Sentencia 19994 de mayo 26 de 2011 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Radicación: 19.944 (R-2743)

Consejera Ponente (e):

Dra. Gladys Agudelo Ordóñez

Actor: Sociedad Hierros y Aceros S.A.

Demandado: Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN

Bogotá, D.C., veintiséis de mayo de dos mil once.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 10 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la citada entidad y se la condenó al pago de los perjuicios solicitados por los actores.

a. Responsabilidad del Estado por almacenaje de mercancías

De tiempo atrás la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la responsabilidad del Estado, por almacenaje de mercancías, es de naturaleza extracontractual. Así, por ejemplo, mediante sentencia de 14 de julio de 1988(1), se dijo lo siguiente:

“La norma transcrita [D.L. 630/42, art. 2º] es clara en cuanto a la índole de esa responsabilidad y despeja las dudas suscitadas por algunos fallos de esta jurisdicción que la acercan a la responsabilidad contractual derivada de un contrato de depósito necesario; en un esfuerzo innecesario de privatización.

“El hecho de que para facilitar los trámites de exportación e importación la mercancía deba ingresar forzosamente a una bodega oficial o autorizada, no crea una relación contractual de depósito entre la entidad pública y la persona interesada en la misma, ni tampoco significa que la situación jurídica deba gobernarse por el derecho privado.

“Esa relación de derecho público de guarda o custodia temporal impuesta por la ley tiene fines diferentes a los que en el Código Civil justifican la existencia del depósito necesario. Mientras que el ingreso de la mercancía a la bodega oficial lo impone la ley como requisito para hacer posibles el control y los trámites propios de la importación o exportación de la misma y el cobro de los gravámenes correspondientes, el depósito necesario obedece a una filosofía diferente por cuanto en este, si bien la elección del depositario no depende de la libre voluntad del depositante (nota que acercaría las dos figuras), el depósito obedece a un estado de necesidad como en el caso de un incendio, ruina, saqueo u otra calamidad semejante (C.C., art. 2260). Y por esta misma razón la responsabilidad contractual del depositario se entenderá hasta la culpa leve (art. 2263 ibídem).

“El importador o exportador que debe llevar su mercancía a la bodega oficial no obedece a ningún estado de necesidad, sino que simplemente acata un requisito impuesto por la ley de manera general y con fines que van más allá del depósito mismo, pues este no es más que un paso dentro de la operación administrativa de importación o exportación de mercancías.

“Se hacen las precisiones precedentes para entender no solo porqué la responsabilidad por la pérdida de la mercancía guardada en bodegas oficiales con fines de exportación o importación es directa o extracontractual, sino también porque su acción encaja en la de reparación directa, regulada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo. Si la acción fuera de carácter contractual, la demanda sería inepta y ni siquiera sería esta la jurisdicción adecuada para decidir la controversia, por derivarse de un contrato de derecho privado carente de cláusula de caducidad”.

También se ha considerado que cuando se trata de bodegaje oficial de mercancías importadas en proceso de legalización, el título de imputación aplicable es objetivo, con la salvedad de que si la misma se encuentra en situación de abandono, se aplica el régimen de falla en la prestación del servicio(2). En relación con el primer evento, porque así lo establecía el artículo 55 de la Ley 79 de 1931, modificado por el artículo segundo del Decreto-Ley 630 de 1942(3) —derogado por el art. 336 del D. 2666/84(4)—, y, después, por vía jurisprudencial.

Sobre el particular, en sentencia de 15 de marzo de 2001, expediente 12.231(5), la Sala sostuvo:

“Dicha responsabilidad es objetiva, si la pérdida o deterioro de las mercancías se producía durante el lapso de tiempo fijado por la ley para su trámite de nacionalización o exportación. Así las cosas, al lesionado solamente le bastaba probar la existencia del daño y la relación de causalidad entre este y el depósito de los bienes, para tener derecho a ser indemnizado. Y la administración solamente podía exonerarse probando la existencia de una causa extraña, esto es, que el daño se produjo por fuerza mayor, culpa exclusiva y determinante de la víctima o hecho exclusivo y determinante de un tercero.

“Lo anterior es relevante, por cuanto si la mercancía permanecía en el depósito oficial por un tiempo superior al señalado por la ley o por el director general de aduanas, para adelantar los trámites del caso, se consideraba abandonada a favor de la Nación, lo cual debía declararse mediante acto administrativo, de conformidad con el artículo 61 del Decreto-Ley 2666 de 1984. En estos casos, una reclamación indemnizatoria contra el Estado ya no podía fundamentarse en la responsabilidad objetiva inicial, sino en la demostración por parte del demandante de que el perjuicio se produjo por una falta o falla del servicio público.

“Con fundamento en lo anterior, la Sala llega a las siguientes conclusiones:

“En el caso sub judice, se encuentra plenamente demostrado que la mercancía, consistente en 36 paletas con 72 rollos de cartón, importada desde los Estados Unidos de América por la firma “Envases Puros de Colombia S.A.”, ingresó, para el desarrollo de los trámites de nacionalización, el 27 de septiembre de 1991 a la bodega 1 que tenía “Colpuertos” en el Puerto Marítimo de Santa Marta. Igualmente, está probado que bajo custodia de la entidad pública demandada dicha mercancía sufrió los efectos de un incendio que se produjo el 5 de diciembre del mismo año, el cual produjo la pérdida parcial de la mercancía.

“Como no consta en el proceso que la autoridad aduanera hubiese declarado el abandono legal de las mercancías, mediante acto administrativo en firme, la entidad demandada está llamada a responder por la pérdida parcial de los bienes, responsabilidad que se torna en objetiva y de la cual no se liberó, toda vez que no demostró que el daño se produjo por la existencia de una causal exonerativa”.

b. Régimen jurídico de las zonas francas

Según la Ley 109 de 1985, las zonas francas se constituyeron como establecimientos públicos del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscritas al Ministerio de Desarrollo Económico, que tienen por objeto promover el comercio exterior, generar empleo, divisas y servir de polos de desarrollo industrial de las regiones donde se establezcan mediante la utilización de recursos humanos y naturales, dentro de las condiciones especiales fijadas en la ley y en los decretos reglamentarios —arts. 1º y 2º—.

La citada ley fue desarrollada por el Decreto 1471 de 1986, norma que autorizó el depósito de mercancías en bodegas administradas por las zonas francas, previo el cumplimiento de las disposiciones legales y el pago de los derechos correspondientes, y la implementación de las medidas necesarias con miras a realizar un almacenamiento seguro y eficaz de la mercancía.

A través de la Ley Marco de Comercio Exterior —L. 7ª/91—, el Gobierno Nacional autorizó la creación y funcionamiento de zonas francas transitorias o permanentes, de naturaleza mixta o privada, según los requerimientos del comercio exterior —art. 6º, num. 6º—.

Dicha ley marco se convirtió en la antesala para la expedición del Decreto 2111 de 1992, por medio del cual el Ministerio de Comercio Exterior suprimió los establecimientos públicos que operaban las zonas francas industriales y comerciales de Barranquilla, Cartagena, Santa Marta, Palmaseca, Buenaventura, Cúcuta, Rionegro y Urabá, cuya liquidación debía concluir a más tardar el 30 de junio 1994 y, mediante Decreto 1125 de 1993, se estableció el procedimiento para su liquidación.

A su turno, el Decreto 1909 de 1992, por el cual se modificó el régimen aduanero, estableció que la mercancía de procedencia extranjera se depositaría, durante el proceso de importación, en depósitos habilitados para tal efecto. Dicha mercancía podría permanecer almacenada mientras se realizaban los trámites correspondientes para obtener su levante, hasta por un término de 2 meses, contados desde la fecha de su llegada a territorio nacional, término que podría prorrogarse hasta por 4 meses adicionales en los casos autorizados por la Dirección de Aduanas Nacionales —arts. 16 y 18—.

Para efecto del retiro de las mercancías, el importador, el declarante o la persona autorizada para ello, estaba en la obligación de entregar al depósito en el cual se encontrara la mercancía, original y copia de la declaración de importación. En tal virtud, el mismo día de la entrega de los citados documentos, la Dirección de Aduanas Nacionales, DIAN, debía autorizar el levante de las mercancías, salvo que se hubiera presentado alguna de las causales previstas en la ley para su rechazo, según se desprende del artículo 29 de la citada normatividad.

Asimismo, esta norma contempló la posibilidad de que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, en desarrollo de su política de almacenamiento y tecnificación, habilitara o autorizara depósitos para el almacenamiento de mercancías, y las personas a quienes se les hubiere habilitado o autorizado el depósito tenían la obligación de recibir, almacenar y custodiar las mercancías que les fuesen entregadas por el transportador.

El artículo 23 del Decreto 971 de 1993, norma que modificó parcialmente el régimen de las zonas francas, consagraba que: “las personas naturales o jurídicas arrendatarias o propietarias de bodegas o instalaciones ubicadas dentro del perímetro de las zonas francas responderían ante la Nación (...) por las acciones a que haya lugar, de los bienes que sean sustraídos de sus recintos o extraviados en ellos. // De igual manera el usuario operador de la zona franca respectiva responderá ante la Nación (...) por las sanciones a que haya lugar, de los bienes que sean sustraídos de sus recintos o perdidos en ellos...”.

De conformidad con la normatividad citada, aplicable para la época de los hechos, se tiene que las mercancías provenientes del exterior debían almacenarse en depósitos habilitados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, mientras se adelantaba el correspondiente trámite de importación y dicha entidad impartía autorización para el levante de las mercancías, procedimiento que estaba condicionado a la entrega del original y la copia de la declaración de importación en el depósito donde estaba almacenada la mercancía, por parte del declarante o la persona autorizada para ello. Cabe destacar que tales depósitos fueron inicialmente oficiales, luego se convirtieron en privados.

De igual forma, según las normas aludidas, los depósitos tenían la obligación de recibir, almacenar y custodiar las mercancías entregadas por el transportador; en tal virtud, los depósitos debían responder ante la Nación por los deterioros, daños o pérdidas de las mercancías, de la misma manera que la Nación estaba obligada a responder ante los importadores cuando se presentara cualquiera de las situaciones anotadas, pues si bien los productos que entraban del exterior para su nacionalización eran almacenados en depósitos privados, lo cierto es que estos eran habilitados o autorizados por la DIAN, entidad que además era la encargada de permitir o autorizar el levante de las mercancías, dejando claro que si la pérdida o deterioro se producía durante el lapso de tiempo fijado por la ley para el trámite de nacionalización, dicha responsabilidad se tornaba objetiva; por el contrario, si la mercancía permanecía en el depósito por un tiempo superior al señalado por la ley o por el director general de aduanas, para adelantar los trámites del caso, se consideraba abandonada a favor de la Nación, lo cual debía declararse mediante acto administrativo, de tal suerte que la persona perjudicada debía acreditar que el deterioro o pérdida de las mercancías se produjo por una falta o falla del servicio público.

Caso concreto

Según la demanda, la sociedad Hierros y Aceros S.A., cuyo objeto social es la importación de láminas y perfiles de hierro y acero, entre otros productos, realizó varias importaciones consistentes en atados de hierro y acero sin alear, los cuales fueron dejados al cuidado de la zona franca de Buenaventura mientras se adelantaba el procedimiento de nacionalización. Sin embargo, cuando la citada zona franca fue liquidada, los bienes y mercancías que hasta la fecha no habían sido nacionalizados o retirados por los importadores, se entregaron en custodia a la DIAN de Buenaventura.

Por tal motivo, dicha entidad habría recibido la siguiente mercancía de propiedad de la sociedad demandante: 15 atados de lámina de hierro o acero sin alear, 29 atados con 40 piezas de perfiles en U de hierro o acero, 30 atados con 9 piezas de perfiles de hierro o acero; pero resulta que cuando la sociedad aludida solicitó información acerca de la mercancía indicada, la división de comercialización de la DIAN, mediante oficio de 28 de septiembre de 1994, le habría comunicado al representante legal de la citada sociedad, que en sus dependencias se encontraba el siguiente material: 1 atado de lámina de hierro y acero sin alear, 7 atados de perfiles en U de hierro o acero y 30 atados de perfiles con 9 piezas de perfiles de hierro o acero, lo que evidencia un faltante de la mercancía que fue entregada a la DIAN para su custodia, mientras se adelantaba el proceso de nacionalización.

Se dijo en la demanda que la sociedad actora dirigió innumerables peticiones a la DIAN de Buenaventura, a fin de que se le suministrara información sobre la mercancía entregada en custodia como consecuencia de la liquidación de la zona franca de Buenaventura, pero nunca recibió respuesta alguna por parte de dicha entidad, lo que permitía evidenciar que tal silencio obedecía a que las mercancías se extraviaron en poder de la DIAN de Buenaventura.

Por su parte, la entidad demandada aseguró que cuando se produjo la liquidación de la zona franca de Buenaventura, las mercancías de propiedad de la sociedad actora que se encontraban en tales dependencias, fueron trasladadas bajo cuenta y riesgo de la sociedad demandante, a las bodegas de la sociedad Tecnobell S.A., pues la DIAN no actuaba ni como depósito ni como bodega, además tampoco contaba con instalaciones propias para el almacenamiento y depósito de mercancías, toda vez que dichas actividades pasaron a manos de empresas o entidades privadas, como es el caso de la sociedad Tecnobell S.A., en cuyas instalaciones la actora depositó las mercancías que se le habrían extraviado.

A su turno, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la responsabilidad de la accionada y la condenó al pago de los perjuicios solicitados por la sociedad demandante, por estimar que la DIAN de Buenaventura reconoció, a través del oficio 0400 de 28 de septiembre de 1994, visible a folio 12 del cuaderno principal, suscrito por la jefe de división de comercialización de la DIAN, que recibió una cantidad determinada de materiales cuando se produjo la liquidación de la zona franca de Buenaventura, y que durante el inventario físico realizado se estableció que existía en los depósitos de Tecnobell S.A., una cantidad de mercancía inferior a la recibida, sin explicar las razones de dicho faltante.

De conformidad con las pruebas válidamente practicadas en el proceso, se encuentra acreditado lo siguiente:

Mediante comunicación escrita de 2 de noviembre de 1994, dirigida a la jefe de división de fiscalización de la DIAN, la Sociedad Hierros y Aceros S.A., solicitó autorización para el retiro de “las mercancías a que se refieren las declaraciones de importación 2303001008419-3 y 2303001007685-1”. Tales mercancías, según el peticionario, “forman parte de los cargamentos de las M/N Univalle Ref. 0557 de agosto 21/93, BL 001 de Río de Janeiro y Caribean Express Ref. 1030 de diciembre 12/93, BL Nº ZF 106 de Turban” (fls. 3 y 4, cdno. 1).

El 7 de julio de 1995, el apoderado de la Sociedad Hierros y Aceros S.A., solicitó a la jefe de división de fiscalización de la DIAN - Buenaventura, que se le informara acerca de la reclamación de 14 de septiembre de 1994 formulada por el intermediario aduanero de la citada sociedad, por cuanto hasta la fecha no ha recibido respuesta alguna en torno a la entrega de las mercancías (fl. 5, cdno. 1).

El 3 de agosto del mismo año, el apoderado de la sociedad mencionada solicitó a la DIAN de Buenaventura, que le informara la “cantidad física” de las mercancías que estaban en poder de la DIAN, a fin de proceder a su legalización, “toda vez que hasta la fecha no existe providencia ejecutoriada que haya ordenado el decomiso o el abandono legal de las mismas” (fl. 6, cdno. 1). En el mismo sentido fue remitida a dicha entidad otra comunicación fechada el 2 de diciembre de 1995 (fl. 9, cdno. 1).

El 16 de febrero de 1996, la Sociedad Hierros y Aceros S.A., a través de su apoderado, solicitó a la DIAN de Buenaventura que se le informara acerca del curso dado a la reclamación presentada, si se tiene en cuenta que hasta la fecha no han recibido respuesta alguna (fl. 7, cdno. 1). En la misma fecha se ofició a la citada entidad, con el propósito de obtener información “sobre el inventario físico de la mercancía que se encuentra en el despacho, para poder proceder a la legalización e igualmente se le haga entrega de las mercancías que fueron nacionalizadas, tal como lo solicitó oportunamente con radicación 10442 de septiembre 14 de 1994” (fl. 14, cdno. 1).

Según la parte actora, ninguna de las solicitudes formuladas anteriormente ante la DIAN de Buenaventura fueron respondidas por dicha entidad, silencio del cual se podía inferir que las mercancías se perdieron en poder de la entidad demandada.

En este proceso rindió declaración el señor Julio César Lerma Rodríguez, quien para la época de los hechos se desempeñaba en la dirección jurídica de la DIAN, y sobre los cargos imputados en la demanda por la parte actora, manifestó lo siguiente:

“Preguntado: según el punto primero de las pretensiones de la demanda que dice a la letra lo siguiente: “Que se declare a la Nación - Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, responsable de los hechos ocurridos en la administración de la DIAN Buenaventura como consecuencia de la pérdida de la siguiente mercancía, consistente: en 15 atados de la lámina de hierro o acero o acero sin alinear, 29 atados con 40 piezas de perfiles en unidad en U de hierro o acero y 30 atados con 9 piezas de perfiles de hierro o acero, mercancía que fue recibida para su custodia, tal como lo manifiesta el jefe de división de comercialización”. Con base en la pretensión expresada en el libelo demandatorio, diga en qué condiciones tenía esa mercancía la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Contestó: sea lo primero el aclarar mi intervención en el proceso que por reparación directa instauró la sociedad Hierros y Aceros S.A. en contra de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales. Por estar vinculado con la Administración de Cali y concretamente en la dirección jurídica me correspondió atender este proceso, es bueno aclarar que toda la actuación administrativa y el agotamiento de la vía gubernativa se llevó a cabo en la Aduana de Buenaventura. En cuanto a la pregunta en concreto me permito manifestarle al despacho que la sociedad importadora tenía la mercancía que presuntamente se perdió o extravió, la tenía almacenada en las instalaciones de la zona franca de Buenaventura. Con la expedición del Decreto 2111 de 1992 que dispone la supresión de los establecimientos públicos que operaban en las zonas francas en el país y para el caso particular la de Buenaventura, se dispuso que al entrar en liquidación estos establecimientos, las mercancías allí depositadas o almacenadas debían ser por el importador nacionalizadas o reembarcadas o reexportadas o introducidas a un depósito autorizado por la DIAN. La administración de Aduanas dejó de ser depósito o cumplir funciones de almacenamiento de mercancías importadas desde el momento en que se liquidó el Fondo Rotatorio de Aduanas, ello con la Ley 6ª de 1992, por lo tanto para el caso que nos ocupa, la Aduana de Buenaventura nunca tuvo bajo su responsabilidad en calidad de depósito las mercancías que alega la sociedad accionante le fueron sustraídas (...) El trámite a seguir era el siguiente: el importador al ingresar las mercancías al país provenientes del exterior, mientras adelantaba los trámites de nacionalización depositaba las mercancías, para este caso en la zona franca, los documentos que debía acompañar y que amparaban dichas mercancías eran los documentos de viaje, manifiesto de carga, conocimiento de embarque y en fin todos los documentos que amparaban la mercancía en ese proceso. Preguntado: hacia qué fecha o época se perdieron las mercancías que son objeto de este proceso. Contestó: no aparece por parte alguna, ni en la actuación en la vía gubernativa ni con los documentos que soportan la demanda, prueba alguna o constancia de pérdida de la mercancía. No existe denuncio penal por pérdida de la misma instaurado ya sea por el importador o por el depósito autorizado Tecnobell, quien al tenor del contrato de depósito suscrito entre la DIAN y el depósito, debía una vez recibidas las mercancías responder por la conservación de las mismas, tal como obra en el documento aportado por la administración con la contestación de la demanda (...) Reitero la afirmación consignada en uno de los puntos anteriores en el sentido de que la Aduana no tuvo bajo su responsabilidad ni en calidad de depósito ni de almacenadora (sic) la mercancía supuestamente perdida a la sociedad demandante (...) como ya vimos, la Aduana no realizaba funciones de depósito, como sí las tuvo durante la existencia jurídica del Fondo Rotatorio de Aduanas, por ello el decreto que ordenó la liquidación administrativa de las zonas francas fue muy claro al establecer que las mercancías que aún se encontraban en sus instalaciones debían ser o nacionalizadas o reexportadas o ingresadas a un depósito autorizado por la DIAN, no sobra advertir que estos depósitos son de carácter privado, tal es el caso de “Tecnobell S.A.” que fue del cual posiblemente se sustrajeron las mercancías. No puede la DIAN responder por la pérdida de unas mercancías que no tuvo bajo su cuidado como está claro. Preguntado: tenemos entonces que a la zona franca hubo un ingreso global de mercancías por parte del importador, amparadas en un conocimiento de embarque, de ese globo de mercancías que ingresó a la zona franca qué proporción se perdió y qué remanentes o saldos de la misma mercancía fue trasladada a las instalaciones aduaneras de la DIAN. La pregunta tiene por objeto clarificar la proporción que del ingreso total inicial de mercancías se perdió en zona franca y el saldo o remanente que fue a la Dirección de Aduanas Nacionales (...) Contestó: desconozco tales cuantías, la sociedad demandante es quien afirma la pérdida sufrida de algunas mercancías, es ella quien debe aportar las pruebas que sustentan su afirmación (fls. 133 a 139, cdno. 1).

El apoderado judicial de la parte actora rindió interrogatorio que le formuló de oficio el Tribunal Administrativo del Valle de Cauca, diligencia a través de la cual se ratificó de los hechos alegados en la demanda. En tal sentido, el citado apoderado sostuvo que la sociedad Hierros y Aceros S.A. importó una mercancía que fue almacenada en la zona franca de Buenaventura, la cual, al ser liquidada, los bienes que no habían sido retirados hasta la fecha fueron aprehendidos por la DIAN para su custodia. Sin embargo, cuando la sociedad demandante solicitó la devolución de la citada mercancía, se percató que parte de esta se había extraviado (fls. 112 a 122, cdno. 1).

En cuanto al testimonio que rindió el señor Miguel Schmulson Gurvitch (fls. 171 a 179, cdno. 1), representante legal y presidente de la sociedad Hierros y Aceros S.A., según documentos visibles a folios 19 a 24 del cuaderno 1, quien confirió poder en el sub lite para formular demanda contra la DIAN, no podrá valorarse, toda vez que la citada persona funge como parte demandante(6).

De otro lado, obra en el proceso el contrato de depósito de mercancías celebrado entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y la sociedad Tecnobell S.A., cuyo propósito era el almacenamiento de las mercancías aprehendidas, decomisadas o abandonadas a favor de la Nación en la ciudad de Buenaventura, documento que si bien obra en copia simple (fls. 56 a 70, cdno. 1), tiene valor probatorio, pues el mismo fue incorporado al proceso por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante auto de 4 de diciembre de 1996 (fls. 85, 86, cdno. 1), y fue aportado directamente por la entidad pública que lo suscribió, circunstancia que permite tenerlo como copia auténtica, toda vez que debe entenderse que en esa entidad reposa el respectivo original(7).

Sin embargo, el citado contrato de depósito, del cual no es posible precisar la fecha de su celebración, no permite establecer qué mercancías de propiedad de la Sociedad Hierros y Aceros S.A. habrían ingresado a los depósitos de Tecnobell S.A., ni en qué cantidad, mucho menos permite establecer la razón o el motivo de su ingreso, ni la época en que ello habría ocurrido.

En línea con lo anterior, es menester señalar que mediante oficio de 2 de noviembre de 1994, la Sociedad Hierros y Aceros S.A., solicitó autorización a la jefe de división de fiscalización de la DIAN, para retirar las mercancías a que se referían las declaraciones de importación 2303001008419-3 y 2303001007685-1, las cuales formaban parte de los cargamentos de las “M/N Univalle Ref. 05,57 de agosto 21/93, BL 001 de Río de Janeiro y Caribean Express Ref. 1030 de diciembre 12/93, BL Nº ZF 106 de Turban”; sin embargo, en el plenario no obran las declaraciones de importación a las que se refiere el citado oficio, lo cual impide determinar a qué clase de mercancías se refieren las mismas.

Las pruebas hasta aquí reveladas no permiten establecer cuál era la mercancía de propiedad de la sociedad actora que estaba en poder de la entidad demandada y que presuntamente habría sido hurtada o sustraída de sus instalaciones o de los depósitos autorizados por esta, como lo aseguran los demandantes, como tampoco es posible establecer del material probatorio allegado al proceso cuándo ni qué cantidad de mercancía es la que habría ingresado al depósito de Tecnobell S.A. Ni siquiera existe una denuncia penal ante las autoridades competentes, por el hurto de la citada mercancía.

Si bien el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la responsabilidad de la entidad demandada, con fundamento en una comunicación de 28 de septiembre de 1994, suscrita por la jefe de división de comercialización de la DIAN, la cual fue remitida al señor Mike Schemulson G., representante legal de la Sociedad Hierros y Aceros S.A., visible a folio 12 del cuaderno 1, mediante el cual se hizo alusión a un material que se encontraba depositado en las bodegas de la empresa Tecnobell S.A., lo cierto es que el citado documento, el cual fue aportado al proceso por la parte demandante, carece de eficacia probatoria toda vez que obra en copia simple y, por lo tanto, el tribunal no lo debió tener en cuenta para responsabilizar a la entidad demandada por la pérdida de la mercancía reclamada por el actor.

En relación con la aportación de documentos en copia simple debe reiterarse lo dicho por la Sala mediante sentencia de 9 de junio de 2010, expediente 18.155, en el sentido de que estas “no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil antes citado”.

Es menester señalar que las copias serán admisibles y podrán ser valoradas siempre que puedan reputarse auténticas, de conformidad con cualquiera de los eventos previstos por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, a saber:

“ART. 254.—[Modificado por el D.L. 2282/89, art. 1º, num. 117]. Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada.

“2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

“3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Lo mismo ocurre con el documento visible a folio 16 del cuaderno 1, el cual, a juicio del tribunal, corresponde al conocimiento de embarque para el transporte de mercancías con destino a la zona franca de Buenaventura, pero al igual que el anterior documento también obra en copia simple, lo cual impide que la Sala lo pueda valorar.

Tampoco pueden valorarse los documentos visibles a folios 164 a 170 del cuaderno 1, por cuanto obran en copia simple y fueron aportados por la parte demandante fuera del término legal.

De otro lado, cabe resaltar que las pruebas que obran en el cuaderno 2 corresponden a documentos relacionados con un asunto distinto al que aquí se debate, pues se trata de una denuncia penal formulada en el mes de febrero de 1994, por la sociedad Hierros y Aceros S.A., con ocasión de la pérdida de una mercancía consistente en 13 paquetes de láminas “cold rolled”, asunto que culminó con una conciliación extrajudicial celebrada entre las partes, esto es la Sociedad Hierros y Aceros S.A., y el Ministerio de Comercio Exterior, el 20 de septiembre de 1995, ante el despacho de la Procuraduría 19 Judicial de Cali, la cual fue aprobada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca a través de auto de 26 de septiembre de 1995, por un valor de $ 40’000.000 (fls. 23 a 29, cdno. 2).

En ese orden de ideas y, de conformidad con el material probatorio aportado al plenario, queda claro que la sociedad demandante no acreditó el daño que dijo haber sufrido, pues, como se dijo anteriormente, no obra prueba alguna en el plenario que permita establecer qué clase de mercancías y en qué cantidad fueron las que se extraviaron, mucho menos se acreditó cuándo habría ocurrido dicha situación y si esta se encontraba en poder o no de la entidad demandada, pues ninguna prueba permite determinar que la DIAN hubiese recibido de manos de la sociedad accionante la mercancía que, según los demandantes, se extravió en poder de dicha entidad, la cual siempre ha negado tener cualquier clase de responsabilidad por los hechos que le fueron imputados.

Si bien resulta cuestionable que la entidad demandada no hubiese dado respuesta a los oficios remitidos por la sociedad demandante, dicha circunstancia, por si sola, no permite inferir la pérdida de la mercancía en poder de la entidad accionada, como lo aseguró el actor, con mayor razón cuando la entidad demandada ha negado a lo largo del proceso su responsabilidad por la pérdida de la mercancía reclamada por la sociedad demandante.

Así las cosas, es claro que no se acreditó el daño que dijo haber sufrido la sociedad demandante, pues los supuestos fácticos alegados en la demanda no encuentran respaldo probatorio alguno, de tal suerte que las pretensiones de los actores no pueden ser acogidas por la Sala.

Hechas las anteriores precisiones, la Sala revocará la sentencia de 10 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró la responsabilidad de la entidad demandada.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia de 10 de abril de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; en su lugar,

2. NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

3. ABSTIÉNESE de condenar en costas.

4. Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese».

(1) Expediente 4159.

(2) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 20 de febrero de 2008, expediente 21.695.

(3) “Salvo pérdidas o daños por fuerza mayor, evaporación, deterioro natural, empaque defectuoso, o de suyo inadecuado, por su poca consistencia o mala confección, para la seguridad del contenido, el Gobierno responderá a los dueños de la mercancía por toda pérdida o entrega equivocada, o daño de la mercancía almacenada en bodegas oficiales, desde la fecha de su recibo hasta la de su retiro en forma legal o su abandono voluntario, o hasta cuando se le considere legalmente abandonada por haberse cumplido el término legal de almacenaje”.

(4) ART. 336.—Normas que se derogan. Deróganse los artículos 1º a 49, 51, 52, 54 a 257, 260 a 399, 407 a 434, de la Ley 79 de 1931, las normas que la modificaron en especial los decretos 2266 de 1952, 134 de 1972, 471 de 1973, 1238 de 1976, 849, 2156 de 1979, 2999 de 1983, los reglamentos generales de aduana y las demás normas que sean contrarias al presente decreto.

(5) En el mismo sentido se pronunció la Sala a través de sentencia de 27 de noviembre de 2002, expediente 13632.

(6) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2011, expediente 18648.

(7) Ver sentencia de 24 de marzo de 2011, expediente 19.313, Sección Tercera, Consejo de Estado.