Sentencia 1994-00281 de julio 18 de 2002

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros

Bogotá, D.C., dieciocho de julio de dos mil dos.

Rad. 25000-23-26-000-1994-00281-01 (13398)

Actor: María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Justicia - Ministerio de Defensa - Policía Nacional

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de noviembre de 1996, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Antecedentes procesales

El 12 de octubre de 1994, los señores María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera, Alvenis, Tulio, Victoria, Sandra y Jacqueline Mosquera Patiño por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, formularon demanda contra la Nación - Ministerio de Justicia - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, para que fueran declarados civilmente responsables de los perjuicios morales y materiales causados a los actores con las acciones y omisiones de las autoridades públicas en el manejo administrativo y jurisdiccional que se le dio a la reclamación presentada por los beneficiarios legales del agente de policía cabo segundo Tulio Benjamín Mosquera.

Como consecuencia de la anterior declaración, los demandantes reclaman a título de indemnización, lo siguiente:

“I. Pretensiones.

1. Que la Nación (Ministerio de Justicia, Ministerio de Defensa, Policía Nacional) es civilmente responsable de los perjuicios morales y materiales (deducido lo pagado) que se les ocasionaron con motivo de la reclamación prestacional por muerte de su esposo y padre, y en consecuencia se ordene pagarles a María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera la suma de 1000 gramos oro y 500 gramos oro para cada uno de los hijos, por acciones y omisiones de las autoridades públicas en el manejo administrativo y jurisdiccional que se le dio a la reclamación de los beneficiarios legales del agente de policía Cabo 2º Polinal Tulio Benjamín Mosquera fallecido el 20 de diciembre de 1972”.

Para la época de presentación de la demanda por concepto de perjuicios materiales solicitó condenar a la entidad demandada a pagar la suma de $ 47´944.038,29, más los intereses moratorios a que haya lugar.

Los hechos y omisiones citados en la demanda como fundamento de las pretensiones, son los siguientes:

“1. El Cabo Segundo de Polinal, Julio Benjamín (sic) Mosquera, casado con Deyanira Patiño, sus hijos Alvenis, Tulio, Victoria, Sandra y Jacqueline Mosquera Patiño, quien había ingresado al servicio activo de la Policía Nacional el 1º de mayo de 1964, presentó manifestaciones convulsivas episódicas, lesión que no fue diagnosticada por el servicio médico de la institución, evolucionando hacia una epilepsia criptogénica, y con pronostico (sic) sombrio (sic) de incapacidad absoluta, el 25 de mayo de 1973, se diagnostico (sic) papiledema mostruoso (sic), con hipertensión indocraneal secundaria falleciendo el 25 de mayo de 1973, habiendo padecido de seguera (sic) total, deterioro absoluto de la funsión (sic) locomotriz, que se comprobo (sic) con operación quirúrgica de especialista.

2. En orden a obtener los índices de incapacidad laboral, se hicieron solicitudes para tribunales médicos de revisión, así como la solicitud de pensión por incapacidad laboral absoluta y la indemnización correspondiente a 36 mesadas, todo lo cual fue negado por resolucón (sic) 471 del 3 de febrero de 1977, aprobada por el Ministro de Defensa Nacional con Nº 4181 del 1º de agosto de 1977, conforme actas médicas 157 A del 15 de marzo y 422 del 27 de marzo de 1972, que por ínfima porcentualidad no daba lugar a pensión ni a indemnización.

3. La asignación básica para un Cabo Segundo para 1972, era de sueldo básico de $1.100, subsidio familiar de $ 517, prima de actividad 15% $165.oo, prima de navidad 1/12 $148.50, para un total de $1.930.50.

4. El H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conoció de la reclamación de nulidad contra los actos administrativos de la Policía y con sentencia del 8 de abril de 1983 negó la solicitud de pensión e indemnización, por lo que se acudió ante el H. Consejo de Estado, y estando en esa situación el proceso fue destruido por el incendio que provocó el M19 en el Palacio de Justicia los días 6, 7, 8 y 9 de 1985.

5. El H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó las súplicas de la demanda por considerar “que las actas de junta y consejo médicos Nº 157 A-MT 422 del 15 y 17 de 1972 constituyen criterio definitivo respecto de la invalidez fijada al actor de relativa y permanente, y no permanente total como se solicita en la demanda y con base en el índice lesional allí fijado.” El proceso fue reconstruido y con fecha 11 de abril de 1988, la sección de medicina del trabajo y seguridad social, rindió informe médico legal, del oficio 913 del 22 de abril de 1988, en relación con el proceso médico laboral instaurado por la Sra. María Deyanira Paitño (sic) Vda. de Mosquera para comunicarle que:

“(...) teniendo en cuenta la revisión exhaustiva y minuciosa del expediente y concepto de especialistas en neumología se encuentra que el Sr. Tulio Benjamín Mosquera presentó cuadros de crisis epilépticas, ceguera, ataxia, y papiledema en forma evolutiva, fue llevado a cirugía para extirpación de la masa tumoral extensa, temporal, de 12 por 12 cm, presentó descerebración y respiración extertorosa y murió al día siguiente. En consecuencia este despacho considera que los anteriores signos descritos y la enfermedad que padeció fue de carácter no profesional que ocasionó gran invalidez y finalmente la muerte, lo anterior de acuerdo con el art. 278 lit c) del C.S.T. para determinar la disminución de capacidad laboral en períodos de tiempo es necesario concepto del médico tratante con fechas de evolucion (sic) y diagnosticos (sic) correspondientes”.

El anterior dictamen fue ampliado así:

“Me refiero a su oficio 838 de fecha 30 de julio de 1990 en relación con el caso médico laboral de reconstrucción del proceso de la Sra. María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera en ampliación del dictamen pericial del folio 89, me permito comunicarle que, estudiados minuciosamente los antecedentes médicos del expediente, permiten establecer que la enfermedad nosologica (sic) padecida por el suboficial de la Policía Nacional Tulio Benjamín Mosquera a la fecha de su desvinculación del servicio, se denomina síndrome convulsivo, que son síntomas de enfermedad o anomalía subyacente; esta enfermedad nosológica tiene implicaciones profundas médicas y sicológicas, porque afecta la situación total de vida y la de la familia e interfiere con una vida útil, cuantitativa y cualitativamente por consiguiente su índice lesional es de 21. Debe sospecharse neoplasia (tumor) cuando este tipo de actividad convulsiva se inicia en la vida adulta, un paciente con convulsiones debe ser valorado de manera cuidadosa y hay que obtener siempre la máxima información posible a traves (sic) de radiografías simples de craneo (sic), electroencefalograma y de estudios más complejos (monografía axial computarizada). Al existir signos clínicos de esta naturaleza debió sospecharse la presencia de una masa intracraneal pues esta lesión crece gradualmente y tiende a trastornar las estructuras de la cavidad intracraneal. Teniendo en cuenta toda la situación médica del actor, la entidad nosológica que padecía a la fecha 15 de marzo de 1972, era síndrome convulsivo secundario a lesión tumoral, extensa temporal, cuya intensidad, tiempo y patología asociada es de evolución gradual cuyos efectos nocivos generalizados determinan un índice lesional de 21”.

6. La Fiscal 5ª del Consejo de Estado Dra. María Eugenia Samper Rodríguez en su concepto expresa que habría lugar a una indemnización equivalente a 36 meses de sueldo de acuerdo con el dictamen de medicina legal.

7. El H. Consejo de Estado, expediente 241, con ponencia del Dr. Joaquín Barreto Ruiz, diciembre 18 de 1992, sección 2ª, falla así:

“Revocase (sic) la sentencia apelada, proferida por el Tribunal el 8 de abril de 1993, en el proceso promovido por María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera y sus hijos Alvenis, Tulio, Fernando, Victoria Eugenia, Sandra Lorena; declara que son nulas las resoluciones 471 del 3 de febrero de 1977, de la Dirección general de la Policía y la número 4181 del 1º de agosto de 1977, y a título de restablecimiento, reajusta la incapacidad equivalente a 36 meses de haberes y una pensión en la totalidad de haberes que en todo tiempo corresponda a un cabo segundo”.

8. El Ministerio de Hacienda con resolución 3336 del 9 de septiembre de 1994, le da cumplimiento y reconoce la suma de $8.712.558,82, por concepto de valores causados entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992, de carácter pensional y se abstuvo de reconocer la indemnización de 36 meses decretada en la sentencia, porque tampoco en la resolución 5538 del 21 de julio de 1993, de la Policía Nacional la incluyó. La Policía Nacional pago (sic) directamente a título de pensiones del año 1992, $ 2.939.466, para un total de $ 11.652.024,82”.

Consideraciones del tribunal

El a quo para adoptar la decisión impugnada reflexionó en estos términos:

a) En lo referente al error en la apreciación médica a cargo de la Policía Nacional, arguyó el Tribunal que no es posible sostener que una decisión administrativa que negó el reconocimiento de un derecho constituya una lesión que los interesados no deban soportar puesto que la ley consagró las acciones pertinentes para que la actuación administrativa sea revisada por los jueces competentes quienes deciden sobre la legalidad o ilegalidad de los actos, y la sentencia que resuelva la controversia originada en la decisión de la administración determina en últimas si existe o no el derecho discutido, la cual a continuación hace tránsito a cosa juzgada, tal como sucedió en el presente caso.

b) En cuanto a la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 8 de abril de 1983, por medio del cual negó las pretensiones de la demanda, es decir el reconocimiento de la pensión y el reajuste de la indemnización, estimó que en esta decisión tampoco radica la fuente del perjuicio, pues la decisión del tribunal se expidió dentro de la autonomía que la ley le confiere, la cual era susceptible de recurso de apelación y este efectivamente se interpuso por los demandantes.

c) Para el tribunal, menos aún la lesión del derecho tiene origen en la prueba ordenada por el Consejo de Estado, relacionada con el concepto médico del Ministerio de Trabajo, pues dicha actuación se encontraba dentro de sus facultades, dictamen que finalmente constituyó el soporte de la sentencia que revocó la de primera instancia y accedió a las pretensiones de la demanda.

d) Según el fallador de primera instancia, los Ministerios de Defensa y Hacienda al dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado y ordenar el pago solo estaban facultados para efectuar las liquidaciones en la forma en que la sentencia lo ordenó, por lo tanto como la sentencia del Consejo de Estado únicamente condenó al pago de una pensión liquidada con base en los haberes de un cabo segundo, sin ordenar actualización alguna, esas entidades al liquidar y ordenar el pago se limitaron a cumplir lo ordenado, sin incurrir en omisión alguna.

En lo que concierne a la indemnización, consideró el tribunal que aunque se demostró que el Ministerio de Hacienda no ordenó el pago de la respectiva suma, reconocida por la Policía Nacional, los demandantes debieron solicitar la adición del acto que ordenó el pago y en el evento de negar dicha petición, demandar su nulidad con restablecimiento del derecho.

Finalizó el a quo sus consideraciones negando la existencia de error judicial por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado pues en su criterio tales corporaciones se pronunciaron con fundamento en las pruebas existentes legalmente valoradas y dentro de la órbita de sus facultades.

Fundamentos del recurso

Inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 28 de noviembre de 1996 (fl. 124 cuaderno principal), el cual sustentó en los siguientes términos (fls. 133 a 138 c.p):

“(...) habiendose (sic) producido la muerte del Cabo 2º Julio Benjamín Mosquera por incapacidad laboral el dia (sic) 25 de mayo de 1973 solo hasta el dia (sic) 18 de noviembre de 1993 por via (sic) del H. Consejo de Estado se produce sentencia de condena por pension (sic) de sobreviviente y de restablecimiento del derecho a prestaciones sociales, no sin antes señalar que este proceso fue incinerado el 5 de noviembre de 1985 y el pago de valores prestacionales viene a sucederse el dia (sic) 27 de junio de 1995, esto es, que el Estado quedó incurso en moratoria durante 22 años, 01 mes 02 dias (sic), contra lo previsto en la Constitución Nacional de 1991, arts. 1º, 2º y 53, y art 1º y 4º de la Ley 270 de 1996, en que esta ultima (sic) disposicion (sic) consagra que la administracion (sic) de justicia debe ser pronta y cumplida.

Si para lograr una decision (sic) pronta y cumplida fue necesario 22 años, 01 mes (sic), 02 dias (sic), que decir cuando su resultado es incompleto, y deja por fuera el ajuste de que trata el articulo (sic) 178 del Código Contencioso Administrativo que siendo un mandato, representa la equidad en el pago debido, que no es otra cosa que la actualización de los valores que la administración le reconoce a la sobreviviente con relacion (sic) a la pérdida de la capacidad adquisitiva del peso colombiano, afectado por los fenómenos de inflación que deteriora no solo su capacidad adquisitiva, sino que en términos financieros solo paga de lo debido una diez milésima fraccion (sic), asi (sic) nominalmente haya igualdad de valores.

(...)

Pero es más, la Constitución de 1991, en su artículo 373 reconoce esta depreciación monetaria, y establece que “El Estado, por intermedio del Banco de la República, velará por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda.” Reconocido constitucionalmente el fenómeno monetario, no puede entonces enriquecerse indebidamente el deudor, pagando con envilecida moneda lo que debe desde hace más de 20 años, pues es lógico que traiga un perjuicio al acreedor, un empobrecimiento al que no está obligado, lo que es concordante con el artículo 90 C.N., que obliga al Estado a responder patrimonialmente del perjuicio o daño antijurídico que le es imputable en este caso por omisión de sus funcionarios.

Lo anterior es suficiente, para que se revoque la decisión del a quo y se otorguen las peticiones de condena”.

En el trámite de esta instancia y en la etapa de alegatos de conclusión, cada una de las partes insistió en la legalidad de lo pedido y el procurador delegado emitió concepto, en los siguientes términos:

a. Alegato de conclusión de la demandante (fls. 145 a 149):

Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y señaló que el artículo 90 de la Constitución Política constituye el soporte para declarar la responsabilidad de las entidades demandadas ante la evidente omisión de la administración en el pago de prestaciones debidas desde el año de 1973, el cual se efectuó en 1995 en virtud de sentencia de nulidad, lo que en su criterio demuestra la arbitrariedad en que dichos entes incurrieron al negarla.

Afirma que la mora de 22 años en el pago es atribuible a tres entidades públicas, ya que la Policía Nacional y por ende el ministerio de Defensa negaron el reconocimiento prestacional y pensional, mientras que el Ministerio de Justicia incurrió en mora en la administración de justicia puesto que requirió más de 10 años para decidir la litis, decisión que además de tardía omitió ajustar los valores reconocidos en la sentencia, de tal manera que la deuda nunca llegó a pagarse sino que apenas se obtuvo un abono en moneda envilecida de las prestaciones.

Argumenta la parte actora que la pérdida del valor adquisitivo es una figura reconocida por la jurisprudencia, de tal manera que esta actuando en justicia y equidad y para evitar el enriquecimiento sin causa del deudor ha reiterado, al restablecer los derechos de los demandantes y al ordenar la reparación directa, la necesidad de actualizar los valores adeudados a efectos de lograr que se dé un pago que no enriquezca al acreedor pero tampoco enriquezca al deudor moroso. Cita las sentencias de mayo 13 de 1988, 31 de julio de 1995 y 20 de marzo de 1980 del Consejo de Estado.

Así mismo, expone en los alegatos que el principio indemnizatorio del artículo 90 de la C.P. es de carácter objetivo lo cual hace inaceptable la sentencia del tribunal que considera que no hay lesión por la actuación del Consejo de Estado que permitió determinar el derecho a las prestaciones, por el contrario, la objetividad permite determinar como un exceso que la persona requiera de más de 20 años para obtener lo que en justicia le corresponde. Es la mora en este reconocimiento el que pretende se indemnice porque objetivamente está demostrada y objetivamente constituye una lesión o daño.

b. Alegato de conclusión de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho (fls.

151 a 153):

La entidad demandada solicitó la confirmación de la sentencia proferida en primera instancia por considerar que la decisión del a quo fue acertada al establecer que el perjuicio derivado del acto fue resarcido con la decisión del Consejo de Estado.

Señaló que conforme a la sentencia de 1º de agosto de 1985 de la Sección Tercera de esta Corporación, con ponencia del Consejero Jorge Valencia Arango, “en rigor, solo puede predicarse falla en las decisiones judiciales cuando ellas ofenden al derecho positivo. Aplicando sus preceptos correctamente, no puede decirse que hay falla porque el Estado se ha sometido al derecho, como es su obligación. Por eso no constituye “falla” la actividad se desarrolla dentro del orden jurídico.”.

c. Concepto del Ministerio Público (fls. 154 a 161):

La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación expuso que la impugnación contenida en el recurso de apelación se fundamentó en el deber del Estado de brindar una pronta y cumplida justicia y, teniendo en cuenta que la sentencia proferida por el Consejo de Estado se produjo veintidós años después de iniciado el trámite para obtener el reconocimiento de la referida prestación, era indispensable que ordenara el pago de la condena debidamente actualizada, con el fin de que el resarcimiento fuese completo.

Adicionalmente expuso:

“En el presente caso, el pretendido error judicial del Consejo de Estado – Sección Segunda, está constituido por la omisión en que incurrió al no disponer que se reconociera el pago de la indexación de las sumas que el Ministerio de Defensa debía cancelar al demandante en virtud de la condena impuesta en su fallo.

El reconocimiento de la indexación tiene como finalidad el mantenimiento en el tiempo del valor del dinero, por lo tanto, si se cancela una obligación tardíamente, según su valor nominal, su pago resulta ser incompleto y, por ende, no satisface plenamente la filosofía de la indemnización.

Lo anterior significa que la depreciación de la moneda no constituye un perjuicio autónomo que deba indemnizarse independientemente, razón por la cual al juez le asiste la facultad oficiosa de ordenar el pago indexado de la condena, sin que por ello se considere que el fallo es extra petita.

La omisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado es evidente, si se tiene en cuenta, además, que el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, inspirado en los mandatos de la equidad, dispone el pago indexado de las condenas cuando expresa:

“Artículo 178.—Ajuste de valor. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas solo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor.

En el sub lite, el Consejo de Estado al ordenar la indemnización sin incluir la correspondiente actualización, dio lugar a que aquella se hiciera en forma incompleta, porque en ese caso, resultó disminuida la reparación por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, que en nuestro país es un hecho notorio que no requiere prueba.

El Consejo de Estado en el presente caso, debió reconocer la indexación de las mesadas correspondientes a la pensión de invalidez desde el momento a partir del cual se causó la prestación y hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que impuso la condena.

En virtud de lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público, solicita al H. Consejo de Estado, revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenar el pago de los perjuicios consistentes en el valor de la indexación dejada de pagar”.

Consideraciones de la Sala

La Sala mantendrá la sentencia apelada por las razones que a continuación se exponen:

El 12 de octubre de 1994, los señores María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera, Alvenis, Tulio, Victoria, Sandra y Jacqueline Mosquera Patiño, en ejercicio de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, formularon demanda contra la Nación - Ministerio de Justicia - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, para que fueran declarados patrimonialmente responsables de los perjuicios morales y materiales causados a los actores con las acciones y omisiones de las autoridades públicas en el manejo administrativo y jurisdiccional que se le dio a la reclamación presentada por los beneficiarios legales del agente de policía cabo segundo Tulio Benjamín Mosquera.

Revisados los elementos probatorios incorporados a la actuación se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 8 de abril de 1983, negó las pretensiones de la demanda instaurada por Deyanira Patiño Vda. de Mosquera, en nombre propio y en el de sus hijos menores Alvenis, Tulio, Victoria, Sandra y Jacqueline Mosquera Patiño, por la cual solicitó declarar la nulidad de las resoluciones 471 de 3 de febrero 1977 expedida por la Dirección General de la Policía Nacional y la 4181 de 1º de agosto de 1977 proferida por el Ministerio de Defensa, mediante las cuales se negó el reajuste de la indemnización por incapacidad, el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y de las actas médicas 157 AMT del 15 de marzo de 1972 y 422 del 27 de marzo de 1972 (fls 31 a 44 cdno. de pbas.).

El Consejo de Estado, Sección Segunda en sentencia de 18 de diciembre de 1992, revocó la decisión expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, declaró la nulidad de las resoluciones demandadas 471 del 3 de febrero de 1977 y 04181 del 1º de agosto del mismo año. A título de restablecimiento, condenó a la Policía Nacional a pagar el reajuste de la indemnización por incapacidad equivalente a la diferencia entre la cuantía de 36 meses de haberes y la suma pagada por tal concepto, y una pensión de invalidez equivalente a la totalidad de los haberes que en todo tiempo correspondiera a un cabo segundo, en los términos de ley en cuanto a su duración y proporcionalidad entre los beneficiarios (fls. 45 a 52 cdno. de pbas.).

c. La Dirección General de la Policía Nacional expidió la Resolución 5538 de 21 de julio de 1993 (fls. 4 a 6 cdno. de pbas.), “por la cual se da cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado, se reconoce sustitución pensional de invalidez y se reajusta la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica a beneficiaria del CS(F). Tulio Benjamín Mosquera. Expediente 4034 de 1973”, que dispuso:

“Artículo 1º—Para dar cumplimiento a lo ordenado por el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda en providencia del 18 de diciembre de 1992, reconocer y ordenar pagar sustitución pensional por invalidez a la señora María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera, identificada con la c.c. 29.474.690 de Cerrito (Valle), a partir del 20 de septiembre de 1972, liquidada con base en las partidas señaladas en el artículo 101 del Decreto 2338 de 1971, así:

El sueldo básico que en todo caso devengue un cabo segundo en servicio activo, más el 15% de prima de actividad, 47% subsidio familiar y 1/12 prima de navidad.

Artículo 2º—Reconocer y ordenar pagar a la beneficiaria anteriormente citada y a sus hijos Albenis, Tulio Fernando, Victoria Eugenia, Sandra Lorena, Jacqueline Mosquera Patiño, de las calidades anotadas, la suma de treinta y ocho mil setecientos cuarenta y cinco pesos con 30/100 ($ 38.745.30) Mcte., por concepto de reajuste a la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica y que inicialmente fuera reconocida mediante Resolución 2395 del 25 de junio de 1974.

Artículo 3º—Los valores causados entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992, fecha de la sentencia y que ascienden a la suma de ocho millones setecientos doce mil quinientos cincuenta y ocho pesos con 82/100 ($ 8.712.558.82) Mcte., serán pagadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con lo previsto en el Decreto 768 del 23 de abril de 1993, a la señora María Deyanra Patiño Vda. de Mosquera y a sus hijos Albenis, Tulio Fernando, Victoria Eugencia, Sandra Lorena, Jacqueline Mosquera Patiño beneficiarios, y para dar cumplimiento a la misma disposición con fecha 18 de diciembre de 1982, asumirá la Policía Nacional la sustitución pensional a favor de la señora María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera.

Artículo 4º—Descontar de cada mesada pensional el 5% al tenor de lo dispuesto en el artículo 100 del Decreto 1212 de 1990.

Artículo 5º—Nominar la pensión reconocida en el departamento de Policía Cauca.

(...)”.

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 3336 de 9 de septiembre de 1994 (fls. 23 a 25) “por la cual se da cumplimiento a una sentencia”, así:

“Artículo 1º—Páguese la suma de ocho millones setecientos doce mil quinientos cincuenta y ocho pesos con 82/100 ($ 8.712.558.82) m/cte., como quedó discriminada en la parte motiva a María Deyanira Patiño Vda. De Mosquera con c.c. 29.474.690 de El Cerrito (valle), Tulio Fernando Mosquera Patiño con c.c. 76.304.969 de Popayán, Sandra Lorena Mosquera Patiño con c.c. 34.559.139 de Popayán, Albenis Mosquera Patiño con c.c. 34.532.981 de Popayán, Victoria Eugenia Mosquera Patiño con c.c. 34.561.449 de Popayán y Jacqueline Mosquera Patiño con c.c. 34.568.559 de Popayán, por concepto de los valores causados entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992.

Artículo 2º—La División de Pagaduría de la Subsecretaría Financiera del Ministerio de Hacienda, pagará la suma reconocida con cargo a la unidad ejecutora 07, numeral 3, artículo 022, ordinal 001, subordinal 001, ‘Sentencias a cargo de la Nación’, recurso 01 y hará los descuentos y deducciones de ley.

Artículo 3º—El doctor José Antonio Pedraza Picón con c.c. 115.595 de Bogotá y Tarjeta profesional 6.114. de Minjusticia, ha sido reconocido como apoderado de los beneficiarios.

Artículo 4º—De conformidad con lo ordenado en el artículo 3º del Decreto 818 del 22 de abril de 1994, si transcurridos veinte (20) días hábiles luego de comunicada la presente resolución sin que el apoderado se presente a la división de pagaduría de la subsecretaría financiera, esta dependencia procederá a consignar la suma aquí reconocida en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Popular a órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Artículo 5º—Los intereses se reconocerán cuando se conozca la fecha cierta de pago de capital: se entenderá que ha existido pago de la sentencia en la fecha de entrega del cheque al apoderado o beneficiarios, o en aquella en que se efectúe la consignación en la cuenta de depósitos judiciales respectiva.

Artículo sexto. – Contra la presente resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa, por tratarse de un acto de ejecución (art. 49 del CCA).

(...)”.

e. Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 2253 de 27 de junio de 1995 (fls. 26 a 29), “por la cual se da cumplimiento a una sentencia”, en los siguientes términos:

“Resuelve:

Artículo 1º—Páguese la suma de siete millones doscientos noventa mil cuatrocientos ochenta y seis pesos con 61/100 ($ 7.290.486.61) m/cte., como quedo discriminado en la parte motiva a: María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera identificada con la c.c. 29.474.690 de El Cerrito (Valle), Tulio Fernando Mosquera Patiño identificado con la c.c. 76.304.969 de Popayán, Sandra Lorena Mosquera Patiño identificada con la c.c. 34.559.139 de Popayán, Albenis Mosquera Patiño identificada con la c.c. 34.532.981 de Popayán, Victoria Eugenia Mosquera Patiño identificada con la c.c. 34.561.449 de Popayán y Jacqueline Mosquera Patiño identificada con la c.c. 34.568.559 de Popayán, por concepto de intereses causados sobre el capital pagado por los valores comprendidos entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992.

Artículo 2º—La Subsecretaría Financiera a través de la División de Pagaduría del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pagará la suma reconocida con cargo a la Unidad Ejecutora 07 – Numeral 3 – Artículo 022 – Ordinal 001 – Subordinal 001 – “Sentencias a cargo de la Nación” – y hará los descuentos y deducciones de ley.

Artículo 3º—El doctor José Antonio Pedraza Picón con c.c. 115.595 de Bogotá y Tarjeta Profesional 6.114 del Minjusticia, está reconocido como apoderado de los beneficiarios.

Artículo 4º—De conformidad con lo ordenado en el artículo 3º del Decreto 818 del 22 de abril de 1994, si transcurridos veinte días (20) hábiles luego de comunicada la presente Resolución sin que la apoderada, se presente a la División de Pagaduría de la Subsecretaría Financiera, esta dependencia procederá a consignar la suma aquí reconocida en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Popular a órdenes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Artículo 5º—La División de Pagaduría de la Secretaría Administrativa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, verificará que el beneficiario o su apoderado otorguen el paz y salvo correspondiente a la Nación.

Artículo 6º—Contra la presente resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa por tratarse de un acto de ejecución (art. 49 del CCA).

(...)”.

A esta actuación se incorporó copia auténtica del fallo de fecha 8 de abril de 1983 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, copia auténtica de la sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Segunda, de 18 de diciembre de 1992, copia auténtica de la Resolución 5538 de 21 de julio de 1993 de la Dirección General de la Policía Nacional que obra a folios 4 a 6 c. de p; copia auténtica de la Resolución 3336 de 9 de septiembre de 1994 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (fls 23 a 25) y copia auténtica de la Resolución 2253 de 27 de junio de 1995 de la misma entidad, visible a folios 26 a 29 del cuaderno de pruebas.

A pesar, de la escasa actividad probatoria desplegada por las partes, los elementos incorporados son suficientes para mantener la decisión del tribunal.

I. El actor pretendió imputar responsabilidad tanto a la administración de justicia como a la Nación, Ministerio de Defensa, Dirección General de la Policía Nacional, a raíz del conjunto de actuaciones públicas iniciadas desde el año de 1972, cuando los actores solicitaron a la Policía Nacional y al Ministerio de Defensa el reajuste de la indemnización por incapacidad y el reconocimiento y pago de la sustitución de la pensión de invalidez a favor de la cónyuge del cabo segundo Tulio Benjamín Mosquera (QEPD), las cuales concluyeron con sentencia definitiva de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 18 de diciembre de 1992 y los actos administrativos contenidos en la Resolución 5538 del 21 de julio de 1993 por la cual el Ministerio de Defensa, Policía Nacional dio cumplimiento a lo ordenado en la citada sentencia y ordenó pagar a los demandantes la suma de $ 8.712.558,82 m/cte y las resoluciones 3336 del 9 de septiembre de 1994 y 2253 del 27 de junio de 1995 expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público que ordenaron el pago de la sentencia y que liquidaron por concepto de intereses la suma de $ 7.290.486,61 “causados sobre el capital pagado por los valores comprendidos entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992”.

Sin duda la noción de imputabilidad que alega la parte actora resulta confusa, pues en su sentir la Policía Nacional con fundamento en las actas médicas 157 AMT del 15 de marzo de 1972 y 422 del 27 de marzo de 1972 negó la solicitud relacionada con el reajuste de la indemnización por incapacidad y la sustitución pensional de invalidez, cuyo procedimiento administrativo concluyó con la expedición de las resoluciones 471 de 3 de febrero 1977 y 4181 de 1º de agosto de 1977 proferidas por la Dirección General de la Policía Nacional

Ahora, frente a la actuación de la administración que concluyó con los actos administrativos mencionados, no procede la acción de reparación directa, la afirmación hecha en este sentido resulta abiertamente equivocada, primero porque frente a los actos administrativos de carácter particular, que modifican o crean una situación jurídica individual deberán ser cuestionados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y segundo, porque en este caso, el Juez natural se pronunció mediante sentencia definitiva sobre la legalidad de aquellos el 18 de diciembre de 1992. Esto significa, que si el juez contencioso se pronunció sobre la legalidad de los mismos en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, no es posible abrir otra controversia en ejerció de una acción improcedente. 

II. En cuanto al cargo relacionado con las decisiones proferidas por la Jurisdicción Contenciosa que concluyeron con la sentencia del Consejo de Estado el 18 de diciembre de 1992, en el sentido que el origen del perjuicio radicó en la omisión del juzgador al no dar cumplimiento al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, se observa:

El Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación, revocó la decisión del tribunal, declaró la nulidad de las resoluciones 471 del 3 de febrero de 1977 expedida por la Dirección General de la Policía Nacional y la expedida por el Ministerio de Defensa 04181 del 1º de agosto del mismo año, ordenó reconocer y pagar a los demandantes el ajuste de la indemnización por incapacidad equivalente a la diferencia entre la cuantía de treinta y seis (36) meses de haberes y la suma pagada por tal concepto, y, una pensión de invalidez equivalente a la totalidad de los haberes que en todo tiempo corresponda a un cabo segundo. Estudiada la decisión, el juzgador no ordenó la actualización de la condena, ni se señalaron las bases para ello o el ajuste al valor a términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

En efecto, la Sección Segunda en su oportunidad accedió a las súplicas de la demanda y para llegar a dicha conclusión destacó que el proceso fue reconstruido, puesto que la actuación fue destruida en los hechos ocurridos en el Palacio de Justicia entre los días 6 y 7 de noviembre de 1985; practicó prueba pericial con fundamento en los antecedentes médicos del expediente, y concluyó que para la época en que el “sub oficial se retiró del servicio padecía un Síndrome Convulsivo Secundario a Lesión Tumoral, cuyos efectos nocivos determinaban un índice lesional veintiuno (21) y con fundamento en el Decreto 1378 de 1967 y 382 de 1968 vigentes en ese entonces, tal grado de incapacidad generaba no solo indemnización a 36 meses de los haberes correspondientes, sino pensión de invalidez oscilante”. Y accedió a las pretensiones de la demanda.

Si bien a la actuación no se incorporó copia la demanda laboral presentada por los beneficiarios de la condena, quienes por lo demás se encontraban en condiciones para hacerlo, se destaca que en la sentencia proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de abril de 1983, se relacionaron las pretensiones de la demanda así:

“(...) Deyanira Patiño Vda. de Mosquera, cónyuge supérstite del señor Tulio Benjamín Mosquera, Cabo segundo de la Policía Nacional y quien actúa en representación de sus menores hijos Albenis, Tulio, Victoria, Sandra Jacqueline, instauró ante el Consejo de Estado la presente demanda, en ejercicio de la acción de Plena Jurisdicción consagrada en el artículo 67 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de obtener la nulidad de las resoluciones 471 del 3 de febrero de 1977 de la Dirección General de la Policía Nacional y la Nº 4181 de 1º de agosto de 1977 del Ministerio de Defensa Nacional, aprobatoria de la anterior, así como las actas médicas 157 AMT del 15 de marzo y 422 del 27 de marzo de 1977, con el objeto de restablecer el derecho a los herederos del señor Benjamín Mosquera, esto es, se le pague una indemnización de $ 70.092 y una pensión mensual de invalidez por vía de sustitución en cuantía del 100 % de los haberes asignados a un cabo segundo, en todo tiempo; o, en cuantía de $ 1.947 desde el 20 de septiembre de 1972 hasta el 20 de febrero de 1978”.

Cabe recordar que fue reiterada la tesis de la H. Sección Segunda de esta Corporación, en el sentido que no procedía la aplicación oficiosa del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo; para ese entonces la jurisprudencia reconocía u ordenaba la actualización de la condena siempre que expresamente el demandante solicitara la actualización de los valores dejados de percibir, en caso contrario el monto de la condena no se actualizaba. En el sub lite, la parte actora de entonces omitió incluir dicha pretensión, pues no hay elemento de juicio que pruebe lo contrario, ni tampoco en el curso de esta actuación los demandantes señalaron que oportunamente pidieron la actualización y que el juzgador dejo de pronunciarse. Se insiste que la carga de acreditar que elevó dicha pretensión era de la parte actora y nada hizo por demostrarlo. 

Además, la Sala Plena del Consejo de Estado, solamente en sentencia de 28 de julio 1996, con ponencia del Doctor Carlos A. Orjuela Góngora, recogió la tesis expuesta y modificó su posición, pero ello no altera las decisiones tomadas previamente bajo otra orientación, ni mejora las condiciones de los beneficiarios de condenas anteriores, ni es posible revisar la decisión de la jurisdicción, en ejercicio de una acción improcedente alegando equivocadamente error judicial.

Tan cierto es lo dicho, que solo hasta el asunto conocido por importancia jurídica en Sala Plena se modificó sustancialmente la orientación de la Sección Segunda y en esa nueva oportunidad sobre el particular se sostuvo :

“Como ya lo ha señalado en repetidas oportunidades la corporación, las sumas que se ordenará pagarle a la actora en este evento deberán ser actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual deberá aplicarse la fórmula que ha estructurado la Sección Tercera, y que ya ha acogido y utilizado en otros casos la Sección Segunda. En efecto, es incuestionable que la inflación que viene padeciendo nuestra economía, reflejo de un fenómeno que es mundial, produce una pérdida notoria de la capacidad adquisitiva de la moneda, por manera que ordenar hoy el pago de esas cantidades por su valor nominal implicaría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un empobrecimiento correlativo para la actora. Por consiguiente, en aras de la aplicación del principio de equidad contemplado en el artículo 230 de la carta Fundamental y de las disposiciones legales que se relacionan con este tema, es indispensable que se ordene la “indexación” de esos valores, para que el restablecimiento del derecho sea completo. De suyo, normas como el artículo 1626 del Código Civil según el cual “el pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, y el propio artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, llevan implícita la condición de que el resarcimiento sea total e íntegro; y es elemental que el deterioro de la moneda debe ser absorbido por el obligado a satisfacer dicha prestación.

Ahora bien, para liquidar la indexación la entidad demandada deberá aplicar la fórmula que se señalará en la parte resolutiva de esta providencia de manera escalonada, es decir, que el mes más antiguo tendrá una actualización mayor a la de los subsiguintes, y el más reciente una menor, y como es lógico, realizando una operación aritmética similar en relación con cada aumento o reajuste salarial. O sea, que para ello deberá tomar en cuenta los aumentos o reajustes reconocidos o destacados periódicamente, para deducir la indexación que afecta las sumas causadas mes por mes.”

No obstante lo anterior, las decisiones tomadas en su oportunidad, con fundamento en una tesis distinta, no solo produjeron efectos de cosa juzgada, sino que decidir lo contrario contribuiría a originar inseguridad jurídica frente a las decisiones de los jueces, y abre la posibilidad que frente a todas las sentencia falladas y ejecutoriadas se abra una nueva posibilidad de debate.

Además, si en criterio del demandante el juzgador dejó de resolver una de las pretensiones, debió pedir dentro del término legal, sentencia complementaria para que abordara todos los extremos de la litis, pero en cambio, hoy pretende tomar ventaja del cambio jurisprudencial, frente a una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada. 

III. Por otro lado, tampoco hay lugar a sostener que el daño antijurídico provino de la indebida ejecución de los actos administrativos. La Dirección General de la Policía Nacional al expedir la Resolución 5538 de 21 de julio de 1993 dio cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado, reconoció la sustitución pensional de invalidez a favor de María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera y reajusto la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, a favor de los beneficiarios del señor Benjamín Mosquera (QEPD). Los valores causados entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992, ascendieron a la suma $ 8.712.558.82 mcte., pagaderos a favor de la señora María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera y de sus hijos Albenis, Tulio Fernando, Victoria Eugencia, Sandra Lorena, Jacqueline Mosquera Patiño beneficiarios de la condena.

Se afirma lo anterior, porque el reajuste que hizo de la indemnización obedeció a la diferencia entre la cuantía de 36 meses de haberes y la suma pagada por tal concepto, tal como lo ordenó la Sección Segunda en sentencia de 18 de diciembre de 1992

Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 3336 de 9 de septiembre de 1994, mediante la cual ordenó que la suma de $ 8.712.558.82 sería pagada a favor de todos los beneficiarios por concepto de los valores causados entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992, por la División de Pagaduría de la Subsecretaría Financiera del Ministerio de Hacienda.

Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público expidió la Resolución 2253 de 27 de junio de 1995, por la cual ordenó a la misma división pagar a favor de los actores la suma de $ 7.290.486.61 m/cte., por concepto de intereses causados sobre el capital pagado por los valores comprendidos entre el 20 de diciembre de 1972 y el 18 de diciembre de 1992.

Estas últimas resoluciones que ocupan la atención de la Sala no contienen una ejecución ilegal de un acto legal, ni se evidencia una omisión por parte de la administración; en cambio las decisiones de naturaleza jurisdiccional se materializaron a través de las resoluciones que liquidaron ambas prestaciones reconocidas, más los intereses respectivos y lograron su cometido.

Por último, se destaca que las Resoluciones 5538 de 21 de julio de 1993 proferida por la Dirección General de la Policía Nacional y las resoluciones 3336 de 9 de septiembre de 1994 y 2253 de 27 de junio de 1995, expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirigidas todas al cumplimiento de la sentencia en su parte motiva señalaron que para:

“el reajuste a la indemnización por incapacidad psicofísica, teniendo como base el salario devengado por el Suboficial en el año de 1972, la cual ascendió a la suma de setenta mil noventa y dos con 00/100 ($ 70.092) Mcte., valor del cual se debe deducir la suma de treinta y un mil trescientos cuarenta y seis pesos con setenta centavos m/cte que fuera reconocida en la Resolución 2395/74 por concepto de indemnización por incapacidad relativa, quedando a favor de la señora María Deyanira Patiño Vda. de Mosquera y a sus hijos Albenis, Tulio Fernando, Victoria Eugenia, Sandra Lorena, Jacqueline Mosquera Patiño la suma de treinta y ocho mil setecientos cuarenta y cinco pesos con treinta centavos ($ 38.745,30) m/cte, como reajuste a la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica.

Que de acuerdo con lo ordenado en el Decreto 789 del 23 de abril de 1993 las sumas causadas entre el 20 de diciembre de 1972 y el 16 de diciembre de 1992, ascienden a la suma de ocho millones setecientos doce mil quinientos cincuenta y ocho pesos con ochenta y dos centavos ($ 8.712.558,82) m/cte, que serán pagados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (...)”.

Bajo estos términos se expidieron los actos de ejecución, y en esa oportunidad la entidad condenada se limitó a dar cumplimiento a la directriz del juzgador, no modificó la condena impuesta ni desmejoró la situación de los beneficiarios. En efecto, no dio aplicación al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, porque el juez natural no había ordenado el reconocimiento, liquidación y pago de una condena mayor ni ordenó la actualización de la misma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 28 de noviembre de 1996, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva.

Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Magistrados: Ricardo Hoyos Duque, Presidente de Sala—Jesús Maria Carrillo Ballesteros—María Elena Giraldo Gómez—Alier E. Hernández Enríquez—Germán Rodríguez Villamizar.