Sentencia 1993-0273/11783 de mayo 10 de 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros

Rad.: 20001-23-31-000-1993-0273-01(11783)

Actor: Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda.

Demandado: Municipio de Valledupar

Bogotá, D.C., diez de mayo de dos mil uno.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación, interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el día 19 de diciembre de 1995, por medio de la cual se decidió:

“1. Declarar que el Municipio de Valledupar, es administrativamente responsable por la ocupación de un área del predio La Esperanza, de propiedad de la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, se condena al Municipio de Valledupar, a pagar a la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada, la suma de seiscientos setenta y tres millones quinientos cincuenta mil pesos ($673.550.000).

3. De la cantidad aludida, el Municipio de Valledupar, descontará la suma que adeuda la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada, por concepto de valorización.

4. Comuníquese al Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar, la decisión aquí adoptada, para lo de su cargo.

5. De conformidad con la parte motiva, la Sociedad demandante deberá otorgar el título de dominio sobre la parte del objeto de este conflicto.

6. Al presente fallo se le dará cumplimiento en los términos consagrados en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo”. (fls. 119 y 120 cdno. 7).

I. Antecedentes

1. Demanda.

La Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda., a través de apoderado, formuló demanda contra el Municipio de Valledupar para que sea declarado administrativamente responsable por la ocupación permanente de una franja de terreno del predio “La Esperanza”, de su propiedad.

Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar al Municipio de Valledupar a pagar el valor que tenía el área ocupada para el mes de febrero de 1992, ajustado con base en el IPC, con deducción de la suma correspondiente por contribución de valorización.

Solicitó finalmente, que “se disponga lo de ley (protocolización y registro de la sentencia como título traslaticio de dominio), cumplimiento y pago de la sentencia con intereses” (fls. 43 y ss. cdno. 1).

El actor fundó sus pretensiones en los hechos que se sintetizan así:

El Municipio de Valledupar adoptó “el plan vial” por medio del acuerdo municipal 15 de junio 28 de 1990, en el cual, entre otras obras, se proyectó la avenida Guatapurí o carrera 4 (conocida como Circunvalar de norte a sur) que inicia en la intersección del periférico con la avenida Simón Bolívar, pasando por el Norte del Cerro Hurtado y se dirige hacia el sur hasta encontrar nuevamente la Avenida Simón Bolívar a la altura de la futura calle 90.

Para la realización de la obra, el municipio ocupó en forma permanente una franja de terreno de aproximadamente 7 hectáreas 9.859,76 mts2; hecho que se consumó el día 8 de febrero de 1992 (fls. 44 a 48 cdno. 1).

2. Trámite procesal.

La demanda fue admitida mediante auto proferido el día 13 de diciembre de 1993; notificada a la demandada el 14 de enero de 1994, quien la contestó en oportunidad legal.

Reconoció como cierto, algunos de los hechos de la demanda; se opuso a la totalidad de las pretensiones y solicitó la práctica de algunas pruebas.

Explicó que, antes de la iniciación de las obras, el Municipio no acudió a los procedimientos de la ley 9 de 1989 para la adquisición de los predios de propiedad de la sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda, porque para entonces el representante de la misma autorizó la ocupación permanente de parte del predio “La Esperanza” y solicitó formalizar los asuntos jurídicos y económicos, para saber de qué grado sería la compensación por concepto de valorización respecto de la totalidad del predio con ocasión de la construcción de la vía.

Solicitó que en el hipotético caso de que prosperaran las pretensiones de la demanda, se tome como precio del inmueble el que determine el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (fls. 86 a 93 cdno. 1).

3. Sentencia apelada:

El Tribunal de instancia declaró administrativamente responsable al municipio de Valledupar por la ocupación del área de terreno de propiedad de la Sociedad demandante; en consecuencia de lo cual condenó al municipio al pago de $673.550.000, correspondientes al valor del inmueble.

Encontró demostrada la ocupación del predio por parte del Municipio y que la misma ocurrió antes de que se decretara la expropiación judicial del inmueble; estimó que por esta razón le asistía derecho a la sociedad demandante para acudir ante esta jurisdicción en demanda de indemnización por ocupación del inmueble, con motivo del trabajo público.

Consideró:

“En el proceso se encuentran plenamente acreditados los siguientes aspectos:

1. La existencia y representación legal de la Sociedad Comercial Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada (según certificaciones emanadas de la Cámara de Comercio de la ciudad de Santafé de Bogotá, visible a folio 2 del cuaderno 1).

2. Que la referida Sociedad es propietaria del predio La Esperanza, según consta en la escritura pública 150 del 9 de febrero de 1977, Notaría Única del Círculo de Valledupar y registrada en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos en el folio de matrícula inmobiliaria Nº 190-0000814.

3. Que entre el Municipio de Valledupar y la Sociedad demandante, hubo intentos de negociación de una faja de terreno del predio de mayor extensión denominado La Esperanza, que tiene una cabida de mayor extensión de 28 hectáreas, según consta en los documentos que obran a folios 46 a 58 del cuaderno 2 y el dictamen pericial a folios 31 a 37 del cuaderno 3; alinderado así: Norte, con propiedades de la Universidad Popular del Cesar, Sur, con predios de Hurtado y predios de Cicolac, Este, con el Río Guatapurí y Oeste, con el Conjunto Residencial del Norte y el Viejo Carreteable que conduce a Hurtado. (v. fls. 35 cdno. 3).

4. Que en virtud del desarrollo urbanístico de la ciudad, adoptado por el Concejo Municipal de Valledupar, mediante acuerdo 17 del 28 de junio de 1990, se ordenó la ejecución de diferentes obras.

En desarrollo de este mandato el Alcalde Municipal de Valledupar, sin que mediara proceso de expropiación, ni contrato de compraventa, procedió a ocupar parte de la finca La Esperanza, en la extensión de que da cuenta la demanda.

5. Que en el sitio ocupado se desarrollaron una serie de obras para el desarrollo urbanístico de la ciudad, tal y como se lee en los contratos 30 del 9 de abril de 1991, 39 del 15 de mayo y 81 de noviembre 25 de 1991, cuyas fotocopias reposan en los folios 167 y siguientes del cuaderno 1.

6. Como no existió acuerdo entre el propietario y el Municipio de Valledupar, se instauró demanda ante esta jurisdicción el día 9 de diciembre de 1993. (v. fl. 53 cdno. 1).

7. Previamente el Concejo Municipal de Valledupar, a través del acuerdo 025 del 31 de mayo de 1993, declaró la utilidad pública y de interés social la adquisición del predio La Esperanza con un área aproximada de 28 hectáreas ubicado dentro de los linderos señalados en el citado acuerdo. (v. fl. 10 vto.).

La administración tramitó la adquisición del bien inmueble, el cual culminó con la Resolución 385 del 25 de febrero de 1994, mediante la cual se ordenó la expropiación del mismo, la cual fue recurrida y desatada a través del auto del 11 de abril de 1994, confirmando el auto administrativo impugnado.

El Municipio de Valledupar presentó demanda de expropiación ante la jurisdicción ordinaria el 12 de julio de 1994, que tramitada y concluida en primera instancia mediante sentencia del 24 de octubre de 1994, la cual fue recurrida y desatada por el Tribunal Superior de Valledupar-Sala Civil el día 16 de mayo de 1995, confirmando en todas sus partes la decisión impugnada.

Según el recuento histórico, se sabe a ciencia cierta que la ocupación del predio por parte del Municipio de Valledupar, tuvo ocurrencia mucho antes de que se decretara la expropiación judicial del inmueble y por esta razón le asistía derecho a la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada, para acudir ante esta jurisdicción en demanda de indemnización por la ocupación del inmueble motivo del trabajo público.

Está procesalmente establecido la ocupación de las 7 hectáreas 9.859.76 mts señaladas en la demanda, pero que según avalúo pericial se determinó en 70.900, que hacen parte del predio La Esperanza; aspecto aceptado por el Municipio de Valledupar, tanto en la contestación de la demanda, como en el alegato final”. (fls. 113 a 116. cdno. 1.).

5. Recurso de apelación.

Fue interpuesto por las partes así:

La parte demandante solicitó la complementación de la sentencia con el objeto de que la suma a la que fue condenado el municipio se actualice desde febrero de 1992 a la fecha de ejecutoria de la providencia.

Sustentó su solicitud en el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil; argumentó que el tribunal omitió el pronunciamiento expreso respecto del literal B de las pretensiones de la demanda, que refiere precisamente al pago del valor que tenía el área ocupada a la fecha de la ocupación, ajustado con base en los índices de precios al consumidor (fls. 124 y125).

La parte demandada pretende la revocatoria de la sentencia de primera instancia y que en su lugar se nieguen las súplicas de la demanda.

Afirmó que el valor del inmueble adoptado por el Tribunal está caracterizado por una gigantesca desproporción si se tiene en cuenta que en el proceso se demostró que esa área es una zona de muy alto riesgo, que pertenece a la hoya del río Guatapurí, que es una zona rural sobre la cual no está permitida la construcción porque su uso es forestal, agrícola o recreativo.

Adujo que obra legalmente en el proceso prueba de que se adelantó el trámite administrativo y judicial de expropiación respecto de un inmueble de propiedad de la parte actora, que comprende el área objeto de este litigio.

Precisó al respecto que:

“Actualmente dicho proceso se encuentra en la última etapa denominada avalúo y entrega del bien según manda el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil. Dentro de las 28 hectáreas del predio La Esperanza que fueron objeto del expropiación, se encuentran comprendidas las 6 hectáreas 179 metros cuadrados del litigio con la estimación de la indemnización que la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía persigue a través de la demanda contencioso administrativa.

Es decir, con la sentencia en firme del Juzgado Primero Civil del Circuito estamos en presencia de una cosa juzgada, o como tal proceso no ha concluido por estar en la última etapa del avalúo para fijar la indemnización, estaremos en presencia de una litispendencia, pero en todo caso estamos en una situación de una doble relación jurídico - procesal entre las partes referentes a la misma pretensión, dado que en un proceso se contienen la formulada por el otro”. (fl. 165)

Explicó que en desarrollo de este proceso la parte demandante reconoció que el inmueble La Esperanza fue expropiado y que dentro del área materia de la medida se encontraba ubicada el área de ocupación permanente materia de esta litis.

Manifestó:

“A folio 101, mi ilustre colega y amigo, se esfuerza por proponer una solución razonable, como la titula, y evitar las contradicciones en las sentencias de diversas jurisdicciones, cuando sugiere que la parte resolutiva de la sentencia debe hacer una semejante o similar precisión: ‘que en la indemnización decretada, el municipio podrá o deberá deducirla de la que llegare a determinar o condenar la justicia civil ordinaria en el proceso de expropiación que la entidad oficial adelanta contra Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda con relación al predio La Esperanza.

Con esta solución el actor presupone que la cuantía por la cual la jurisdicción ordinaria condene en el juicio de expropiación será mejor por haber más terreno, 24 hectáreas (antes 28 pero fueron cedidas 4 por zonas verdes), frente a las 6 hectáreas 179 metros cuadrados de que se ocupa la jurisdicción contencioso administrativa, pero aún no se conoce el criterio del juzgado civil del circuito, ya que el proceso se encuentra en la etapa de avalúo y precisamente en (sic) este último despacho ha llegado (sic) un avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi en diciembre del año pasado, 1995, que dice las 24 hectáreas que comprende el predio La Esperanza, tienen un valor de $480.240.000,00. Nótese que por 6 hectáreas de 179 metros cuadrados, el Tribunal Administrativo del Cesar condena a pagar $673.550.000,00.

En conclusión, esta desproporción entre ambos guarismos que tasan 24 y 6 hectáreas, del mismo predio, me asisten como razón para apelar el fallo que fija la indemnización por el Honorable Tribunal del Cesar”. (fl. 166 cdno. ppal.)

Se refirió a un nuevo avalúo realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi dentro del proceso de expropiación, en el que se estimó como indemnización la suma de $480’000.000 por las 24 hectáreas. Explicó que esta prueba no ha sido valorada en este proceso porque se produjo con posterioridad al fallo apelado, lo que no impide que pueda valorarse en cuanto el fallo de primera instancia se fundó en el peritazgo de particulares que no tienen el rigor científico, técnico y especializado del Instituto.

Finalmente solicitó la práctica de algunas pruebas con el objeto de establecer el valor real del inmueble objeto de la ocupación, de acreditar que el inmueble ocupado forma parte del inmueble expropiado y de probar hechos y el estado del proceso de expropiación (fls. 163 y ss.).

6. Actuación en esta instancia.

El recurso fue admitido mediante auto proferido el día 26 de marzo de 1996 (fl. 191); el día 23 de julio siguiente se decretaron algunas de las pruebas solicitadas por la parte demandada al sustentar el recurso de apelación (fl. 195 ss.); el 15 de octubre del mismo año se resolvió la reposición que presentó el demandante contra el auto que decretó las pruebas, confirmándolo (fl. 205).

El día 1º de noviembre de 1996 el demandado solicitó a la Sala dictar fallo inhibitorio fundándose en la operancia del fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que el Juzgado Primero Civil de Circuito de Valledupar profirió sentencia, que se encuentra ejecutoriada, en la cual ordenó la expropiación y dispuso una indemnización en beneficio de la sociedad demandante por $521.301.592, correspondiente al pago del precio de la totalidad del predio.

Explicó también que el día 5 de junio de 1996 el municipio y la sociedad acordaron compensar sus obligaciones recíprocas consistentes en la indemnización decretada dentro del proceso de expropiación y el pago de la contribución por valorización de las obras viales del plan bienal (fls. 207 y ss.). Remitió copia del acuerdo referido y de las providencias dictadas por el Juzgado Primero Civil de Circuito el día 28 de marzo de 1996.

Dentro del término para alegar, las partes intervinieron así:

La parte demandante, reiteró lo solicitado al sustentar el recurso de apelación; explicó que la reparación del perjuicio debe comprender la actualización de la suma debida a la fecha efectiva del pago; precisó que el dictamen de los peritos Abel Cicero Rojas y Darío Zalabata Vega, en el que se estableció que el precio por m2 era de $9.500, que fue acogido por el Tribunal, está dentro de lo probable y aceptable. Afirmó además que presentó ante el Tribunal Administrativo del Cesar demanda de reparación directa contra la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi por error jurisdiccional, que compendia lo ocurrido en los procesos judiciales relacionados con el mismo inmueble (fl. 240 y ss.).

La parte demandada, se refirió nuevamente al proceso de expropiación que adelantó el Municipio contra la Sociedad aquí demandante, para señalar que operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que existe sentencia ejecutoriada que ordenó la indemnización correspondiente, lo que significa que ya se satisfizo la indemnización plasmada en las pretensiones de la demanda (fls. 266 ss.).

Afirmó:

“Realizada la justicia civil cuando una sentencia reconoció la indemnización que se perseguía en la justicia contenciosa, no tiene sentido alguno que esta última prosiga el proceso, pues la suma señalada para pagar el valor de las 28 hectáreas, incluye las siete que movió la acción de reparación directa, ya que éstos hacen parte de aquellas.

Es decir, el resultado de ambos procesos persiguen idéntico fin. Cuando hay ocupación permanente de un predio ajeno, por trabajos ordenados por un ente público, la sentencia proferida en jurisdicción contenciosa por tal caso, a más de la indemnización, ordena que el afectado demandante corra escrituras de propiedad en favor de la entidad pública demandada; lo que también se ocasiona en el proceso de expropiación, pues la zona expropiada pasa a propiedad del demandante, con la indemnización previa que a favor del demandado ordena la Constitución.

Deseamos resaltar que en ningún momento del proceso se ha desconocido el derecho a indemnización que le correspondía a la parte actora y la diferencia entre demandante y demandado solo estriba en la cuantía (…)”. (fls. 266 y 267) (se subraya)

El señor Procurador Delegado ante esta corporación rindió su concepto en la correspondiente oportunidad procesal; luego de referir a los hechos probados solicitó la revocatoria del fallo apelado con fundamento en que ya se produjo la indemnización deprecada.

Afirmó:

“Todo lo anterior muestra que el área del predio “La Esperanza” por cuya ocupación reclama la sociedad demandante está comprendida en el lote de terreno por el cual se adelantó el proceso expropiatorio a instancia del municipio de Valledupar, proceso dentro del cual la jurisdicción civil ordinaria determinó el monto de la indemnización.

No hay por consiguiente, lugar para que prospere una nueva reclamación indemnizatoria razón por la cual se solicita, con todo respeto, la revocatoria del fallo apelado”. (fls. 258 a 265).

El día 13 de julio de 2000 el demandante solicitó la suspensión del proceso, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil. Argumentó que, como en la actualidad cursa el proceso 16563, iniciado mediante demanda que presentó la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda contra la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en ejercicio de la acción de reparación directa, debe suspenderse el presente proceso hasta tanto se profiera decisión definitiva en aquel. (fls. 341 a 346 cdno. ppal.).

El 6 de octubre de 2000 se negó la suspensión del proceso solicitada por el demandante, con fundamento en que la sentencia que habrá de dictarse en este proceso no depende de lo que se decida en el proceso 16.563, porque la causa petendi de los dos procesos es distinta y por tanto no se da el condicionamiento o subordinación, que exige la ley, para que proceda la suspensión del proceso con fundamento en la causal 2ª del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil. (fls. 379 a 383 cdno. ppal.)

II. Consideraciones de la Sala

La Sala modificará la sentencia apelada para acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones siguientes.

La existencia de los supuestos de hecho que prevé la ley respecto de la ocupación permanente de un inmueble como generador de responsabilidad patrimonial del ente público ocupante, no fue controvertida por las partes. Dan por establecido que la Sociedad demandante es la propietaria de un bien inmueble que fue ocupado permanentemente por el Municipio demandado desde febrero de 1992.

El recurso propuesto por el actor tiene por objeto que se complemente la sentencia mediante la actualización del valor del inmueble a la fecha de la providencia; y el propuesto por la demandada, que se revoque la sentencia puesto que el bien fue expropiado y el daño ya fue reparado.

Avoca la Sala al estudio del problema jurídico fundamental, que se plantea así: procede la declaratoria de responsabilidad patrimonial demandada y la consecuente indemnización cuando el inmueble ocupado permanentemente por la Administración fue objeto de expropiación con posterioridad a la ocupación?

Para responder ese interrogante, la Sala estudiará los siguientes temas: 1. Elementos de la responsabilidad patrimonial por ocupación permanente; 2. Naturaleza de la indemnización que se ordena en el proceso de reparación directa; 3. Expropiación; 4. Naturaleza de la indemnización que se ordena en el proceso de expropiación; 5. Caso concreto.

Previamente, la Sala destaca los más importantes hechos probados en el proceso.

Hechos probados

1. El municipio de Valledupar, desde febrero de 1992, ocupó de manera permanente una franja de terreno, que hacía parte del inmueble “La Esperanza” , para la construcción de la Avenida Guatapuri o carrera 4ª, en desarrollo del plan de desarrollo urbanístico adoptado por el Concejo Municipal mediante Acuerdo 17 del 28 de junio de 1990.

2. Ese inmueble había sido adquirido por la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda. mediante escritura pública 150 del 9 de febrero de 1977, de la Notaría primera del Círculo de Valledupar, que fue registrada en el folio de matrícula inmobiliaria 190-0000814 (fls. 30 y ss. cdno. 1).

3. La parte ocupada del inmueble se encuentra alinderada así: Norte: Con el denominado parque de Hurtado, integrado en la carrera 4 o Avenida Guatapuri; Sur: Con el inmueble de la compañía Colombiana de Alimentos Lácteos “Cicolac”; Oriente con la margen derecha del río Guatapurí; y Occidente con cerca de madera y alambre que corresponde al mismo predio “La Esperanza” de propiedad de la Sociedad demandante.

4. Mediante Acuerdo 25 de 31 de mayo de 1993, el Concejo Municipal de Valledupar declaró de utilidad pública y de interés social la adquisición del predio La Esperanza y facultó al Alcalde para que lo adquiriera en el término de un año.

5. El Municipio de Valledupar, mediante Resolución 385 de 24 de febrero de 1994 (fl. 145 cdno. 3), ordenó la expropiación del predio “La Esperanza” de propiedad de la Sociedad demandante.

6. El municipio de Valledupar el día 12 de julio de 1994 instauró demanda de expropiación en contra de Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Ltda.

7. El proceso de expropiación se adelantó ante el Juez Primero Civil del Circuito de Valledupar; mediante sentencia proferida el día 24 de octubre de 1994, el juez decretó la expropiación del predio “La Esperanza” y ordenó cancelar los gravámenes, hipotecas e inversiones que afectaban el inmueble (fl. 218 cdno. 3). Esta sentencia fue confirmada en todas sus partes por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar.

8. El Juzgado Primero Civil del Circuito, mediante providencia dictada el día 28 de marzo de 1996 fijó el monto de la indemnización en favor del expropiado en la suma de $529.301.592 (fls. 212 a 217 cdno. ppal.).

9. El día 5 de julio de 1996, las partes suscribieron un acuerdo compromiso por medio del cual se comprometen a compensar las deudas reciprocas existentes entre ellos; la que está a cargo del municipio se traduce en el pago de la indemnización por expropiación y la deuda de la Sociedad, por concepto del pago de la valorización (fls. 209 y 210 cdno. ppal.).

10. El día 7 de julio de 1998 las partes suscribieron un Acta de ratificación del Acuerdo de compensación (fls. 314 a 315 cdno. ppal.).

11. El día 8 de julio de 1998 el Alcalde de Valledupar profirió la Resolución 14696 del por medio de la cual hizo efectiva la compensación de obligaciones con la Sociedad demandante y determinó como saldo en su contra la suma de $183.638.243 (fls. 310 a 312 cdno. ppal.).

12. El día 17 de julio de 1998 el municipio pagó a la Sociedad demandante la suma de $183.638.243,00, por “concepto de la indemnización conforme a la sentencia del 28 de marzo de 1996, emanada del Juzgado Primero del Circuito de Valledupar” (fl. 316 cdno. ppal.).

1. Elementos de la responsabilidad patrimonial por ocupación permanente. 

Corresponde a la especie de la responsabilidad objetiva y se configura probando que una parte o la totalidad de un bien inmueble de propiedad del demandante fue ocupado permanentemente por la administración o por particulares que actúan autorizados por ella.1 

Son por tanto supuestos o elementos de la responsabilidad del estado por ocupación permanente los siguientes: 

El daño antijurídico, que consiste en la lesión al derecho real de propiedad de que es titular el demandante, quien no tiene el deber jurídico de soportarla; la imputación del daño al ente demandado, por la ocupación permanente, total o parcial, del bien inmueble de propiedad del demandante. 

El Estado por su parte solo podrá exonerarse de responsabilidad, si desvirtúa la relación causal mediante la prueba una causa extraña tal como la fuerza mayor, el hecho exclusivo de gtercero o el hecho exclusivo de la víctima. 

2. Naturaleza de la indemnización que se ordena en el proceso de reparación directa por ocupación permanente.

La indemnización de los perjuicios causados con ocasión de la ocupación permanente de un inmueble debe atender a los principios de reparación integral del daño.

Esto significa que el juez administrativo, ante la prueba de una ocupación permanente por parte de la administración y de los perjuicios causados con aquella, al demandante, no debe limitar su condena al pago del valor del inmueble, con exclusión de otros eventuales perjuicios siempre que resulte probados.

En otras palabras, los conceptos de daño emergente y lucro cesante se imponen en el proceso administrativo de reparación directa por ocupación de hecho, siempre que el demandante los haya pedido y acreditado en el curso del proceso.

El daño emergente consiste en el precio del inmueble ocupado2, y el lucro cesante se traduce en aquellos ingresos que el propietario del inmueble ocupado dejó de percibir como consecuencia de la ocupación del mismo.

En referencia a la pretensión de reparación por ocupación permanente de un inmueble la Sala afirmó:

“La Sala también considera improcedente reconocer indemnización por los árboles derribados en la construcción del carreteable —dos o tres según el acervo probatorio y no los dieciséis de que da cuenta la demanda— que se atravesaban en el trazado de la vía porque la sentencia que decreta la indemnización es declarativa y compensatoria desde el momento de la ocupación permanente y porque comporta de acuerdo con la ley, la transferencia de la propiedad ocupada a la entidad condenada. (CCA, art. 219)”.3

3. La expropiación.

Es un mecanismo por el cual el Estado, en ejercicio de sus facultades y con el objeto de satisfacer el interés público y de cumplir con los fines generales y sociales en favor de la comunidad, adquiere inmuebles de propiedad particular previo el lleno de los requisitos constitucionales y legales.

Marienhoff, en su Tratado de Derecho Administrativo, la define así:

“es un medio ético jurídico mediante el cual hallan armonía el interés público y el interés privado ante los requerimientos del primero. No debiendo el Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse por sí y ante sí, de la propiedad privada, despojando de esta a su titular, el orden jurídico encontró en el procedimiento expropiatorio el medio idóneo para lograr la satisfacción de los intereses públicos o generales sin lesionar los intereses privados o particulares: la calificación de utilidad pública y la indemnización previa, requisitos o elementos esenciales de la expropiación, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente tiende la expropiación. Solo así resulta aceptable que los administrados o particulares cedan su propiedad en un Estado de Derecho donde los intereses o valores que integran la personalidad humana son debidamente respetados”.4

Según el mismo autor, son factores que caracterizan la expropiación los siguientes:

Primero, constituye un procedimiento extraordinario y de excepción; por ende sólo habrá de recurrirse a ella para satisfacer fines de “utilidad pública”, strictu sensu, y no debe empleársela cuando la respectiva necesidad o utilidad pública puede satisfacerse imponiendo otra medida eficaz.

Anota luego que no pertenece a la esencia del derecho de propiedad, aunque sí a su naturaleza. Pretender que la propiedad es por esencia expropiable, implica un contrasentido. Rasgo típico de la propiedad es su “perpetuidad”, no su expropiabilidad que precisamente implica “extinción” del dominio.

Finalmente indica que no es un medio de especulación oficial ni de enriquecimiento injusto, a costa del expropiado, que es de aplicación restrictiva y que sólo debe recurrirse a ella como última ratio.

Así mismo agrega que las disposiciones de las leyes formales sobre expropiación, sólo serán válidas en tanto sean razonables, no arbitrarias, y en consecuencia no impliquen un ataque o desconocimiento del derecho de propiedad; y que el principio “in dubio pro domino”, según el cual la interpretación de las normas y principios sobre expropiación, debe favorecer al expropiado.

4. Naturaleza de la indemnización que se ordena en el proceso de expropiación.

Consiste en el reconocimiento y pago adelantado de una cantidad de dinero por medio de la cual el Estado pretende resarcir los perjuicios ocasionados al propietario con la expropiación.

Esa indemnización tiene por objeto la reparación integral del daño. Así lo establece el artículo 459 numeral 2 del Código de Procedimiento Civil cuando dispone que en los perjuicios deberá incluirse “el valor de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la entrega”.

Sucede por tanto que la indemnización del proceso expropiatorio, incluye no solo el valor de la edificación, mejoras y predio sino también cualquier otro daño que hubiere sufrido el expropiado o damnificado, como el lucro cesante por arrendamientos dejados de percibir o el valor de las cosechas perdidas si se trataba de un bien cultivado por él mismo, etc.

Es por lo anterior que los peritos, que realizan el avalúo de los bienes en el proceso de expropiación (art. 456) deben determinar separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados y por los diferentes conceptos de daño.

El precio a que tiene derecho el titular del dominio afectado con la medida de expropiación corresponde al precio del bien inmueble sustraído de su patrimonio (daño) y a los perjuicios ocasionados con la expropiación que pueden recaer en personas diferentes, como ocurre cuando se afecta a un arrendatario o a un poseedor.

La indemnización previa es por ende uno de los elementos esenciales de la expropiación, toda vez que a través de este reconocimiento de perjuicios el Estado legitima su comportamiento y lo ajusta al derecho y a la equidad.

Mediante la indemnización se pretende la protección constitucional del derecho de dominio de los ciudadanos, por ello debe comprender todo lo necesario para que el patrimonio del expropiado quede indemne en las mismas condiciones en que se encontraba antes de la expropiación.

Marienhoff anota al respecto que:

“Lo mismo que la efectiva existencia de ‘utilidad pública’ calificada por ley, la ‘indemnización’ constituye un requisito de legitimidad del acto expropiatorio.

(…).

Una expropiación sin indemnización, o sin adecuada indemnización, no es otra cosa que una confiscación, de ahí su antijuridicidad.

La utilidad pública, o el interés público, no constituyen título para despojar a alguien, ni autorizan a que los habitantes sean privados de lo suyo sin indemnización”.”5

La determinación del valor de la indemnización por expropiación está condicionado por la ley al avalúo practicado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por la entidad que cumpla sus funciones o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes (L. 388/97, art. 61).

5. Caso concreto.

Conforme a lo expuesto en acápites anteriores, la Sala concluye que la naturaleza de la indemnización ordenada en el proceso de reparación directa es igual a la que se dispone en el proceso de expropiación6; con ella se pretende resarcir todos los daños y perjuicios sufridos por el demandante con ocasión de la ocupación permanente o de la expropiación, desde la fecha en que se produjeron los perjuicios; esto es, desde la ocupación permanente del inmueble o desde la expropiación del mismo, según el caso.

La indemnización, en uno y otro proceso, no comprende únicamente el valor del inmueble ocupado o expropiado. Como quedó dicho, si el propietario pide y demuestra la ocurrencia de perjuicios diferentes, deberán serle reconocidos en la providencia correspondiente.

En el caso concreto la demandante pidió, a título de indemnización del daño, el pago del valor del inmueble, actualizado desde la fecha de la ocupación de hecho hasta la fecha del pago efectivo. También manifestó que el perjuicio sufrido desde la ocupación permanente del inmueble hasta el pago por concepto de la expropiación del mismo no ha sido resarcido.

Ahora bien, la parte demandada solicitó la revocatoria de la sentencia porque consideró que el daño por cuya reparación se adelanta este proceso, fue reparado integralmente con la indemnización (precio) pagada por el municipio a la sociedad demandante conforme lo ordenó el juez de la expropiación.

La Sala no comparte esa consideración del demandado porque si bien es cierto que el bien por el cual se demanda es parcialmente coincidente, los períodos indemnizables por perjuicios en uno y otro proceso no son iguales; lo que significa que existen perjuicios sufridos por el demandante que no fueron resarcidos en el proceso de expropiación.

En efecto, quedó visto qgue el inmueble fue ocupado con anterioridad a la expropiación; la ocupación se dio en febrero de 1992 en tanto que la sentencia de expropiación fue confirmada en segunda instancia el día 16 de mayo de 1995 y el pago del precio del inmueble se realizó el 17 de julio de 1998.

Sucede por tanto que mediante el pago del valor de la totalidad del predio de propiedad del demandante, que comprende la franja de terreno ocupada permanentemente por la demandada, cesó el daño antijurídico sufrido por el demandante con ocasión de la ocupación permanente pero la suma de dinero que recibió el actor no compensó la totalidad de los perjuicios que soportó con ocasión de la ocupación, previa y parcial de predio que luego compró mediante expropiación. 

En otras palabras, el daño antijurídico que tuvo por causa la expropiación del bien inmueble, predio “La esperanza”, fue reparado totalmente mediante la indemnización dispuesta en el correspondiente proceso, pero no ocurrió lo mismo respecto del daño antijurídico soportado con ocasión de la ocupación previa, si se tiene en cuenta que por este hecho se causó un daño antijurídico al demandante consistente en la imposibilidad de explotar el bien como consecuencia de la ocupación. 

Cabe anotar que como en uno y otro proceso el propietario pretende el pago del bien ocupado y expropiado con fundamento en hechos distintos, a simple vista se podría concluir que la indemnización es la misma. Pero debe destacarse, como quedó explicado, que el bien fue ocupado por el municipio casi cinco años antes de que se produjera la expropiación; lapso de tiempo durante el cual el demandante sufrió los señalados perjuicios que no han sido reparados en su totalidad. 

En consecuencia, le cabe al demandante el pago del valor correspondiente al lucro cesante que dejó de percibir durante el lapso de tiempo que transcurrió entre la fecha en que fue ocupado permanentemente el bien (feb./92) y la fecha en que se produjo el pago del valor total del inmueble (jul./98). 

6. Cuantificación del perjuicio.

De conformidad con lo expuesto en el acápite anterior se procede a la cuantificación del lucro cesante que sufrió el actor; para ello es relevante tener en cuenta factores tales como la extensión del predio ocupado y su valor.

a) Extensión del predio ocupado.g

Se probó en el proceso que la extensión del área ocupada permanentemente por la demandada fue de 6 hectáreas 268,38 m2. Así se desprende del contenido del dictamen pericial, que tuvo por objeto la determinación de ese hecho (fl. 32 cdno. ppal.) y de lo afirmado por las partes en diferentes oportunidades procesales (fls. 102 y 163 cdno. ppal.).

b) Valor del predio ocupado.

Es punto materia de controversia el valor del metro cuadrado del terreno ocupado. El demandante solicitó tener en cuenta los $9.500 por metro cuadrado determinados por el Tribunal en el fallo apelado, pero actualizado a la fecha del pago efectivo (fl. 240 cdno. ppal.). A su vez la parte demandada, inicialmente, solicitó tener en cuenta el avalúo que realizó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 3 de noviembre de 1993, que fue modificado el 18 de abril de 1994, según el cual el valor del metro cuadrado de la misma área es de $605 (fls. 152 ss. cdno. ppal.).

El Tribunal acogió el dictamen pericial rendido en este proceso por los peritos Abel Cicero Rojas y Darío Zalabata Vega, el día 6 de marzo de consideró, en el que consta que el valor del metro cuadrado del área ocupada, a febrero de 1992, era de $9.500 (fls. 70 a 84 cdno. 2).

En ese experticio, que no fue objetado por las partes, los peritos determinaron el valor del metro cuadrado del área ocupada mediante la utilización del sistema de mercado y comparación de valores y áreas de la zona. Tuvieron en cuenta al efecto la identificación predial, la clasificación de la misma, la aptitud del área, la utilización de áreas colindantes, las vías de acceso al área, la reglamentación del sector, valores de predios vecinos y sectores de alta valorización con 10 o más años de antigüedad y los datos promediados de las encuestas a personas particulares.

Sin embargo, en el dictamen reseñado, la fijación del valor del metro se obtuvo promediando valores dados por personas encuestadas que, se afirma, son arquitectos e ingenieros idóneos.

En el mismo dictamen lo peritos también tuvieron en cuenta como elemento determinante del valor del predio, el convenio suscrito por el Fondo Municipal de Valorización de Valledupar y el ahora actor, por medio del cual este último se comprometía a ceder la franja de terreno ocupada, en tanto que el Fondo pagaría a $23.000 el metro cuadrado de terreno, documento este que obra en el expediente en copia auténtica (fl. 50 cdno. 2).

Por lo que se acaba de exponer a propósito del dictamen rendido por Abel Cicero Rojas y Dario Zalabata Vega en este proceso, la Sala no lo acoge en su integridad.

Se precisa además que en el proceso de expropiación se determinó que el valor total del predio expropiado, cuya área es de 240.470,12 m2, es de $529’301.592, lo que se traduce en un valor por metro cuadrado de $2.201,11 (fls. 289 cdno. ppal.).

Por todo lo anterior, la Sala determinará un nuevo valor del metro cuadrado del predio ocupado permanentemente, promediando el valor dado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi el 18 de abril de 1994, $605; el valor determinado en el dictamen pericial rendido al efecto en este proceso, $9.500, y el valor por metro cuadrado tenido en cuenta por la justicia ordinaria $2011,11.

La operación entonces es la siguiente:

605 + 9.500 + 2011,11 = 12.116,11 / 3 = 4.038.70

Se tiene por tanto que si el valor del metro cuadrado de terreno, a la fecha de la ocupación del predio es de $4.038,70, el área ocupada es de 60.268,38 m2 y el valor total del área ocupada es de $243’405.906.3.

c) Período indemnizable.

Tal como se anotó el lapso de tiempo indemnizable es el comprendido entre la fecha de la ocupación del predio y la fecha en que el demandante recibió el pago correspondiente al valor de la totalidad del predio, conforme a lo ordenado por la justicia ordinaria en el proceso de expropiación: febrero de 1992 a julio de 1998.

d) Liquidación.

Se procede al cálculo del valor que habrá de indemnizarse por el lucro cesante dejado de percibir por el actor, desde la fecha de la ocupación hasta que recibió el precio del predio. 

Como en el presente caso el actor no probó una actividad económica particular desarrollada en el predio, que haya cesado durante el tiempo que duró la ocupación permanente; como tampoco un valor particular dejado de percibir durante este tiempo por la privación de su derecho real, la Sala con fundamento en lo dispuesto por el artículo 1617 del Código Civil, reconocerá y liquidará por tal concepto el interés técnico legal del 6% anual, sobre el valor histórico del inmueble. 

Así entonces:

Capital: $243’405.906.3.

Tasa de interés: 6%

Período: febrero de 1992 a julio de 1998 = 6 años, 5 meses

6% cada año: 14’604.354,37 x 6 años = $87’626.126,22

0,5% cada mes: 1’217.029,53 x 5 meses = $ 6’085.147,65

Valor lucro cesante a julio de 1998: $93’711.273,87

e. Actualización

La suma correspondiente al lucro cesante que se acaba de liquidar, debe actualizarse desde julio de 1998 hasta la fecha de esta providencia, a efecto de restablecer el poder adquisitivo de la moneda afectado por los fenómenos inflacionarios característicos de nuestra economía.

Elementos de la liquidación

Vp = valor presente

Vh = valor histórico o inicial

Índice final = IPC vigente a la fecha de este fallo.

Índice inicial = IPC vigente para la fecha en que se liquidó el lucro cesante

FORMULA 4 A
 

El valor indemnización por concepto de lucro cesante a la fecha de esta providencia es de ciento dieciocho millones trescientos ochenta y ocho mil setecientos tres pesos con veinte centavos ($118’388.703,2).

Se anota finalmente que en el expediente obra solicitud del apoderado de la parte demandante en relación con el reconocimiento de la cesión del crédito que, afirma, hizo en su favor la firma representada (fl. 298); al respecto anota la Sala que esa pretensión no fue materia planteada o controvertida en el curso de la segunda instancia, la misma no fue formulada ni en la demanda, ni en la sustentación del recurso de apelación que se decide, por tanto la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre ese particular asunto.

Con fundamento en todo lo anterior la Sala modificará la sentencia apelada para acceder parcialmente a las pretensiones del actor.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE la sentencia proferida el día 19 de diciembre de 1995, por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones dadas en los considerandos de este proveído, quedará así:

1. DECLÁRASE al municipio de Valledupar patrimonialmente responsable por la ocupación de un área del predio La Esperanza, de propiedad de la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada.

2. Como consecuencia de la declaración anterior, CONDÉNASE al Municipio de Valledupar, a pagar a la Sociedad Construcciones e Inversiones Santa Rosalía Limitada, la suma ciento dieciocho millones trescientos ochenta y ocho mil setecientos tres pesos con veinte centavos ($118’388.703,2) de concepto de lucro cesante a la fecha de esta providencia, conforme a lo explicado en la parte motiva de esta providencia.

3. NIÉGANSE las demás pretensiones formuladas por el actor.

4. Al presente fallo se le dará cumplimiento en los términos consagrados en los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

2. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y devuélvase.

Magistrados: Maria Elena Giraldo Gomez—Jesús María Carrillo Ballesteros—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

1 En este sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de junio de 1994, expediente 6806, señaló: “Esta acción denominada de ocupación de hecho por trabajos públicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público la que materialmente ocupa el predio, los efectos de su conducta irregular o las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta, por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre su bien”.

2 Puede consultarse al efecto, sentencia 9718 del 3 de abril de 1997.

3 Puede consultarse al efecto, sentencia 9718 del 3 de abril de 1997.

4 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo Tomo IV, págs 125 a 130.

5 Ob. cit., pág 233 y 234.

6 En sentencia proferida por la Sala el 22 de marzo de 1996, expediente 10571, se afirmó que el perjuicio sufrido por el demandante por la ocupación permanente de un inmueble puede asimilarse a una expropiación.