Sentencia 1994-0069 de julio 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Exp.: 005001232500019940069 01

Rad. Interna: 21.148

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Grupo Restrepo Arango LTDA

Demandado: Municipio de Turbo y otros

Proceso: Acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de julio de dos mil once.

EXTRACTOS: « II. Consideraciones.

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a su consideración, a través del siguiente derrotero: 1) jurisdicción y competencia, 2) hechos probados, 3) valoración probatoria y conclusiones, 4) liquidación de perjuicios, y 5) condena en costas.

1. Jurisdicción y competencia.

En primer lugar, es preciso señalar que esta subsección cuenta con jurisdicción para resolver la controversia en tanto que con la acción de reparación directa incoada, lejos de pretender controvertir o cuestionar la validez o legalidad de las decisiones emitidas como consecuencia de un juicio de policía —actos que a la luz del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo(1) no serían objeto de control por parte de esta jurisdicción— se busca imputar una falla del servicio a la actuación administrativa de la Nación y una entidad territorial que en criterio de la sociedad demandante, al haber incurrido en varias omisiones en el cumplimiento de sus funciones facilitaron y no impidieron la producción de un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Carta Política.

De otro lado, se tiene competencia para conocer del proceso en segunda instancia, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $ 614.000.000, que corresponde a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante deprecados por la demandante, valor que supera el legalmente exigido para que un asunto de esta naturaleza, iniciado en 1993, tuviera esa vocación(2).

La Sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento alguno frente al llamado en garantía, ya que ese específico tópico no fue objeto de apelación razón por la cual quedó consolidado con la sentencia de primera instancia.

2. Hechos probados.

Del acervo probatorio se destaca:

1.1. Copia auténtica del certificado de existencia y representación legal de la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA, expedido por la Cámara de Comercio de Medellín (fls. 3 a 7 cdno. ppal.).

1.2. Copia auténtica de la escritura pública 2571 del 15 de octubre de 1979 de la Notaría Octava de Medellín, en la que consta que la sociedad Empacadora de Riogrande LTDA le vendió a la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA, un terreno de seis hectáreas con tres mil cuatrocientos cincuenta y ocho metros (6.3458) (fls. 142 a 146 cdno. ppal.).

1.3. Copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria 034-0003512 en el que se inscribió la escritura pública 2571 de 1979, y que materializó la tradición del inmueble mencionado en el numeral anterior (fl. 140 cdno. ppal.).

1.4. Comunicación del 29 de enero de 1993, en la cual se pone en conocimiento del Procurador Departamental de Antioquia la aparente desidia del alcalde de Turbo para decretar de forma eficaz la desocupación del predio invadido de propiedad de la sociedad Grupo Restrepo Arango.

1.5. Copia auténtica de la comunicación de abril 20 de 1992, por medio de la cual el representante legal de Grupo Restrepo Arango LTDA le pone de presente al Comandante del comando operativo 1 de Urabá del Ejército Nacional, lo siguiente:

“1. GRUPO RESTREPO ARANGO LTDA estaría dispuesto a adquirir un lote de terreno de igual extensión al actualmente invadido (me refiero a una extensión de cuatro hectáreas aproximadamente), a fin de que sea ocupado por todos los invasores.

“2. El lote de terreno sería localizado en Currulao, pues en el corregimiento de Riogrande no existen terrenos disponibles para tales fines. Vale la pena hacer esta observación pues cuando se ha intentado conciliación con los invasores, estos aspiran a que sean ubicados por la empresa en el propio corregimiento de Riogrande, petición a la que por lo dicho no es posible acceder.

3. GRUPO RESTREPO ARANGO LTDA haría por su cuenta el trasteo de los muebles y enseres de los invasores al lote que se compraría.

“4. Hablo de adquirir cuatro hectáreas porque desde hace más de ocho meses y en procura de obtener una conciliación la empresa adquirió un lote de una hectárea en Currulao.

“5. La empresa no acepta a los invasores ningún tipo de oferta de negociación del lote invadido.

“La empresa no obstante considerar que le asisten plenos derechos a su favor y en relación al inmueble invadido formula esta propuesta a cambio de la cual el inmueble de que se trata deberá ser entregado completamente libre de invasión” (fls. 19 y 20 cdno. ppal. — mayúsculas y negrillas del original).

1.6. A folio 21 del cuaderno principal obra copia auténtica del auto del 9 de marzo de 1992, en el que el inspector central de Turbo rechaza de plano la querella presentada por la sociedad demandante por falta de competencia territorial.

1.7. Copia auténtica de la comunicación dirigida por Grupo Restrepo Arango LTDA, el 4 de septiembre de 1992 al Alcalde Municipal de Turbo, documento en el que se consignó:

“(...) 1. Su despacho tramita una querella policiva, la misma que en forma ilegal fue archivada por su despacho.

“2. Contra esa decisión en junio 30 y julio 30 de 1992 presenté sendos memoriales dirigidos a obtener la reposición de la providencia señalada, o la concesión del correspondiente recurso de apelación.

“3. Hasta la fecha nada se me ha notificado sobre el particular.

“4. No obstante la situación de invasión sigue perjudicando los intereses que represento, pues ya los invasores vienen impidiendo también que dentro de la cancha de fútbol se efectúen torneos de fútbol, torneos que son dirigidos a los trabajadores como parte de los programas de recreación que adelanta la empresa. Esta actitud arbitraria viene perjudicando no sólo a la empresa, sino a los trabajadores de la sociedad que represento.

“Por todo lo anterior.

“Solicitó:

“Hacer cesar tal perturbación manifestada en los actos a que antes nos referimos” (fls. 23 y 24 cdno. ppal.).

1.8. A folio 25 del cuaderno principal obra copia auténtica de la comunicación del 17 de febrero de 1993, a través de la cual la sociedad demandante solicitó al señor Procurador General de la Nación la intervención ante el alcalde de Turbo para que realizara la diligencia de lanzamiento de un grupo de invasores que habían ocupado el inmueble.

1.9. Escrito calendado enero 22 de 1993, en el cual la sociedad demandante insiste al alcalde de Turbo se practique la diligencia de lanzamiento a los ocupantes de hecho que invaden el predio de su propiedad.

En esta ocasión, se le puso de presente al mencionado funcionario lo siguiente:

“1. En la fecha 22 de enero de 1993, un grupo al parecer de más de 150 hombres que dijo pertenecer a la guerrilla, se tomó por asalto desde la madrugada de hoy viernes 22 de enero de 1993, las instalaciones de GRUPO RESTREPO ARANGO LTDA (Hacienda Las Margaritas) ubicada en el corregimiento de Riogrande perteneciente a esa comprensión territorial.

“2. El asalto se produjo desde las 3:00 a.m. y se extendió durante toda la mañana.

“3. En su desafuero criminal la guerrilla procedió a incendiar los campamentos, la bodega, el almacén y cinco (5) vehículos automotores de propiedad de la empresa. Las instalaciones quedaron reducidas a cenizas por la acción devastadora del fuego.

“4. A los perjuicios ya conocidos por usted con motivo de la invasión al mismo predio (HOY INCENDIADO POR LA GUERRILLA), se suman los perjuicios causados por el voraz incendio, perjuicios que a la fecha no se pueden determinar con precisión, lo que se hará luego del inventario de pérdidas ocasionadas por la mano criminal de la guerrilla. No obstante un cálculo aproximado podría establecerse en más de $700´000.000

“5. Ante tal situación la suerte de la empresa es difícil de precisar y más aún la de sus trabajadores, que vieron sus campamentos y muchas de sus pertenencias consumidas por el fuego.

“6. En numerosas ocasiones tanto la empresa como últimamente el señor secretario de gobierno y la propia Procuraduría Regional han solicitado a usted proceder al desalojo efectivo del inmueble utilizando para ello la fuerza pública, más su despacho, sin razones válidas para ello, se ha negado a efectuar un desalojo en los términos que ordena la ley.

“7. Lo ocurrido hoy viernes 22 de enero de 1993 es un hecho grave que aumenta considerablemente los perjuicios que la empresa ha tenido en razón a la invasión del precio de su propiedad y estimamos que lo de hoy no es un hecho aislado sino propiciado precisamente por la situación de anarquía creada por los invasores del predio.

“8. Ya no es sólo deterioro del clima laboral y otros perjuicios lo que se da con la invasión de que se trata, sino que la empresa ve consumida por el fuego la totalidad de sus instalaciones, equipos, maquinaria, materias primas, vehículos, campamentos, bienes muebles y enseres de propiedad de los trabajadores.

“(...)” (fls. 26 y 27 cdno. ppal. —mayúsculas del original).

1.10. Comunicación del 17 de febrero de 1993, dirigida al Ministro del Interior por medio de la cual el apoderado del Grupo Restrepo Arango LTDA, anexó y puso de presente el contenido de la comunicación del 22 de enero de esa misma anualidad en la que se advertía al alcalde de Turbo de las irregularidades presentadas en la actuación policiva de lanzamiento (fl. 28 cdno. ppal.).

1.11. De folio 31 a 33 del cuaderno principal obra escrito del 18 de mayo de 1992, en el cual la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA le solicita al alcalde de Turbo lo siguiente:

“(...) El día 6 de mayo de 1992 se recibe en la oficinas de Hacienda Las Margaritas el oficio 747 suscrito por el señor Inspector Central de Policía de Turbo, señor Francisco Javier Calderón Calderón, expresando que por comisión suya se trasladará el día 11 de mayo del presente año a las 10:00 a.m. a realizar el desalojo del predio invadido, autorizado por la alcaldía de Turbo; manifestando además a la empresa que proceda a recibir.

“2. Llegado el 11 de mayo de 1992... con la concurrencia de la autoridad policiva, militar y el respectivo representante de la empresa, con el debido poder para recibir, procede el señor inspector central, funcionario competente por comisión, a realizar la programada diligencia de desalojo.

“3. En el transcurso de la diligencia aparece en forma “fantasmagórica” el señor personero de Turbo, señor Fidel Gónima, acompañado del señor concejal de Turbo, señor Francisco Marín y manifiesta en forma personal y directa que la diligencia por usted ordenada no podrá realizarse, argumentando una presunta prescripción de la acción administrativa. El señor Francisco Javier Calderón Calderón se acoge al pronunciamiento del señor personero y da por terminada la diligencia de desalojo, evadiendo así su responsabilidad y desatendiendo lo ordenado por el superior jerárquico.

“(...)”.

1.12. Documento dirigido al señor Iván Felipe Palacio, secretario de Gobierno Departamental de Antioquia, por medio del cual los representantes legales y judiciales de la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA, ponen de presente las irregularidades que se han presentado en el trámite de la querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho de la finca Las Margaritas en el municipio de Turbo (fls. 54 a 58 cdno. ppal.).

1.13. Copia íntegra y auténtica de la sentencia de tutela del 18 de septiembre de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la cual se ampararon los derechos fundamentales al derecho de petición y al debido proceso de la sociedad demandante y, por lo tanto, se ordenó al alcalde de Turbo que resolviera los recursos interpuestos contra las decisiones adoptadas por ese despacho o sus delegados en los cuales se declaraba prescrita la querella para obtener el desalojo por ocupación de hecho de la finca Las Margaritas (fls. 61 a 69 cdno. ppal.).

1.14. Copia auténtica del Oficio 827 del 17 de noviembre de 1992, suscrito por la Inspectora Central de Policía, señora Mireya Mesa, quien informó lo siguiente:

“Por medio de la presente me permito comunicar a ustedes que el día lunes. Corrijo, jueves 17 del presente a las tres de la tarde de hoy (sic), será desalojado el lugar Hacienda las Margaritas en el corregimiento de Riogrande, mediante lanzamiento, autorizado por la Alcaldía Municipal de Turbo.

“Lo anterior para que como propietario del inmueble descrito, se hagan presentes para el respectivo recivo (sic)” (fl. 76 cdno. ppal.).

1.15. De folio 122 a folio 123 del cuaderno principal obra copia íntegra y auténtica del acta de la diligencia del 17 de noviembre de 1992, en la que se establece que no se llevó a cabo el desalojo de los ocupantes de hecho de la propiedad, por cuanto según la Inspectora Central de Policía de Turbo no se contaba en ese momento con los medios para el mismo, aparentemente referidos a la disposición de un lugar donde reubicar a las personas.

1.16. Acta de la diligencia de inspección judicial con intervención de peritos practicada el 21 de enero de 1997, en la que se consignó:

“(...) Para llegar al inmueble objeto de la inspección judicial se debió desplazarse primero por vía aérea al aeropuerto del municipio de Chigorodó y de allí por vía terrestre, tomar la carretera que de dicho municipio conduce al municipio de Turbo, pasando por los municipios de Carepa y Apartadó. Sobre dicha vía a mano izquierda, en dirección norte, aproximadamente a unos seis kilómetros del municipio de Apartadó se encuentra el predio. El despacho constató lo siguiente: 1º. Identificación del inmueble, el globo de terreno corresponde con los linderos descritos en el hecho primero de la demanda, esto es por los costados noreste y sur con la carretera que entra al corregimiento de nueva colonia y el río grande respectivamente y por el oriente y el occidente con la carretera al mar, esto es, la que va al municipio de Turbo que mencionamos antes; y por el occidente con propiedad que fue o es de Ricardo Escobar González, en lo que toca con el área el despacho no tiene elementos al momento de la diligencia para esclarecer su medida pero los peritos deberán, este último lindero actualizado corresponde a la finca Las Margaritas propiedad del mismo demandante. 2º En dicho globo de terreno se observan tres áreas así: 2.1. Una primera que se inicia en la confluencia del puente de la vía principal o carretera al mar con el río grande, esta área se encuentra demarcada y cercada en malla metálica con postes de concreto y la separa del área que describimos o describiremos en el numeral siguiente, esta primera zona está ocupada actualmente por el Ejército Nacional que de acuerdo con informaciones del demandante están ocupando esta zona por comodante que de ella se hizo a la Nación. En esa zona encuentra el tribunal unas construcciones de adobe a la vista pintadas y blanqueadas, con pisos en cemento, teja de eternit, cerchas y estructura metálica, puertas y ventanas en madera. Dichas edificaciones según información de los demandantes remplazaron total o parcialmente las que fueron destruidas en un ataque guerrillero, según se narra en la demanda, las construcciones corresponden con las que aparecen en el plano que sirvió de guía al magistrado para la identificación del predio en esta diligencia... 2.2. Donde se encuentran funcionando actualmente los talleres de la sociedad demandante y donde hay unas construcciones que coinciden con el plano salvo la que aparece demarcada con X que fue demolida. Esta zona está actualmente en posesión de la sociedad demandante. 2.3. Hay una tercera franja de terreno que es donde se encuentra la invasión de que da cuenta la demanda y que interrumpe las franjas de terreno mencionadas anteriormente. Se marca en el plano con el número 2.3. y puede decirse que se identifica así: (...) Esta zona presenta diversos tipos de construcciones unas en madera, otras en material, y en adobe a la vista o con revoque en otras palabras un asentamiento que podríamos calificar como subnornmal en el sentido que no tiene servicios públicos suministrados por el municipio. No obstante el Tribunal pudo observar que de manera rudimentaria tienen sistemas de alcantarillado utilizando drenajes que existían en la zona según nos informan para el cultivo de banano; que toman el agua de pozos artesianos y que el servicio de energía lo tienen mediante fraude o contrabando de las líneas de energía que suministran la misma a los predios de la sociedad demandante. Dentro de la zona de invasión existen unas edificaciones que de acuerdo con la información de los demandantes fueron construidas y de propiedad de ellas, construcciones que se pueden definir como casas prefabricadas en lámina que difieren de las construcciones restantes en el sector y que como aparecen allí son cuatro. 3º El inmueble como se dijo se encuentra situado en la confluencia de la carretera al mar y el río grande, hacia el oriente puede divisar el despacho la serranía del abibe (sic) que de acuerdo con la información de los habitantes de la región y de los militares que se encuentran allí, es el lugar de asentamiento de grupos guerrilleros, dada la importancia estratégica del puente entre lo que podemos denominar zona sur y norte del golfo de Urabá, el Despacho pudo observar que el puente se encuentra en construcción y que es objeto de vigilancia permanente no sólo desde la base que es adyacente al mismo sino mediante destacamentos que están patrullando el sitio o sectores aledaños. La zona es plana sobre la carretera como se dijo y es lo que puede apreciar el despacho, otras especificaciones y características de la misma y productividad será objeto de los peritos. 4º En el lindero oriental con la carretera al mar, de acuerdo con información de los demandantes, había una faja de terreno paralela al mismo en Teka árbol maderable que utilizaban en las labores propias y el cultivo del banano, actualmente no pudo establecer el despacho vestigios del mismo porque fue destruida y utilizada por los que ocuparon el sector, los invasores, pero según esa información el despacho midió o trató de establecer su extensión que fue de una longitud de 300 metros tomando como referencia la entrada a la base militar y la convergencia de las carreteras al mar y la nueva colonia y un ancho de aproximadamente cuatro o cinco metros que es la media que separa la carretera de las construcciones que levantaron los invasores del terreno...” (fls. 348 a 353 cdno. ppal.).

1.18. Experticia rendida por los ingenieros agrónomos Jaime Villegas Gutiérrez y Gabriel Jaime Gaviria, quienes valoraron el daño emergente padecido por la sociedad demandante, así: i) el valor del terreno efectivamente ocupado por los invasores de hecho (3,5 hectáreas) ascendía a $ 665.000 a febrero de 1992, ii) el valor de la chatarra robada por los ocupantes fue de $ 20´000.000, iii) el costo de las construcciones invadidas a febrero de 1992 $ 61´760.000, iv) la pérdida del cultivo de árboles de teka equivalió al año 1992 a la suma de $ 8´772.300, v) el costo de la cancha de fútbol fue de $ 11´077.000, y vi) la estación metereológica $202.000,oo (fl. 410 cdno. ppal.).

De otro lado, se precisó en el dictamen pericial que el valor neto en pesos, al 31 de marzo de 1997, dejados de percibir por la sociedad Grupo Restrepo Arango si se hubieran sembrado las 3,5 hectáreas invadidas el día 15 de febrero de 1992, sería de $ 2´994.222,68 (fl. 437 cdno. ppal.).

Ahora bien, para la determinación de los valores mencionados los peritos previamente constataron lo siguiente:

“(...) El área total invadida en 1992, supera los 63.400 metros cuadrados, que la parte demandante menciona en la demanda. Sin embargo parte de esa área fue cedida en comodato por el mismo grupo a las Fuerzas Armadas de la República de Colombia, en forma voluntaria y espontánea para buscar seguridad y mantener la confianza en las fincas circundantes pertenecientes al grupo, y a otros bananeros. Además dado lo estratégico del puente sobre el río grande, se trataba de afianzar el dominio sobre el mismo y la zona de influencia, ante las pretensiones de la subversión armada. Además algunas instalaciones de talleres siguen perteneciendo al grupo y están dentro de la zona invadida, debidamente cercadas. El área disponible para siembra efectivamente, no podría haber sido en ningún caso, el área total invadida; en efecto, la cancha de fútbol sigue prestando su vocación de servicio al deporte y es difícil que en cualquier momento alguien hubiera pensado en prescindir de ésta para sembrarla.

“En consecuencia se llegó a la conclusión que el área que se debía considerar como factible de haber sembrado con fines de reclamar el lucro cesante respectivo asciende a las 3,5 hectáreas, las cuales en los cuadros siguientes se ponen a consideración para obtener el lucro cesante potencial”(fls. 356 a 357 cdno. ppal.).

3. Valoración probatoria y conclusiones.

Existe el daño antijurídico invocado por la sociedad demandante, ya que se acreditó en el proceso: i) la propiedad sobre la finca Las Margaritas con el respectivo título y modo, ii) la ocupación de hecho de una porción de terreno de ese inmueble por un grupo de personas, y iii) que no se estaba en la obligación o el deber jurídico de soportar ese hecho.

Así las cosas, esa circunstancia cierta y personal es constitutiva de una alteración negativa respecto de un estado de cosas, lo que determina la existencia del daño, mientras que la antijuricidad está dada por la inexistencia del deber jurídico de soportar esa afectación —la ocupación de hecho y el despojo de la posesión material— sobre un terreno de su propiedad, ya que el ordenamiento jurídico no impone esa carga a la sociedad demandante.

Como se aprecia, el daño antijurídico es el elemento sobre el cual se estructura la responsabilidad patrimonial de la administración pública, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, entidad jurídica que requiere para su configuración de dos elementos: i) uno material o sustancial, que representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material (v.gr. la ocupación material del inmueble por una población específica) y ii) otro formal que proviene de la norma jurídica, en nuestro caso de la disposición constitucional mencionada(3).

Entonces, el daño antijurídico lejos de ser un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues sólo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos (L. 446/98, art. 16) y, por lo tanto, sólo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico.

En consecuencia, habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga.

En el asunto sub examine, resulta incuestionable la existencia del daño antijurídico reclamado, toda vez que se estableció la ocupación de hecho de una porción de la finca Las Margaritas de propiedad de la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA

Una vez constatada el daño antijurídico, es preciso definir el segundo elemento de la responsabilidad bajo la égida del artículo 90 de la Constitución Política, esto es, determinar si aquel es o no imputable a la administración pública(4).

A diferencia de lo sostenido por el municipio de Turbo, el daño sí le es imputable o atribuible fáctica y jurídicamente en virtud de la omisión en el trámite y materialización del procedimiento administrativo y policivo de desalojo por ocupación de hecho, esta es la razón por la cual se tiene jurisdicción y competencia para definir la presente controversia, a la luz del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo(5). En efecto, es oportuno insistir en que, en el caso concreto, la acción de reparación directa no va encaminada a cuestionar las decisiones emitidas o proferidas por los inspectores de policía o el alcalde municipal de Turbo en ejercicio de las funciones de policía, escenario en el cual se adolecería de jurisdicción según lo dispuesto en el precepto mencionado(6). Por el contrario, en el asunto objeto de análisis se endilga a la administración pública —nacional y territorial— una falla del servicio en virtud de una omisión que permitió la ocupación permanente de un inmueble de la sociedad demandante, motivo en virtud del cual se tiene jurisdicción y competencia para desatar la controversia.

Entonces la responsabilidad en el caso concreto viene dada por la configuración no de una acción de ocupación permanente por parte de la autoridad pública, sino de una omisión que facilitó y permitió la ocupación de un bien cuya titularidad ejerce la parte actora.

Es precisamente esa omisión la que permite reafirmar las conclusiones a las que arribó el a quo, por cuanto se verificó que las autoridades municipales de Turbo —entidad territorial competente para ello— fueron renuentes, negligentes y descuidadas en el trámite efectivo de la querella policiva que para la recuperación de la posesión interpuso el Grupo Restrepo Arango LTDA, y que fueron puestas en conocimiento de autoridades del Gobierno Nacional, de la Procuraduría General de la Nación y del departamento de Antioquia.

La Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, constituyen el cuerpo normativo que para la fecha de los acontecimientos, regulaba el desalojo por ocupación de hecho(7). En efecto, el artículo 15 del ordenamiento legal dispone: “[c]uando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca”.

De otro lado, las disposiciones reglamentarias del Decreto 992 de 1930, en lo pertinente señalan:

“ART. 1º—Toda persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia del material de una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituido al respectivo alcalde municipal la protección consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905.

“ART. 2º—En el memorial a que se refiere el artículo 1º de este decreto, que debe ser presentado personalmente ante el alcalde y su secretario, se hará constar lo siguiente:

“1. El nombre del funcionario a quien se dirige.

“2. El nombre del querellante, expresando si lo hace por sí o a nombre de otro, y su estado civil y vecindad.

“3. La persona o personas contra quienes se dirige la acción y su estado civil y vecindad, si fueren conocidos.

“4. La finca que ha sido ocupada de hecho, su ubicación y los linderos y las demás señales que sirvan para identificarla claramente.

“5. La fecha desde la cual fue privado de la tenencia material, o la fecha en que tuvo conocimiento de ese hecho; y

“6. Los títulos en que se apoya para iniciar la acción y los hechos en que funda la queja.

“(...) ART. 6º—Cumplidas dichas formalidades, el alcalde municipal dictará inmediatamente la orden de lanzamiento contra los ocupantes, y lo hará saber en seguida a estos personalmente o por medio de avisos fijados en la entrada de la finca de que se trate, si aquellos se ocultaren o no fueren encontrados. En dichos avisos, que deben firmarse por el alcalde y su secretario, se expresarán el día y la hora señalados para efectuar el lanzamiento, que será dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la de la admisión del escrito de queja. De todas las diligencias que se practiquen a este respecto se dejará especialmente constancia en el expediente.

“Para el cómputo de horas se tendrá en cuenta lo prevenido en los artículos 60 y 62 del Código Político y Municipal y en el artículo 2º de la Ley 77 de 1926.

“(...) ART. 8º—El alcalde del municipio en que estuviere ubicada toda la finca invadida es el competente para conocer de las demandas de lanzamiento; si la finca perteneciere a dos o más municipios y la acción se dirige para recuperar una porción de la finca situada en uno solo, conocerá el alcalde de ese municipio, y si la acción se refiere a toda la finca, conocerán los alcaldes de la ubicación a prevención.

“ART. 9º—Llegado el momento de practicar el lanzamiento, el alcalde se trasladará al lugar en que aquel debe verificarse, acompañado de su secretario, pudiendo también concurrir las personas interesadas y dos testigos si se juzgare conveniente; una vez allí, el alcalde llamará a la puerta de la casa o heredad y hará saber a la persona o personas que allí se encuentren, quién es y el objeto que lleva. Si dentro de diez minutos no le contestaren o no le permitieren la entrada, hará una nueva intimación, previniéndoles la responsabilidad en que incurren por su denegación; y si pasaren diez minutos más sin franquearse la entrada, procederá al lanzamiento, valiéndose de la fuerza, si fuere necesario.

“ART. 15.—La acción administrativa sumaria de lanzamiento prescribe a los treinta días, contados desde el primer acto de ocupación o desde el día en que tuvo conocimiento del hecho el querellante, según el caso”.

De otro lado, huelga señalar que contrario a lo precisado por diversas autoridades municipales de Turbo y, de manera concreta, por el personero municipal y un concejal de esa entidad territorial, la sociedad Grupo Restrepo Arango LTDA sí presentó en tiempo la querella administrativa de lanzamiento, puesto que como bien lo sostuvo la sociedad actora a lo largo del procedimiento administrativo, el cómputo de plazos fijados en días, conforme al artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 (Código del Régimen Político y Municipal), no se realiza en días calendario sino hábiles(8).

Así las cosas, si se compara la fecha de la ocupación, esto es, el 15 de febrero de 1992, con la de interposición de la querella administrativa ante el Inspector central de Turbo, es decir, el 6 de marzo de esa misma anualidad es posible constatar que entre una y otra sólo habían transcurrido 15 días hábiles.

Por consiguiente, es evidente que la administración municipal de Turbo incumplió de manera grave con sus obligaciones legales y reglamentarias, pues dilató de manera injustificada la adopción de las decisiones policivas y administrativas que permitieran el desalojo oportuno de los invasores y, cuando finalmente se profirieron las mismas, nunca se concretó la devolución física y material del inmueble ya que siempre se aducían excusas de diversa índole para abstenerse de emplear la fuerza pública y llevar a cabo el lanzamiento.

En ese orden de ideas, el daño es imputable por la omisión de la administración pública en el trámite de la querella policiva de desalojo por ocupación de hecho, inactividad que refleja una falla del servicio imputable a la misma(9).

En esa línea de pensamiento, la falla del servicio en el caso concreto resulta palmaria toda vez que al margen de las razones —individuales o colectivas, subjetivas u objetivas, particulares o generales, etc.— que hubieren podido incidir en la inactividad de la administración municipal a la hora de adelantar la querella policiva y concretar el desalojo de los ocupantes de hecho de la propiedad, lo cierto es que esa sola circunstancia displicente, apática y desidiosa para impulsar el procedimiento estructuran un incumplimiento de la normativa que regula la materia y, por lo tanto, desencadenan la imputación jurídica del daño.

No ocurre lo mismo, a diferencia de lo sostenido por la sociedad recurrente, respecto de la Nación, puesto que se le pretende endilgar en la segunda instancia un desconocimiento al deber de seguridad y protección que nunca fue planteado en la demanda.

Por tal motivo, aunque el recurso de apelación se encuentre formulado de manera coherente y lógica no es posible imputar responsabilidad a la Nación por el hecho de que fueron informados de la situación de invasión el Ministro del Interior, el Procurador Regional y General de la Nación y el Secretario de Gobierno Departamental de Antioquia. En efecto, de la lectura de la impugnación interpuesta por la sociedad demandante resulta viable concluir que se pretende modificar de manera sustancial la causa petendi contenida en el libelo petitorio como quiera que en la segunda instancia se pretende hacer responsable a la Nación por el aparente incumplimiento del deber de seguridad y protección que hubiera evitado la invasión, así como la incursión guerrillera que produjo varios daños y perjuicios al Grupo Restrepo Arango LTDA

En consecuencia, le asiste razón al tribunal de primera instancia al señalar que deviene improcedente imputar la falla del servicio a la Nación, puesto que resulta innegable que la apoyatura de las pretensiones se hizo consistir y se circunscribió al incumplimiento de las obligaciones legales en materia de querellas administrativas y policivas de desalojo, comportamiento irregular que sólo se le podía atribuir a la entidad territorial municipal, en atención a que el deber jurídico era de su resorte exclusivo.

Por lo tanto, se mantendrá la decisión del a quo de absolver a la Nación, como quiera que desde el plano material la falla que se pretende endilgar es inexistente y, frente al formal, pretender estructurar la misma a partir del desconocimiento de la obligación de seguridad y protección supondría una modificación de la causa petendi que en el curso de la segunda instancia es inadmisible pues implicaría una flagrante trasgresión de los derechos constitucionales y fundamentales de defensa y al debido proceso de las entidades públicas demandadas.

Y, si bien se puso en conocimiento de varias autoridades nacionales la omisión del alcalde de Turbo y de los inspectores de policía de esa entidad territorial, nunca se hizo una solicitud de protección o vigilancia en relación con la existencia del riesgo subversivo ni con posibles amenazas de incursión o irrupción guerrillera, razón por la cual tampoco es posible declarar responsable a la Nación por los daños causados a la sociedad demandante.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en cuanto se refiere a la responsabilidad del municipio de Turbo, toda vez que es innegable que existió una falla del servicio que le es imputable y que permitió la configuración del daño antijurídico. Por tal motivo, no le asiste razón a la entidad territorial recurrente cuando reclama su absolución a partir de la transitoriedad de las medidas policivas a cargo del alcalde municipal, pues, según aduce, la vía definitiva era la judicial razón por la cual la sociedad demandante tendría un mecanismo de defensa jurisdiccional que ha debido implementar para hacer cesar el daño respectivo.

No comparte la Subsección, de modo alguno, la hermenéutica del municipio demandado como quiera a partir de la provisionalidad de una función a su cargo pretende desconocer que fue precisamente el incumplimiento a los deberes legales y reglamentarios lo que permitió que el daño antijurídico se consolidara pues los ocupantes de hecho se instalaron de manera definitiva en el terreno invadido de propiedad de la parte actora, puesto que la finalidad de las competencias policivas y administrativas de desalojo a cargo de los alcaldes municipales o inspectores de policía reside en la necesidad de que sean adoptadas las medidas idóneas de forma ágil y oportuna so pena de que la irrupción arbitraria se torne definitiva como ocurrió en el sub judice.

Por último, se modificará la sentencia apelada en cuanto le asiste razón de forma parcial a la sociedad recurrente al indicar que no se indemnizaron de manera integral los perjuicios irrogados con la ocupación. No obstante, a diferencia de lo deprecado en la apelación, no se accederá a la solicitud de reparar los perjuicios provenientes de la incursión guerrillera, puesto que no se demostró que la invasión de hecho hubiere facilitado —tal y como se sostiene en el libelo demandatorio— la incursión guerrillera.

En efecto, los daños irrogados por los subversivos constituyen un daño antijurídico que no es imputable en el plano fáctico al municipio de Turbo o a la Nación, nunca se invocó en el curso del proceso —salvo en la impugnación— un supuesto desconocimiento a la obligación de vigilancia y protección, como quiera que, se insiste, la demanda se estructuró a partir de la omisión en el trámite y definición de la querella policiva de desalojo por ocupación de hecho.

Entonces, el hecho de que se haya afirmado en el escrito de demanda que los daños desencadenados con la incursión guerrillera tuvieron su génesis en la invasión por parte de los ocupantes irregulares del terreno, era un aspecto que debió ser acreditado en el proceso, o ser imputado de manera autónoma como un cargo disímil, lo cual no ocurrió en este asunto específico. Por esta razón, la Sala denegará los distintos perjuicios reclamados que tuvieron origen en los actos delictivos y execrables de la guerrilla, toda vez que son daños no son imputables en el plano fáctico a las entidades demandadas, ya que no se relacionan con la omisión en el trámite y decisión de las actuaciones policivas para garantizar el desalojo de los ocupantes de hecho de una porción de terreno de la finca Las Margaritas.

Como corolario de lo anterior, se concluye sin anfibología que los daños y perjuicios resarcibles son aquellos que tienen su origen directo en la invasión de hecho por parte de la población que se asentó en una porción de terreno de 3.5 hectáreas de la finca Las Margaritas de propiedad del Grupo Restrepo Arango LTDA, razón por la cual se tendrán en cuenta las valoraciones efectuadas por los peritos en su experticia, sin que haya lugar a reconocer el lucro cesante solicitado en la demanda como quiera que no se acreditó que el terreno invadido estuviera dispuesto para la siembra de banano; a contrario sensu, lo que quedó establecido es que al momento de la ocupación el terreno no estaba siendo explotado económicamente.

4. Liquidación de perjuicios.

Como se precisó en el acápite anterior, la Sala reliquidará el daño emergente contenido en la sentencia de primera instancia, de la siguiente forma:

4.1. El valor del terreno ocupado. Se actualizará la suma reconocida por el a quo, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula a efectos de actualizar, a valor presente, la correspondiente indemnización.

Valor Presente = Valor histórico Índice final

Índice inicial

Reemplazando se tiene:

VP = $2´746.737,10 Índice final – mayo de 2011 (107,55) _

Índice inicial – octubre de 2000 (61,50)

VP = $4´803.440

Ahora bien, de conformidad con el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo, por tratarse de daños relacionados con la ocupación permanente de un bien inmueble, esta sentencia hará las veces de título traslaticio de la propiedad de la franja de terreno que corresponde a la porción invadida por el grupo de pobladores que de facto se asentaron sobre la misma(10).

4.2. Otros daños emergentes:

A diferencia de lo señalado por el a quo, conforme a la experticia rendida en el proceso existieron otros perjuicios provenientes de la ocupación de hecho cuya reparación debió ser decretada en la sentencia de primera instancia.

En efecto, el valor de la chatarra sustraída por los ocupantes fue de $ 20´000.000, el costo de las construcciones invadidas era de $ 61´760.000, el valor de la pérdida del cultivo de árboles de teka equivalió a $ 8´772.300.

No se reconocerá el valor de la cancha de fútbol, pues los peritos constataron que la misma no se encuentra ocupada, y que, por el contrario, todavía cumple con las finalidades para la cual fue construida.

Los anteriores perjuicios sumados, para el año 1992 correspondían a $ 90.532.300.

Suma frente a la cual se aplicará la siguiente fórmula a efectos de actualizar, a valor presente, la correspondiente indemnización.

Valor Presente = Valor histórico Índice final

Índice inicial

Reemplazando se tiene:

VP = $90.532.300,oo. Índice final – mayo de 2011 (107,55) _

Índice inicial – octubre de 2000 (14,87)

VP = $654´791.450

5. Costas.

De conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, por cuanto no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Modifícase la sentencia apelada, esto es, la proferida el 30 de octubre de 2000, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:

“Primero. Declárase al municipio de Turbo (Antioquia) responsable de los perjuicios causados con motivo de la ocupación permanente de una porción de terreno de un inmueble de propiedad de la sociedad demandante.

“Segundo. Como consecuencia de la declaración anterior, condénase al municipio de Turbo, a pagar las siguientes sumas de dinero:

“1) Por concepto de daño emergente proveniente del valor del terreno objeto de la ocupación permanente, la suma de cuatro millones ochocientos tres mil cuatrocientos cuarenta pesos ($ 4´803.440).

“2) A título de otros daños emergentes irrogados a diversos bienes de propiedad de la sociedad demandante, la suma de seiscientos cincuenta y cuatro millones setecientos noventa y un mil cuatrocientos cincuenta pesos ($ 654´791.450).

“Tercero. Dése aplicación a lo dispuesto en el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo, en relación con la transferencia de la propiedad del terreno ocupado a favor del municipio de Turbo (Antioquia). Por tal motivo una vez efectuado el pago, regístrese la sentencia en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria.

“Cuarto. Se absuelve a la Nación y al llamado en garantía, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

“Quinto. Deniéganse las demás súplicas de la demanda.

2. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme al artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Tercero. Por Secretaría, remítase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de Gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.

(2) De conformidad con las normas de competencia contenidas en el Decreto 597 de 1988, aplicables al asunto concreto en virtud de la fecha de interposición del recurso de apelación, la cuantía para que un proceso de reparación directa iniciado en 1993 tuviera doble instancia es de $ 6´860.000.

(3) Cf. De Cupis, Adriano “El Daño”, Ed. Bosch, Barcelona, 2ª edición, 1970, pág. 82.

(4) “9- Esta concepción de la posibilidad de indemnización de un daño antijurídico incluso originado en una actividad lícita del Estado armoniza además con el principio de solidaridad (C.P., art. 1º) y de igualdad (C.P., art. 13), que han servido de fundamento teórico al régimen conocido como de daño especial, basado en el principio de igualdad de todos ante las cargas públicas. En efecto, si la Administración ejecuta una obra legítima de interés general (C.P., art. 1º) pero no indemniza a una persona o grupo de personas individualizables a quienes se ha ocasionado un claro perjuicio con ocasión de la obra, entonces el Estado estaría desconociendo la igualdad de las personas ante las cargas públicas (C.P., art. 13), pues quienes han sufrido tal daño no tienen por qué soportarlo, por lo cual este debe ser asumido solidariamente por los coasociados (C.P., art. 1º) por la vía de la indemnización de quien haya resultado anormalmente perjudicado. Se trata pues, de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado.

“Por ende, la fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado es un daño que debe ser antijurídico, no porque la conducta del autor sea contraria al derecho, sino porque el sujeto que lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar el perjuicio, por lo cual este se reputa indemnizable. Esto significa obviamente que no todo perjuicio debe ser reparado porque puede no ser antijurídico, y para saberlo será suficiente acudir a los elementos del propio daño, que puede contener causales de justificación que hacen que la persona tenga que soportarlo.

“10- Igualmente no basta que el daño sea antijurídico sino que este debe ser además imputable al Estado, es decir, debe existir un título que permita su atribución a una actuación u omisión de una autoridad pública. Esta imputación está ligada pero no se confunde con la causación material, por cuanto a veces, como lo ha establecido la doctrina y la jurisprudencia, se produce una disociación entre tales conceptos. Por ello, la Corte coincide con el Consejo de Estado en que para imponer al Estado la obligación de reparar un daño "es menester, que además de constatar la antijuricidad del mismo, el juzgador elabore un juicio de imputablidad que le permita encontrar un ´título jurídico´ distinto de la simple causalidad material que legitime la decisión; vale decir, la ´imputatio juris´ además de la imputatio facti´” Corte Constitucional, Sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

(5) Sobre el particular, se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 8 de junio de 2006, exp. 15091, M.P. Alier E. Hernández Enríquez.

(6) Establece el inciso tercero del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.

(7) La anterior salvedad puesto que si bien en el año de 1992 se profirió el Decreto 747, dirigido a prevenir las invasiones de predios rurales, esa normativa no era aplicable al asunto concreto puesto que el mencionado acto administrativo fue expedido el 6 de mayo, es decir con posterioridad a los hechos y a la presentación de la querella policiva por parte de la sociedad demandante, razón por la cual no resultaba aplicable a la controversia.

(8) “ART. 62.—En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil”.

(9) “De esta forma, los jueces intervienen indirectamente en la señalización de la delicada barrera entre lo normal y lo anormal de los servicios públicos, sirviendo de acicate para que estos se mantengan en un umbral aceptable para la sociedad en que se desarrollan”. De la Cuétara, Juan Miguel “La actividad de la Administración”, Ed. Tecnos, Madrid, 1983, Pág. 578.

(10) “Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título translaticio de dominio”.