21 de marzo de 1990 hasta el 19 de septiembre del mismo año, debido a que no se encontraba prestando el servicio en las rutas autorizadas a la empresa” (documento privado cuyo contenido fue reconocido por sus signatarios dentro de la diligencia de inspección judicial, fl. 14)

— El 22 de marzo de 1990, día del siniestro, el mencionado bus fue despachado de Las Villas, a las 11:28 a.m., con destino a San Cristóbal para cubrir la ruta E-12.

— Los propietarios de 28 buses ejecutivos afiliados a la empresa Unión Comercial de Transportes S.A., autorizaron la entrega de $ 2.940.000 a favor del señor Lagos a título de donación o “pago ayuda mutua” con el fin de que este pudiera cumplir los compromisos adquiridos con General Motor por concepto de adquisición de chasís y carrocería.

— El bus de propiedad del señor Lagos llegó al taller de Jaime Moreno Villanueva totalmente incinerado, que permaneció en el taller por cerca de seis meses y que el dueño del automotor a diario pagaba los gastos de la reparación que, según el mecánico, fueron entre 14 y 15 millones de pesos.

3. La división de prevención y seguridad del Cuerpo Oficial de Bomberos de Santafé de Bogotá, por intermedio de la estación sur, prestó, entre otros, el siguiente servicio:

“13:35 D. Cra. 10 calle 3ª sur V.P.

S. E-100 radio

C. Incendio en un bus afiliado a la Unión Comercial de Transportes. Placa SFH 195 Por manos criminales V.V. $ 30'0000.000 VPVS. Por establecer y demás datos.

A. La M-38 con 0-1-3 Reg.: 14:00 s/n” (fl. 74 cdno. 2)”.

4. Según el dictamen pericial los daños causados al señor Gabriel Lagos Sandoval con el siniestro sufrido por el bus de su propiedad, incluidos el daño emergente y el lucro cesante, ascendieron a la suma de $ 94.861.464,99. (fls. 93 a 104 cdno. 2)

5. Sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar que rodearon el acto vandálico de destrucción del vehículo de transporte de pasajeros, se encuentra en el proceso la declaración de Edilberto Nieto Rodríguez, conductor del vehículo para la fecha de los hechos, quien al interrogársele si como conductor de carros le había tocado enfrentar desórdenes públicos y ataques a vehículos, sostuvo:

“La única vez, fue cuando me quemaron el bus, en el año de 1.990, en las horas de pasado el medio día, eso fue de las 12 y media a la una y media, venía de Villas a San Cristóbal, venía con pasajeros, venía manejando el bus ejecutivo afiliado a la Unión Comercial de Transportes. Me hicieron desviar por la calle 2ª, norte, la policía hacía la carrera octava y por la carrera octava cogí hacia el sur, delante de la Cárcel Distrital había una buseta atravezacla (sic) y yo por no romper el espejo de esa, abrí la puerta, y cuando abrí se me subieron cinco tipos, sin ropa especial, desarrapados, el mejor vestido me encañonó a mí, haciéndome seguir el viaje, por lo que yo seguí y cuando pase por la calle 6ª sur me puso el revólver en la cabeza y me hizo devolver, bajando por ésta y me hizo para (sic) en la calle 8ª y 10, hizo bajar a los pasajeros, y me hizo a mi continuar la marcha; después de seguir la marcha, los otros cuatro tipos empezaron a rociarle gasolina al carro, al !legara la décima, me hizo coger hacía el norte, donde apagó el carro y me quitó las llaves, yo no me quería bajar del bus, me sacó del asiento, me botó al piso y me puso el revólver en la cabeza y me dijo que si no me bajaba, me quemaba con el carro, cuando me bajé, por la puerta trasera, lanzaron el fósforo y el carro se prendió”.

Frente a la intervención del cuerpo de bomberos, el deponente dijo:

“El vehículo quedo totalmente destruido, al principio me quemaron el carro, los bomberos lo apagaron y la gente que lo había quemado, tiraron piedra a los bomberos y la policía no se quiso meter, los bomberos se reiteraron (sic) y enseguida volvieron y lo quemaron”.

(...).

A mi me agarró un ataque de nervios, que yo gritaba que me ayudaran, como no encontraba ayuda, entré a una panadería y no sé si me dieron permiso o no, cogí el teléfono para avisar a mi casa; cuando salí de allí vi que me habían apagado el carro los bomberos, cuando me apagaron el carro los bomberos yo dije que yo era el conductor, que me ayudara a sacarlo de ahí, pero empezaron a lanzar piedra del lado del parque...” (fls. 2 a 5 cdno. 2).

Afirma el declarante que al iniciar el recorrido de ese día, las condiciones de orden público eran normales, a pesar de que ya se había hecho público el homicidio de Bernardo Jaramillo Ossa, y que aunque la policía llego al lugar donde se había incendiado el vehículo, nada pudo hacer “por el peligro que representaban los disturbios de la gente” (fl. 3 cdno. 2).

6. Los testimonios rendidos por José Alcides Lagos Albarracín, Camilo Alfonso Sabogal, Luís Alfredo Sánchez Urbina y José Luís Prieto se refieren al estado en que se encontraba el automotor antes del siniestro, al estado de total destrucción en que quedó después del incendio y al tiempo que permaneció inmovilizado e improductivo (fls. 5 a 13 cdno. 2)

El título de imputación

Pues bien, previo a realizar la valoración del material probatorio a que se ha hecho alusión, es necesario precisar que esta sección, de tiempo atrás, ha sostenido que el título jurídico de imputación, por excelencia, para desencadenar la obligación indemnizatoria del Estado es el de falla en el servicio, al amparo del cual quien pretenda obtener la indemnización de los perjuicios sufridos debe demostrar, de manera precisa, que el daño causado fue la consecuencia directa de la conducta activa u omisiva de la administración pública.

igualmente ha sostenido la jurisprudencia que el mandato impuesto por el artículo 2º inciso 2º de la Constitución relativo a que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, no puede entenderse de manera absoluta sino que debe atender a aquello que normalmente se le puede exigir a la administración o a lo que razonablemente se espera de su actuación o intervención para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera(1).

En consecuencia, corresponde al juez elaborar el juicio de valor respecto del grado de exigencia de la prestación de los servicios que competen al Estado, teniendo en cuenta para ello: los medios de que disponían las autoridades para su cumplimiento, las circunstancias que rodearon la producción del daño y su mayor o menor nivel de previsibilidad; siendo dable resaltar que la obligación del Estado es la de utilizar todos los medios de que está provisto para cumplir con su cometido constitucional, pues si el daño se produce por su desidia en el uso de dichos medios su responsabilidad se verá comprometida y, por ende, estará obligado a resarcir el perjuicio causado.

En este sentido, la jurisprudencia de esta corporación, de manera reiterada ha sostenido que:

“En relación con el deber de seguridad que corresponde prestar al Estado, cabe señalar que el mismo está contenido en el inciso segundo del artículo 2º de la Constitución que establece que “Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Por su parte, el artículo 6º ibídem establece que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

De acuerdo con el mandato constitucional, la razón de ser de las autoridades públicas es la defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. De tal manera que, omitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua, pone en tela de juicio su legitimación. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las autoridades públicas y particulares sea una realidad y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos”(2).

El caso concreto

En ese orden de ideas, la Sala procederá a estudiar, de acuerdo con las pruebas obrantes en el proceso, si la Policía Nacional es responsable por los daños causados al señor Gabriel Lagos Sandoval, con ocasión de la incineración del bus de transporte público de su propiedad, en hechos ocurridos en el perímetro urbano de Bogotá, el 22 de marzo de 1990.

Se narró en la demanda, y así se demostró en el proceso, que el bus de placas SFH-795 de propiedad del señor Gabriel Lagos Sandoval, afiliado a la empresa Unión Comercial de Transportes destinado a la prestación del servicio público de transporte urbano, fue destruido por el actuar ilícito de desconocidos que el 22 de marzo de 1990, cuando cubría la ruta Las Villas - San Cristóbal, lo interceptaron y le prendieron fuego, con lo que se demuestra el daño.

Este hecho, inequívocamente, afectó los intereses del demandante en tanto produjo un menoscabo a su patrimonio pues, como se acreditó en el proceso, el señor Lagos no sólo debió sufragar los gastos necesarios para la reconstrucción del automotor sino que dejó de percibir, durante el período de marzo a septiembre de 1990, los ingresos que la explotación económica del mismo, en la actividad de transporte de pasajeros, le generaban, con lo cual se puede afirmar que el perjuicio para el demandante quedó debidamente demostrado.

De la prueba anterior y debidamente valorada a la luz de los principios de la sana crítica, no resulta posible deducir responsabilidad de la entidad demandada por acción, por cuanto la fuerza pública no participó en la comisión de los hechos que produjeron los daños al automotor del demandante, pues ninguna prueba deja entrever que miembros de la institución policial hubiesen patrocinado, apoyado o permitido la actuación delincuencial que culminó con la incineración del vehículo.

Tampoco puede predicarse que los hechos ocurridos y los perjuicios que de ellos se derivaron hubieren obedecido a una conducta omisiva de las autoridades policiales, porque, como lo declaró el conductor del vehículo, la Policía Nacional había tomado medidas preventivas a fin de evitar que los vehículos automotores transitaran por la carrera 10, desviando el flujo vehicular para alejarlo de los sitios donde se presentaban alteraciones del orden público, de lo que se colige que la entidad demanda sí estuvo presente en el lugar y sí tomó medidas de control para prevenir la producción de daños a personas y bienes.

Ahora bien, frente a la imputación de negligencia que se hace en la demanda, según la cual los uniformados no actuaron para evitar la incineración del bus, cabe observar que, el ataque al bus de servicio público fue un acto vandálico, producido de manera sorpresiva e imprevista, a raíz de los desórdenes, que de manera espontánea, se generaron como reacción al homicidio del líder político de la izquierda colombiana Bernardo Jaramillo Ossa, por lo tanto no puede afirmarse que se hubiera configurado responsabilidad de la entidad demandada, pues no se trató de perturbaciones del orden público anunciadas o concretas en contra del servicio de transporte de pasajeros sino que lo sorpresivo de la situación ponía a los uniformados en la imposibilidad de prever en qué momento los delincuentes irían a tomar posesión del vehículo para proceder a su destrucción.

Adicionalmente, no aparece prueba en el expediente demostrativa de que el Gobierno Nacional o Distrital hubiere impuesto a los transportadores la obligación de prestar el servicio a sabiendas de la existencia de una situación de peligro inminente en su contra, eventualidad en la que la administración habría asumido el riesgo confiada en que la fuerza pública protegerá y controlará la situación(3); sin embargo, como ya se precisó, esto no ocurrió en el presente asunto pues tal y como lo declaró el conductor del bus, cuando inició el recorrido el informe era de completa normalidad y únicamente se enteró de los disturbios en el momento en que la policía lo hizo desviar de su ruta.

De otra parte, la afirmación que se hace en la demanda según la cual la inactividad de la entidad demandada no permitió al cuerpo de bomberos cumplir con su misión de sofocar el incendio, se desvanece frente a la claridad de la propia declaración del conductor del vehículo quien sostuvo que entró a una panadería para llamar a su casa y “cuando salí de allí vi que me habían apagado el carro los bomberos”, de lo que se infiere que el organismo de socorro se hizo presente en el lugar del incendio del automotor y que su actuación fue oportuna, conclusión a la que arriba la Sala con apoyo en la relación de los servicios prestados por el Cuerpo Oficial de Bomberos de Santafé de Bogotá, en el que se dejó anotación sobre la atención del incendio del bus de placas SFH-795 en la carrera 10 con calle 3ª sur a las 13.35 del 22 de marzo de 1990.

Entonces, a juicio de la Sala como en el sub judice se demostró que la administración demandada sí tomó medidas necesarias para contrarrestar los disturbios y sublevaciones que se presentaron en varios puntos de la ciudad, tendientes a hacer cesar las circunstancias que ponían en riesgo las condiciones mínimas de seguridad de las que debía gozar la comunidad y que el hecho mismo de la incineración del vehículo de propiedad del demandante fue un acto vandálico producido por terceros ajenos a la administración, es evidente la presencia de la causal excluyente de responsabilidad denominada hecho exclusivo y determinante de un tercero aspecto frente al cual la jurisprudencia de esta corporación ha precisado:

“Lo expuesto sirve para reiterar que los hechos que dieron origen a la presente controversia se desencadenaron por culpa exclusiva y determinante de un tercero que, como se sabe, constituye uno de los elementos que desarticulan el nexo de causalidad, y liberan de responsabilidad a la persona natural o jurídica a quien en principio se podría atribuir la producción de los daños.

La doctrina también ha precisado que el hecho de un tercero libera de responsabilidad cuando esa eximente reúne las siguientes características:

“A). Causalidad. La primera nota que debe poseer el hecho de un tercero es haber concurrido a la producción del evento dañoso, ligándose a este por una relación causal; de no mediar esta relación el hecho del tercero no puede ser configurado como causa extraña, susceptible de exonerar de responsabilidad al ofensor.

(...).

Finalmente, ¿cuándo se entiende que un hecho emana de un tercero? Esto no ofrece mayores dificultades, y su respuesta sólo supone la indagación de cuándo una persona es tercero; a tal respecto puede afirmarse que tercero es toda persona distinta de la víctima y del ofensor... aún cuando debe formularse una reserva en lo que respecta a las personas de las cuales el ofensor es civilmente responsable, puesto que ellas no pueden, en relación a él, ser consideradas como terceros.

B) No provocado. Cómo acontece con otras causas de exoneración, no basta que el hecho dañoso sea en todo o en parte obra del tercero; se requiere, además, que el hecho del tercero, en última instancia no tenga su causa en una acción del ofensor, ya que si así fuera este debería ser considerado como único y exclusivo agresor. (...)

C) Finalmente existen dudas acerca de si el hecho del tercero debe ser ilícito. (...) Si el hecho del tercero constituye la única causa del evento dañoso no se requiere que sea en sí mismo ilícito, ya que su sola presencia basta para destruir la responsabilidad a cargo del presunto ofensor al eliminar el nexo casual que es uno de los supuestos de esta. En cambio, si el hecho del tercero ha concurrido con el hecho del ofensor, este último sólo puede prevalerse de aquel como causa de exoneración a condición de que sea ilícito, puesto que si fuera lícito, el tercero no tendría obligación de reparar el daño causado por su hecho”. De acuerdo con el texto que se deja trascrito, se advierte que el hecho del tercero adquiere la connotación de exonerar de responsabilidad patrimonial a determinada persona por los daños que hubiesen padecido los demandantes, cuando quiera que la intervención del tercero se encuentre total o completamente desligada de la actividad del centro de imputación a quien le atribuyeron los daños. Es decir, que esa capacidad, de eximir de responsabilidad se configura cuando su conducta fue la única causa determinante para producir el evento dañoso y además cuando el daño no tenga su causa en una acción u omisión del ofensor”.

Sin duda alguna, en el caso sub examine se reúnen los supuestos constitutivos del hecho de un tercero que abren paso para que la administración sea exonerada de responsabilidad frente a los hechos que se le imputan...

(...).

Así las cosas, la doctrina estudiada no deja dudas en cuanto que la conducta de un tercero siendo exclusiva y determinante en la producción del daño antijurídico, rompe el nexo de causalidad porque tiene entidad suficiente para liberar de responsabilidad a la persona a quien en principio se le imputan los hechos, a cuyo cargo está demostrar esa “causa extraña”. (Sent. ago. 31/2006, Exp. 19001233100019930800101- 14868. Olegario Barrera y otros Vs. Municipio de Cajibio, C.P. Mauricio Fajardo Gómez).

Así, es claro para la Sala que el hecho del tercero a que se acaba de aludir, absolutamente súbito e imprevisible, constituyó la causa determinante de la incineración del vehículo automotor lo que conduce a afirmar que no existe nexo de causalidad entre el daño padecido por el actor y la actuación de la entidad pública accionada y, por lo tanto no le es jurídicamente atribuible a la demandada, pues resulta contundente que el incendio del bus de transportes de pasajeros fue la causa determinante, exclusiva y excluyente del mismo y que, además, esta resultó imprevisible e irresistible para la administración, pues no era posible para la demandada anticipar en qué momento el automotor que transitaba por la vía pública sería objeto de retención y destrucción por los desconocidos que se dedicaban a alterar el orden público en la ciudad.

Resultan, por tanto, desvirtuadas las afirmaciones consignadas en la demanda, porque el hecho dañoso no puede serle imputado a la Policía Nacional, ni desde el punto de vista fáctico, situación descartada desde un comienzo por el actor quien atribuyó el hecho a la acción de “agitadores profesionales”, ni tampoco desde la óptica jurídica ya que no se demostró que la Fuerza Pública hubiera incurrido en incumplimiento a sus deberes de protección y salvaguarda de los bienes de propiedad del actor(4).

4. Conclusión.

En consecuencia y al tener por acreditado plenamente que el daño devino exclusivamente de un hecho de un tercero, sin que medie alguna conducta reprochable de la administración que lo hubiere propiciado o que hubiere concurrido con aquél en la producción del daño, la sentencia apelada será confirmada en el sentido de negar las pretensiones de la demanda.

5. Costas.

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 7 de mayo de 1998.

2. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

(1) Sentencia del 8 de abril de 1998, expediente 11837.

(2) Sentencia de 6 de marzo de 2008, expediente 66001233100019960309901-14443 Agrolácteos S.A. Vs. Municipio de Pereira, Consejera Ponente: Ruth Stella Correa Palacio

(3) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de marzo de 1999, expediente 12225, actor Arturo Mora Guavita, Consejero Poniente: Daniel Suárez Hernández.

(4) “(...) El problema de la imputación: A) Planteamiento general. Al precisar el concepto de lesión decíamos que para que surja la responsabilidad es preciso que esa lesión pueda ser imputada, esto es, jurídicamente atribuida, a un sujeto distinto de la propia víctima. La imputación es así un fenómeno jurídico consistente en la atribución a un sujeto determinado del deber de reparar un daño, en base a la relación existente entre aquél y este. Precisar cuál sea esa relación es el problema que tenemos que afrontar en este momento.

El supuesto más simple que cabe imaginar es, naturalmente, el de la causación material del daño por el sujeto responsable. En tal caso la imputación de responsabilidad, en cuanto fenómeno jurídico, se produce automáticamente una vez que se prueba la relación de causalidad existente entre la actividad del sujeto productor del daño y el perjuicio producido. Las cosas no se producen siempre tan simplemente, sin embargo y ello porque en materia de responsabilidad civil, a diferencia de lo que ocurre en el ámbito penal, el objetivo último que se persigue no es tanto el de identificar a una persona como autora del hecho lesivo, sino el de localizar un patrimonio con cargo al cual podrá hacerse efectiva la reparación del daño causado. Esta finalidad garantizadora, que está en la base de todo sistema de responsabilidad patrimonial, produce con frecuencia disociación entre imputación y causalidad.

Probar que existe un nexo causal entre el hecho que constituye la fuente normativa de la responsabilidad y el daño producido será siempre necesario para que la imputación pueda tener lugar y con ella pueda nacer la responsabilidad, pero la mera relación de causalidad entre el hecho (y su autor) y el daño no basta para justificar la atribución del deber de reparación al sujeto a quien la ley califica de responsable. Así ocurre, por lo pronto, cuando la responsabilidad se predica de personas jurídicas, en la medida en que estas sólo pueden actuar a través de personas físicas. En tales casos —y en todos aquellos en que la responsabilidad se configura legalmente al margen de la idea de culpa— la imputación no puede realizarse en base a la mera causación material del daño, sino que tiene que apoyarse, previa justificación de su procedencia, en otras razones o títulos jurídicos diferentes, ya sea la propiedad de la cosa que ha producido el daño, la titularidad de la empresa en cuyo seno ha surgido el perjuicio, la dependencia en que respecto del sujeto responsable se encuentra el autor material del hecho lesivo o cualquiera otra (...)”. García de Enterria Eduardo y otros. Curso de derecho administrativo II. Cuarta edición. Editorial Civitas S.A. Madrid. Páginas, 378 — 379.