Sentencia 1993-7888 de mayo 12 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad. 54001-23-31-000-1993-7888-01

Consejero Ponente (e):

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Astrid Leonor Álvarez Jaime y otros

Demandado: Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional

Expediente: 36.144

Conciliación judicial

Bogotá, D.C., doce de mayo de dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

El asunto que hoy le corresponde resolver a la Sala ha sido conocido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano internacional que concluyó acerca de la existencia de responsabilidad del Estado colombiano por los hechos objeto de este proceso y que formuló recomendaciones.

En atención a lo anterior, la Sala hará unas breves consideraciones acerca de las decisiones de los órganos internacionales y su incidencia en el derecho interno, así como de la normativa aplicable y el procedimiento a seguir en dichos casos.

1. La Convención Americana de Derechos Humanos y el Estado colombiano.

1.1. La Comisión Interamericana y la Convención Americana de Derechos Humanos.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos(1) es un organismo internacional que está a cargo de la promoción y defensa de los derechos humanos y que junto con los Estados que hacen parte del tratado internacional para la protección de estos derechos, puede someter un caso por violación de los derechos humanos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano judicial encargado de decidir. Ambos organismos internacionales son competentes para conocer los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados parte.

Dentro de las funciones de la Comisión Interamericana se encuentra la de formular recomendaciones a los Estados parte, con el fin de que estos adopten las medidas necesarias para la protección de los derechos humanos.

La Ley 16 del 30 de diciembre de 1972(2), por medio de la cual se aprobó la Convención Americana sobre derechos humanos (Pacto de San José de Costa Rica del 22 de noviembre de 1969), señala el procedimiento para la protección de los derechos humanos ante los organismos internacionales señalados, así:

— Recibida la petición, la Comisión Interamericana determina si reconoce su admisibilidad y, en caso positivo, solicita información al Estado parte al cual pertenezca la autoridad presuntamente responsable de la violación de los derechos humanos, con el fin de verificar los motivos de la solicitud.

— En caso de que encuentre que exista violación a los derechos humanos, la Comisión declara la responsabilidad del Estado parte y cita a las partes para buscar una solución amistosa; si ambas partes aceptan el arreglo, la Comisión realiza un informe en el cual plasma las recomendaciones pertinentes y fija un plazo en el cual el Estado debe tomar las medidas necesarias para remediar la situación examinada.

— Las actuaciones a las cuales se obliga el Estado parte al acoger las recomendaciones son objeto de verificación por parte de la Comisión y, en caso de incumplimiento, la comisión puede presentar el caso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Para que la Corte Interamericana de Derechos Humanos asuma la competencia para conocer de un caso por violación de los derechos humanos, es necesario que el respectivo Estado haya aceptado la jurisdicción obligatoria de la Corte Interamericana, en relación con la interpretación o aplicación de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Particularmente Colombia, al ser Estado Parte de dicho tratado, se obligó a acatar las disposiciones relacionadas con la competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y su respectiva Comisión (L. 16/72 y L. 288/96).

A su turno, el artículo 93 de la Constitución Política dispone que los tratados y convenios internacionales —aprobados por el Congreso de la República y ratificados por el Estado colombiano— que reconocen los derechos humanos, prevalecen en el ordenamiento interno. Así lo ha explicado la corporación:

“En virtud de lo establecido en el artículo 93 de la Constitución Política, ‘Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia’.

Así pues, la referida disposición constitucional impone, en el orden interno colombiano, la prevalencia(3) de aquellos tratados ratificados por Colombia, encaminados a asegurar la protección los derechos humanos. En tales circunstancias, la noción de prevalencia comporta que estos se imponen a las leyes internas y, por consiguiente, no solo dichos instrumentos sino además la jurisprudencia de las instancias internacionales previstas y consagradas en esas mismas convenciones, encargadas de interpretarlos y aplicarlos, constituyen —sin duda alguna—, fuente de derecho para la solución de los conflictos que se presenten ante las respectivas instancias y organismos judiciales del Estado que forme parte de los mismos, razón por la cual no puede desconocerse su aplicación y mucho menos dejar de acatarse tales disposiciones”(3)(sic).

Con fundamento en la anterior disposición constitucional y en atención a que la Corte Interamericana de Derechos Humanos —a través de su jurisprudencia— y la Comisión Interamericana —por medio de sus recomendaciones—, interpretan y desarrollan los contenidos de la Convención Americana de Derechos Humanos, los lineamientos que se trazan en dichos fallos y recomendaciones deben ser tenidos en cuenta por los diferentes operadores jurídicos de los Estados parte.

Así también lo dispone el artículo 1º de la Ley 288 de 1996: “El Gobierno Nacional deberá pagar, previa realización del trámite de que trata la presente ley, las indemnizaciones de perjuicios causados por violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado, o llegaren a declarase (sic), en decisiones expresas de los órganos internacionales de derechos humanos...”.

Por consiguiente, los tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos, incorporada al derecho interno a través de la Ley 16 de 1972, son obligatorios para el Estado colombiano y están llamados a prevalecer en el ordenamiento interno, el cual se debe analizar a la luz de las interpretaciones realizadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, respecto de los derechos fundamentales.

1.2. Lineamientos propuestos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos ante daños causados con ocasión de masacres y atentados terroristas.

Las decisiones adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos se fundamentan en la Convención Americana de Derechos Humanos, a través de una interpretación que amplía o enriquece el ordenamiento jurídico interno, toda vez que ésta se centra en el ser humano(4).

Con base en ese postulado, ante la existencia de una situación calificada internacionalmente como ilícita, por acción o por omisión atribuible a un Estado, constitutiva de una violación de la obligación internacional contraída por el respectivo Estado, la Corte decide el caso bajo el régimen de la responsabilidad objetiva, ya sea de forma directa (la responsabilidad se predica de uno de los Agentes del Estado parte) o indirecta (se imputa la responsabilidad al Estado parte por su omisión en la protección de los derechos humanos)(5).

En interpretación de la Convención Americana, la Corte ha indemnizado a los damnificados de los daños causados con ocasión de las masacres y atentados terroristas con base en los siguientes criterios:

“347. La reparación del daño ocasionado por la infracción de una obligación internacional requiere, siempre que sea posible, la plena restitución (restitutio in integrum), la cual consiste en el restablecimiento de la situación anterior a la violación. De no ser esto posible, como en el presente caso, cabe al tribunal internacional determinar una serie de medidas para que, además de garantizar el respeto de los derechos conculcados, se reparen las consecuencias producidas por las infracciones y se establezca, inter alia, el pago de una indemnización como compensación por los daños ocasionados(6). La obligación de reparar, que se regula en todos los aspectos (alcance, naturaleza, modalidades y determinación de los beneficiarios) por el derecho internacional, no puede ser modificada o incumplida por el Estado obligado invocando disposiciones de su derecho interno(7).

348. Las reparaciones consisten en las medidas que tienden a hacer desaparecer los efectos de las violaciones cometidas. Su naturaleza y su monto dependen del daño ocasionado en los planos material e inmaterial”(8).

1.3. Normativa aplicable al caso.

Este caso se rige por lo dispuesto en la Ley 288 del 5 de julio de 1996(9), por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de Derechos Humanos, en consideración a que existe una decisión previa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano internacional que concluyó que el Estado colombiano incurrió en violación de derechos humanos y, en virtud de lo anterior, formuló recomendaciones previo concepto(10) favorable del comité de trabajo constituido por la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos.

La precitada Ley 288 de 1996 introdujo el procedimiento a seguir para efectos de la conciliación prejudicial y judicial en estos casos especiales, que no siguen la normativa tradicional, sino que debe cumplir con los siguientes requisitos:

— Que exista una decisión previa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en la cual se concluya que el Estado colombiano incurrió en violación de derechos humanos en un caso concreto y se establezca que, como consecuencia, deba indemnizar los perjuicios causados(11).

— Que exista concepto previo favorable al cumplimiento de la decisión adoptada por el órgano internacional, por parte de un Comité constituido por los ministerios del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional(12).

El acuerdo de las partes debe estar avalado por el Agente del Ministerio Público y será objeto de revisión por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, para que el magistrado estudie, únicamente, si la conciliación resulta lesiva al patrimonio público y si está viciada de nulidad.

Como se observa y como ya lo ha explicado la Sala(13), la Ley 288 de 1996 establece un procedimiento diferente al comúnmente adoptado en materia de conciliaciones, solo en relación con la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos, en cumplimiento de lo dispuesto por los órganos internacionales de derechos humanos.

Con fundamento en lo anterior, la Sala se limitará a resolver si el acuerdo conciliatorio está o no viciado de nulidad y si la conciliación lesiona el patrimonio público.

2. Caso concreto.

Como se mencionó, este particular asunto se sometió a consideración de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano internacional a cargo de la protección de este tipo de derechos y facultado para presentarlo a la Corte Interamericana, en caso de incumplimiento de las recomendaciones, con el objeto de que dicho organismo judicial lo decida.

En el presente caso, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos consideró que el Estado Colombiano tenía responsabilidad en la ocurrencia de los hechos objeto de este proceso y formuló algunas recomendaciones, las cuales fueron acogidas por el comité del Estado colombiano durante la audiencia de solución amistosa lograda con la parte demandante en la cual, además, el Estado Colombiano efectuó el reconocimiento internacional de la responsabilidad del Estado por la muerte y lesiones de las víctimas.

En el acuerdo conciliatorio judicial logrado entre la señora Astrid Leonor Álvarez Jaime —quien actúa en su condición de lesionada y cónyuge de otra de las víctimas, el señor Óscar Iván Andrade Salcedo— y Óscar Iván Andrade Álvarez, quien actúan en calidad de hijo del occiso y de la lesionada por una parte y, por la otra, la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, la parte demandada se comprometió a pagar el 80% de la condena impuesta en la sentencia de primera instancia a favor de tales personas.

La Sala observa que dicho acuerdo no está viciado de nulidad y no es lesivo al patrimonio público porque resulta acorde con la vinculación a la cual se sometió el Estado frente al acuerdo de solución amistoso logrado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y con las recomendaciones realizadas por éste último órgano internacional en interpretación de la Convención Americana de Derechos Humanos(14).

Cabe precisar que con la aprobación de la conciliación judicial, el Consejo de Estado aplica íntegramente el tratado internacional sobre derechos humanos, como lo es la Convención Americana de Derechos Humanos.

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala aprobará la conciliación judicial lograda entre los señores Astrid Leonor Álvarez Jaime y Óscar Iván Andrade Álvarez y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y declarará terminado el proceso únicamente respecto de esas personas, toda vez que el mismo continuará en lo que atañe con la responsabilidad patrimonial de los Agentes del Estado llamados en garantía.

Por lo expuesto, se

RESUELVE:

1. APROBAR la conciliación lograda entre los señores Astrid Leonor Álvarez Jaime y Óscar Iván Andrade Álvarez y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, en la audiencia que se realizó el 11 de marzo de 2010.

2. DECLARAR terminado el proceso respecto de los demandantes, Astrid Leonor Álvarez Jaime y Óscar Iván Andrade Álvarez y la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional.

3. CONTINUAR el proceso respecto de la relación entre la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y los llamados en garantía.

4. OTORGAR prelación de fallo.

5. Ejecutoriada esta providencia, ENVIAR inmediatamente el expediente al Despacho para elaborar la ponencia respectiva acerca de la relación entre la parte demandada y los llamados en garantía.

6. EXPEDIR copias con destino a las partes en aplicación de los artículos 115 del Código de Procedimiento Civil y 37 del Decreto 359 de 22 de febrero de 1995, las cuales se entregarán al apoderado que las ha venido representando.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(1) Fue creada en 1959 mediante la Resolución VIII de la Quinta reunión de consulta de ministros de Relaciones Exteriores.

(2) Publicada en el Diario Oficial 33780 del 5 de febrero de 1973, pág. 321.

(3) Conviene llamar la atención acerca del tratamiento jurídico que, de manera expresa y precisa, la propia Constitución Política ordena e imparte en relación con los tratados y convenios internacionales que —previa aprobación del Congreso de la República y consiguiente examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional—, sean ratificados por el Estado Colombiano en materia de derechos humanos, puesto que con total claridad, tanto por el sentido y contexto de la norma suprema en referencia (art. 93) como por la expresión que la misma utiliza, queda por fuera de toda duda que lo que la Carta dispone de manera imperativa es que a dichos tratados se les reconozca su prevalencia, por manera que no podrán ser desconocidos por leyes internas y, en caso de conflicto entre aquellos y estas, naturalmente debe darse aplicación preferente a tales tratados o convenios internacionales.

Nótese que la Constitución Política consagra, de manera imperativa, la prevalencia que corresponde a dichos tratados o convenios internacionales mas no dispone su incorporación a la Constitución misma, razón por la cual se impone evidenciar el yerro en el cual, a juicio del despacho, incurre la teoría del denominado ‘bloque de constitucionalidad’, comoquiera que la misma no solo no consulta el texto de la Carta sino que lo contraría en varios aspectos, comoquiera, entre otras consecuencias, no deseadas ni deseables: i) genera una incertidumbre mayúscula —entre los ciudadanos y entre las propias autoridades públicas—, acerca del contenido y alcance de la Constitución, puesto que no será fácil y en algunos casos posible siquiera, definir cuál es exactamente el texto supremo, tanto por lo cambiante que él podría resultar, según que entren en vigor o pierdan vigencia esa clase de tratados y demás leyes (estatutarias y orgánicas) que se han querido identificar como parte de la Constitución misma —sin serlo—, como por las opiniones variadas o contrarias que alrededor de algunos de ellos puedan existir, todo lo cual, naturalmente, pone en grave riesgo el valor de la seguridad jurídica que sí informa y prohíja la Carta Política; ii) amplía de manera imprevisible la competencia que la Constitución Política le otorgó a la Corte Constitucional para que defienda y preserve la integridad y supremacía de aquella, pero no de manera ilimitada, de cualquier manera, por cualquier vía y a cualquier precio —incluyendo el de la violación o desconocimiento de la propia Carta—, sino para que lo haga en los estrictos y precisos términos del artículo 241 superior, tal como corresponde a un Estado de derecho en el cual no existen ni se pueden concebir competencias implícitas o no atribuidas expresamente por la Constitución o por la ley (C.P., art. 121); iii) Introduce una modificación infundada, no prevista y no autorizada, a los artículos 374 y siguientes de la misma Constitución Política, por medio de los cuales se regulan y consagran, de manera precisa, las únicas modalidades, los procedimientos y los requisitos a través de los cuales se pueden introducir reformas a la propia Carta, como quiera que si en virtud de la teoría del ‘bloque de constitucionalidad’ se tendría que de la Constitución formarían parte también, tanto los aludidos tratados o convenios internacionales como las leyes estatutarias y orgánicas con las cuales se ha venido ampliando impredeciblemente el alcance de dicha teoría (v. sents. C-225/95, C-243/95, C-578/95, C-191/98, C567/00, C-1490/00), habría que admitir entonces que la Constitución resultaría reformada y podría reformarse entonces —mediante adiciones o supresiones—, a través de cada expedición, reforma, derogatoria o cualquier otra novedad que ocurriere en relación con el contenido o alcance de los tratados, las leyes estatutarias o las leyes orgánicas que ahora se pretende sostener que forman parte de aquella; iv) esa teoría, ajena por completo a la tradición jurídica colombiana, introduce elementos extraños y de inseguridad en el ordenamiento jurídico nacional.

(3) (sic) Auto del 17 de septiembre de 2007. Expediente: 17.639.

(4) “La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un cuarto de siglo”. Escrito de la juez Cecilia Medina Quiroga intitulado “Las obligaciones de los Estados bajo la Convención Americana sobre Derechos Humanos”. San José de Costa Rica, 2005. Pág. 217.

(5) Sobre el tema puede consultarse la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 29 de julio de 1988 dentro del caso “Velásquez Rodríguez”.

(6) Cfr. Caso Baldeón García, supra nota 5, párr. 176; Caso comunidad indígena Sawhoyamaxa, supra nota 9, párr. 197; y Caso Acevedo Jaramillo y otros, supra nota 12, párr. 296.

(7) Cfr. Caso Baldeón García, supra nota 5, párr. 175; Caso comunidad indígena Sawhoyamaxa, supra nota 9, párr. 197; y Caso Acevedo Jaramillo y otros, supra nota 12, párr. 296.

(8) Sentencia que dictó la Corte Interamericana de Derechos Humanos el o de (sic) julio de 2006, en el Caso de las masacres de Ituango vs. Colombia.

(9) Por la cual se establecen instrumentos para la indemnización de los perjuicios causados a las víctimas de violaciones de derechos humanos, de conformidad con lo dispuesto por los órganos internacionales de derechos humanos. Publicada en el Diario Oficial 42.826 del 9 de julio de 1996. Esa ley establece un procedimiento diferente al comúnmente adoptado en materia de conciliaciones, solo en relación con la indemnización de perjuicios a las víctimas de violaciones de derechos humanos, en cumplimiento de lo dispuesto por los órganos internacionales de derechos humanos, siempre que se configure los requisitos exigidos para tal efecto.

(10) El parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 288 de 1996, señala que el concepto favorable para cumplir con las decisiones de los órganos internacionales debe fundamentarse, entre otros elementos, en las pruebas recaudadas y en las providencias de los procesos judiciales internos (administrativos o disciplinarios) y en la actuación adelantada ante el respectivo órgano internacional. Particularmente, el comité de trabajo rindió concepto por medio del cual consideró que estaban dados los presupuestos para el reconocimiento de responsabilidad internacional en el caso de Óscar Iván Andrade y Faride Herrera y que, en tal sentido, asumía ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos su responsabilidad por tales hechos.

(11) En el caso concreto, la Comisión Interamericana declaró la responsabilidad del Estado colombiano por la muerte Óscar Iván Andrade y Faride Herrera y las lesiones de Astrid Leonor Álvarez, previo reconocimiento internacional de responsabilidad por parte del Estado colombiano.

(12) Particularmente, el Comité estuvo integrado por la Procuraduría General de la Nación, el Ministerio de Relaciones Exteriores y la consejería presidencial para los Derechos Humanos.

(13) Autos de 22 de febrero de 2007. Expediente 26.036. C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 17 de septiembre de 2007. Expediente 17.639; 28 de septiembre de 2007. Expediente 32.793; 13 de abril de 2007. Expediente 31.409. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(14) El artículo 1º de la Ley 288 de 1996 dispone que el Gobierno Nacional deberá pagar las indemnizaciones de los perjuicios causados por violaciones de los derechos humanos que se hayan declarado por parte de los órganos internacionales de derechos humanos, como la Comisión Interamericana.