Sentencia 1993-01153 de marzo 10 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Rad.: 05001-23-31-000-1993-01153-01 (19338)

Actor: Francia Elena Moreno Marín

Demandado: Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Ref.: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., diez de marzo de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones:

1. Competencia.

Corresponde a esta Sala decidir el recurso de apelación propuesto por la parte demandada dado que la providencia recurrida fue proferida en un proceso de doble instancia, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en suma superior a $7.500.000 mientras que el monto exigido para el año 1993 para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $6.860.000 (D. 597/88).

2. El ejercicio oportuno de la acción.

De conformidad con lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción de reparación directa deberá instaurarse dentro de los dos años contados —decía la norma en la época de presentación de la demanda— a partir del hecho, omisión, operación administrativa u ocupación de bienes por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa(1).

En el sub examine la responsabilidad administrativa que se impetra en la demanda se origina en los daños sufridos por la señora Francia Elena Moreno Marín con la destrucción de su establecimiento de comercio dedicado a la comercialización de verduras y la pérdida de los muebles y enseres con que tenía dotada su vivienda, durante la incursión guerrillera perpetrada al municipio de Amalfi (Antioquia) el 6 de agosto de 1991, lo que significa que los demandantes tenían hasta el día 6 de agosto de 1993 para presentar oportunamente su demanda y como así se hizo resulta evidente que el ejercicio de la acción fue dentro del término de dos años previsto por la ley.

3. Régimen de responsabilidad aplicable.

A efecto de definir este punto en el asunto objeto de decisión es necesario remitirse al propio texto de la demanda y a la forma que en ella se estructuraron las imputaciones de responsabilidad administrativa en contra de la entidad accionada.

La demandante estimó que los perjuicios cuya indemnización reclama se produjeron durante el enfrentamiento armado que se suscitó entre la Policía Nacional y un grupo de subversivos del ELN que de manera imprevista incursionó al municipio de Amalfi (Antioquia) entre las tres y las cinco de la madrugada del 6 de agosto de 1991, atacando la estación de policía municipal, hechos éstos que ocasionaron daños a los inmuebles aledaños a esa edificación.

A partir de este fundamento fáctico es evidente que la demanda estructura su pretensión sobre la configuración de un daño especial porque a pesar de que la actuación de la Fuerza Pública fue lícita en desarrollo de esa actividad, se produjo un daño antijurídico a un tercero ajeno a la administración pública accionada, con lo cual se rompió el principio de igualdad frente a las cargas públicas.

En efecto, la Sección Tercera ha sostenido en diversas oportunidades que cuando el Estado emplea la fuerza legítimamente para repeler brotes de violencia, será responsable si el daño que causa tiene la connotación de antijurídico, pues a pesar de que la actividad de la Fuerza Pública y la ubicación de sus instalaciones son legítimas y su conducta se orienta al beneficio de la comunidad, en razón de esta actividad se ha producido al actor un daño que desborda y excede los límites que normalmente están obligados a soportar los administrados(2).

Así, en efecto, al referirse a la aplicación del régimen del daño especial sostuvo:

“Esta es, precisamente, la esencia del daño especial, la injusticia material que se derivaría de seguir otro parámetro de responsabilidad estatal en un caso concreto, situación que impone sobre los hombros del juez el deber de excepcionar la aplicación del régimen general con el objeto de dejar actuar la justicia material que de sentido al Estado social de derecho.

Esta aproximación sirve para reforzar la idea de que la equidad en ningún momento debe entenderse como consecuencia del arbitrio judicial; por el contrario, se trata del uso de la discrecionalidad que permite —e incluso, en algunos casos exige— el ordenamiento para eventos en que la vía excepcional es la que cumple con el valor de justicia material que se busca.

(...).

De manera que la actuación en equidad se refiere a una particular decisión del juez, que excepciona la aplicación de la regla general en virtud a que sus resultados se denotan ante él como lejanos a la idea de justicia que se quiere desarrollar. Y precisamente, esta es la filosofía que ha inspirado a la jurisprudencia en los casos de aplicación del daño especial, la cual inició su desarrolló con la idea de evitar que la inexistencia de falla en el servicio conllevara a la consolidación de situaciones con un claro desequilibrio en las cargas que debían soportar los administrados.

Como se anotó, la justicia material se concreta en los casos de daño especial en el objetivo de reequilibrar la asunción de cargas públicas, en virtud a que el perjuicio sufrido presenta características de excepcional y anormal. En otras palabras es un perjuicio que, desde la perspectiva del principio de igualdad frente a las cargas públicas, resulta considerablemente superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón del ejercicio de los poderes de actuación con que cuenta la administración”(3).

Hechas las anteriores precisiones, la Sala abordará el estudio del presente asunto bajo esa óptica, la del régimen de daño especial, tomando como punto de partida el daño antijurídico que sufrió la demandante como consecuencia del ataque guerrillero contra el municipio de Amalfi, departamento de Antioquia, y asumiendo el daño causado, desde un punto de vista jurídico, como fruto de la actividad lícita del Estado dado que en el presente evento, ese daño no sólo se produjo por la mera localización de la estación de policía, sino que obedeció al despliegue lícito de la fuerza para repeler el ataque perpetrado por un grupo de subversivos, reacción armada que se produjo en cumplimiento de los deberes constitucionales y legales que le son inherentes a la fuerza pública, como pasa a explicarse.

El caso concreto

Previo a abordar el fondo del asunto planteado, cabe precisar que la Sala no valorará las copias del proceso penal que obran en el cuaderno de pruebas, las cuales fueron aportadas por la parte actora con memorial visible a folio 100 por cuanto fueron allegadas al expediente en copia informal.

Sobre el valor probatorio de las copias, la Sala ha recalcado que, por expresa remisión que el artículo 168 del Código Contencioso Administrativo hace al régimen probatorio previsto en el Código de Procedimiento Civil, en cuanto a la admisibilidad, práctica y valoración de esta prueba documental, es aplicable el artículo 254 de este último, de acuerdo con el cual:

“ART. 254.—(Modificado por el Decreto-Ley 2282 de 1989, art. 1º num. 117). Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Norma esta que, como lo ha puntualizado la jurisprudencia, guarda concordancia con el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto, según el cual, para su validez probatoria en el proceso, “las copias auténticas requerirán auto que las ordene y la firma del secretario”, puesto que se trata, “...de un acto mixto o, si se quiere, de naturaleza compleja, habida cuenta que la autenticación de la copia de un documento que obre en un expediente judicial, reclama la participación del juez, en orden a posibilitar —mediante providencia previa— que la copia sea expedida con tal carácter, así como del secretario del respectivo juzgado, quien cumple la función de 'extender la diligencia de autenticación directamente o utilizando un sello', precisando 'que el contenido del documento corresponde exactamente al que tuvo a la vista', según lo establece el artículo 35 del Decreto 2148 de 1983, tras lo cual procederá a suscribirla con firma autógrafa, que es en lo que consiste la autorización propiamente dicha”(4).

En consecuencia, dado que dichas copias —las aportadas a las presentes actuaciones—, no reposan auténticas en el expediente, carecen de valor probatorio, porque, en tratándose de copias de documentos públicos, para que puedan ser aducidas o apreciadas como prueba dentro de un proceso judicial, deben reunir las exigencias contenidas en el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, entre las cuales se encuentra la diligencia de autenticación, en concordancia con los requisitos contemplados en el numeral 7º del artículo 115 del mismo estatuto procesal.

Con otras palabras, las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil antes citado(5).

Pues bien, precisado lo anterior, ha de decirse que en el presente caso se encuentra establecido que en la madrugada del 6 de agosto de 1991, el municipio de Amalfi (Antioquia) fue objeto de un ataque guerrillero dirigido contra el Comando de Policía de esa localidad, tal como lo informó el Jefe de Sección de Inteligencia del Departamento de Policía de Antioquia en comunicación de fecha 31 de julio de 1995, cuyo contenido es del siguiente tenor:

“A eso de las 01:00 horas del día 06 de agosto de 1991, incursionó a (sic) la población un grupo de 100 hombres aproximadamente pertenecientes al XLVII frente de las FARC y la cuadrilla María Cano del ELN, atacando las instalaciones del Comando resultando herido el Sargento Segundo de la Policía Diez Quintero Humberto, quien presenta un impacto de bala en la pierna derecha; así mismo en los hechos resultó muerto el señor Iván Mario Mina Ramírez, lesionadas la señora Martha Restrepo y la menor de 18 meses de edad Cristina Mina Restrepo, los cuales vivían en una residencia contigua a las instalaciones del Comando de Policía. El Comando de Policía quedó destruido en su totalidad, al igual que la Casa de la Cultura; no se presentaron bajas en el personal ni pérdida del armamento debido a la oportuna reacción de los Agentes, los cuales pudieron contrarrestar el ataque desde puntos altos, por lo cual los bandoleros emprendieron la retirada a eso de las 03:00 horas del mismo día” (fl. 39, negrillas fuera de texto).

En el mismo sentido obra en el expediente certificación suscrita por el Comandante del Departamento de Policía de Antioquia (fls. 37 y 38), que corrobora las circunstancias de tiempo y modo en que se desarrolló la toma guerrillera y la forma como los uniformados asignados a la estación de Amalfi repelieron el injusto y desproporcionado ataque de que eran objeto por aproximadamente 100 guerrilleros que, de manera sorpresiva, irrumpieron a esa localidad.

De otra parte, se demostró debidamente la calidad de comerciante que adujo la señora Francia Elena Moreno Marín con el Certificado de la Cámara de Comercio del Magdalena Medio y Nordeste Antioqueño, según el cual la mencionada ciudadana se hallaba inscrita como comerciante desde el 22 de septiembre de 1988 con la matrícula mercantil 52- 008155-1 y para el 6 de agosto de 1991 desarrollaba dicha actividad en el establecimiento de comercio denominado “Supermercado Central” (fl. 53).

También se acreditó que la demandante ejercía el comercio en el municipio de Amalfi, en un negocio de legumbres de su propiedad. En relación con ese hecho, el a quo recibió el testimonio de varias personas residentes en el municipio(6) quienes, uniformemente, aseguraron haber tenido trato comercial con la señora Francia Elena Moreno Marín persona que —aseguraron— vendía frutas, verduras y legumbres al por menor en un local arrendado, ubicado en la edificación aledaña a la estación de policía y, además, coincidieron en afirmar que tanto el supermercado como los muebles y enseres que la demandante tenía en su casa de habitación quedaron totalmente destruidos después de la toma guerrillera perpetrada al municipio.

Del conjunto de los elementos de juicio a los que se ha hecho referencia se colige que el resultado dañoso por el cual reclama ser indemnizada la demandante se produjo durante el enfrentamiento armado entre las fuerzas del orden y el grupo subversivo del que provino el ataque terrorista; que la actuación de la fuerza pública fue legítima y estuvo encaminada a repeler el riesgo que para la vida y los bienes de los administrados implicaba el ataque proveniente del grupo armado al margen de la ley y que, aunque el actuar de la Fuerza Pública se desarrolló en cumplimiento de su obligación constitucional de defender la vida y los bienes de los pobladores, se ocasionó a la demandante un daño superior al que ordinariamente deben soportar los conciudadanos y diferente al que debieron asumir los restantes pobladores de la localidad, por lo que, en consecuencia, la responsabilidad de la entidad pública demandada resultó comprometida desde el punto de vista de la teoría del daño especial, en tanto se rompió el principio de igualdad de los asociados frente a las cargas públicas.

Los perjuicios

A fin de evaluar los daños sufridos, la demandante solicitó oficiar a la Alcaldía del Municipio de Amalfi para que allegara al proceso copia del acta levantada con ocasión de la toma guerrillera de 6 de agosto de 1991 (fl. 16), petición que fue atendida por la Inspección Municipal de Policía que remitió con destino al proceso copia del “Acta de evaluación de daños” elaborada por la Alcaldía Municipal de Amalfi el 12 de agosto de 1991, en la cual consta, respecto de la señora Francia Elena Moreno Marín, la pérdida y deterioro de bienes de su propiedad que alcanzan un valor de $4.071.000, de los cuales $603.000 correspondían al negocio de legumbres y, el restante valor, a los muebles y enseres con que se hallaba dotada su casa de habitación (fls. 84 a 86).

Para determinar y avaluar los daños y perjuicios ocasionados a la accionante se decretó y practicó un dictamen pericial en el que los auxiliares de la justicia designados verificaron que para la fecha de los hechos el negocio de legumbres de la señora Francia Elena Moreno Marín funcionaba en la edificación contigua a las instalaciones de la Policía y que éste era un lugar de gran afluencia de público en tanto allí confluían las rutas de transporte entre veredas y municipios.

Para la estimación del quantum de los daños causados al menaje doméstico, a la legumbrería y a su inventario los peritos tomaron coma base la relación de los bienes muebles destruidos, efectuada por la Alcaldía, actualizando su valor con precios de almacenes que comercializan enseres de características similares en la ciudad de Medellín, dado que en el municipio de Amalfi no existe uno que se dedique a la distribución de ese tipo de muebles. En consecuencia, la Sala tomará como base para la indemnización a reconocer a favor de la demandante por concepto de daño emergente el que dejaron plasmado los peritos en su oportunidad, como sea que guarda relación de armonía con lo verificado por la Alcaldía de Amalfi y que resultó plasmado en el documento de inventario al que se ha hecho referencia.

No ocurre lo mismo en relación con la estimación que hicieron los peritos para determinar el monto indemnizatorio por concepto de lucro cesante toda vez que para la tasación de las utilidades dejadas de percibir por el establecimiento de comercio destruido tan solo se atuvieron al dicho de la parte actora, circunstancia que le quita objetividad al concepto emitido por los expertos que, en este punto, omitieron desplegar una labor de verificación que le permitiera dar soporte a sus conclusiones.

En consecuencia, la Sala modificará el fallo impugnado en el sentido negar la indemnización por concepto de lucro cesante y actualizar la condena impuesta en la primera instancia a título de daño emergente, para lo cual aplicará la siguiente fórmula:

 

S1993-01153 formula.png
 

 

Costas

En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia de 12 de septiembre de 2000 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:

1. DECLARAR al Ministerio de Defensa —Policía Nacional— responsable de los daños y perjuicios materiales ocasionados a la señora Francia Elena Moreno Marin, por los hechos ocurridos el seis (6) de agosto de mil novecientos noventa y uno (1991) en la población de Amalfi, Antioquia.

2. CONDENAR a la demandada a pagar a Francia Elena Moreno Marin la suma de treinta y siete millones ciento sesenta y tres mil tres pesos ($37’163.003) por concepto de daño emergente.

3. NEGAR las demás pretensiones

4. DAR cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Admionistrativo.

5. SIN COSTAS por no haberse causado.

Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(1) Decreto 2304 de 1989, vigente a la expedición de la Ley 446 de 1998 que entró a regir el 8 de julio de ese mismo año.

(2) “Y el Estado responde bajo el título de imputación de daño especial, cuando concurren los siguientes elementos: a) que se desarrolle una actividad legítima de la administración; b) la actividad debe tener como consecuencia el menoscabo del derecho de una persona; c) el menoscabo del derecho debe tener origen en el rompimiento del principio de la igualdad frente a la ley y a las cargas públicas; d) el rompimiento de esa igualdad debe causar un daño grave y especial, en cuanto recae sólo sobre alguno o algunos de los Administrados; e) debe existir un nexo causal entre la actividad legítima de la administración y el daño causado; y f) el caso concreto no puede ser susceptible de ser encasillado dentro de otro, de los regímenes de responsabilidad de la administración.” (Secc. Tercera. Sent. jun. 9/2010, Exp. 15001233100019960616601-17626. Pablo Antonio Cano Serrano Vs. Mindefensa, Policía Nacional, C.P. Ruth Stella Correa Palacio).

“En el caso no podría imputarse la responsabilidad del Estado por falla del servicio, teniendo en cuenta que el ataque fue perpretado por un grupo guerrillero, sin que haya obedecido a alguna conducta omisiva de la autoridad demandada; y tampoco podría adecuarse bajo el régimen de riesgo excepcional invocado por los demandantes, al no poder afirmarse que la autoridad pública haya creado unas condiciones o una situación particularmente peligrosa o riesgosa, pues queda claro que fueron guerrilleros de las FARC quienes iniciaron el ataque contra la estación de policía del Municipio de La Cruz” (Secc. Tercera, Sent. oct. 2/2008, Exp. 52001233100020040060502-AG, Blanca Marina Hoyos y otros Vs, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, C.P. Myriam Guerrero de Escobar).

(3) Sección Tercera, Sentencia de 3 de mayo de 2007, expediente 50001232600019910608101(16696), Luz Marina Ramírez Barrios y otros Vs. Ministerio de Defensa, Policía Nacional, C.P. Enrique Gil Botero.

(4) Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 22 de abril de 2002, Exp. 6636. M.P. Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo.

(5) “…la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle el mismo valor probatorio del original es un precepto que rige para todas las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos...” Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.

(6) Rocío Rivera Restrepo, Sor angélica García Hernández, María Blanca Mesa Uribe, Lucelva Sánchez Mendoza y Honorio de Jesús Muñoz Echeverri (fls. 60 a 68).