Sentencia 1995-05781 de enero 26 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 150012331000199505781 01

Expediente. 17717

Consejera Ponente (E):

Dra. Gladys Agudelo Ordóñez

Demandante: Gelmín Adolfo Sinsiga y otros

Demandado: Nación Colombiana - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional.

Naturaleza: Reparación directa.

Bogotá, D.C., veintiséis de enero del año dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

Cumplido el trámite procesal correspondiente, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el señor procurador 46 en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, contra la sentencia proferida el 16 de julio de 1999, por el Tribunal Administrativo del Risaralda.

I. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, puesto que la cuantía de los procesos acumulados 15779 y 15781 supera ampliamente el monto establecido para acceder a la segunda instancia.

En efecto, para la fecha de interposición de la demanda(2), debían ser tramitados en dos instancias los procesos de reparación directa cuya cuantía excediera la suma de $ 9’610.000(3) y las pretensiones de mayor valor de cada una de las demandas acumuladas era de $ 12’317.040, equivalentes a 1.000 gramos de oro, para la misma fecha.

La competencia funcional está determinada por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

La sentencia de primer grado negó las pretensiones de las demandas acumuladas, por cuanto el tribunal, no halló configurada la responsabilidad civil extracontractual del Estado en los términos dispuestos por el artículo 90 de la Constitución Política.

El recurso de apelación fue interpuesto con la finalidad de obtener la revocación de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, obtener pronunciamiento favorable en relación con las pretensiones procesales formuladas por los demandantes.

II. Surge a primera vista la ausencia de interés para recurrir la providencia de primera instancia por parte del señor agente del Ministerio Público

En efecto, el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo señala cuáles son las atribuciones de los agentes del Ministerio Público en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en las conciliaciones extrajudiciales que se adelanten ante los centros de conciliación, precisando que intervendrán “en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales”; la anterior disposición desarrolla el mandato contenido en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución Política(4).

El Ministerio público detenta la condición de parte en este tipo de actuaciones, en cuanto interviene de manera forzosa como sujeto de la relación jurídico - procesal, la cual se genera por imposición inexorable de la ley y no porque detente un derecho cuya satisfacción pretende, o que esté llamado a resistir.

Cuando la norma se refiere a la condición de parte en este tipo de actuaciones, no lo hace en el más estricto sentido del concepto procesal, pues desde tal perspectiva es parte “... quien pretende y frente a quien se pretende, o, más ampliamente, quien reclama y frente a quien se reclama la satisfacción de una pretensión...”(5); la norma alude a la acepción de parte en sentido formal o instrumental, producto del tipo de vinculación que se produce por imperativo legal y, por la misma razón, su actuación debe enmarcarse por la esfera de atribuciones todas ellas orientadas a defender fundamentalmente los intereses públicos, entendidos estos como los intereses de la organización pública o del Estado, lo cual significa que al Ministerio Público no le está permitido salvaguardar intereses individuales, salvo que se trate de derechos fundamentales o garantías fundamentales de los individuos que se hallen amenazados o vulnerados dentro de las actuaciones judiciales.

La intervención forzosa del Ministerio Público no implica que ostente la condición de parte en sentido material, la cual como se dijo, está reservada en el más estricto sentido de la palabra y haciendo abstracción de cualquier presupuesto procesal o material, a quienes constituyen el extremo demandante y demandado del proceso, esto es, a los sujetos que en los procesos cognoscitivos se encuentran enfrentados mutuamente, el primero formulando una pretensión cuya satisfacción demanda del segundo y este, a su turno, resistiendo, la mayoría de la veces y por regla general, la pretensión que se le formula.

La labor que desempeña el Ministerio Público es de doble connotación(6), por una parte de acompañamiento para efectos de brindar concepto sobre los asuntos que le han sido asignados y, por otra de vigilancia de los intereses que está llamado a proteger.

No obstante, es de anotar que la intervención del Ministerio Público en los procesos contencioso administrativos no siempre es forzosa o requisitoria(7); existen eventos en los cuales la ley le otorga legitimación para concurrir al proceso en calidad de demandante, generalmente cuando el derecho objeto de tutela jurídica es considerado de interés público, como sucede, por vía de ejemplo, en el supuesto contemplado por el inciso tercero del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(8)., o en el evento previsto por el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 678 de 2001(9).

Desde luego, en el ámbito de la intervención forzosa, el Ministerio Público, como sujeto de la relación jurídico - procesal, puede ejercitar todos los actos procesales que están dispuestos para las partes, como solicitar, intervenir en la práctica de pruebas y controvertir las recaudadas dentro del proceso, formular nulidades procesales, presentar alegatos, formular tachas, recusaciones, descorrer traslados, formular recursos contra las providencias del juez etc., y además solicitar la vinculación al proceso de los servidores y ex servidores públicos que, con su conducta dolosa o gravemente culposa hayan dado lugar a la presentación de demandas que pretendan la reparación patrimonial a cargo de cualquier entidad pública; solicitar la nulidad de actos administrativos y la nulidad absoluta de los contratos estatales, no obstante, en todo los casos las actuaciones procesales desplegadas deben estar orientadas a velar por los intereses públicos y es allí donde germina el interés que justifica la conducta.

Todo lo anterior conduce a que, cuando el Ministerio Público actúa, no como parte en sentido material, sino como sujeto procesal interviniente por virtud de la ley, no pueda hacer uso indiscriminado de los instrumentos procesales con miras a obtener la protección de los derechos individuales de las partes en contienda [en sentido material] de los cuales son titulares exclusivamente estas, porque ello implicaría que asumiera la posición de coadyuvante en el proceso para defender un interés individual con miras a “sostener las razones de un derecho ajeno”(10), o suplir la negligencia de las partes demandante o demandada en el plano estrictamente procesal, lo cual, de contera, los ubicaría en un plano de desigualdad.

Corolario de lo anterior, todas las actuaciones del Ministerio Público en el marco de los procesos contencioso - administrativos y en el trámite de aprobación o improbación de las conciliaciones judiciales y extrajudiciales debe estar determinada por la protección de los intereses señalados en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, de lo contrario, la actuación se tornará ineficaz.

La norma contenida en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, dispone que el Ministerio Público intervendrá en defensa del orden jurídico, sin embargo, la protección aludida en la norma no podría interpretarse en el más amplio sentido del concepto(11), porque ello se traduciría en que saliera en defensa de la totalidad del derecho positivo vigente, compuesto entre otros, por la Constitución, las leyes, las costumbres, los reglamentos y por extensión las normas concretas que regulan las situaciones jurídicas singulares entre los integrantes del conglomerado derechos subjetivos individuales, como los contratos, los actos administrativos de carácter particular, las sentencias judiciales, etc., lo cual, como puede percibirse a primera vista, rompería el contexto de este tipo de intervención.

A juicio de la Sala, la correcta interpretación de la norma, acudiendo al método sistemático, permite concluir que cuando el precepto dispone que el Ministerio Público “intervendrá” en defensa del orden jurídico, se refiere a la guarda y el cumplimiento de la normatividad positiva cuando quiera que se halle comprometido el interés público o situaciones que se consideran de interés público o este pueda verse amenazado o vulnerado, como sucede cuando se vulneran preceptos imperativos que se consideran de orden público, pero no podría referirse a la defensa del orden jurídico, cuando, a su juicio, se puedan ver afectados los derechos subjetivos de orden privado de alguno de los litigantes, los cuales pese a que hacen parte del orden jurídico, el único que puede calificar cuándo están siendo desconocidos o vulnerados es quien alega la titularidad de los mismos, de lo contrario, podría entenderse que el Ministerio Público se halla facultado para defender intereses privados de alguna de las partes inmersas en la controversia, en claro desconocimiento del más elemental principio de igualdad de las partes en el proceso, lo cual contradice la premisa de la actuación imparcial dentro del proceso como interviniente forzoso.

Reitera la Sala que la forma idónea de “intervenir” en defensa del orden jurídico en las acciones indemnizatorias es a través del concepto que emite al amparo de los dispuesto por los artículos 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, mas no, por regla general a través de la interposición de los recursos, salvo que con la decisión se afecte el orden jurídico en cuestiones consideradas de interés público.

Lo anterior explica por qué el Ministerio Público no se haya limitado para recurrir las decisiones del juez en las acciones públicas, pero sí lo está en los contenciosos subjetivos.

Obsérvese que, concordante con lo anterior, la norma impone el deber de intervenir en defensa del patrimonio público, el cual, a términos del artículo 88 de la Constitución Política, tiene naturaleza de derecho colectivo y, por ende, tiene una indiscutible connotación de interés público.

La protección a la cual se refiere la norma, significa que debe intervenir para mantener la integridad de su contenido, a efectos de que se prevenga e impida el detrimento injustificado cuando con la actuación se pretenda dar apariencia regular a operaciones no autorizadas por el ordenamiento jurídico(12), que estén dirigidas a lesionar este bien jurídico; de tal supuesto se puede inferir sin hesitación alguna que la protección obedece a razones de interés público.

Finalmente, el precepto constitucional contenido en el numeral 7º del artículo 277 de la Constitución y el mandato legal del artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, imponen el deber de intervenir en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales, lo cual no amerita mayor análisis. Cuando en el curso del proceso se advierta la vulneración de este tipo de derechos, el Ministerio Público está en la obligación de desplegar las conductas orientadas a obtener la protección real y efectiva de los mismos.

En consecuencia, los agentes y delegados del Ministerio Público, además de las atribuciones especiales señaladas en el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo, pueden desplegar las actuaciones procesales orientadas a proteger los intereses que deben salvaguardar, los cuales son los que inducen su intervención.

Particularmente, cuando se trata de la impugnación de las providencias, la protección de los intereses públicos, es lo que determina, de manera general, el interés para recurrir por parte del Ministerio Público.

En efecto, genéricamente todos los sujetos que intervienen en el proceso tiene la posibilidad de hacer uso de los recursos dispuestos por el ordenamiento procesal contra las providencias del juez, con miras a obtener la corrección de los errores, exclusivamente en cuanto estos afecten sus intereses(13).

A título de ejemplo, el demandado que ha sido absuelto de las pretensiones de la demanda en primera instancia, carecerá de interés para recurrir la sentencia que le ha sido favorable a sus intereses.

Igual sucede con el Ministerio Público. Carecerá de interés para recurrir las decisiones del juez cuando estas no soslayen el orden jurídico dentro de la acepción expuesta líneas atrás: el patrimonio público o los derechos y garantías fundamentales de las partes, es decir, cuando no medien razones jurídicas de interés público que ameriten su intervención como representante de los intereses de la sociedad en el proceso.

La Sala en sentencia del 14 de mayo de 1993, sostuvo lo siguiente, en relación con el interés del Ministerio Público para recurrir en las acciones resarcitorias(14):

“... Interpretadas literalmente las normas que gobiernan la actuación del ministerio público dentro de los procesos contencioso - administrativos, ya que es parte en todos, habría que concluir que la apelación interpuesta por el señor fiscal del tribunal es inobjetable.

“Pero dadas las circunstancias que muestra este proceso, resumidas atrás, habrá que concluir que al conformarse la parte actora con la denegación de las súplicas de su demanda y no apelar, no podía hacerlo el agente del ministerio público, por carencia de interés para recurrir.

“Para entender este aserto basta recordar que frente al proceso contencioso administrativo los agentes del ministerio público son, por un lado, partes imparciales forzosas no técnicamente principales ni secundarias y que está justificada su intervención en todos los procesos para la salvaguarda del orden jurídico; y por otro, pueden ser partes demandantes en defensa de los intereses de la Nación o cuando piden la nulidad de los actos administrativos o la nulidad absoluta de los contratos administrativos o privados con cláusula de caducidad (CCA, art. 127)

“Es obvio que este doble carácter tiene alcances y matices diferentes según el papel que asuma. Cuando interviene como parte imparcial (primera hipótesis) el interés de su accionar está orientado exclusivamente a la defensa del ordenamiento jurídico. Por eso entiende que puede conceptuar aun contra los intereses de la entidad pública involucrada como parte principal dentro del proceso.

“En cambio, cuando formula una demanda, procesalmente su accionar no difiere del que cumple cualquier demandante dentro del proceso.

“Quien formula una acción indemnizatoria, bien de reparación directa o contractual, actúa movido por un interés de carácter económico; interés que es renunciable porque solo mira al interés del renunciante al tenor del artículo 15 del C.C. Razón por la cual se entiende que el demandante pueda desistir expresamente de su demanda, conciliar, allanar, transigir, etc., y aún conformarse tácitamente con la decisión desfavorable de primera instancia al no apelarla. Hipótesis esta que implica el desistimiento tácito de las pretensiones de la demanda.

“Tanto para accionar como para recurrir se requiere interés. Al no existir este no habrá acción y durante el trámite, lo desfavorable que contengan las distintas providencias justificará la interposición de recursos. Si esa desfavorabilidad no se da no procederá el recurso correspondiente.

“Aplicando esta idea al caso sub judice se observa: la sociedad demandante, interesada en obtener una indemnización, formuló la demanda, su interés exclusivo, era de sentido meramente económico y, por ende, renunciable.

“Para confirmar este aserto, se observa:

“La intervención del ministerio público en acciones resarcitorias instauradas por los terceros interesados se entiende mientras subsista dicho interés; subsistencia que se presume durante todo el trámite del proceso. Pero cuando por voluntad del demandante se produce un acto o hecho que inequívocamente demuestre la cesación de ese, interés, no podrá el ministerio público insistir en la culminación del proceso, por carecer de interés económico en las resultas del mismo; y porque no está legitimado para defender los intereses económicos de la parte actora.

“En el caso sub judice, la misma defensa del patrimonio público que compete constitucionalmente al señor fiscal apelar, porque la entidad pública habrá sido absuelta de la pretensión indemnizatoria formulada por la parte demandante.

“Se entienden las ideas precedentes en los contenciosos de resarcimiento, porque en los de simple nulidad la parte actora no tendrá la libre disposición del proceso (el interés de legalidad no es privado ni negociable) y este deberá culminar siempre en la forma normal u ordinaria, o sea mediante la sentencia. Interés que le permitirá al agente del ministerio público su intervención en todas las etapas del proceso, en forma independiente y no condicionada por la conducta procesal de la parte demandante...”

En el asunto sub examine, surge de manera palmaria que el recurso de apelación interpuesto por el señor procurador 46 judicial ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, no tiene como finalidad salvaguardar los intereses públicos por cuya protección debe propender, sino que está encaminado a defender los derechos subjetivos de los demandantes, de los cuales podía disponer precisamente la parte que, en entender del agente del Ministerio Público, resultó afectada con la decisión.

En efecto, a través del recurso de apelación el señor procurador 46 en lo judicial ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, pretende que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones —declarativas y de condena indemnizatorias—, formuladas por los demandantes, porque según el criterio del recurrente, la responsabilidad extracontractual objeto del debate sustancial, se hallaba estructurada en cabeza del Estado colombiano, por lo cual la obligación indemnizatoria a cargo de la entidad demandada también se estructuraba. De lo anterior se evidencia que no es la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos y garantías fundamentales de las partes lo que determina el interés para recurrir del Ministerio Público y, ante la ausencia del mismo, el recurso de apelación no puede abrirse paso. Resulta evidente que las razones que informan la impugnación, lejos de defender el interés público, pretende reargüir los fundamentos del fallo de primera instancia, en cuanto al análisis fáctico y jurídico del caso sometido a decisión judicial. En tales condiciones los únicos que podrían cuestionar la decisión del a quo eran los titulares del derecho cuyo reconocimiento fue negado y ante el silencio de estos, debe entenderse que estuvieron conformes con la decisión del tribunal y no podría otro sujeto procesal suplir la voluntad de los interesados para obtener la revisión de la providencia en segunda instancia en beneficio de quien no se considera afectado.

Por las anteriores razones no procede el estudio de fondo del recurso de apelación.

III. No se impondrá condena en costas porque la conducta de las partes no se enmarca dentro de las previsiones contempladas por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. NO PROSPERA la apelación interpuesta por el señor procurador 46 judicial ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, por carencia de interés para recurrir.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase,».

(2) 15 de diciembre de 1995.

(3) Artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

(4) ART. 277.—El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:

(...).

7. Intervenir en los procesos ante autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.

(5) Guasp Jaime, Derecho procesal civil, tomo primero. Págs. 171y ss.

(6) Guasp, Jaime. Derecho procesal civil, tomo I, primera parte. Págs. 162 y ss.

(7) Chiovenda, José. Principios de derecho procesal civil. Tomo I Instituto Editorial Reus S.A., págs. 562 y ss.

(8) ART. 87.—Modificado. Decreto 2304 de 1989m, artículo 17. Modificado. Ley 446 de 1998, artículo 32. De las controversias contractuales. (...) El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultad para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración solo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes...”

(9) ART. 8º—Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la ley.

Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente podrá ejercitar la acción de repetición:

El Ministerio Público.

El Ministerio de Justicia y del Derecho (léase Ministerio del Interior y de Justicia), a través de la dirección de defensa judicial de la Nación cuando la perjudicada con el pago sea una entidad pública del orden nacional”.

(10) Devis Echandía Hernando. Compendio de derecho procesal. Tomo I, parte general, pág 304 y ss., citando a Carnelutti y a Chiovenda.

(11) Recasens Siches, Luis. Tratado general de filosofía del derecho, Editorial Porrúa, México, 1970, págs. 292 y ss.

(12) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Consejo de Estado, Sección Tercera. Radicado AP-2305.

(13) Devis Echandía Hernando, Compendio de derecho procesal, Teoría general del proceso, tomo 1, sexta edición, Editorial A B C, Bogotá, 1978, pág. 506.

(14) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Expediente 6995. En el mismo sentido ver entre otras las siguientes providencias proferidas por la misma Sala: 15 de abril de 1996, Expediente 11691; 25 de agosto de 2005, Expediente 29677; 7 de febrero de 2007, Expediente 30243, 4 de diciembre de 2007, Expediente 16203; 30 de julio de 2008, Expediente 31280.