Sentencia 1995-01233 de septiembre 20 de 2007

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera Ponente:

Ruth Stella Correa Palacio

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil siete (2007).

Rad.: 68001-23-15-000-1995-01233-01(16370)

Actor: Sociedad R. Y M. Construcciones LTDA.

Demandado: Instituto Nacional de Vías, Invías

Ref.: Asuntos contractuales. Apelación sentencia

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la SOCIEDAD R. Y M. CONSTRUCCIONES LTDA., parte demandante en el proceso de la referencia, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 6 de octubre de 1998, la cual, previo el estudio correspondiente, será modificada.

En la sentencia apelada, se decidió: “...Declárase probada la CADUCIDAD de la acción. En consecuencia, no hay lugar a pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda...”.

I. ANTECEDENTES

1. Las pretensiones.

El 22 de septiembre de 1995, por intermedio de apoderado judicial, la Sociedad R. y M. Construcciones Ltda., formuló demanda en contra del Instituto Nacional de Vías (antes Fondo Vial Nacional), con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“PETICIONES

“PRIMERA.

“Se declare NULO el contenido del ACTO ADMINISTRATIVO emanado de la jefatura de la oficina Juríridica (sic), del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, Ministerio de Transporte, Distinguido (sic) con el número 0J-9825, de fecha VIENTICUATRO (24) MAYO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO (1995).

“SEGUNDA:

“Que como consecuencia de la anterior declaración, se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, Ministerio de Transporte, INCUMPLIO el contrato Nº 810, de fecha 27 de diciembre de 1989 y cedido mediante contrato de cesión del 31 de agosto de 1990, por no haber reconocido, liquidado y pagado en tiempo y en debida forma el contrato, una vez ejecutadas las obras y suministros, que fueron relacionados en las actas de obras y sus correspondientes cuentas de cobro que obran en el cuadro que forma parte de ésta demanda y que se anexa para que sirva de prueba de lo dicho.

“Actas y cuentas de cobro que mi poderdante presentó en su oportunidad y con el lleno de los requisitos exigidos las cuales reposan en el archivo de la entidad demandada.

“TERCERA.

“Se declare, igualmente, que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS incumplió el contrato Nº 810 de 1989 cedido a mi poderdante mediante contrato de fecha 31 de agosto de 1990, al no haber aceptado las peticiones elevadas por la vía gubernativa, y que dieron origen al acto administrativo que da cuenta la petición primera, de ésta demanda.

“CUARTA.

“Que en virtud de las peticiones anteriores se profiera en contra del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, adscrito al Ministerio de Transporte, las siguientes condenas:

“a) Al reconocimiento y pago, a la Sociedad R y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, la SUMA DE CINCUENTA Y CINCO MILLONES, CIENTO TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS CON 66/100 ($ 55.135.894,66) M/CTE, que le adeuda en desarrollo del contrato 810 de fecha 27 de diciembre de 1989, cedido a mi mandante mediante contrato de fecha 31 de agosto de 1990.

“b) Al reconocimiento y pago de los intereses de mora sobre las sumas dejadas de pagar por cada acta y cuenta de cobro presentadas en virtud del contrato 810 de fecha 27 de diciembre de 1989, hasta cuando se cubra totalmente lo adeudado, y cuyo monto, a fecha febrero 28 de 1995, es de CIENTO TREINTA MILLONES, NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS CON DIEZ Y SEIS CENTAVOS ($ 130.994.124.16) M/CTE.

“PETICIONES SUBSIDIARIAS

“PRIMERA.

“Se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, adscrito al MINISTERIO DE TRANSPORTE, antes FONDO NACIONAL DE VÍAS, se enriqueció sin justa causa legal alguna y a expensas del patrimonio del CONTRATISTA, R. y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, al no haber pagado a la sociedad antes mencionada las sumas indicadas en las (sic) petición CUARTA PRINCIPAL, literales a) y b)

“SEGUNDA.

“Que en consecuencia, se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, MINISTERIO DE TRANSPORTE, al reconocimiento y pago de las sumas de dinero que por su monto y concepto a continuación relaciono:

“a) La cantidad de CINCUENTA Y CINCO MILLONES, CIENTO TREINTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS CON 66/100 ($ 55.135.894.66) M/CTE., por concepto de capital dejado de pagar sobre las actas y cuentas de cobro respectivas, presentadas en desarrollo del contrato Nº 810 de 1989, celebrado entre mi mandante y el FONDO NACIONAL DE VÍAS-MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS, hoy INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, MINISTERIO DE TRANSPORTE.

“b) La cantidad de CIENTO TREINTA MILLONES, NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL CIENTO VEINTICUATRO PESOS CON 16/100, ($ 130.994.124.16) M/CTE, por los intereses de mora causados por el no pago de las cuentas de cobro presentadas oportunamente y en desarrollo del contrato 810 de 1989, por mi mandante, causados hasta el día 28 de febrero de 1995, más los que se causen hasta que se cancele el total del capital adeudado.

“c) Se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, MINISTERIO DE TRANSPORTE al pago de la suma adeudada y tasada en literal a) de éste acápite (sic) en forma indexada y con sus correspondientes frutos”.

2. Fundamentos de hecho.

Los hechos narrados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

2.1. El Fondo Vial Nacional del Ministerio de Obras Públicas, suscribió con el ingeniero Ernesto Gómez Charry el contrato 810 de 27 de diciembre de 1989, el cual tuvo por objeto, conforme a la cláusula primera del mismo “el mejoramiento de la carretera de Vélez-Landázuri, de acuerdo con los planos y especificaciones suministradas por el FONDO VIAL...”.

2.2. El precio del contrato se estipuló en su cláusula segunda por la suma de noventa y tres millones cuatrocientos ochenta y nueve mil pesos, resultantes de multiplicar las cantidades de obras por los precios unitarios respectivos.

2.3. El valor estipulado debía ser cancelado en la medida en que se fuere ejecutando la obra, mediante la presentación de las respectivas cuentas de cobro dentro de los diez primeros días calendario del mes siguiente a la ejecución de la obra, elaboradas por el interventor y el contratista.

2.4. En el parágrafo segundo de la cláusula séptima se pactó lo relativo a los ajustes del valor de cada acta, y por la obra ejecutada.

2.5. El ingeniero Ernesto Gómez Charry cedió el contrato a la Sociedad R. y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, el día 31 de agosto de 1990, con la aquiescencia del Ministro de Obras Públicas y Transporte, quien suscribió también dicha cesión.

2.6. La Sociedad R y M. CONSTRUCCIONES LIMITADA, ejecutó la obra contratada conforme a los términos estipulados en el contrato que le fuera cedido.

2.7. Una vez elaboradas las actas de obra, y presentadas las correspondientes cuentas de cobro, éstas no fueron pagadas oportunamente, generándose para la firma constructora un lucro cesante, con los consiguientes perjuicios que ello implica.

2.8. El no pago oportuno de las cuentas de cobro, le ha significado a la entidad demandada un enriquecimiento ilícito.

2.9. Como consecuencia de la “mora” en los pagos de las distintas cuentas de cobro correspondientes a la ejecución del mencionado contrato, la sociedad actora, con fundamento en el artículo 1656 del Código Civil, imputó los pagos primeramente a intereses.

2.10. La entidad demandada adeudada por concepto de capital a la Sociedad R. y M., la suma de cincuenta y cinco millones ciento treinta y cinco mil ochocientos noventa y cuatro pesos con sesenta y seis centavos ($ 55.135.894,66).

3. Normas violadas y concepto de la violación.

Considera la demandante que se violaron los artículos 2º, 3º, 4º, 6º y 58 de la Constitución Política, toda vez que el acto administrativo “OJ-9825 de 24 de mayo de 1989 (sic)” proferido por la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías, desconoce los derechos consagrados en las citadas disposiciones que garantizan la propiedad privada y desvirtúa el Estado social y de derecho y sus fines.

De otra parte, en su criterio, se vulneraron los artículos 1602, 1603, 1608, 1613, 1614, 1615 y 1617 del Código Civil, dado que el contrato no se ejecutó de buena fe, como lo hiciera el contratista, sino que hubo mora en el pago por parte de la entidad contratante, debiendo, por tanto, la indemnización correspondiente. Con esta conducta, también, agrega, se infringió la Ley 4ª de 1964, artículo 14; La Ley 153 de 1887, artículo 8º; el Decreto 222 de 1983, artículos 58, 287 y 288; la Resolución 1042 del Ministerio de Obras Públicas y el contrato 810 de 1989.

4. Actuación procesal.

4.1. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante Auto de 12 de octubre de 1995, decidió enviar la demanda y sus anexos al Tribunal Administrativo de Santander, con fundamento en el numeral 8º del artículo 131 del Código Contencioso Administrativo, según el cual, la competencia para el ejercicio de las acciones contractuales se determina por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.

4.2. En auto de 19 de enero de 1996, el tribunal a quo admitió la demanda y ordenó realizar la respectiva notificación personal al demandante, diligencia que se surtió el 16 de abril de la misma anualidad.

4.3. Una vez notificada la demanda y dentro del término del traslado y de fijación en lista del proceso, la parte demandada no se pronunció sobre la misma, según consta en el informe secretarial de 22 de mayo de 1996 rendido al despacho del magistrado ponente del tribunal a quo (fl. 25 c. p.).

4.4. Por auto de 8 de julio de 1996 se abrió el proceso a pruebas y se decretaron las documentales que se acompañaron con la demanda y las demás que fueron en ella solicitadas.

4.5. En Auto de 16 de mayo de 1997, se ordenó citar a las partes a diligencia de conciliación, la cual se efectuó el 4 de julio de 1997, sin que se logrará un acuerdo conciliatorio, dado que el representante de la entidad demandada no compareció a la diligencia.

4.6. Mediante auto de 2 de febrero de 1998, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para el respectivo concepto.

4.6.1. La parte demandada guardó silencio.

4.6.2. La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda, y adujo que, según el acervo probatorio, se comprobó la relación contractual y el no pago oportuno de las cuentas de cobro, lo cual insiste constituyó un lucro cesante para la contratista y un enriquecimiento sin causa para la contratante quien permaneció con esos dineros por más tiempo del prudencial y permitido.

4.6.3. El Ministerio Público rindió concepto en el que subrayó, de una parte, que la acción incoada es de naturaleza contractual; y de otra, que había operado la caducidad en atención a que la fecha del acta de liquidación bilateral del contrato 810 de 1989, es del 28 de diciembre de 1992, y la demanda fue presentada el 22 de septiembre de 1995, esto es, por fuera del término de dos (2) años previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo que se concretó el 28 de diciembre de 1994, sin que pueda revivirlo la negativa de la entidad demandada a una reclamación en el oficio OJ-9825 de 24 de mayo de 1995, suscrito por la Jefatura Jurídica de la entidad y cuya legalidad cuestiona el actor.

5. La sentencia impugnada.

El tribunal a quo en la Sentencia de 6 de octubre de 1998 impugnada, luego de realizar el planteamiento general de la cuestión litigada y el desarrollo del proceso adoptó la decisión arriba transcrita, por los siguientes motivos:

Que en el presente caso, de conformidad con las pretensiones incoadas por la actora, se trata de una acción contractual y no como equivocadamente se anuncia en la demanda de nulidad (art. 84 del CCA).

Que en estas condiciones, realizado el estudio de los presupuestos procesales de la acción, conforme al artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, encuentra que, como la liquidación del contrato tuvo lugar el 28 de diciembre de 1992 y la demanda fue presentada el 22 de septiembre de 1995, se presentó el fenómeno de la caducidad, es decir, la demanda se formuló luego de transcurridos más de los dos años previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, “...resultando necesario aclarar, que el oficio OJ-9825 del 24 de mayo de 1995 —cuya nulidad se demanda—, en momento alguno revive el término de caducidad de la acción...”.

Que, además, era preciso advertir que en el acta de liquidación no se dejó constancia por el contratista en relación con las reclamaciones por mora en el pago de las cuentas, lo que le impide demandar a través de un proceso judicial su reconocimiento, tal y como lo ha reiterado la jurisprudencia.

De conformidad con lo expuesto, concluyó que no era procedente proferir fallo de mérito por “...CADUCIDAD de la acción...”.

6. El recurso de apelación.

Inconforme con la decisión, la sociedad actora Sociedad R. y M. Construcciones Ltda., interpuso el 15 de octubre de 1998, recurso de apelación contra la Sentencia de 6 de octubre de 1998, el cual sustentó en los siguientes términos:

Que la acción instaurada, conforme a los términos de la demanda, fue la de nulidad a fin de que se declarara nulo el acto administrativo OJ-9825 de 24 de mayo de 1995, emanado de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías, la cual no puede desviarse para hacerla recaer en otra.

Que, entonces, el fallo no corresponde a la clase de acción que genera el proceso, pues deja de resolver la pretensión de declarar nulo el acto administrativo antes citado, razón por la cual debe anularse la decisión del a quo para entrar a resolver sobre la nulidad deprecada y sus consecuencias.

Que no operó la caducidad, teniendo en cuenta que para el momento de presentar la demanda no había transcurrido el plazo para incoar la acción de nulidad, pues el acto impugnado es de 24 de mayo de 1995 y la demanda se presentó el 22 de septiembre de esa misma anualidad.

Que el oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995, no se trata de una simple respuesta, sino que resolvió gubernativamente sobre los derechos de la demandante “...obviamente derivados de la relación contractual a la cual alude la demanda...”, los cuales fueron vulnerados, “...quedando, como único camino para poder lograr su restablecimiento y reconocimiento el de la ACCIÓN DE NULIDAD, al amparo del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo...”.

Que, además de violarse el artículo 58 de la Constitución Política, se infringió el carácter de ley que tiene el contrato para las partes (art. 1602, C.C.), por cuanto, debiéndose ejecutar de buena fe (art. 1603, C.C.), como lo hiciera el contratista, se desconoció que por parte de la entidad contratante hubo mora en el pago de lo que estaba a su cargo (art. 1608 ,C.C.) y se negó la indemnización de perjuicios a que tiene derecho (arts. 1613 a 1617, de C.C.).

7. Actuación en segunda instancia.

7.1. El recurso de apelación presentado fue admitido en Auto de 4 de junio de 1999, por haberse interpuesto y sustentado oportunamente.

7.2. Mediante providencia de 9 de julio de 1999, se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto, si a bien lo tenían.

7.2.1. El Ministerio Público y la parte actora no se pronunciaron.

7.2.2. La parte demandada, Instituto Nacional de Vías, presentó escrito en el que solicitó dar por probada la excepción de caducidad y, por ende, confirmar la sentencia del a quo, por encontrarse ajustada a los presupuestos legales y a la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado.

Sustentó su solicitud, en que el demandante debió haber intentado en la oportunidad correspondiente, la reclamación recurriendo a la acción de controversias contractuales establecida en la ley y no a través de una acción de nulidad; de ahí que, agrega, si la demanda no se presentó en el término exigido, operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Por último, resaltó que en el acta de liquidación del contrato, realizada en forma conjunta, no se dejó ningún tipo de salvedad en relación con las reclamaciones que por vía judicial pretende ahora reclamar la parte actora.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La Sala modificará la sentencia del tribunal a quo, para lo cual examinará los siguientes aspectos: 1) objetivo de la acción; 2) la naturaleza de la acción incoada; 3) los hechos probados frente a los presupuestos de la acción ejercida; 4) la idoneidad de la acción y su ejercicio oportuno: 4.1 la categoría del acto demandado; 4.2 el término para instaurar la acción contractual; 4.3 la actio in rem verso como pretensión subsidiaria; y 5) la conclusión.

1. Objetivo de la acción.

En el sub judice, la Sociedad R y M. Ltda., pretende, en primer término, que esta Jurisdicción declare la nulidad del oficio número OJ-9825 de 24 de mayo de 1995, emanado de la jefatura de la oficina jurídica del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, mediante el cual se resuelve una reclamación a propósito del pago de capital e intereses por mora en la cancelación de actas de obra del contrato Nº 810 de 1989.

En segundo término, y como consecuencia de la declaración anterior, demanda la responsabilidad contractual del Instituto Nacional de Vías, por haber incumplido el contrato Nº 810 de 27 de diciembre de 1989, cedido mediante contrato de cesión de 31 de agosto de 1990, incumplimiento que hace radicar en el hecho de que la entidad pública demandada no ha reconocido, liquidado y pagado en tiempo y en debida forma el contrato, una vez ejecutadas las obras y suministros, que fueron relacionados en las actas de obras y sus correspondientes cuentas de cobro.

En tercer término, como corolario de la pretensión precedente, pide se condene al Instituto Nacional de Vías, al reconocimiento y pago $ 55.135.894,66 M/cte. en forma indexada y con sus frutos, por concepto de capital dejado de pagar sobre las actas y cuentas de cobro respectivas, y $ 130.994.124,16 M/cte., por los intereses de mora causados más los que se generen hasta que se cancele el total del capital adeudado.

Finalmente, de no prosperar las pretensiones principales, solicita por la vía de la actio in rem verso, que se declare que la entidad pública demandada se enriqueció sin justa causa legal por no haber pagado a la sociedad demandante las sumas arriba indicadas.

El tribunal a quo se abstuvo de pronunciarse sobre el mérito de las pretensiones, por estimar que la acción era de naturaleza contractual y que en relación con su ejercicio oportuno había operado la caducidad, como quiera que la demanda se presentó por fuera de los dos (2) años posteriores a la fecha de la liquidación bilateral del contrato origen de la controversia y sin salvedades de ninguna índole.

En el respectivo recurso de apelación la actora, insiste en la procedencia de las pretensiones por los argumentos expuestos durante el proceso, dado que, en su criterio, la acción es la de nulidad, establecida en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, e impetrada contra el oficio OJ-9825 de 24 de mayo de 1995, motivo por el cual, para cuando se presentó la demanda, no había operado la caducidad.

En este contexto, el problema jurídico que hoy ocupa la atención de la Sala, estriba en establecer, a partir de los hechos y de las pretensiones de la demanda, la naturaleza de la acción ejercida por el actor y si la misma fue impetrada en tiempo oportuno, así como la procedencia de las diversas súplicas incoadas bajo esta vía judicial, para lo cual, siguiendo la temática propuesta, en primer término, verificará el carácter que ostenta la acción, en segundo término, analizará lo demostrado con el acervo probatorio en relación con la misma y, en tercer término, estudiará los presupuestos de la acción para entrar a resolver el caso concreto.

2. La naturaleza de la acción incoada.

Se duele el actor de que el tribunal a quo haya interpretado que la causa en el presente caso se enmarque dentro de la acción de controversias contractuales de que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y no en la de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, como insiste en forma denodada.

Sucede, sin embargo, que no puede el demandante elegir a su arbitrio, cualesquiera de las acciones que el Código Contencioso Administrativo, ha consagrado para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones y los contratos administrativos (art. 83 ejusdem), sino que debe sujetarse a los supuestos fácticos que desencadena la procedibilidad de cada una de ellas (arts. 84 a 88 in fine), como lo ha sostenido en forma reiterada la Sala, así:

“...tratándose del examen jurisdiccional de los actos administrativos, las acciones procedentes serán, según el caso, las de los artículos 84 y 85; si de los hechos, omisiones u operaciones administrativas, o de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la procedente será la prevista por el artículo 86, y cuando la controversia se origina en un contrato (...) el camino a seguir lo establece el artículo 87....”.(1)

En este sentido, para la Sala, como lo advirtió el tribunal a quo, la cuestión se dilucida a través de la interpretación de la demanda, de la cual se infiere claramente que la sociedad demandante ventiló asuntos propios de la acción de controversias contractuales y no otra. En efecto, obsérvese que la acción de controversias contractuales, establecida para la época de la presentación de la demanda (22 de septiembre de 1995) en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en la forma modificada por el artículo 17 del Decreto 2304 de 1989, era del siguiente tenor:

“ART. 87.—De las controversias contractuales. [Modificado por el artículo 17 del Decreto 2409 de 1989] Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones”.

“Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales.

“El Ministerio Público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso y siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes”.

Además, de conformidad con el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, norma de estirpe procesal también vigente para la época de presentación de la demanda, “...los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual...”.

De acuerdo con las normas que anteceden, es claro que la acción de controversias contractuales puede comprender diferentes pretensiones —sin incurrir en una indebida acumulación— a condición de que tengan por origen un contrato, esto es, aquel negocio jurídico o acto jurídico bilateral o plurilateral celebrado en ejercicio de la autonomía de la voluntad, por el cual una parte conformada por una o varias personas se obliga para con otra integrada también por una o varias a dar, hacer o no hacer alguna cosa, o para constituir, regular o extinguir entre ellas una relación o situación jurídica.

Respecto de las fuentes de las controversias contractuales y, por ende, de las pretensiones que se pueden plantear a través de esta acción, la doctrina ha señalado que:

“...la controversia contractual, o sea el conflicto de intereses surgido entre las partes contratantes en torno al alcance de los derechos y obligaciones emanados del contrato, puede tener origen en el contrato mismo; en los hechos de ejecución o en los actos que dicte la administración, bien en forma unilateral o de común acuerdo con el contratista, y que en alguna forma afecten la relación negocial. Por eso mismo, tan conflicto contractual es el que se pone de presente cuando se demanda la nulidad absoluta o relativa del contrato, su simulación o su revisión, como el que se deriva del incumplimiento de unas de las partes o de ambas a sus obligaciones de ejecución o cumplimiento; o como el que nace cuando el acto administrativo contractual le pone fin anticipadamente al contrato, lo modifica en sus términos, señala un determinado sentido a sus cláusula, o lo liquida...”.(2)

De otra parte, la Sala ha manifestado que los actos contractuales son los que se expiden por la entidad pública contratante como consecuencia de la ejecución de un contrato y durante el desarrollo del mismo, tales como la caducidad, terminación, modificación, interpretación o liquidación, excluyendo de tal connotación aquellos actos separables de los contratos, calificación reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, pero que, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, su impugnación y control quedó también cobijada por la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, excepto aquellos en que expresamente se prescribió por dicha normativa otra vía, como el acto de adjudicación, de declaratoria de desierta de la licitación o concurso y de calificación y clasificación de proponentes ante la cámara de comercio, que podían ser demandados invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.(3)

Así, la ley estableció una vía especial para la impugnación de los actos que se expidan o se profirieran con motivo de la actuación contractual, la cual no puede entrar a desconocer el demandante para escoger otras acciones, con el fin de controvertir la validez y desvirtuar la presunción de legalidad de los mismos, como la de nulidad (art. 84 del CCA) o la de nulidad y restablecimiento (art. 85 ibídem), y menos aún para obtener a partir de esas otras acciones una declaratoria de responsabilidad contractual por incumplimiento de un contrato y la consecuente condena de indemnización de perjuicios. Se insiste que el ejercicio de la respectiva acción contenciosa y su elección no obedece al capricho del actor, sino que ella está sujeta a la naturaleza del hecho o acto en los términos previstos por la ley.

En consecuencia, se concluye que, pese al defectuoso planteamiento de las pretensiones principales, no hay duda de que la acción instaurada por el demandante —en relación con las mismas— es la de controversias contractuales (art. 87 del CCA), por cuanto, si bien se depreca la nulidad del oficio OJ-9825 de 24 de mayo de 1995 de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías —acto que considera la demandante como administrativo—, la petición de declaratoria de responsabilidad y las reclamaciones indemnizatorias que contiene el petitum de la demanda, se fundamentan en el contrato Nº 810 de 27 de diciembre de 1989 y sus adicionales, lo cual acepta la propia impugnante cuando afirmó en el escrito del recurso que sus derechos son “...obviamente derivados de la relación contractual a la cual alude la demanda...”.

Igualmente, siguiendo la jurisprudencia de la Sala, es menester anotar que, aun cuando se invocó una denominación equivocada de la acción, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 228 de la Constitución Política y a fin de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, el juez estaba autorizado para interpretar la demanda y darle el cauce adecuado para decidir en torno a ella, teniendo en cuenta, además, que la acción de nulidad como la acción contractual dan lugar al seguimiento del mismo trámite procesal, esto es, el procedimiento ordinario, previsto en los artículos 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.(4)

Por lo tanto, no resulta de recibo la argumentación de la recurrente, según la cual impetró una acción contenciosa de nulidad, toda vez que, de conformidad con las pretensiones y hechos que sustentan la demanda, el mecanismo judicial por ella ejercido no tiene como propósito defender la legalidad en abstracto y la tutela del orden jurídico por interés general, sino que se aprecia que el móvil y finalidad que anima a la actora obedece a un interés particular y a propósito de una relación contractual que tuvo con la demandada.

3. Los hechos probados frente a los presupuestos de la acción ejercida.

Ubicados dentro de la acción correspondiente, la Sala advierte que quedaron debidamente acreditadas las siguientes circunstancias particulares y relevantes para el caso sub iudice:

1) Que el Fondo Vial Nacional y el señor Ernesto Gómez Charry celebraron el 27 de diciembre de 1989, el Contrato número 810 de 1989, para el mejoramiento de la carretera de Vélez-Landázuri, por valor de $ 93.489.000 y con un plazo inicial de 5 meses a partir de su perfeccionamiento (copias auténticas a fls. 4 a 8 c. 3 p.).

2) Que mediante los contratos números 0373 de 1990; 0482 de 1990; 0860 de 1990, 1023 de 1990, 0525 de 1991, 0580 de 1991, se adicionó el mencionado contrato de obra en valor para un total de $ 182.236.778,80 M/cte., así como en plazo hasta el 20 de septiembre de 1991 (copias auténticas a fls. 4 a 18 c. 3 p.).

3) Que en virtud de contrato de cesión de 31 de agosto de 1990, se cedió el contrato Nº 810 de 1989 a la Sociedad R. y M. Construcciones Limitada, con el consentimiento del Fondo Nacional Vial del Ministerio de Obras Públicas y Transporte (copia auténtica a fl. 12 c. 3 p.).

4) Que el contrato 810 de 1989, fue liquidado bilateralmente, el 28 de diciembre de 1992, de acuerdo con el acta suscrita por el director de licitaciones y contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, por parte de la contratante, y el representante legal de la contratista Sociedad R. y M. Construcciones Ltda., por parte de la contratista (acta de liquidación final Nº 064 de 1992 a fls. 1 a 3 c. 3). En ese negocio jurídico celebrado por mutuo acuerdo se hizo constar el recibo definitivo de las obras, el paz y salvo administrativo, las pólizas que garantizaban la estabilidad y conservación de las obras, el valor de la obra ejecutada, el valor total pagado al contratista y el balance del contrato, sin que se dejara por alguna de las partes salvedades o reclamos frente a la otra en relación con la liquidación final del contrato.

5) Que el Instituto Nacional de Vías, en oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995, contestó la reclamación de pago de capital e intereses por mora en la cancelación de actas de obra del contrato Nº 810 de 1989, suscrito entre la Sociedad R y M construcciones Ltda., y el Fondo Vial Nacional (Instituto Nacional de Vías) – Ministerio de Obras Públicas, estimando pertinente no acceder a la misma, arguyendo que dicho contrato había sido liquidado el 28 de diciembre de 1992, sin que se hubieran consignado las reclamaciones alegadas (original fls. 4 y 5 c. p.).

4. La idoneidad de la acción y su ejercicio oportuno.

De conformidad con la naturaleza de la acción y los hechos probados frente a los presupuestos de la acción ejercida, cabe efectuar las siguientes reflexiones:

4.1. La categoría del acto demandado.

Sea lo primero advertir que el oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995, expedido por la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte, cuya nulidad demanda el actor, no constituye un acto administrativo, toda vez que no se desprende de él una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos y con la cual se finiquiten diferencias respecto de un reclamo del actor con ocasión del pago de una supuesta deuda por concepto de capital e intereses, por mora en la cancelación de actas de obra del contrato 810 de 1989, suscrito entre la Sociedad R y M construcciones Ltda., y el Fondo Vial Nacional (Instituto Nacional de Vías) – Ministerio de Obras Públicas.

En efecto, basta repasar sus términos para apreciar que la única finalidad del citado oficio fue la de recordar a la demandante que el contrato 810 de 1989 —y sus adicionales Nos. 373 y 482 de 1990, 860 y 1023 de 1990, 525 y 580 de 1991 y contrato de cesión de 31 de agosto de 1990—, fue liquidado el 28 de diciembre de 1992 y que “...en dicha acta el contratista no hizo los reclamos correspondientes y firmó sin ninguna objeción, dejando pasar la oportunidad para solicitar los respectivos pagos de ajustes...” (original fls. 4 y 5 c. p.), pero el mismo no tiene la vocación ni el poder para incidir sobre los efectos legales que produce el acta de liquidación final Nº 064 del citado contrato.

Por lo tanto, como quiera que la citada comunicación no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de carácter general o particular, se colige que no ostenta la naturaleza de acto administrativo, ni es pasible de acción contenciosa administrativa alguna y tampoco es anulable, razón por la cual la pretensión que en este sentido se impetró carece de vocación para prosperar, como así dispondrá la Sala al resolver la modificación de la sentencia impugnada.

4.2. El término para instaurar la acción contractual.

Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, esquema que se ha utilizado dentro del régimen del derecho público, particularmente para las acciones que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 136 del CCA).

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Entonces, el fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso y, por esta razón, la efectividad del derecho que se persigue con su ejercicio puede verse afectada.

La caducidad en cuanto al cómputo de su término atiende a la ocurrencia de lo previsto en la ley, a fin de iniciar el plazo respectivo, consagrado como límite objetivo para el ejercicio de la acción; y no admite la suspensión del término, que cursa de manera inexorable, salvo la excepción con ocasión de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, consagrada en las leyes 446 de 1998 y 640 de 2001.

Por otra parte, conviene anotar que la liquidación del contrato es una actuación administrativa posterior a su terminación normal o anormal, cuyo objeto es el de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, para así dar finiquito y paz y salvo a la relación negocial. Atendiendo la naturaleza y finalidad de la liquidación del contrato, ha sido criterio reiterado de esta Sala que, cuando se realiza la liquidación entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato. En efecto:

“...El hecho de que al momento de la liquidación final del contrato el contratista no haya reclamado, o dejado salvedad en relación con aquellos conceptos que consideraba insolutos, le impide demandar a través de un proceso judicial su reconocimiento. Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Sala que cuando la liquidación del contrato se realiza entre la administración y su contratista, si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato (...).

“La liquidación de mutuo acuerdo suscrita por las partes, constituye un acto de autonomía privada de aquellas que le da firmeza o definición a las prestaciones mutuas entre sí, de tal suerte que constituye definición de sus créditos y deudas recíprocas, no susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, como no sea que se acredite algún vicio del consentimiento que conduzca a la invalidación de la misma, tales como: error, fuerza o dolo.

“La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado quedan después de cumplida la ejecución de aquel; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende, no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento...”(5) —Subraya la Sala—.

Así las cosas, una vez se ha liquidado el contrato por mutuo acuerdo de los contratantes, sin que se hayan consignado salvedades en el mismo, dado el carácter bilateral del acto, no es posible entablar una reclamación judicial en relación con el contrato liquidado, a menos que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza, o dolo) o que dicha liquidación haya sido suscrita con salvedades o reparos por alguna de la partes en el mismo momento de su firma(6), lo cual reserva la posibilidad del objetante de reclamar judicialmente, pero el término para la formulación de la correspondiente acción será de dos (2) años contados a partir de la suscripción de la respectiva acta, el cual por la índole de la institución de la caducidad no se suspende ni interrumpe.  

Y es que de tiempo atrás la jurisprudencia de la Sala había distinguido que en materia contractual y con ocasión de cualquiera de las diferencias y conflictos que se presentaran en la relación negocial, el plazo para intentar la acción principia bien desde la terminación del contrato por cumplimiento del objeto si él mismo era de ejecución instantánea o no requería de liquidación, o desde cuando proceda la liquidación en los contratos de ejecución sucesiva. Al respecto, en Sentencia de 22 de junio de 1995, se señaló lo siguiente:

“La Sala se aparta de la tesis que llevó al tribunal a declarar la caducidad parcial de la acción, por cuanto la relación negocial entre las partes fue una sola, iniciada con la suscripción del contrato y definitivamente terminada, con la liquidación final lograda de mutuo acuerdo. Es apenas en el momento de realizarse éste último acto, ya sea de mutuo acuerdo o unilateralmente en caso de no lograrse el concurso, cuando las partes saben en qué estado financiero quedaron, si están o no conformes con las cuentas liquidadas. Para el contratista este momento es particularmente importante, dado que es la oportunidad en la cual conoce con certeza cuánto se le va a pagar y que reconocimientos económicos le hará la administración.

“Pretender que el término de caducidad corra en forma independiente para cada pago que se haga en la ejecución del contrato, afectaría la relación entre los contratantes, dado que atenta la confianza que debe existir entre ellos para que pueda lograrse la satisfactoria ejecución del contrato. Esta finalidad no se lograría si el contratista, inclusive durante la ejecución misma del contrato se ve obligado a estar demandando a la administración contratante por cada pago que reciba y con el cual no está de acuerdo.

“En la ejecución de los contratos estatales debe darse especial importancia a la confiabilidad que los contratantes se ofrecen y que les permite conciliar, en el momento de la liquidación final, los conflictos que entre ellos se presenten. Es apenas razonable que el contratista, a quien le interesa mantener una buena relación con la contratante, espere a terminar la relación contractual, para decidir si demanda o no, a la administración”.(7) —Subraya la Sala—.

De tal suerte que, para formular la acción contractual, cuando se trata de contratos en los cuales se debe realizar liquidación, la regla general es que ese plazo se cuenta desde la fecha en que se suscribe la misma cuando esta es de mutuo acuerdo, o desde la fecha en la cual queda en firme el acto administrativo mediante el cual la administración la realizó unilateralmente y, en consecuencia, cualquier reclamo, como puede ser el pago no oportuno de actas de obra, debe efectuarse por vía judicial dentro del bienio establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.(8)

Bajo las anteriores condiciones, en el caso concreto, el término para cualquier reclamación respecto del contrato de obra pública Nº 810 de 27 de 1989, comenzó a correr desde el 28 de diciembre de 1992, fecha de suscripción del acta de liquidación final Nº 064, lo cual significa que la acción prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo tenía que haberse instaurado dentro de los dos (2) años siguientes a esa liquidación del contrato (art. 136 del CCA(9)), y en el sub lite, la demanda se presentó el 22 de septiembre de 1995, esto es, excediendo ese término y, por ende, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.(10)

Igualmente, cabe precisar que no resulta jurídicamente posible que por virtud de la respuesta suministrada al demandado en el oficio OJ. 9825 de 24 de mayo de 1995 de la oficina jurídica del Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte, se revivan los términos para accionar reclamaciones contra el contrato Nº 810 de 1989, ya liquidado por las partes(11), por cuanto la maniobra de propiciar tal comunicación no tiene por efecto enervar la expiración del término perentorio fijado por la ley para el ejercicio de la acción, que obra independientemente y aún contra la voluntad de su titular, habida cuenta que la caducidad está edificada sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, de orden público y sin consideración a situaciones o conductas personales.

En otras palabras, no es viable restablecer los plazos fijados por la ley para instaurar las acciones contractuales una vez estos hayan fenecido, mediante el expediente de reclamaciones extemporáneas, como la que se presentó en el sub examen, por cuanto ello entrañaría amparar y tutelar conductas que propenden por la inseguridad e incertidumbre jurídica de las controversias que se puedan suscitar con motivo de la actividad contractual del Estado y los particulares, en evidente desconocimiento de los fundamentos sobre los cuales descansa la institución de la caducidad, la cual opera de pleno derecho, transcurrido el tiempo fijado por la ley y por la sola inactividad o falta de ejercicio de la respectiva acción.

Con todo, advierte la Sala que las pretensiones principales tampoco estarían llamadas a prosperar, como bien lo manifestó el a quo, habida cuenta que lo pretendido dentro del presente proceso había sido definido por las partes, al suscribir el acta de liquidación final del contrato, sin consignar observaciones o salvedades, tal y como quedó demostrado, de forma que no podía el contratista iniciar una acción contractual para que se declarara que el Instituto Nacional de Vías incumplió el contrato, y que, por lo mismo, se condenara al pago de las sumas de dinero que se señalan en la demanda, pues el acta bilateral que extinguió la relación contractual y que definió los créditos y deudas recíprocas, es ley para las partes e irrevisable judicialmente, salvo por un vicio en el consentimiento (error, fuerza o dolo) invocado en tiempo a la Jurisdicción.  

Por consiguiente, existe también otro impedimento para el pronunciamiento del fondo de la controversia, cual es, la no impugnación del acta de liquidación, omisión de la parte demandante que, precisamente, sólo se explica porque, en realidad, ella constituye el obstáculo de orden jurídico para formular las pretensiones de responsabilidad contractual contra la entidad demandada y de indemnización de perjuicios, en la medida en que frente a la misma, además de que feneció el término fijado por la ley para atacarla, pesa su fuerza vinculante en materia de paz y salvo de las obligaciones que emanaban del contrato para las partes, en tanto no se dejó constancia alguna sobre los reclamos por mora en el pago de las cuentas a que hace referencia la demanda.

Finalmente, la jurisprudencia también ha puntualizado que el criterio según el cual por regla general el acta de liquidación realizada de mutuo acuerdo no puede ser atacada judicialmente, excepto por vicios en el consentimiento, se fundamenta en el principio de que no es lícito a las partes venir contra sus propios actos “venire contra factum propium non valet”, que se sustenta en la buena fe en las relaciones jurídicas.(12)

En este orden de ideas, obró conforme a derecho el Tribunal a quo, cuando declaró probada la caducidad frente a estas pretensiones, lo cual será confirmado, con la modificación de que ello implica que se nieguen las mismas.

4.3. La actio in rem verso como pretensión subsidiaria. 

En subsidio de las peticiones anteriores, solicitó la parte actora que se declare un enriquecimiento sin causa en favor de la entidad pública demandada y en perjuicio de la sociedad demandante.

Para la Sala es evidente que la parte actora ejercitó simultáneamente e indebidamente acciones diferentes que no permiten manejarse dentro del mismo proceso. En efecto, de una parte, utilizó la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y, de otra parte, en subsidio, pretende que se declare un enriquecimiento sin causa, reclamable por la vía del artículo 86 del mismo código.

Si bien es cierto de acuerdo con el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, en una misma demanda el actor puede presentar varias pretensiones, siempre y cuando en su acumulación el juez sea competente para conocer de todas las pretensiones, éstas no se excluyan entre sí -salvo que se presenten como principales y subsidiarias-, y todas puedan tramitarse bajo el mismo procedimiento, no resulta posible que se acumulen dos acciones en una misma demanda, lo que hace que ésta resulte inepta, toda vez que esa pluralidad de acciones y pretensiones le impiden al juzgador decidir en forma precisa y concreta sobre los múltiples pedimentos formulados.

Por lo tanto, respecto de las pretensiones subsidiarias resulta inepta la demanda, por cuanto la parte actora instauró a través de la misma demanda dos acciones que no son acumulables(13): la de controversias contractuales (art. 87, CCA) y la reparación directa (art. 86, CCA), por enriquecimiento sin causa (extracontractual), la cual, por lo demás, dado su carácter subsidiario, no puede ejercitarse si se dispone de otra, como acontecía en el sub iudice, circunstancias estas que imponen una decisión inhibitoria en relación con las mismas.

5. La conclusión.

En este orden de ideas, resulta claro que la acción procedente, en este caso, era la prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, dirigida a la solución de controversias contractuales, y no la de nulidad establecida en el artículo 84 del mismo código.

De ahí que, estudiados los presupuestos de esta acción, no pueda accederse a la nulidad del acto que se demandó por no ostentar el carácter de acto administrativo contractual; así mismo, que las pretensiones de la demanda relativas al incumplimiento contractual y la condena de perjuicios al ente público demandado no puedan prosperar por haber acaecido la caducidad, en atención a que desde la fecha de suscripción del acta final de liquidación del contrato Nº 810 de 1989 y la formulación de la demanda corrieron más de los dos (2) años fijados por la norma procesal (art. 136, CCA); y que, finalmente, también la actio in rem verso se haya acumulado indebidamente por el actor, lo que implica una ineptitud sustantiva de la demanda en cuanto a la misma.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 6 de octubre de 1998, cuya parte resolutiva quedará así:

PRIMERO: NIÉGASE la pretensión primera principal de nulidad del oficio OJ.9825 de 24 de mayo de 1995, de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRASE probada la caducidad respecto de las pretensiones segunda, tercera y cuarta principales que versan sobre la responsabilidad contractual de la entidad pública demandada y el reconocimiento y pago de valores y, en consecuencia, se deniegan estas pretensiones.

TERCERA: DECLÁRASE probada la ineptitud sustantiva de la demanda respecto de las pretensiones de enriquecimiento sin causa, primera y segunda subsidiarias y, en consecuencia, inhibido para dictar sentencia de mérito en relación con las mismas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Consejeros: Mauricio Fajardo Gómez, Presidente de la Sala—Ruth Stella Correa Palacio—Enrique Gil Botero—Ramiro Saavedra Becerra.

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 13 septiembre de 1991, Exp. 6796, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

2 BETANCUR JARAMILLO, Carlos. Derecho procesal administrativo, Señal Editora, 2002, pág. 519.

3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 10 de marzo de 1994, Exp. 9118, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. El artículo 38 de la Ley 446 de 1998, al modificar el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, que versa sobre las controversias contractuales, consagró la posibilidad de que los actos separables proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, sean demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, sin que la interposición de la acción interrumpa el proceso licitatorio, ni la celebración o ejecución de contrato. Término que según la misma norma está además sujeto, como condición adicional, a la no celebración del contrato, dado que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta de éste.

4 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 2 de noviembre de 2000, Exp. 11562, C.P. Alier Hernández Enríquez; Sentencia de 27 de noviembre de 2003, Exp. 1441, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 10 de abril de 1997, Exp. 10608, C.P. Daniel Suárez Hernández.

6 En los términos establecidos por el artículo 136 inciso 5º del Código Contencioso Administrativo tal como fue modificado por el artículo 23 del Decreto 2904 de 1989 y antes de su modificación por la Ley 446 de 1998 norma esta última que no se encontraba vigente para la época de presentación de la demanda. 

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 22 de junio de 1995, Exp. 9.965, C.P. Daniel Suárez Hernández.

8 Si bien es cierto fue la Ley 446 de 1998 - la cual no existía para el momento en que se presentó la demanda en este caso-, la que estableció que la acción contractual podía ejercerse dentro de los dos años siguientes a la liquidación del contrato, en los eventos en que se requiera de la liquidación del mismo (num. 10, apartes c) y d) del art. 136 CCA), la Sección con antelación ya había sentado dicho criterio en Auto 8 de junio de 1995, Exp.10.684, y en la Sentencia de 22 de junio de 1995, Exp. 9.965, C.P. Daniel Suárez Hernández —arriba transcrita—.

9 El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo en su versión modificada por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989, establecía que “...[l]as relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento”.

10 Aun cuando la demanda se presentó en vigencia de la Ley 80 de 1993, como lo señaló la jurisprudencia de la Sección, esta solo amplió el término para el ejercicio de la acción “prescripción de la acción a veinte años” para los eventos de las conductas antijurídicas y contractuales, sin que modificara el término para cuestionar la validez de actos jurídicos contractuales, los cuales se presumen válidos (contrato, actos bilaterales, actos unilaterales de la administración y del particular) y de otras conductas jurídicas (hecho del príncipe) o no imputables a las partes cocontratantes (hechos imprevisibles), eventos en los cuales el término para que opere caducidad es de dos años (art. 136 inc. 6º, CCA). Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 5 de octubre de 2000, Exp. 18385, C.P. María Elena Giraldo Gómez. En igual sentido: 19 de octubre de 2000, Exp. 12393, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; Sentencia de 14 de febrero de 2002, Exp. 13238, y de 31 de agosto de 2005, Exp. 29.440, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

11 El Decreto 222 de 1983, normativa aplicable al contrato Nº 810 de 1989 y al negocio jurídico de su liquidación, como quiera que fueron celebrados al amparo de la vigencia del mismo, claramente disponía —en el inciso final del artículo 287— que era procedente liquidar los contratos de obras públicas una vez que se hubieran cumplido o ejecutado las obligaciones surgidas de los mismos, en cuya acta —de acuerdo con el artículo 289 ibídem— debían determinarse las sumas de dinero que hubiese recibido el contratista y la ejecución de la prestación a su cargo, así como las obligaciones de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista, si a ello hubiere lugar, todo de conformidad con lo acordado en el respectivo contrato.

12 Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 2 de octubre de 2002, C.P. María Elena Giraldo Gómez y sentencia de 6 de julio de 2005, Exp. 14113, C.P. Alier Hernández Enríquez.

13 Cabe señalar que la jurisprudencia de esta corporación ha permitido la acumulación de acción contractual y de reparación directa, pero para cuando las pretensiones de la demanda son dirigidas de un lado a obtener un reconocimiento que tiene como su fuente el contrato, y de otro lado un reconocimiento que no está fundamentado directamente en el contrato, pero está inescindiblemente vinculado con su objeto, verbigracia cuando además de la pretensión contractual se pretende el pago de otros adicionales en relación con los cuales no se formalizó, con los requisitos de ley, el convenio sobre los mismos.