Sentencia 1995-04114 de junio 23 de 2010 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 47001233100019950411401

Consejero Ponente (E):

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Sociedad Carreño y Poulsen y Cía. S. en C.

Demandada: Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.

Referencia: Apelación sentencia acción de nulidad y restablecimiento del derecho (exp. 25.295).

Bogotá, D.C., veintitrés de junio de dos mil diez.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de abril de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decidió:

1. Declarar no probada la excepción de falta de competencia propuesta por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora.

2. Negar las pretensiones de la demanda.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante, con el objeto de que revoque la sentencia por medio de la cual el tribunal a quo negó las pretensiones de la demanda.

1. Competencia.

La Sala es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Incora revocó directamente el acto de adjudicación de un bien baldío, de conformidad con lo previsto en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994(1), que dispone lo siguiente:

“No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el Incora, por los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el “Diario Oficial”, según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.

Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incora como unidad agrícola familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley.

Los registradores de instrumentos públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incora cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan” (resalta la Sala).

La precitada norma radica la competencia para conocer en primera instancia de este tipo de acciones en el tribunal administrativo en cuya jurisdicción esté comprendido el bien inmueble objeto del acto administrativo que se pretende demandar.

Al efecto conviene tener en cuenta in extenso lo precisado en providencia proferida el 5 de febrero de 2010(2) en la cual, luego de advertir que la Corte Constitucional, por medio de la sentencia proferida el 18 de marzo de 2009(3), declaró la inexequibilidad de la Ley 1152 del 25 de julio de 2007, explicó que con esta decisión recobró vigencia la Ley 160 del 3 de agosto de 1994 y en particular las disposiciones de esta ley que regulaban las acciones contencioso administrativas procedentes contra los actos proferidos en materia agraria y lo relativo a la competencia para tramitarlos; se dijo entonces:

“El Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los siguientes asuntos agrarios:

— Acción de revisión contra los actos que decidan de fondo los procedimientos de extinción del dominio agrario y aquellos que decidan sobre la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos.

— Acción de nulidad de los actos proferidos por el Incora (hoy Incoder), en los casos previstos en la ley.

— Acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra: i) los actos administrativos expedidos por el Incora (hoy Incoder) que inicien las diligencias administrativas de extinción del dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos y, de manera residual, esta corporación conocerá de ii) las acciones de nulidad y restablecimiento que carezcan de cuantía, proferidas por el Incora (hoy Incoder).

Los tribunales administrativos son competentes para conocer en primera instancia de los siguientes asuntos agrarios:

— Acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos.

— De las acciones de expropiación agraria.

En relación con la acción procedente y el juez competente respecto de los actos administrativos de revocatoria directa de la resolución de adjudicación de un bien baldío y de reversión de baldíos adjudicados, si bien en el Decreto 2664 de 1994, mediante el cual se reglamentó la Ley 160 de 1994, no se consideraron la revocatoria directa del acto de adjudicación, ni la reversión, como causales para iniciar el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, como sí lo hacía la Ley 1152 (D. 230/2008, art. 38, num. 4º), lo cierto es que tanto la Ley 160 como el Decreto 2664 diferencian y regulan de forma independiente, los procedimientos entre sí de revocatoria directa y de reversión con los de recuperación de bienes baldíos, razón por la cual, no resultan asimilables tales procedimientos entre sí y, por consiguiente, mal podría entenderse que el acto de revocatoria directa de la resolución de adjudicación o de la resolución que decide el procedimiento de reversión, supongan el inicio o la culminación del procedimiento de recuperación de tales bienes” (resalta ahora la Sala).

2. Los cargos formulados por el actor contra el acto acusado.

En su escrito de apelación la parte actora, luego de explicar que no cuestionó la competencia del Incora para revocar el acto administrativo de adjudicación de baldíos, ni alegó la inoperancia de las causales que al efecto prevé la ley, precisó que sus pretensiones de nulidad se sustentan en la violación de su derecho al debido proceso que se produjo por no haber sido vinculada al procedimiento administrativo que antecedió a la expedición del acto de revocatoria directa, con lo cual se desconoció su condición de tercero interesado en las resultas del mismo.

Explicó que esa “irregularidad” demuestra la violación de lo previsto en los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo, como también del artículo 29 de la Constitución Política.

Para definir el cargo propuesto por la sociedad apelante la Sala definirá los hechos debidamente probados en el proceso, analizará lo relativo a la revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío y concluirá sobre la alegada irregularidad que propone la sociedad actora.

3. Lo probado.

La Sala advierte previamente que se abstiene de valorar los documentos aportados en copia simple(4) los cuales provenían de entidades públicas y tenían por ende el carácter de documentos públicos.

Por tratarse de documentos públicos debieron aportarse(5)con sometimiento a lo previsto en el Código de Procedimiento Civil(6), según el cual esta clase de piezas deben remitirse al proceso en original o en copia auténtica, en el entendido de que esta tiene el mismo valor probatorio del original en los siguientes eventos:

“1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada.

2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente.

3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (CPC, art. 254).

Se precisa además que aunque las partes pidieron oficiar a las correspondientes entidades públicas para que remitieran copias auténticas de algunos documentos, ante la ausencia de los mismos los interesados debieron agotar los recursos que se encontraban a su alcance para lograr el recaudo correspondiente.

Cabe igualmente considerar que los derechos reales que recaen sobre bienes inmuebles se acreditan en la forma prevista en la ley, esto es, mediante copia auténtica de la escritura pública o de la sentencia demostrativas del título, como también del certificado correspondiente de libertad y tradición o, en defecto de este último, por medio de la copia auténtica del folio de matrícula inmobiliaria contentiva del registro de los actos o negocios jurídicos que afectaron el inmueble, si se tiene en cuenta que uno de los fines más importantes del servicio público registral es el de la publicidad, por virtud del cual los terceros pueden saber quién es el propietario de un bien inmueble, como también la situación jurídica del mismo; al respecto la Sala ha sostenido:

“No debe perderse de vista que precisamente el sistema de registro de la propiedad inmobiliaria es un servicio público a cargo del Estado cuyo propósito consiste precisamente en otorgar seguridad jurídica para la comercialización y disposición de esta clase de bienes, a efectos de lo cual resulta fundamental la publicidad de todas aquellas situaciones que puedan incidir en el efectivo ejercicio de los derechos reales que sobre estos recaigan, pues solo de este modo resulta verdaderamente eficaz dicha institución”(7).

Cada folio de matrícula inmobiliaria, asignado a un bien inmueble determinado, se distingue “con un código o complejo numeral indicativo del orden interno de cada oficina y de la sucesión en que se vaya sentando”, según lo establece el artículo 5º del Decreto-Ley 1250 de 1970, se gobierna por el principio de legalidad o calificación registral según el cual el registrador tiene la función de confrontar los títulos con el ordenamiento jurídico.

Así mediante la valoración de las pruebas legalmente aportadas a este proceso se encuentran demostrados los siguientes hechos probados.

— El 21 de marzo de 1990 el gerente de la regional Magdalena Incora, mediante la Resolución 0112, decidió lo siguiente:

“ART. 1º—Adjudicar definitivamente a Francisco Antonio Sánchez Restrepo identificado con cédula Nº 7590.285 de Pivijay el terreno baldío denominado Las Mercedes.

ART. 2º—La adjudicación sí queda amparada por la presunción de derecho establecida en el artículo sexto de la Ley 97 de 1946, por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando el predio desde hace 30 años.

ART. 3º—El beneficiario de la presente adjudicación queda obligado a observar las disposiciones sobre conservación de los recursos naturales renovables, protección de bosques nativos, vegetación protectora y reservas forestales. Su incumplimiento constituye causal de caducidad de la adjudicación o reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación.

ART. 4º—La adjudicación que se hace con esta providencia no incluye los bienes de uso público como fuentes de agua, bosques, fauna, etc., sin embargo, para su conservación y aprovechamiento, el adjudicatario se obliga a cumplir las normas señaladas en el Decreto 2811 de 1974 y las demás normas que lo complementen o modifiquen.

ART. 5º—El predio objeto de adjudicación queda sujeto a las servidumbres pasivas para la construcción de vías, acueductos, canales de riego o drenaje, necesarios para la adecuada explotación de los fundos adyacentes”.

En la parte motiva de este acto consta lo siguiente:

“Que se ha dado el trámite legal correspondiente a la solicitud de adjudicación de terrenos baldíos, presentada por Francisco Antonio Sánchez Restrepo y se han acreditado los requisitos y condiciones para la expedición del título de dominio...” (fl. 24 c. 1).

— El 4 de diciembre de 1991 el señor Francisco Sánchez Restrepo vendió una parte del inmueble adjudicado al señor Hugo Medina Reyes, por medio de la escritura pública Nº 4.419 que, se afirma, fue registrada el 18 de octubre de 1992 (a fl. 44, vto., aparece una referencia sobre esta venta pero no se allegó copia auténtica de la escritura ni del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria).

— El 13 de diciembre de 1993 la Cámara de Comercio de Bogotá certificó lo siguiente:

“Nombre:

Carreño y Poulsen y Cía. S. en C.

Domicilio: Santafé de Bogotá

Matrícula Nº 421288

(…).

Constitución EP Nº 3060 Notaría 37 de Bogotá del 14 de agosto de 1990 inscrita el 30 de agosto de 1990 bajo el Nº 303309 del libro IX. Se constituyó la sociedad comercial denominada: Carreño y Poulsen y Cía. S. en C.

Que la sociedad no se halla disuelta. Duración: del 14 de agosto de 1990 al 14 de agosto de 2015” (copia autenticada por el Notario 2º de Santa Marta el 4 de abril de 1995; fls. 35 a 36 c. 1).

— El día 25 de marzo de 1994, por medio de la escritura pública Nº 1.479 la sociedad actora celebró contrato de compraventa con el señor Hugo Medina Reyes; de su texto la Sala destaca lo siguiente:

“TERCERO. Que por medio del presente instrumento público transfiere a la sociedad Carreño y Poulsen Compañía S. en C. un lote de terreno con área de 4.650 metros cuadrados, que hacen parte del predio denominado Villa Verónica (...).

CUARTO. Un lote de terreno que hace parte de uno de mayor extensión denominado Las Mercedes con área de 520 metros cuadrados, con los siguientes linderos y medidas. (...):

QUINTO. Que el precio de esta venta es la suma de un millón de pesos ($ 1000.000,00) declara tener recibidos el comprador a satisfacción.

SEXTO. Los inmuebles que vende se hallan libres de embargo, hipoteca, pleito pendiente, arrendamiento por escritura pública, demanda civil, pero que en todo caso se obliga al saneamiento de la venta en los casos y términos que señala la ley.

(…).

Presente nuevamente el señor Fabio Hugo Carreño Rodríguez de condiciones civiles anteriormente dichas, y dijo: que para conveniencia de la sociedad que representa procede a englobar los lotes que adquiere en uno sólo el cual quedará con un área total de 5.170 metros cuadrados, con los siguientes linderos generales (...)”.

Consta en el mismo instrumento que el predio objeto de la venta que hacía parte del inmueble Las Mercedes, había sido adquirido mediante escritura pública Nº 1.329 otorgada ante el Notario 2º de Santa Marta el 17 de marzo de 1994, registrada el 23 de marzo de 1994 “bajo el folio de matrícula Nº 080-047236” (fls. 30 a 32 c. 1).

Obra documento aportado en copia auténtica que da cuenta de lo siguiente

“Constancia de registro

Correspondiente a la escritura Nº 1479

De fecha: 25 de marzo de 1994

Oficina de Origen: Notaría Segunda de Santa Marta.

Fecha de registro:

30 de marzo de 1994

Nº de radicación 2346

Especificación:

Compraventa englobe

Matrícula inmobiliaria

080-0047365” (fl. 37 c. 1)

No se aportó la copia auténtica del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria ni el certificado de tradición y libertad correspondiente, lo cual impide definir la fecha en la cual se produjo la tradición del bien, toda vez que la ley exige al efecto este procedimiento.

— El gerente general del Incora, por medio de la Resolución 06605 proferida el 26 de diciembre de 1994, resolvió lo siguiente:

“ART. 1º—Revocar la Resolución 0112 del 21 de marzo de 1990, expedida por la gerencia regional del Magdalena, por medio de la cual se adjudicó al señor Francisco Antonio Sánchez Restrepo el predio baldío denominado Las Mercedes, ubicado en el corregimiento de Gaira, jurisdicción del municipio de Santa Marta, departamento del Magdalena, con un área aproximada de 15-6153 hectáreas.

ART. 2º—Notificar esta providencia al señor procurador agrario y a los interesados en la forma prevista en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Decreto 2664 de diciembre de 1994.

ART. 3º—Reconocer personería jurídica al doctor Antonio Rivera Movilla, en su calidad de apoderado de la señora Mery Leal de Velásquez, cónyuge supérstite del señor Epifanio Velásquez, conforme al poder conferido.

ART. 4º—Ejecutoriada esta providencia solicítese su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Santa Marta”.

En relación con el trámite administrativo adelantado para decidir sobre la revocatoria directa, en la parte motiva de la citada resolución se indica que el 6 de junio de 1991 se inició la actuación mediante resolución que fue notificada al señor Francisco Sánchez Restrepo, adjudicatario del predio objeto del procedimiento de revocatoria directa, como también que este acto estuvo precedido de una inspección judicial que se realizó el 17 de abril de 1991 con la intervención de peritos. En la resolución consta al respecto lo siguiente:

“La Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, por medio de apoderado solicitó al juzgado 1º Civil del Circuito de Santa Marta, una diligencia de inspección judicial anticipada sobre el mencionado predio Las Mercedes, con intervención de peritos y citación del señor gerente regional del Incora y del adjudicatario del inmueble.

El citado despacho judicial ordenó la práctica de la diligencia solicitada la cual se realizó el día 17 de abril de 1991 (fl. 68); para tales efectos se notificó personalmente al gerente regional del Incora y se dejó constancia que al adjudicatario del fundo no se le pudo notificar por estar ausente de la ciudad (fls. 64 y 65).

En las copias que se anexaron no se aprecia constancia sobre la notificación de esta providencia al interesado por otro medio legal. El lncora por su parte contó en dicha diligencia con la asesoría técnica de los señores José Antonio Paba Lobo y José Eugenio Lozano, funcionarios del lncora.

Cumplido lo anterior los funcionarios comisionados rinden al gerente regional del Magdalena el informe pertinente con fecha abril 22 de 1991 (fl. 26) manifestando que se constató la existencia de inexactitudes en la inspección ocular efectuada por el Incora en el trámite de adjudicación del predio Las Mercedes, en razón a que el peticionario no informó en su oportunidad sobre un área de terreno totalmente cultivada localizada en una finca de su propiedad que no era parte del fundo solicitado en adjudicación y cuya explotación se sumó erróneamente a la del área pretendida de tal forma, que si se descuenta el área incluida por error en el total de la explotada, no se daría el requisito señalado en el artículo 29 de la Ley 135 de 1961, sobre explotación del predio.

Tomando en cuenta lo anterior y con base en el expediente 12048 que contiene el procedimiento de adjudicación, el lncora regional Magdalena dictó el auto de fecha junio 6 de 1991, mediante el cual ordenó conformar un informativo en el que se indicarían las posibles violaciones a la Ley 135 de 1961, dentro del procedimiento de adjudicación del predio Las Mercedes.

Este auto fue notificado en forma personal al señor Procurador Agrario y al adjudicatario (fls. 29 y 30) otorgando este último poder al doctor José Luis Morales.

Ordenada la diligencia de inspección ocular por parte del Incora dentro del trámite de revocatoria, se notificó esta al señor procurador y a las demás partes intervinientes por estado (fls. 33 y 34).

Practicada dicha diligencia el día 11 de septiembre de 1991 (fls. 41 y 42) con participación del apoderado del adjudicatario, se encontró que al momento de la visita no se aprecia explotación agropecuaria, existen aproximadamente 6 hectáreas de pastos naturales con rastrojos bajos y el resto en monte; (...).

Igualmente se encontró que parte del predio fue loteado a 14 personas, adelantándose por cada una de ellas construcciones particulares; el resto del inmueble pertenece al señor Sánchez Restrepo.

Posteriormente el doctor Tomás Enrique Zuloaga Mejía, mediante memorial de octubre 13 de 1992 dirigido al Incora (fls. 43 al 45), obrando en ejercicio del poder conferido por el gerente encargado del Distrito de Oleoductos de Ecopetrol, solicita la revocatoria directa de la Resolución 0112 del 3 de abril de 1990 proferida por el instituto, entre otras, por las siguientes razones:

(…).

A folios 102 y siguientes, se aprecia el informe rendido por los peritos al Juez Primero Civil del Circuito de Santa Marta, previo cuestionario planteado por el apoderado de Ecopetrol (fls. 18 y 58 s.s.) con las siguientes conclusiones:

(…).

Finalmente se allegó al expediente una copia informal de petición de revocatoria sobre la misma resolución en estudio, instaurada por el doctor Antonio Rivera Movilla, quien obra como apoderado de la señora Mery Leal de Velásquez”.

Y en cuanto a las consideraciones jurídicas que motivaron el acto consta en el mismo lo siguiente:

“El actor de la revocatoria anexa varias escrituras, las cuales analizadas en su contenido no demuestran propiedad plena a favor de Ecopetrol sino los derechos de posesión y mejoras sobre una finca denominado (sic) Las Mercedes, localizada en el corregimiento de Gaira, municipio de Santa Marta, en extensión de 66-6110 hectáreas, inmueble que en ningún momento fue identificado en la inspección ocular practicada por el instituto en el proceso que nos ocupa.

Los funcionarios del Incora (fl. 26), después de intervenir en la diligencia de inspección judicial anticipada practicada por el Juzgado 1º Civil del Circuito de Santa Marta al predio rural Las Mercedes, localizado en jurisdicción del municipio de Santa Marta, departamento del Magdalena, manifiestan al señor gerente regional que el factor explotación tenido en cuenta para la titulación del inmueble en la diligencia de inspección ocular realizada dentro del trámite de titulación de baldíos (fl. 14), fue inexacto, por cuanto el peticionario no informó en la solicitud de adjudicación ni en la misma diligencia, la existencia de un terreno totalmente cultivado de su propiedad, colindante con el pretendido en adjudicación y cuya explotación se sumó erróneamente a la del área pretendida; de tal forma que si se descuenta esa superficie, no se alcanza a reunir el requisito que sobre explotación económica consagra el artículo 29 de la Ley 135 de 1961.

Los peritos designados por Juzgado 1º Civil del Circuito de Santa Marta, dejaron consignado en memorial de mayo 17 de 1991 dirigido al funcionario mencionado (fls. 102 y s.s.), que el fundo Las Mercedes, adjudicado por el lncora, no está explotado y sus suelos no son aptos para labores agrícolas y respecto al sector colindante de propiedad del mismo adjudicatario, manifiestan que tiene una cabida aproximada de 2 hectáreas y las tierras son aptas para explotaciones agrícolas.

Conforme a lo consignado en las diligencias anotadas, tenemos que los funcionarios del Incora que asistieron a la inspección judicial anticipada y rindieron su concepto (fl. 26), siendo este base de la iniciación de oficio de la revocatoria que nos ocupa (fl. 28), aducen inconsistencias entre los puntos consignados en la inspección ocular efectuada en el trámite de titulación de baldíos y las apreciaciones que tuvieron oportunidad de ver en la inspección judicial anticipada predicada 2 años después, argumentando que hubo confusión y se tuvo en cuenta para la adjudicación la explotación que existía en un predio contiguo de propiedad del mismo peticionario y de cuya existencia este no les informó ni en la solicitud que presentó ante el Incora para su adjudicación, ni en el momento de la práctica de la citada inspección.

En consecuencia, el señor Francisco Antonio Sánchez, no acreditó la explotación requerida por la Ley 135 de 1961 en su artículo 29 y, por lo tanto, es procedente resolver favorablemente la petición de revocatoria interpuesta.

Ahora bien, respecto de la solicitud de revocación presentada por el doctor Antonio Rivera Movilla quien obra a nombre y representación de la señora Mery Leal de Velásquez, cónyuge supérstite del señor Epifanio Velásquez, este despacho no se pronuncia de fondo sobre la viabilidad de la misma, por cuanto el apoderado no se hizo parte dentro del presente trámite de revocatoria y en la diligencia de inspección ocular practicada en el citado procedimiento no se hace mención alguna respecto a que el lote registrado bajo el folio de matrícula inmobiliaria Nº 080-0000990 en la Oficina de Registro de Santa Marta, de propiedad de los herederos del señor Epifanio Velásquez, haga parte del globo de mayor extensión denominado Las Mercedes, ubicado en jurisdicción del municipio de Santa Marta” (fls. 63 a 67 c. 1).

La resolución fue notificada el 17 de enero de 1995 al procurador agrario (fl. 67 anverso).

— El 1º de febrero de 1995, por medio de la escritura pública Nº 311, la sociedad actora celebró contrato de compraventa de bien inmueble con el señor Hugo de Jesús Medina Reyes. Consta en este instrumento lo siguiente:

“Un lote de terreno con un área de 550 metros cuadrados ubicado en el corregimiento de Gaira, vereda El Manantial, sector de Pozos Colorados, Nueva Urbana del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, distinguido con los siguientes linderos y medidas especiales:

(…).

Que el lote en venta, se desengloba de uno de mayor extensión el cual lo hubo el vendedor por medio de la escritura pública Nº 4.419 del 4 de diciembre de 1991 corrida en la Notaría Segunda del Círculo de Santa Marta, registrada en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Santa Marta bajo el folio de matrícula inmobiliaria Nº 080-0040609 del 18 de febrero de 1992 cuyos linderos y medidas generales son:

(…).

Que el lote anteriormente descrito fue adquirido por la sociedad que representa por compra hecha al señor Hugo Medina Reyes por medio de la escritura pública Nº 1.479 de fecha 25 de marzo de 1994 otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Santa Marta, debidamente registrada el 30 de marzo de 1994, bajo el folio de matrícula inmobiliaria Nº 080-0047365. (...)” (fls. 38 a 42 c. 1).

— Constancia de registro

“Correspondiente a la escritura Nº 311

De fecha: 1º de febrero de 1995

Oficina de Origen: Notaría Segunda de Santa Marta

Fecha de registro:

7 de febrero de 1995

Nº de radicación

914

Especificación:

Compraventa englobe

Matrícula inmobiliaria

080-0050917” (fl. 43, c. 1)

Se aportó una copia del folio de matrícula inmobiliaria 080-0050917 con firma original y fecha borrosa del 15 de febrero de 1995, en la que consta el registro de la escritura 311 referida y figura como propietario del bien inmueble la sociedad Carreño y Poulsen y Cía. S. en C.

En el anverso del mismo documento se lee también lo siguiente:

Folio abierto con fundamento en las matrículas 080-0040609 / 080-0047365

Descripción: Cabida y linderos: En escritura 311 febrero 1º/95 Notaría 2ª Sta. Mta. Área 5.720 metros cuadrados.

Tradición

“1) Esc. 4419 dic. 4/91 Not. 2ª Sta. Mta., reg. feb. 18/92 Matrícula 080-0040609, Hugo de Jesús Medina Reyes adquirió por compra a Francisco Sánchez Restrepo Resolución 0112 marzo 21/90, reg. abril 3/90 Francisco Sánchez Restrepo adquirió por adjudicación de Incora.

2) Esc. 1479 marzo 25/94 Not. 2ª Sta. Mta., reg. marzo 30/94 folio 080-0047365, Carreño Poulsen Cía. S. en C. Englobó varios lotes.

Esc. 1479 marzo 25/94 Not. 2ª Sta. Mta., reg. marzo 30/94 Carreño Poulsen Cía. S. adquirió dos lotes con área de 4.650 y 520 metros por compra a Hugo Medina Reyes matrícula 080-0040609 y 080-0047236.

Esc. 1329 marzo 17/94 Not. 2ª Sta. Mta., reg. marzo 23/94 folio 080-0047236, Hugo Medina Reyes adquirió de Francisco Sánchez Restrepo.

Esc. 4419 dic. 4/91 Not. 2ª Sta. Mta., reg. feb. 18/92 folio 080-0040609, Hugo Medina Reyes adquirió por compra a Francisco Sánchez Restrepo.

Res. 0112 marzo 21/90 reg. abril 3/90, Francisco Sánchez Restrepo adquirió por adjudicación de Incora” (fl. 44 c. 1).

— El 5 de abril de 1995, la Cámara de Comercio de Santa Marta certificó lo siguiente:

Que por escritura pública Nº 3060 del 14 de agosto de 1990 otorgada en la Notaría 37 de Bogotá inscrita en esta cámara de comercio el 16 de enero de 1995 bajo el Nº 7.789 del libro respectivo, fue constituida la sociedad en comandita simple denominada Carreño y Poulsen y Cía. S. en C.

Que por escritura Nº 837 del 14 de octubre de 1994 otorgada en la Notaría 3ª de Santa Marta, inscrita en esta cámara de comercio el 16 de enero de 1995 bajo el Nº 7.788 del libro respectivo, la sociedad antes mencionada cambió de domicilio de la ciudad de Bogotá a la ciudad de Santa Marta.

(…).

Duración: El término de duración de la sociedad se fijó en veinticinco (25) años, contados desde el 14 de agosto del año 1990.

(…).

Que la sociedad denominada Carreño y Poulsen y Cía. S. en C. aparece matriculada en el registro mercantil bajo el Nº 36.179” (fls. 19 a 22 c. 1).

4. La revocatoria directa del acto administrativo de adjudicación de un bien baldío.

Cabe inicialmente tener en cuenta que esta corporación, en relación con la figura de la revocatoria directa, ha señalado en abundantes providencias que “es una modalidad de desaparición de un acto administrativo, mediante la cual la administración decide, de oficio o a petición de parte, eliminar un acto anterior. Se encuadra dentro del contexto del derecho administrativo como una forma de autocontrol, porque proviene de la misma administración como consecuencia del examen que realiza sobre sus propias decisiones, y que los motivos por los cuales la administración pueda revocar sus actos tienen consagración expresa en la ley, pues no puede dejarse a la voluntad de la administración determinar los motivos para hacerlo ya que ello atentaría gravemente contra la seguridad y estabilidad jurídicas respecto de actos que consagran derechos subjetivos en cabeza de los administrados”(8).

En cuanto a la revocatoria directa de los actos administrativos por medio de los cuales se adjudica un bien baldío por el Incora, la ley ha regulado el tema a partir de la vigencia de la Ley 135 del 13 de diciembre de 1961, en cuya virtud:

“ART. 38.—Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de la presente ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo por los procuradores agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones sobre adjudicación de baldíos.

Decretada una nulidad, el adjudicatario será considerado como poseedor de mala fe sobre cualquier exceso que se hubiere adjudicado en relación con las cabidas que señala esta ley.

El instituto podrá verificar, dentro del término de dos años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencias de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base para la adjudicación” (resalta la Sala).

Posteriormente, la Ley 4ª de 1973 reguló esta potestad de la siguiente manera:

“ART. 16.—El instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos años de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Si hallare inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo”.

El Decreto-Ley 01 del 2 de enero de 1984, por medio del cual se adoptó el Código Contencioso Administrativo, en su artículo 268 derogó expresamente el artículo 38 de la Ley 135 de 1961 y reguló la revocatoria directa de los actos administrativos así:

“ART. 73.—Revocación de los actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales.

Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

En vigencia de la precitada disposición legal, el Incora debió someterse a las condiciones adoptadas por el nuevo Código Contencioso Administrativo en relación con la revocatoria de todos los actos administrativos —incluidos los de adjudicación de un bien baldío— que hasta entonces había contado con una regulación especial.

La anterior situación se mantuvo hasta la entrada en vigencia de la Ley 30 del 18 de marzo de 1988, que nuevamente reguló de manera particular la revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío, así:

“ART. 13.—El artículo 37 de la Ley 135 de 1961, quedará así.

ART. 37.—A partir de la vigencia de la presente ley, no podrán hacerse adjudicaciones de terrenos baldíos nacionales a personas naturales o jurídicas de cualquier índole que sean propietarias de otros predios rurales, si la suma de las áreas supediciarias de los inmuebles que tuvieren en el territorio nacional, excediere los límites adjudicables de baldíos nacionales señalados por la presente ley. Exceptúense de lo aquí dispuesto, las adjudicaciones que se hagan a entidades de derecho público cuando el terreno solicitado en adjudicación deba destinarse a la prestación de un servicio público y las que se hagan a empresas comunitarias, cooperativas, o empresas especializadas del sector agropecuario cuando su objeto social principal sea la explotación de tierras baldías.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías, las hubiere enajenado no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos 15 años desde la fecha de la adjudicación anterior.

En el momento de formular la solicitud de adjudicación de un terreno baldío, toda persona natural o jurídica deberá manifestar bajo la gravedad del juramento que se entenderá prestado con la sola presentación de la solicitud, si es o no propietaria de un predio en el territorio nacional y si la suma de la superficie de los inmuebles que posee, más la superficie, del baldío cuya adjudicación pretende, excede de los límites adjudicables de que trata la presente ley.

Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías que se hagan con violación de las normas de la presente ley. La acción de nulidad contra la respectiva resolución de adjudicación podrá intentarse por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el Diario Oficial según el caso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente las resoluciones de adjudicación de tierras baldías que dicte con violación a lo establecido en la presente ley. En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta las adjudicaciones efectuadas a sociedades de que el interesado forme parte, en proporción a los derechos que en ellas posea, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Sin perjuicio de su libre enajenación, a partir de la vigencia de la presente ley, la propiedad de las tierras baldías adjudicadas, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá consolidarse en cabeza de un solo propietario, con tierras colindantes en extensiones que sumadas entre sí excedan del límite de adjudicación individual de baldíos de que trata este artículo, ni aportarse a comunidades o a sociedades que directa o indirectamente las refundan en su patrimonio, a las que se incorporen inmuebles aledaños que excedan del mismo límite, ni fraccionarse por acto entre vivos o por causa de muerte, o por disposición judicial, sin previa autorización de la junta directiva del instituto.

PAR. 1º—Los notarios y registradores de instrumentos públicos, so pena de incurrir en causal de mala conducta, que será sancionada con vacancia del cargo o destitución, se abstendrán de autorizar el otorgamiento de escrituras públicas y el registro de actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales que se hagan a partir de la vigencia de la presente ley, en los que no se protocolice certificación del Incora en que conste que el acto de enajenación no viola las prohibiciones legales del capítulo VIII de la presente ley, o autorización del instituto para efectuar el acto o contrato, en los casos en que esta se requiera.

PAR. 2º—La declaratoria de caducidad de la adjudicación de un baldío y su reversión al dominio de la Nación se hará sin perjuicio de los derechos de terceros.

Dentro de los 5 años siguientes a la adjudicación de un baldío, este solamente podrá ser gravado con hipoteca para garantizar obligaciones derivadas de créditos de fomento otorgados por entidades financieras. El Incora tendrá opción privilegiada para adquirir en las condiciones de que trata el numeral 11 del artículo 14 de la presente ley, los predios recibidos en pago por los intermediarios financieros cuya primera tradición provenga de la adjudicación de un baldío nacional, que se haga con posterioridad a la vigencia de la presente ley” (resalta la Sala).

La anterior regulación de la revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío fue reglamentada por el Decreto 2275 del 3 de noviembre de 1988, así:

“ART. 49.—Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, sin necesidad del consentimiento expreso del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías dictadas a partir de la vigencia de la Ley 30 de 1988, cuando establezca que son violatorias de las disposiciones de la Ley 135 de 1961.

ART. 50.—Solicitud de revocación. La revocación podrá ser solicitada por los interesados o el agente del Ministerio Público en cualquier tiempo, incluso respecto de actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales administrativos, siempre que en este caso no se haya admitido aún la demanda.

ART. 51.—Procedimiento para la revocación. Para ejercer la facultad prevista en el artículo 49 del presente decreto, el Incora deberá adelantar el siguiente trámite:

1. Con base en el expediente de adjudicación y las pruebas allegadas, conformará un informativo en el cual se indicarán las posibles violaciones a la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988, en que se incurrió dentro del procedimiento de adjudicación.

2. Citará al adjudicatario y al agente del Ministerio Público a fin de que el titular de la adjudicación se haga parte y pueda hacer valer sus derechos. La citación se realizará por correo certificado a la dirección que se conozca, cuando no exista otro medio más eficaz; en ella se deberá precisar el objeto de la misma.

3. Cuando no fuere posible la citación se publicará un aviso en un diario de amplia circulación, con un extracto de la actuación que se adelanta. El costo de las citaciones y publicaciones será cubierto por el solicitante de la revocación, cuando tal actuación se adelante a solicitud de parte interesada.

4. Transcurridos diez (10) días hábiles a partir de la citación o de la publicación del aviso, se decretarán las pruebas pedidas por el interesado o aquellas que el Incora considere necesarias, para lo cual se señalará un término de diez (10) días hábiles.

5. Practicadas las pruebas se decidirá sobre la procedencia de la revocación, mediante resolución motivada.

ART. 52.—Recursos. Contra la resolución que resuelva el trámite de revocación de una adjudicación, procede el recurso de reposición dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación.

ART. 53.—Efectos. Ejecutoriada la resolución que revoque un título de adjudicación, el terreno adjudicado vuelve al dominio de la Nación, previo pago de las mejoras útiles y necesarias, según avalúo que al efecto practicarán peritos del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. Con tal fin deberá inscribirse la correspondiente providencia en la oficina de registro de instrumentos públicos respectiva”.

Posteriormente se expidió la Ley 160 de 1994 que conservó la revocatoria directa del acto de adjudicación de un bien baldío con sometimiento a un régimen especial; así en su artículo 72, al regular la adjudicación de baldíos, previó lo siguiente:

“ART. 72.—No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.

La acción de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos podrá intentarse por el Incora, por los procuradores agrarios o cualquier persona ante el correspondiente tribunal administrativo, dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en el “Diario Oficial”, según ocaso.

La procedencia de esta acción se hará constar en todas las resoluciones de titulación de baldíos que expida el Incora.

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos anteriores, el Incora podrá revocar directamente, en cualquier tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre baldíos.

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso Administrativo.

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido habilitación de edad.

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la junta directiva para las unidades agrícolas familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el instituto para la unidad agrícola familiar.

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.

Los terrenos baldíos adjudicados no podrán fraccionarse en extensión inferior a la señalada por el Incora como unidad agrícola familiar para la respectiva zona o municipio, salvo las excepciones previstas en esta ley.

Los registradores de instrumentos públicos se abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no se protocolice la autorización del Incora cuando con tales actos o contratos se fraccionen dichos inmuebles.

La declaratoria de caducidad de los contratos relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin perjuicio de los derechos de terceros.

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se expidan” (se resalta).

Se advierte claramente que el artículo 72 de la precitada Ley 160 de 1994 conservó lo establecido en el artículo 13 de la Ley 30 de 1988, en relación con la facultad del Incora para revocar directamente el acto de adjudicación de un bien baldío que se hubiere proferido con violación del régimen correspondiente, en cuyo caso se dispuso expresamente que no se requiere obtener previamente el consentimiento expreso y escrito del adjudicatario.

La revocatoria directa de que trata la Ley 160 de 1994 fue reglamentada por el Decreto 2664 del 3 de diciembre de 1994, así:

“ART. 39.—Procedencia. El Incora podrá revocar directamente, de oficio o a solicitud de parte, en cualquier tiempo, sin necesidad de solicitar el consentimiento expreso y escrito del titular, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas desde la vigencia de la Ley 30 de 1988, y las que se expidan a partir de la Ley 160 de 1994, cuando se establezca la violación de las normas constitucionales, legales o reglamentarias vigentes al momento en que se expidió la resolución administrativa correspondiente.

Las resoluciones que se hubieren dictado con anterioridad al 22 de marzo de 1988, fecha en que entró a regir la Ley 30 de 1988, solo podrán ser objeto del recurso extraordinario de revocación directa con sujeción a las prescripciones generales del Código Contencioso Administrativo”.

En relación con la justificación de las disposiciones que regulan la adjudicación de los bienes baldíos y las restricciones al ejercicio de los derechos del adjudicatario y de los posteriores adquirentes, la Corte Constitucional explicó lo siguiente:

“Los baldíos, como se ha visto, son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria.

Acorde con los referidos propósitos el legislador ha determinado los baldíos que son inadjudicables, es decir, los que pertenecen a la reserva del Estado; el área adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima susceptible de titulación para evitar el minifundio; la prohibición de adjudicar baldíos en favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales, etc. De esta misma laya, son otras limitaciones que el legislador ha establecido a la ocupación, adjudicación y disposición de baldíos, entre las que se encuentra la regulada en el artículo 72 de la referida ley, tachado parcialmente de inconstitucionalidad en el presente proceso, limitaciones que tampoco están prohibidas en la Carta Política, sino que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los artículos 64, 333 y 334 de nuestra Constitución.

Como es sabido, atendiendo al sentido y alcance del artículo 58 de la Constitución, la adquisición y ejercicio de la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y cargas impuestos por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como un derecho absoluto sino relativo, lo cual se deriva del principio constitucional solidarista de que ‘la propiedad es una función social que implica obligaciones’.

Ahora bien, si la relativización de la propiedad se predica del dominio privado, con mayor razón debe predicarse del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se repara que estos indefectiblemente están destinados a contribuir al logro de fines esenciales del Estado (C.P., art. 2º), en lo económico y social, particularmente en lo que concierne con la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de esta y para su mejoramiento social y cultural.

El latifundio y el minifundio, como se ha advertido antes, están reconocidos como sistemas de tenencia y explotación de las tierras propios de una defectuosa estructura de la propiedad agraria, que contradicen los principios políticos que informan el Estado social de derecho, en la medida en que se erigen como obstáculos del desarrollo económico y social del campo, bien porque concentra la propiedad y los beneficios que de ella se derivan, o bien porque se atomiza su explotación, con el resultado de un bajo rendimiento económico, que coloca al productor apenas dentro de unos niveles de subsistencia.

La función social de la propiedad, a la cual le es inherente una función ecológica, comporta el deber positivo del legislador en el sentido de que dicha función se haga real y efectiva, cuando el Estado hace uso del poder de disposición o manejo de sus bienes públicos. De esta manera, los condicionamientos impuestos por el legislador relativos al acceso a la propiedad de los bienes baldíos, no resultan ser una conducta extraña a sus competencias, porque estas deben estar dirigidas a lograr los fines que previó el Constituyente en beneficio de los trabajadores rurales”(9).

Resulta igualmente ilustrativo tener en cuenta lo expuesto por la Sala respecto de la figura que se analiza:

“En resumen, respecto de la regulación del tema en las distintas épocas se resalta que, aunque existía la posibilidad de revocar sin el consentimiento del afectado desde la vigencia de la Ley 4ª de 1973, esta potestad únicamente se podía ejercer dentro de los dos años siguientes a la expedición de la resolución que adjudicaba el bien; posteriormente, el artículo 268 del Código Contencioso Administrativo, al derogar la disposición que consagraba este procedimiento especial, obligó a que en estos casos se aplicara el procedimiento de revocatoria general previsto por el artículo 69 y s.s. de este cuerpo normativo, el cual exige consentimiento previo y expreso del afectado; dicha regulación fue exceptuada por la Ley 30 de 1988, que estableció un procedimiento de revocatoria que no necesitaba del consentimiento expreso y escrito del afectado, aunque en los demás aspectos remite al procedimiento general establecido por el Código Contencioso Administrativo, condiciones que son reafirmadas de forma expresa por el artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

(…).

Siendo esta la interpretación que cabe hacer de la ley, se aprecia que el artículo del decreto impugnado no excede, al menos por las razones expuestas en la acción, la facultad reglamentaria con que está revestido el gobierno en estos casos.

En efecto, si la posibilidad de revocatoria directa sin el consentimiento del afectado sólo es aplicable a las resoluciones expedidas en aplicación de los preceptos de la Ley 160 de 1994, no puede entenderse que la limitación temporal que contiene el artículo 39 del Decreto 2664 exceda el ámbito reglamentario con que el gobierno contaba en este caso, así como tampoco que con el mismo se vulnere de forma alguna el derecho de propiedad protegido por el artículo 58 constitucional. Por el contrario, considera la Sala que una interpretación diferente afectaría situaciones consolidadas que, sin duda, implicarían la afectación ilegítima de derechos adquiridos, desconociendo la prohibición del propio artículo 58 constitucional.

No sobra recordar que, en todo caso, la regulación sobre revocatoria directa en materia de baldíos es una regulación especial que, en cuanto tal, excepciona la regulación general prevista por los artículos 69 y s.s. del Código Contencioso Administrativo, siendo esta última la aplicable en aquellos ámbitos no regulados expresamente por la Ley 160 de 1994 o por sus decretos reglamentarios”(10).

5. El procedimiento administrativo que se adelantó en el caso concreto.

El procedimiento administrativo de revocatoria directa que adelantó el Incora en el caso concreto quedó sometido a las previsiones de la Ley 30 de 1988 y de su decreto reglamentario, comoquiera que este era el conjunto normativo vigente a la época en que se inició dicho trámite.

En efecto, el trámite administrativo de conformidad con las consideraciones contenidas en la Resolución 06605, que no fueron desvirtuadas, se inició el 6 de junio de 1991 con el auto proferido por el gerente regional del Incora, por medio del cual se ordenó conformar un informativo “en el que se indicarían las posibles violaciones a la Ley 135 de 1961 dentro del procedimiento de adjudicación del predio Las Mercedes”.

La citada Ley 30, como se refirió precedentemente, excluyó el consentimiento expreso y escrito del afectado como requisito necesario para la revocatoria del acto administrativo, que debía cumplir la administración de conformidad con lo establecido en el Decreto-Ley 01 de 1984 y, en lo demás, el trámite administrativo debía adelantarse con sometimiento al procedimiento general previsto en el mismo Código Contencioso Administrativo.

De conformidad con lo regulado por la citada ley, por su Decreto Reglamentario 2275 del 3 de noviembre de 1988 y por el Código Contencioso Administrativo que reguló los aspectos que no fueron reglados por las normas especiales, la revocatoria directa de estos actos estaba sometida a los siguientes supuestos:

• El procedimiento administrativo podía iniciarse de oficio o a petición de los interesados o del Ministerio Público;

• La competencia del Incora para revocar directamente la adjudicación efectuada mediante las resoluciones aludidas en el presente caso encuentra soporte legal expreso en las normas de la Ley 30 de 1988;

• La revocatoria directa del acto de adjudicación del bien baldío procede cuando la adjudicación se hubiere producido con violación de las normas que regulan la materia, en particular la Ley 135 de 1961 y las normas que la modifiquen o complementen;

• La solicitud de revocatoria procede incluso en relación con actos en firme como también aun cuando se haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que no se haya admitido la demanda;

• El trámite administrativo de revocatoria directa contendrá un expediente o informativo del cual hará parte el expediente de la correspondiente adjudicación, las pruebas allegadas y los cargos de ilegalidad definidos por la entidad o por el peticionario;

• El Incora debe citar al adjudicatario para que se haga parte y pueda hacer valer sus derechos. Esta citación deberá realizarse por correo certificado a la dirección que se conozca, cuando no exista otro medio más eficaz; en ella se deberá precisar el objeto de la misma;

• El Incora debe citar al Ministerio Público;

• Si no se pueden realizar las citaciones se debe publicar un aviso en un diario de amplia circulación, con un extracto de la actuación que se adelanta;

• “Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer su derecho. La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz.

En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición.

Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente”(12).

• “Cuando de la misma petición aparezca que terceros no determinados pueden estar directamente interesados o resultar afectados con la decisión, el texto o un extracto de aquella que permita identificar su objeto, se insertará en la publicación que para el efecto tuviere la entidad o en un periódico de amplia circulación nacional o local, según el caso”(13).

• Si el trámite se inició a solicitud de parte, el peticionario debe cubrir los costos de las citaciones y de las publicaciones;

• Las pruebas solicitadas o que el Incora considere necesarias deben decretarse una vez transcurran 10 días hábiles contados desde la citación o de la publicación del aviso;

• El Incora, por medio de resolución motivada, decidirá sobre la procedencia de la revocatoria directa una vez practicadas las pruebas correspondientes;

• Contra la resolución de revocatoria directa procede el recurso de reposición dentro de los 5 días hábiles siguientes a su notificación.

6. Análisis de la violación del debido proceso que alegó la sociedad actora.

La sociedad actora, como se explicó, sustentó el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia desfavorable a sus pretensiones en el hecho de que la ilegalidad del acto administrativo demandado se fundamenta esencialmente en la violación de las normas que regulan el derecho al debido proceso, porque se adelantó el correspondiente trámite administrativo sin tener en cuenta sus derechos como tercero interesado en la expedición del acto por medio del cual se revocó la adjudicación del predio.

En el caso concreto, como ya se explicó, el Incora decidió adelantar el trámite administrativo de revocatoria directa a cuyo efecto profirió el auto del 6 de junio de 1991, el cual notificó personalmente al procurador agrario y al adjudicatario, señor Francisco Sánchez Restrepo quien otorgó poder a un abogado para que lo representara en dicha actuación; el Incora tuvo en cuenta una inspección judicial anticipada, practicó pruebas documentales y técnicas, con base en las cuales decidió revocar directamente el acto de adjudicación de un bien baldío.

Así consta en la Resolución 6605 del 26 de diciembre de 1994, que goza de la presunción de legalidad que no fue desvirtuada por la parte actora.

En efecto, no obran en el expediente todos los folios de informativo administrativo que se adelantó para definir la legalidad de la adjudicación del inmueble Las Mercedes, como tampoco pruebas demostrativas de que el Incora supo de la existencia de terceros determinados o indeterminados, a los cuales no vinculó al proceso.

La Sala encuentra ilustrativo destacar los siguientes hechos probados demostrativos de que a la fecha en que se inició el trámite administrativo, la sociedad actora no era propietaria:

i) El 6 de junio de 1991 se inició la actuación administrativa mediante resolución que fue notificada al señor Francisco Sánchez Restrepo, adjudicatario del predio objeto del procedimiento de revocatoria directa. Este acto estuvo precedido de una inspección judicial que se realizó el 17 de abril de 1991, con la intervención de peritos.

ii) El día 4 de diciembre de 1991 el señor Francisco Sánchez Restrepo vendió una parte del inmueble adjudicado al señor Hugo Medina Reyes, por medio de la escritura pública Nº 4419 que se afirma fue registrada el 18 de octubre de 1992, pero en relación con la cual no se aportó copia auténtica de la escritura ni del correspondiente folio de matrícula inmobiliaria.

iii) El día 25 de marzo de 1994, por medio de la escritura Nº 1.479, la sociedad actora celebró contrato de compraventa respecto de una parte del predio Las Mercedes con el señor Hugo Medina Reyes.

iv) El 1º de febrero de 1995, por medio de la escritura 311, la sociedad actora celebró contrato de compraventa respecto de una parte del predio Las Mercedes con el señor Hugo Medina Reyes.

v) No obran documentos indicativos de que los negocios jurídicos celebrados en relación con el inmueble Las Mercedes, adjudicado al señor Francisco Sánchez Restrepo, hubiesen sido previamente autorizados por el Incora, como tampoco que los documentos demostrativos de la autorización hubiesen sido inscritos conforme lo exige la ley aplicable al caso concreto.

Al efecto cabe tener en cuenta que en el acto por medio del cual el Incora adjudicó el bien baldío al señor Sánchez Restrepo, se dispuso lo siguiente

“ART. 6º—El adjudicatario se abstendrá de realizar actos o contratos que impliquen tradición, gravámenes o limitaciones del dominio sobre el predio objeto de la presente adjudicación, sin previa autorización escrita del Incora”.

Si bien es cierto que el Incora, mediante oficio del 11 de febrero de 1996(14) informó a este proceso contencioso administrativo que los días 18 de mayo de 1991 y 15 de mayo de 1994 había autorizado la ventas parciales del bien adjudicado al señor Sánchez Restrepo, no obran en el expediente los documentos contentivos de tales autorizaciones ni los folios de matrícula inmobiliaria en los cuales se hubiesen registrado tales permisos para así constatar el contenido de los mismos y la identidad de los pretendidos adquirentes y el tardío oficio del Incora nada explica al respecto.

Se resalta además que, como el actor no aportó todos los folios de matrícula inmobiliaria en los cuales constara la autorización, venta y tradición de los bienes inmuebles que formaban parte del predio Las Mercedes, se limitó a traer al expediente fracciones de las escrituras públicas, constancias del trámite registral, un folio legible por las dos caras con un borrón y otro en copia simple(15); así quedó huérfana la prueba de los dos fundamentales hechos que aduce para justificar la violación del debido proceso por el Incora: que la sociedad Carreño y Poulsen y Cía. S. en C. era un tercero interesado en el trámite administrativo de revocatoria directa y que el Incora a sabiendas de ese interés se abstuvo de vincularlo.

De todo anterior se advierten varias situaciones relevantes para definir el cargo de nulidad planteado:

— El adjudicatario del inmueble Las Mercedes, a sabiendas de que se había iniciado ya un procedimiento de revocatoria directa de la adjudicación el día 6 de junio de 1991, celebró contrato de compraventa con el señor Hugo Medina Reyes el día 4 de diciembre de 1991.

— La ley dispone vincular a quienes para la época en que se adelanta el trámite administrativo tengan la condición de terceros determinados, como también obliga a publicitar la realización del trámite administrativo, cuando deduzca —para la época en que lo adelanta— que hay terceros indeterminados, interesados en la resulta de la decisión. En el caso concreto para la fase inicial del trámite administrativo, año 1991 y 1992, la sociedad Carreño y Poulsen y Cía., no había celebrado aún contrato de compraventa respecto de parte del inmueble Las Mercedes, pues el primer contrato de compraventa lo suscribió el 17 de marzo de 1994, esto es cuando ya estaba culminando dicho procedimiento administrativo.

• No se demostró la previa autorización del Incora para que fuese procedente la venta total o parcial del predio adjudicado, como tampoco el registro en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria del documento contentivo de dicha autorización. Por esta circunstancia no era dable exigirle al Incora que, para la época en que se surtió el trámite de revocatoria, conociera los contratos de compraventa, la identidad de los supuestos adquirentes y procediera a vincularlos como terceros al proceso.

El Incora, como se vio, vinculó al adjudicatario del bien baldío, quien designó abogado para que lo representara; este no informó sobre la existencia de terceros interesados y procedió a vender parte del bien sin advertirle sobre la tramitación de la revocatoria directa.

Por todo lo anterior la Sala concluye que la sociedad actora no probó la calidad de tercero interesado para la época en la cual se inició el trámite administrativo, por esta razón se concluye que el procedimiento administrativo que culminó con la expedición del acto demandado, se ajustó al ordenamiento jurídico y en su desarrollo no se vulneraron los derechos invocados por la parte demandante.

En similar sentido se pronunció la Sala en la Sentencia 13.504 al negar la pretensión de nulidad del acto por medio del cual el Incora clarificó la propiedad de un bien inmueble, en el entendido de que el demandante no había probado su condición de propietario para la época en que el mismo se inició.

“Por virtud de lo anterior, se tiene que la iniciación del trámite administrativo de clarificación de la propiedad únicamente debía notificarse personalmente al presunto propietario, al procurador agrario y a los titulares de “derechos reales sobre el inmueble”; y como los señores Torres Sierra no detentaban derechos reales respecto del inmueble, no era imperativa su vinculación por ese medio”(16).

Con fundamento en todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por los motivos que aquí se dejan señalados; de igual manera se abstendrá de condenar en costas a la parte actora en consideración a lo previsto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, modificatorio del artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al presente caso por tratarse de una norma procesal de aplicación inmediata.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 20 de abril de 1998, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. SIN COSTAS.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen».

(1) Publicada en el Diario Oficial Nº 41.479 de 5 de agosto de 1994.

(2) Auto de ponente proferido dentro del expediente 35.754, actor: Carmen Elisa Parra López, expediente 35.754.

(3) Sentencia C-175, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

(4) En copia simple obran el folio de matrícula inmobiliaria 080-0036678, la Resolución 47-001-136-90 de 1990 del Instituto Agustín Codazzi seccional Magdalena, demarcación Nº 180 proveniente de la Secretaría de Planeación, División de Desarrollo del Distrito de Santa Marta; constancia de la Secretaría de Planeación, Evaluación, Control y Medio Ambiente del Distrito de Santa Marta (fls. 28, 29, 46 c. 1). Otros documentos a folios 48 a 50 c. 1.

(5) Así lo ha precisado la Sala, entre otras providencias en los autos del 27 de enero de 2000, expediente 13103 y del 4 de mayo de 2000, expediente 17789; en las sentencias proferidas el 28 de noviembre de 2002, expediente 19.593 y el 5 de mayo de 2005, expediente 15.326.

(6) Artículo 253, aplicable por remisión expresa del artículo 168 del Código Contencioso Administrativo.

(7) Sentencia proferida por la Sala el 26 de febrero de 1996, expediente 11246, C.P. Daniel Suárez Hernández.

(8) Sentencia proferida por la Sección Primera el 13 de abril de 2000, expediente 5363.

(9) Sentencia C-536 del 23 de octubre de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell, por medio de la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre la exequibilidad del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.

(10) Sentencia 15329 de junio de 2007, actor: Marina Goenaga Marotti; C.P. Dr. Enrique Gil B.

(Sic)

(12) Artículo 14, Código Contencioso Administrativo.

(13) Artículo 15, Código Contencioso Administrativo.

(14) Folio 190 c. 1.

(15) Folio 28 c. 1.

(16) Sentencia proferida el 18 de julio de 2002, actor: Roberto Enrique Torres Sierra y otros; C.P. Dr. Jesús María Carrillo B.