Sentencia 1994-00831 de junio 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Rad.: 05001-23-31-000-1994-00831-01 (34.022)

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Rafael Ángel Gil Alzate y otros

Demandado: Nación - Ministerio de Trabajo y de la Seguridad Social

Asunto: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., doce de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

1. La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 4 de diciembre de 2003, por el Tribunal Administrativo Antioquia, comoquiera que la pretensión mayor, individualmente considerada, supera la cuantía necesaria para que un proceso iniciado en 1994 tuviera esa vocación(2).

2. De la indebida escogencia de la acción.

Se sabe que la demanda es el instrumento a través del cual se ejercita el derecho de acción, es decir, que inicia el proceso judicial para obtener —mediante la sentencia— la resolución de las pretensiones que formula el demandante(3). Considerando, entonces, la importancia que tiene la demanda como mecanismo introductorio del proceso jurisdiccional, es preciso tener en cuenta que la normativa ha establecido diversos requisitos para el cumplimiento del presupuesto procesal denominado “demanda en forma”.

De acuerdo con esto, no cualquier escrito nominado demanda pone en funcionamiento la jurisdicción, toda vez que se debe cumplir con los requisitos dispuestos por la normativa para configurarla en debida forma. Es así como, el Código Contencioso Administrativo reguló su contenido mínimo en los artículos 137 a 139(4) y, por tanto, para estructurarla de conformidad con las normas legales, es necesario acudir, únicamente, a lo establecido en esas disposiciones. En este sentido, los artículos 137 y 138 prescriben:

“ART. 137.—Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

“1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se demanda.

“3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

“4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

“5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

“6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia” (resalta la Sala).

“ART. 138.—Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión.

“Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

“Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión.

“Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren”.

En cuanto a la necesidad de cumplir los requisitos exigidos para la presentación de una demanda en forma —y pueda existir proceso judicial—, la doctrina ha señalado:

“La acción se dirige al juez, y por eso los sujetos de ella son únicamente este y el actor; la pretensión va dirigida a la contraparte, necesarios para que pueda originarse el proceso, debe contener lo que se pide, con sus fundamentos de hecho y de derecho; es decir, la pretensión y su razón. Para que el objeto de la acción se cumpla y haya proceso, basta que se reúnan los presupuestos procesales (competencia, capacidad de las partes, debida representación, ausencia de vicios de nulidad, condiciones de forma para toda demanda y las especiales para la clase de proceso de que se trata; véanse nums. 157-162); pero para que prospere la pretensión y la sentencia sea favorable, se requiere, además, que el actor pruebe el derecho en que la funda, que ese derecho no sea desestimado por consecuencia de una excepción del demandado, que se tenga legitimación en la causa e interés sustancial para obrar y que se reúnan los demás presupuestos materiales y sustanciales estudiados en el capítulo XV”(5) (negrilla fuera del texto).

Conforme a lo anterior, y teniendo presente que este análisis se realiza para estudiar la procedencia de la ineptitud de la demanda, es preciso considerar que esta excepción se materializa cuando falta alguno de los presupuestos expresados.

En el caso sub judice, en la sentencia de primer grado, se negaron las pretensiones de la demanda, al considerar que el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Trabajo autorizó el despido colectivo de 117 trabajadores de Coltabaco S.A., se ajustó a los requisitos previstos en el artículo 67 de la Ley 50 de 1990. Por su parte, los demandantes recurrieron el fallo, aduciendo que el a quo interpretó erróneamente la demanda, pues la acción incoada no era la de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la de reparación directa, toda vez que lo que se pretendía no era la declaratoria de nulidad de los actos que autorizaron el despido, sino la reparación del daño antijurídico irrogado con el mismo.

Para la Sala los argumentos aducidos por los recurrentes carecen de fundamento, ya que si bien, en la demanda no se solicitó expresamente la nulidad del acto que facultó a Coltabaco para realizar el despido masivo de sus trabajadores —esto es, Res. 82, sep. 14/93—, ni de sus actos modificatorios —las resoluciones 111 del 26 de noviembre del mismo año y 213 del 1º de febrero de 1994—, de las pretensiones y de los hechos formulados en el libelo, así como del acápite denominado en el mismo “Normas violadas y concepto de violación”, se concluye sin dubitaciones que, aun cuando los recurrentes pretendan hacer parecer lo contrario, el juicio de reproche está expresamente dirigido a cuestionar la legalidad de estos actos, pues según se aduce, su expedición estuvo precedida de sendas violaciones al debido proceso. Basta con leer la pretensión principal, para arribar a esta conclusión:

“1.1.1. Que el acto administrativo contenido en las resoluciones 82 de 14 de septiembre de 1993, 111 de 26 de noviembre de 1993 y 213 de 1º de febrero de 1994, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fue expedido en forma dolosa o gravemente culposa por esa autoridad administrativa, con grave perjuicio antijurídico para los intereses morales y materiales de mis poderdantes” (fl. 141, cdno. ppal.).

Como puede apreciarse, se solicita se declare que los actos fueron expedidos de manera “dolosa o gravemente culposa”, aseveraciones que como ya se dijo, se repiten a lo largo de los hechos y el capítulo referido al concepto de violación, comoquiera que en ellos se cuestiona constantemente la falta de notificación de las actuaciones y la omisión en la práctica de varias pruebas solicitadas por los trabajadores, lo que implica necesariamente realizar un juicio sobre la legalidad de las resoluciones señaladas, que no tiene lugar en la acción de reparación directa(6). Además, por si quedaran dudas, obsérvese que en la misma demanda se invocó la acción de “restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo”(7) y así se admitió en auto del 30 de septiembre de 1994 (fl. 172), por lo que no se puede ahora pretender que se mute la naturaleza de la pretensión, actitud que comporta una violación a los principios de lealtad y buena fe procesales.

Ahora bien, afirman los demandantes que la acción idónea era la de reparación directa, toda vez que lo que se pretendía era la reparación del daño antijurídico sufrido y no la nulidad de las citadas resoluciones. Nada más alejado de la realidad, pues olvidan que los daños antijurídicos sufridos por los particulares pueden tener su origen en múltiples actuaciones del Estado que no siempre son operaciones administrativas, sino también actos administrativos, contratos o meros hechos y de ello dependerá la escogencia de la acción idónea para obtener el resarcimiento del perjuicio. En otras palabras, no es solo a través de la acción de reparación directa que puede obtenerse la reparación del daño antijurídico, sino también por medio de las demás acciones que ha dispuesto el ordenamiento jurídico, como son la contractual, o la de nulidad y restablecimiento del derecho, que era la vía idónea en el caso sub examine, comoquiera que los actores podían perfectamente solicitar la nulidad de las resoluciones que autorizaron el despido y en consecuencia, el restablecimiento del derecho o el resarcimiento de los perjuicios.

Así mismo, causa extrañeza el hecho de que en el escrito de apelación, los recurrentes hayan afirmado con vehemencia que la acción incoada es la de reparación directa, cuando en las alegaciones de primera instancia expresaron que no se trataba de esa acción y tampoco de la de reparación directa, sino de reclamar la reparación de un daño antijurídico(8), pues se itera, ambas acciones están orientadas a reparar el daño padecido por el ciudadano, pero difieren en la manera de formular las pretensiones, es por ello, que el demandante debe escoger cuidadosamente la acción que formulará, para lo cual debe tener en cuenta cuál fue el origen del nocimiento.

Bajo la lógica anterior, tampoco cambia la conclusión a la que arriba la Sala, el hecho de que en la demanda se haya formulado como pretensión subsidiaria, que se declare que “aunque el acto administrativo contenido en las resoluciones 82 de 14 de septiembre de 1993, 111 de 26 de noviembre de 1993 y 213 de 1º de febrero de 1994, emanadas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, fue expedido en forma dolosa o gravemente culposa, sí ha impuesto una carga inequitativa (...)”, y ello se afirma toda vez que el usuario de la administración de justicia, ante su propia duda sobre cuál es la acción idónea, o ante su negligencia por haber dejado vencer el término para presentar la demanda, no puede acomodar las pretensiones a su amaño y menos formular acciones diferentes a las contempladas en el ordenamiento jurídico en su sentido más amplio.

Lo que se observa en este caso, es un afán por distorsionar los hechos y pretensiones, a fin de que las mismas puedan resolverse por cualquiera de las dos acciones, lo que también va en contravía de los principios de lealtad y buena fe procesales, pues se insiste, por regla general el ciudadano tiene el deber de escoger cuidadosamente la vía idónea para obtener la reparación del daño, elección que atiende al origen del mismo, advirtiendo que en el caso que ocupa la atención de la Sala, la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues para deducir la antijuridicidad del daño y ordenar su resarcimiento, era indispensable declarar primero la nulidad de las resoluciones mencionadas.

Por demás, se tiene que casos como el sub lite, que se originan en el despido masivo de trabajadores —decisión precedida por la autorización que para el efecto otorga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social—, han sido avocados y resueltos en primera instancia por la Sección Segunda de esta corporación, bajo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como ocurrió en los procesos 1894(9), 2365(10) y 17764(11), en los que el objeto de la controversia giraba alrededor de idénticos hechos.

Como corolario de lo expuesto, se revocará la sentencia de primera instancia y en su lugar se declarará probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia del 4 de diciembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, y en su lugar se dispone:

Declárese probada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y en consecuencia se inhibe para emitir un pronunciamiento de fondo.

No hay lugar a condena en costas.

2. Ejecutoriada la providencia, por secretaría remítase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) De acuerdo con la demanda, el valor de la pretensión mayor ascendía a $ 50.032.518, suma que corresponde al lucro cesante consolidado, solicitado en favor del señor Álvaro de J. Duque Mesa y excedía para el año en que fue presentada —jun. 30/94— la establecida en el numeral 10 del artículo 132 del Decreto 1 de 1984, subrogado por el Decreto 2304 de 1989.

(3) El tratadista Devis Echandía definió la demanda en los siguientes términos: “El derecho de acción abstracto, subjetivo y público a que se realice un proceso y se dicte una sentencia, debe ejercitarse por medio de un instrumento adecuado. Es decir, como la acción es un derecho y como por su ejercicio se impone al funcionario público, sujeto pasivo del mismo en representación del Estado, la obligación de proveer, es obvio que ese derecho debe ser ejercitado mediante la comunicación de su titular con el juez y que solo mediante este medio se surten sus efectos. Pero esto no quiere decir que la acción se origine con el proceso, porque ella existe antes de ser ejercitada (véase num. 106).

(...).

“Desde este punto de vista, la demanda es el instrumento para ejercitar la acción, y no se la debe confundir con esta; pues en la demanda se contiene, además, la pretensión del demandante (véase num. 127). En efecto, quien presenta una demanda no se limita a pedirle al juez que mediante un proceso dicte una sentencia, sino, además, que en esta sentencia le resuelva favorablemente determinadas peticiones para satisfacer su interés, lo que no constituye objeto de la acción, sino de la pretensión. Esta no puede formularse sin la demanda” (Devis Echandía, Hernando. Compendio de derecho procesal, teoría general del proceso tomo I, sexta edición. Editorial ABC. Bogotá, 1978. Pág. 373).

(4) Cabe advertir que, considerando que el Código Contencioso Administrativo reguló lo concerniente al contenido de la demanda, no es necesario acudir, de acuerdo con el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, a lo dispuesto sobre la materia en el Código de Procedimiento Civil. Dicho artículo dispone: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo Contencioso Administrativo”.

(5) Devis Echandía, Hernando. Ob. cit., pág. 374.

(6) A su vez, en el hecho 2.5 de la demanda, se expuso:

“Sin tener en cuenta los ritos del debido proceso administrativo, sin dar traslado debido al sindicato y a cada uno de los trabajadores implicados en la solicitud de permisos para despedir y sin tener en cuenta las pruebas pedidas por los trabajadores y por su organización sindical, el jefe del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, Dr. Fabio Zuluaga Henao, dictó la Resolución 82 de septiembre 14 de 1994 (fl. 145, cdno. 1).

Así mismo en el acápite de las normas violadas y el concepto de violación, se señalaron:

“Pero además de claras normas constitucionales, también violó el Ministerio de Trabajo el artículo 67 de la Ley 50 (...)” (fl. 157, cdno. 1).

(7) (...) me dirijo a ustedes en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (...)” (fl. 141, cdno. 1).

(8) En efecto, señalaron: “(...) es muy importante subrayar que no se trata de una acción de nulidad con restablecimiento del derecho ni de una clásica reparación directa.

Se trata de reclamar la reparación del daño antijurídico...” (fl. 323, cdno. 1).

(9) Sentencia del 25 de mayo de 2000, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.

(10) Sentencia del 1º de junio de 2000, C.P. Carlos Arturo Orjuela Góngora.

(11) Sentencia del 16 de agosto de 2001, C.P. Alberto Arango Mantilla.