Sentencia 1993-00391 de enero 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Expediente: 24.919

Radicación: 05001-23-31-000-1993-00391-01

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Julio Alberto Rueda Meléndez y otros

Demandado: Departamento de Antioquia

Asunto: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., treinta de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 11 de diciembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Para adoptar la decisión en el asunto sub examine, es necesario abordar el estudio de la excepción declarada por el a quo, para determinar si la entidad demandada es titular pasiva de la relación jurídica sustancial, y por tanto, responsable de los perjuicios deprecados.

1. De la legitimación en la causa.

La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o controvierta las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa, se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la pasiva, como demandado. Un sector de la doctrina sostiene que la legitimación en la causa es la aptitud para ser parte en un proceso concreto(1), otro sector usa la terminología de la legitimación desde la ley sustancial, así:

“Creemos que se precisa mejor la naturaleza de esa condición o calidad o idoneidad; así en los procesos contenciosos, la legitimación en la causa consiste, respecto del demandante, en ser la persona que de conformidad con la ley sustancial está legitimada para que por sentencia de fondo o mérito se resuelva si existe o no el derecho o la relación jurídica sustancial pretendida en la demanda, y respecto del demandado en ser la persona que conforme a la ley sustancial está legitimada para discutir u oponerse a dicha pretensión del demandante; y en los procesos de jurisdicción voluntaria consiste en estar legitimado por la ley sustancial para pedir que se hagan las declaraciones solicitadas en la demanda”(2).

En relación con la legitimación en la causa, la Sala ha precisado lo siguiente:

“La legitimación en la causa —legitimatio ad causam— se refiere a la posición sustancial que tiene uno de los sujetos en la situación fáctica o relación jurídica de la que surge la controversia o litigio que se plantea en el proceso y de la cual según la ley se desprenden o no derechos u obligaciones o se les desconocen los primeros o se les exonera de las segundas. Es decir, tener legitimación en la causa consiste en ser la persona que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y formular o contradecir las pretensiones contenidas en la demanda por ser sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida objeto de la decisión del juez, en el supuesto de que aquella exista. Es un elemento de mérito de la litis y no un presupuesto procesal”(3).

Así mismo, se advierte la utilidad de señalar las diferencias entre la legitmatio ad processum y la legitimatio ad causam. La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial relacionado directamente con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso, por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de mérito o de fondo, en otras palabras, es un requisito para que exista un pronunciamiento de fondo sobre la relación jurídico- sustancial juzgada. En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el fondo del asunto(4).

Ahora bien, según se hable de la legitimación del demandante o del demandado, estamos en presencia de la falta de legitimación en la causa por activa o por pasiva, respectivamente. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva solo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de estos que acuden a él en nombre de la persona jurídica de derecho público. Desde esta perspectiva, estamos ante un problema de falta de legitimación en la causa, cuando se demanda a una persona de derecho público en particular, verbigracia la Nación, y quién debió ser demandado era otra persona, entiéndase un municipio, un departamento u otra entidad pública con personería jurídica, o viceversa, como en el asunto sub judice, pues se debió demandar a la Nación, pero efectivamente el libelo demandatorio se dirigió contra un ente territorial, el departamento de Antioquia.

La jurisprudencia de la Sección Tercera ha sido uniforme en aceptar que la falta de legitimación en la causa por pasiva enerva la posibilidad de dictar una sentencia que aborde el estudio de las pretensiones, por tal razón, no es considerada una excepción de fondo, sino un presupuesto de la sentencia favorable, veamos:

“Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que estas, a diferencia de aquella, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado”(5).

En similar sentido, la Sala ha reiterado la necesidad de la legitimación en la causa, activa y pasiva, para que sea posible una sentencia de mérito:

“La excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (CCA, art. 164) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevo y probado —modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante— que tumba la prosperidad total o parcial de la pretensión, como ya se dijo.

La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado”(6) (resaltados del texto).

Igualmente, en lo que se refiere a la imposibilidad de analizar el fondo de la controversia de constatarse la falta de legitimación en la causa por pasiva, la Sección Tercera ha sido uniforme, al manifestar:

“Toda vez que la sentencia apelada fue desfavorable al demandante y el tribunal negó sus pretensiones por haber encontrado probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la parte demandada, el análisis de la Sala debe iniciarse por este aspecto, para establecer, conforme a lo dispuesto por el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, si resulta procedente o no la referida excepción, pues en caso de llegar a una conclusión negativa, deberá proceder a decidir de fondo el litigio, conforme a las pretensiones y los hechos aducidos por la parte actora, así como los argumentos de defensa expuestos en la contestación de la demanda.

Al respecto, resulta necesario recordar que la legitimación en la causa es un presupuesto de la pretensión para la sentencia de fondo, por cuanto determina quiénes deben o pueden demandar y a quién se debe o se puede demandar, por tratarse de personas que ocupan un lugar en la relación jurídico material que dio origen a la controversia, y si quienes concurren al proceso en calidad de partes, están autorizados para obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda, en cada caso concreto, por ser las personas idóneas para discutir el objeto concreto de la litis; si el demandante es quien tiene el derecho de pedir, y si el demandado, sería el llamado a responder(7) (se resalta).

Así las cosas, siendo claro que la legitimación en la causa por pasiva es un requisito imprescindible para analizar el fondo de la pretensión, procede la Sala a hacer un análisis de la demanda y concretamente de la imputación fáctica, en orden a determinar si es el departamento de Antioquia, el llamado a responder en el presente caso, de lo contrario, se declarará probada la inexistencia de dicho requisito, y se confirmará la sentencia de primera instancia.

2. Del caso concreto.

En el fallo de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que el demandado, departamento de Antioquia, no estaba legitimado en la causa por pasiva, y por esto, no era el llamado a responder de los daños ocasionados a los demandantes con la privación injusta de la libertad de que fue objeto Julio Alberto Rueda Meléndez. Para hacer un control de esta decisión es necesario examinar las pretensiones de la demanda y establecer qué vínculo obligacional surgen de ellas para con el demandado.

Las declaraciones deprecadas por la demanda son las siguientes:

“1. Que se declare administrativamente responsable por fallas en el servicio al departamento de Antioquia por el deterioro físico, mental, familiar y social del señor Alberto Rueda y sus hijos Carlos Alberto, Jaime Alfonso y María Adelaida Rueda Vásquez, originado en la deshonra e indignidad personal y profesional que causó la detención injusta del primero (El padre) y posterior absolución dictadas por los juzgados 49 de instrucción criminal y sexto penal del circuito de Medellín en marzo 6 de 1991 la última, y el 26 de abril de 1990 la primera; inducidos estos hechos por denuncia penal que formuló el departamento de Antioquia a través de presuntos funcionarios de la contraloría departamental.

2. Que se declare administrativamente responsable al departamento de Antioquia de la totalidad de los daños y perjuicios (materiales y morales, presentes y futuros) causados a mis poderdantes por la deshonra e indignidad a que fueron sometidos” (se resalta) (fls. 78-9, cdno. 1).

En primer lugar, se observa claramente que el hecho generador de los perjuicios suplicados es la “detención injusta” de la que fue víctima uno de los demandantes; asimismo, se observa que la demanda atribuye este hecho a la denuncia presentada por el departamento de Antioquia, a través de funcionarios de la contraloría departamental, a los que se acusa de prefabricar documentos y de no tener los requisitos para desempeñar sus cargos.

En este orden de ideas, es claro que el hecho fundamental de la demanda, del cual devienen los perjuicios, es la privación injusta de la libertad, y por esta razón, el llamado a responder era la Nación y no el departamento, de conformidad con las consideraciones que a continuación se exponen.

La administración de justicia es una función pública y como tal, es ejercida por la Rama Judicial del poder público, desde el nivel central, por tanto, la competencia para la prestación de este servicio está radicada, primordialmente, en la Nación.

El artículo 228 de la Constitución Política lo expresa así:

La administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo” (se resalta).

En desarrollo del precepto constitucional, el artículo 1º de la ley estatutaria de administración de justicia (en adelante LEAJ) expresa lo siguiente:

La administración de justicia es la parte de la función pública que cumple el Estado encargada por la Constitución Política y la ley de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la concordia nacional”.

Y sobre la exequibilidad del artículo, la Corte Constitucional señaló:

“Las consideraciones precedentes implican, en últimas, una tarea que requiere, como consecuencia de haber sido nuestro país consagrado en la Carta Política como un Estado social de derecho, un mayor dinamismo judicial, pues sin lugar a dudas es el juez el primer llamado a hacer valer el imperio de la Constitución y de la ley en beneficio de quienes, con razones justificadas, reclaman su protección. Así, entonces, la justicia ha pasado de ser un servicio público más, a convertirse en una verdadera función pública, como bien la define el artículo 228 del estatuto fundamental. Significa lo anterior que tanto en cabeza de los más altos tribunales como en la de cada uno de los juzgados de la República, en todas las instancias, radica una responsabilidad similar, cual es la de hacer realidad los propósitos que inspiran la Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados; en otras palabras, que esta no sea simple letra muerta sino una realidad viviente para todos”(8).

Y en ese orden, el artículo 5º de la LEAJ relieva la titularidad de la Rama Judicial en el ejercicio de la función de administrar justicia, así:

“La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.

Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias”.

Finalmente, el artículo 11 de la LEAJ precisa los órganos que hacen parte de la Rama Judicial, de la siguiente manera:

“La Rama Judicial del poder público está constituida por:

1. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones

a. De la jurisdicción ordinaria:

1) Corte Suprema de Justicia

2) Tribunales superiores de distrito judicial

3) Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley

b. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo:

1) Consejo de Estado

2) Tribunales administrativos

3) Juzgados administrativos

c. De la jurisdicción constitucional:

1) Corte Constitucional

2) Las demás corporaciones y juzgados que excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los casos previstos en la Constitución y en la ley.

d. De la jurisdicción de paz: Jueces de paz.

e. De la jurisdicción de las comunidades indígenas:

Autoridades de los territorios indígenas.

f. De la jurisdicción penal militar:

1) Corte Suprema de Justicia-Sala de Casación Penal

2) Tribunal militar

3) Juzgados penales militares

2. La Fiscalía General de la Nación

3. El Consejo Superior de la Judicatura” (se resalta).

Se destaca que la Fiscalía General de la Nación hace parte de la Rama Judicial, no empece a la autonomía administrativa que le reconoce la Constitución, y es claro, además, que ejerce funciones jurisdiccionales. Así lo ha sostenido la Corte Constitucional:

“Dentro de las funciones antes enunciadas existen algunas que son eminentemente jurisdiccionales, tales como la expedición de medidas de aseguramiento que restringen la libertad del investigado, como la detención, la conminación, la caución, para asegurar su comparencia en el proceso; la facultad para resolver la situación jurídica del indagado, la potestad para calificar el mérito del sumario; la atribución de dictar resoluciones de acusación ante los jueces al presunto responsable de un hecho punible, etc., de manera que cuando los fiscales ejercen estas actividades cumplen una función jurisdiccional, y por tanto, actúan como verdaderos jueces. Siendo así, son aplicables a los fiscales los artículos 228 y 230 de la Carta, que consagran la independencia y autonomía de los jueces, quienes en sus providencias, solamente están sometidos al imperio de la ley.

Así las cosas, no le asiste razón al Procurador General de la Nación, pues como quedó demostrado con fundamento en las normas constitucionales, la fiscalía es un órgano administrador de justicia, que interpreta la ley y le da aplicación en casos particulares y concretos, dirime conflictos, y, en general aplica el derecho a casos específicos, y cuando sus funcionarios ejercen estas actividades se convierten en jueces y, como tales, deben ser independientes y autónomos en las decisiones que adopten en el desarrollo de la investigación y acusación de los presuntos infractores de la ley penal”(9).

Lo preceptuado por el artículo precitado y la Corte Constitucional es desarrollo del artículo 250 superior, que establece:

“La Fiscalía General de la Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo. No podrá, en consecuencia, suspender, interrumpir, ni renunciar a la persecución penal, salvo en los casos que establezca la ley para la aplicación del principio de oportunidad regulado dentro del marco de la política criminal del Estado, el cual estará sometido al control de legalidad por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías. Se exceptúan los delitos cometidos por miembros de la fuerza pública en servicio activo y en relación con el mismo servicio”.

De otro lado, el artículo 65 de la LEAJ consagra la responsabilidad del Estado por los perjuicios causados por sus agentes judiciales, así:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de sus agentes judiciales.

En los términos del inciso anterior el Estado responderá por el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por el error jurisdiccional y por la privación injusta de la libertad”.

Así las cosas, luego de este recuento normativo y jurisprudencial, se concluye que la administración de justicia es una función pública radicada en cabeza de la Rama Judicial, quien la ejerce en todo el territorio nacional a través de tribunales y jueces; igualmente, la Fiscalía General de la Nación es uno de los órganos que la conforman, y por ello, es claro que ejerce funciones jurisdiccionales. En consecuencia, también es evidente que los entes territoriales, entiéndase, departamentos, distritos y municipios no administran justicia, pues no hacen parte de la Rama Judicial, sino de la Rama Ejecutiva a nivel de descentralización territorial o administrativa, y porque, además, la Constitución no les ha asignado el ejercicio de tal función.

En esta línea de argumentación, cuando se pretenda la declaratoria de la responsabilidad del Estado con fundamento en los eventos contemplados en el artículo 65 ibídem, el llamado a responder, esto es, la persona jurídica con legitimación en la causa por pasiva es la Nación, quien estará judicialmente representada por el director ejecutivo de la administración judicial, en virtud de la norma estatutaria, o por el Fiscal General de la Nación, en razón del artículo 49 de la Ley 446 de 1998.

Ahora bien, la parte actora manifiesta que la causa de la privación injusta de la libertad fue la queja penal formulada a instancias del departamento de Antioquia, y por esta razón, es el llamado a responder. La Sala no comparte ese razonamiento, pues, como quedó expuesto, la denuncia es una de las formas para que la fiscalía, titular del ejercicio de la acción penal, llegue al conocimiento de la posible conducta delictual, en otras palabras, esta es solo una de las formas de la notitia criminis, que además de ser un deber ciudadano en virtud del principio de solidaridad, se erige como una verdadera obligación institucional para el funcionario público, cuando tenga conocimiento de la posible comisión de una conducta punible. La denuncia se agota, entonces, en el acto de comunicación a la fiscalía de los presuntos delito y autor, pues es el ente investigador quien asume el ejercicio del ius puniendi, y como tal, el llamado a responder por los perjuicios que cause en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales.

En conclusión, la demanda se dirigió contra una persona (departamento de Antioquia) diferente a la llamada a responder (Nación), ya que los hechos narrados son constitutivos de una presunta privación injusta de la libertad, por ese motivo, se confirmará la sentencia de primera instancia que encontró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva, y negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia proferida el 11 de diciembre de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Ejecutoriada esta providencia, por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) González Rodríguez, Miguel. Derecho Procesal Administrativo. Ed. Gustavo Ibáñez. Décima Edición, Bogotá-Colombia, 2002. p. 115.

(2) Devis Echandía, Hernando. Teoría General del Proceso, Tomo I. Biblioteca Jurídica Dike, 1994. Medellín-Colombia. p. 270.

(3) Sentencia proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 23 de abril de 2008, Exp. 16.271.

(4) “Con ella (se refiere a la legitimación en la causa) se expresa que, para que un juez estime la demanda, no basta con que considere existente el derecho, sino que es necesario que considere que este corresponde precisamente a aquel que lo hace valer y contra aquel contra quien es hecho valer, o sea, considere la identidad de la persona del demandado con la persona contra quien se dirige la voluntad de la ley (legitimación pasiva)”. Chiovenda, Giussepe “Curso de derecho procesal civil”, Ed. Oxford, pág. 68.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 28 de julio de 2011. Cita dentro del texto: Sentencia del 22 de noviembre de 2001.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2001.

(7) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 17 de julio de 2008.

(8) Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 1996.

(9) Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-558 del 6 de diciembre de 1994.