Sentencia 1995-11430/16369 de mayo 13 de 2009

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 25000-2331-000-1995-11430-01(16369)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra

Actor: Sociedad Seguros Caribe S.A.

Demandado: Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero

Referencia: Acción contractual

Bogotá, D.C., trece de mayo de dos mil nueve.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de junio de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las súplicas de la demanda.

I. Antecedentes.

1. La demanda.

1.1. Pretensiones.

Fue presentada el 2 de octubre de 1995 por la Sociedad Seguros Caribe S.A., mediante apoderado y en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1. “Que se declare la nulidad de la Resolución 3 proferida el 19 de enero de 1995 por el señor presidente de la Caja de Crédito Agrario y Minero, por medio de la cual se declaró el incumplimiento del contrato de transporte de remesas celebrado entre esta entidad y Helitaxi Ltda., y se ordenó hacer efectiva la póliza única de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales 8765 expedida por mi mandante.

2. Que se declare igualmente la nulidad de la Resolución 13 proferida el 17 de abril de 1995 por el mismo presidente de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, por medio de la cual se confirmó la declaratoria de efectividad de la garantía única de cumplimiento 8765 expedida por mi procurada y a la cual se declaró por el acto administrativo reseñado en el numeral anterior.

3. Que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que mi procurada no está obligada a pagar indemnización alguna con fundamento en la póliza única de cumplimiento a favor de las entidades estatales 8765.

4. Que se declare que en el evento en que mi procurada se viere obligada a pagar indemnización alguna con fundamento en la póliza antes enunciada, la demandada deberá reintegrar a la parte actora la sumas de dinero canceladas junto con la corrección monetaria y los intereses respectivos, conforme al artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, desde la fecha que en que esta realice el pago y hasta tanto se produzca sentencia definitiva.

5. Que la demandada de cumplimiento a la sentencia que aquí se produzca en la forma y dentro de los plazos previstos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo” (fls. 4 y 5, cdno. 3).

1.2. Hechos.

La actora fundó sus pedimentos en los siguientes hechos:

“1. La demandada celebró con Helitaxi Ltda. el 20 de octubre de 1994 un contrato de transporte de remesas en virtud del cual este último se obligaba a llevar de un lugar a otro, en transporte aéreo, valores, de acuerdo a las necesidades de la demandada.

2. En el mismo contrato se exoneró de responsabilidad por fuerza mayor o caso fortuito, se pactó cláusula de caducidad y la obligación de Helitaxi de constituir garantía única de cumplimiento por $ 38.000.000, durante todo el tiempo de su vigencia.

3. El helicóptero de matrícula HK 2.640 de propiedad de Helitaxi, conducido por Eduardo Marín cumplía el itinerario Bogotá-Muzo-Quipama-Bogotá, el 25 de octubre de 1994, cargado de valores de la Caja Agraria cuando se precipitó a tierra en el carreteable que conduce al hangar 1 del aeropuerto de Melgar.

4. Al verificar el contenido de las tulas transportadas se halló un faltante de $ 182.164.000 que fueron hurtados.

5. La caja inmediatamente hizo efectiva la póliza de cumplimiento, por Resolución 3 de enero 19 de 1995.

6. Seguros Caribe interpuso recurso de reposición resuelto con la Nº 13 del mismo año.

7. Los actos administrativos demandados son violatorios de las normas contenidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo” (fls. 73 y 74, cdno. 3).

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

El demandante formuló los siguientes cargos de nulidad contra los actos demandados:

— Incompetencia material, con sustento en que la ley no faculta a la entidad estatal para expedir actos administrativos que declaren unilateralmente el incumplimiento del contrato.

— Falsa motivación, con fundamento en que la administración, al proferir el acto administrativo, incurrió en errores de hecho, porque el dinero se extravió por hurto, más no por el siniestro del helicóptero.

— Violación de normas legales:

Artículos 1.602 del Código Civil y en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, con sustento en que los contratos estatales se rigen por las leyes civiles y comerciales, salvo lo previsto en esta ley; que el contrato es ley para las partes y sólo podía terminársele por mutuo consentimiento o causas legales.

— Violación de lo previsto en los artículos 64 y 1604 del C.C., que impiden imputar el daño al deudor cuando se demuestra el caso fortuito. A este respecto también invocó previsto en el numeral 9º, artículo 1047 del C.C. y en el artículo 1056 del Código de Comercio, para explicar que no asumió ninguna responsabilidad por caso fortuito y fuerza mayor (fls. 8 a 14, cdno. ppal.).

2. Actuación procesal en primera instancia.

2.1. La demanda se admitió por auto del 19 de octubre de 1995, que fue notificado a la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero el 6 de febrero de 1995 (fls. 24 y 25, cdno. 3).

2.2. La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero se abstuvo de contestar la demanda en la oportunidad procesal.

2.3. Helitaxi Ltda. presentó escrito el día 2 de mayo de 1996 en el que manifestó coadyuvar íntegramente la demanda formulada por Seguros Caribe S.A. pidió acceder a las pretensiones formuladas por esta (fl. 34, cdno. ppal.).

3. Sentencia de primera instancia.

El tribunal negó las pretensiones con fundamento en el siguiente análisis de los cargos que formuló la actora contra los actos demandados.

3.1. Incompetencia de la entidad derivada de la cláusula compromisoria:

Afirmó que no se daba este vicio porque el contrato de transporte se celebró entre la Caja Agraria y Helitaxi “haciendo efectiva la cláusula compromisoria únicamente entre ellas; además la relación que se deriva de la aseguradora y el beneficiario (Caja Agraria) es de naturaleza extra contractual y por ende, no siendo contractuales sus conflictos no están sujetos a cláusula compromisoria”. Agregó que, por esta razón, Seguros Caribe no puede alegar en su favor la cláusula compromisoria ya que es un tercero respecto del contrato de transporte.

Dijo también:

“Aquí el contratista resulta ser un tercero frente al acto administrativo que declara el siniestro. Lógico que en un pleito entre el Estado y el contratista entorno al contrato se debatirá el asunto materia de la declaración del siniestro, pero aquel acto no será asunto que afecte directamente aquella relación”.

Precisó que la competencia de la administración para declarar la ocurrencia del siniestro amparado con un seguro, no es de origen contractual, sino legal:

“Independientemente de esta argumentación, la posibilidad que tiene la entidad pública de declarar la ocurrencia del siniestro amparado con un seguro no tiene origen contractual sino legal, pues es el artículo 68 específicamente el ordinal 5º el que les permite, notificada la ocurrencia del hecho dañino garantizado, omitir la presentación de reclamación, o esperar que ella se acepte u objete para, en su lugar, proceder directamente a hacer efectivamente (sic) la garantía, declarando la ocurrencia del siniestro en acto administrativo con fuerza de ley, y obligando a la aseguradora a demandar en contra.

Cierto es como lo afirma la demandante, que la Ley 80 de 1993, no contiene prescripciones relativas a la declaración de incumplimiento del contrato, como no (sic) lo hacía el Decreto 222 de 1983 en su tiempo. Tal decisión del legislador es absolutamente racional, puesto que la declaración de incumplimiento constitutivo del siniestro, como requisito previo para hacer efectivo por vía directa, sin acudir a los jueces los seguros, no son materia contractual en tanto que no regulan relaciones entre partes de un contrato”.

Agregó que las normas que regulan la materia varían puesto que cuando el beneficiario es un particular es aplicable el Código de Comercio, en tanto que si el beneficiario es la administración, lo será el Código Contencioso Administrativo. Agregó:

Concluyó: “Tenemos dos razones para decir que la administración no estaba plegada a la cláusula compromisoria. La primera, porque el pleito se traba entre personas no afectas a un contrato. La segunda por que como su naturaleza es extra contractual no se puede invocar la Ley 80 de 1993”.

3.2. Falsa motivación del acto.

El tribunal explicó que se confunde el accidente del vehículo a motor que deja heridos, con la pérdida de los dineros transportados por la compañía aérea, que es el siniestro asegurado:

“Confunde este cargo la siniestralidad del vehículo a motor, su accidente, cuando se apagó, cayendo abruptamente a tierra y dejando mal heridos a sus ocupantes, con el siniestro garantizado por la póliza, que era la pérdida o daño de los dineros transportados por la compañía aérea.

Aquí la Caja Agraria, cuando en los actos demandados se refiere al siniestro no está haciendo relación a la caída del helicóptero por el apagón de su motor, sino al hurto de los valores transportados, y por tanto no se puede decidir, como lo quiere el demandante, que hubo sucesión entre el siniestro y el hecho a que dio lugar la declaración de incumplimiento para efectos de hacer efectiva la póliza”.

3.3. Violación de normas por violación del pacto de responsabilidad contenido en el contrato.

Afirmó que, si bien se predica caso fortuito “cuando el daño siendo imprevisible e irresistible, deviene de la naturaleza de la cosa que los soporta... Aquí el hurto del dinero no ocurre como consecuencia de defectos en el mismo, sino por la acción de personas desconocidas, que aprovecharon la falencia del vehículo”.

Agregó que, para exonerarse de responsabilidad, la aseguradora debió probar que terceros extraños causaron el hecho, o probar el caso fortuito, “cargas procesales que se trasladaban a la aseguradora que alega la no ocurrencia del siniestro. Seguros Caribe no acreditó la imputabilidad del hecho a extraños y se limitó a afirmarlo, razón por la cual no hay lugar a acceder a este cargo”.

A esta providencia aclaró el voto la doctora Fabiola Orozco, para indicar que si bien la Caja Agraria, no es parte del contrato de seguro, es la beneficiaria y asegurada; como también que tiene “por razón del artículo 1039, un derecho propio y directo en el contrato y, por lo tanto, tiene interés para demandar el acto administrativo” (fls. 76 a 82, cdno. ppal.).

5(sic). Recurso de apelación.

En oportunidad, la aseguradora Seguros Caribe S.A. interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se concedan las súplicas de la demanda.

Afirmó en síntesis lo siguiente:

— El Consejo de Estado es competente para conocer de este proceso en segunda instancia, conforme lo prevé el artículo 132 del CCA.

— Es procedente declarar la nulidad de la resolución demandada, ya que es incontrovertible la existencia de una cláusula compromisoria que impide declarar unilateralmente el incumplimiento.

“En forma expresa reconoce el tribunal que la caja demandada ‘no tenía competencia material para declarar el incumplimiento’ del contrato afianzado. Sin embargo en la resolución cuya nulidad impetro, se dice textualmente:” Declarar el incumplimiento del contrato...’. Esta sola circunstancia conduciría a que debe declararse la nulidad de las resoluciones demandadas, por lo menos en lo que atañe al artículo transcrito”.

— Como la administración no tiene competencia material para declarar el incumplimiento tampoco podía hacer efectiva la póliza que garantizaba su cumplimiento, pues “la efectividad de la póliza de cumplimiento se ordena precisamente con fundamento en la declaratoria de incumplimiento del contrato afianzado”.

— El tribunal desconoce el principio según el cual lo accesorio sigue la suerte de lo principal, cuando dice que la cláusula compromisoria no es aplicable al contrato de seguro.

— Al contratista no debería calificársele como tercero, puesto que el incumplimiento lo afecta de manera directa.

— “Pasó por alto el tribunal, igualmente, el que la Ley 80 de 1994 (sic) no permite a las entidades estatales declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato”.

— El contrato de seguro debe regirse por el derecho privado por tener como objeto el desarrollo de actividades propias de una actividad financiera (fls. 96 a 98, cdno. ppal.).

6. Actuación en segunda instancia.

6.1. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 28 de mayo de 1999 y, por auto de 18 de junio de 1999, se dispuso traslado para alegatos de conclusión (fls. 100 y 101, cdno. ppal.).

6.2. Seguros Caribe S.A. en la oportunidad correspondiente, alegó de conclusión mediante escrito en el que reiteró su solicitud de revocar la sentencia de primer grado, con fundamento en que el acto está viciado de falta de competencia, falsa motivación y violación de la ley.

Después de exponer los antecedentes de del litigio anteriormente, insistió en lo expuesto en anteriores oportunidades procesales:

— Falta de competencia, porque la entidad demandada no tenía facultad legal para declarar el incumplimiento del contrato asegurado. Adujo que la entidad se atribuyó una competencia que la Ley 80 de 1993 expresamente otorga a la jurisdicción contencioso administrativa en su artículo 75.

— En el evento de creer que la entidad estaba facultada para declarar el incumplimiento del contrato, debió proferir el acto administrativo y notificarlo dentro del término de vigencia del mismo, en consideración a los límites temporales que tienen los poderes exorbitantes.

— Helitaxi Ltda. y La Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero están vinculadas por la cláusula compromisoria, razón por la cual deben resolver su conflicto ante un tribunal de arbitramento.

— El tribunal otorgó autonomía al contrato de seguros, postura que “desconoce elementos esenciales del derecho como el que lo accesorio sigue la suerte de lo principal”. Esta afirmación condujo a los siguiente yerros: i) creer que el conflicto suscitado entre la Caja Agraria y Seguros Caribe S.A. no es de carácter contractual y, por ende, no está sujeto a la cláusula compromisoria. “Los conflictos entre mi mandante y la Caja Agraria si(sic) son contractuales y se originan en el contrato concertado entre esta y Helitaxi Ltda. si la entidad contratante no tenía competencia para declarar el incumplimiento de contrato, tampoco la tenía para hacer efectiva la póliza de cumplimiento expedida por el garante”; ii) desconocer a la Caja Agraria como parte del contrato de seguros y de paso “niega al garante y fiador del contratista, la aplicación de las normas contractuales pactadas en el contrato afianzado. Si se aceptara este exabrupto tendríamos que el cumplimiento del contrato es un pacto entre contratante y contratista que no afecta al asegurador como tercero” y iii) considerar que la competencia de la caja para declarar la ocurrencia del siniestro tiene origen legal y no contractual, porque la ley prevé la facultad de hacer la declaratoria de ocurrencia del siniestro, pero ello supone que, previamente se haya realizado la declaratoria del incumplimiento o de la caducidad del contrato.

Finalmente reiteró lo expuesto sobre la violación de normas legales y la falsa motivación (fls. 104 a 117, cdno. ppal.).

6.2. La procuradora quinta delegada ante esta corporación, emitió concepto en su oportunidad mediante escrito en el que recomendó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad de los actos acusados para negar las pretensiones de la demanda.

Al efecto explicó que la entidad carecía de competencia material para declarar el incumplimiento del contrato, toda vez que la Ley 80 de 1993 que rige el contrato, no prevé esta potestad:

“... fuerza es concluir la ilegalidad de los actos administrativos enjuiciados por falta de competencia en razón de la materia conclusión a la cual se arriba con fundamento en el hecho de que el contrato cuyo cumplimiento fue amparado por Seguros Caribe S.A., es un contrato estatal, habida consideración a que fue celebrado de un lado por una entidad estatal (L. 80/93, arts. 2º y 32), y por ende está sujeto al régimen del estatuto de contratación de las entidades estatales, dado que su objeto no se refería al giro ordinario de las actividades propias del objeto social de la Caja Agraria como establecimiento de crédito, sino a una diferente.

Determinada la Ley 80 de 1993 como la rectora del contrato amparado por la aseguradora aquí demandante, y cuyo incumplimiento se declaró solo con miras a hacer efectiva la póliza de amparo a través de los actos enjuiciados, viene la legalidad de tales actos, comoquiera que en ese estatuto no se determinó como cláusula excepcional a favor de la administración, la posibilidad de declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato con la finalidad de hacer efectiva la póliza de seguro de cumplimiento que el contratista haya constituido para garantizar sus obligaciones. Tal facultad excepcional solo se estableció para declarar la caducidad administrativa del contrato, frente al incumplimiento grave del mismo por parte del contratista, con la consecuencia de que esa declaratoria es constitutiva del siniestro de incumplimiento (L. 80/93, art. 18).

(...).

Quiso el legislador dotar a la administración de la facultad de declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato, pero solo para cuando ese incumplimiento revista unas características especiales que ameriten la declaratoria de caducidad, que es cuando afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y evidencie que puede conducir a su paralización. La declaración que haga la administración de incumplimiento de tal naturaleza, solo es el medio para lograr una finalidad posterior que es la declaratoria de caducidad del contrato, decisión que vincula de manera principal al contratista y consecuencialmente al asegurador del cumplimiento de las obligaciones del contratista.

La decisión de declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato, sin sustento legal, viola el artículo 121 de la Carta Política, norma conforme a la cual ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen en la Constitución y la ley. En el sub examine la administración demandada avocó una competencia que no le correspondía”.

Respecto de lo expuesto por el tribunal a propósito de la competencia prevista en el artículo 68-5 del Código Contencioso afirmó el Ministerio Público:

“Valga anotar que no se le asiste razón al tribunal cuando señala que la declaración unilateral de incumplimiento no es una atribución contractual, y que por ende no está consagrada en el estatuto de contratación, sino que tiene su fuente legal en el artículo 68-5 del CCA. Basta señalar al respecto este es un acto típicamente contractual dado que precisamente está declarando el incumplimiento de un contrato, decisión que afecta no solo a la aseguradora que ampara el cumplimiento de las obligaciones contractuales, sino y de manera principalísima al contratista, quien es el primer obligado frente a esa declaración. Así lo entendió el legislador que en el numeral 5º del artículo 68 del CCA se refiere a las garantías de obligaciones diferentes a las contractuales conclusión a la cual se arriba simplemente con la lectura del artículo, que en sus numerales 4º y 5º, hace referencia al cobro por jurisdicción coactiva de garantías, pero diferenciando en el cuarto, las que específicamente han sido otorgadas para garantizar el cumplimiento de un contrato, de las demás constituidas para garantizar otro tipo de obligaciones a favor del Estado, mencionadas en el numeral 5º.

La referencia que aquí se hace al numeral 4º del artículo 68 del CCA es para aclarar la situación, pero obviamente, en el entendido de que tal numeral fue tácitamente derogado por el artículo 75 de la mencionada Ley 80 de 1993, que señaló al juez contencioso administrativo como el de la ejecución de los títulos derivados del contratos estatal, sin que hoy las entidades gocen para el efecto de la jurisdicción coactiva a que se refiere el artículo 68 citado”.

6.3. La Consejera de Estado Doctora Myriam Guerrero de Escobar, manifestó su impedimento para conocer de este asunto, con fundamento en la causal prevista en el numeral 2º del artículo 150 del CPC, el cual fue aceptado por la Sala (fl. 137 ss., cdno. ppal.).

6.4. La Consejera de Estado Doctora Ruth Stella Correa, manifestó su impedimento para conocer del presente proceso, porque rindió concepto en la correspondiente oportunidad procesal, como procuradora quinta delegada ante esta corporación. El mismo le fue aceptado por la Sala (fl. 139 ss., cdno. ppal.).

Consideraciones

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida en juicio de dos instancias(1), con el objeto de que revoque la sentencia desestimatoria de las pretensiones que adoptó el tribunal a quo.

La actora insiste en la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la entidad demandada declaró configurado el incumplimiento del contrato de transporte de remesas suscrito entre Helitaxi Ltda. y la Caja Agraria, e hizo efectiva la póliza de seguro de cumplimiento 8765 expedida por Seguros Caribe S.A.

Para resolver cada uno de los cargos formulados por la demandante, la Sala analizará previamente lo probado en el proceso y lo previsto en el ordenamiento jurídico vigente sobre las materias correspondientes.

1. Lo probado.

Consideración previa 

Obran documentos públicos en copia simple tales como el contrato de transporte de remesas que, se afirma en los actos demandados(2), fue suscrito el 20 de octubre de 1994 por Helitaxi y la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero con el objeto de que el primero transportara valores de la caja en helicópteros.

También se allegaron documentos que se dice fueron suscritos por el vicepresidente de servicios administrativos de la Caja Agraria y por miembros de la estación aeroportuaria de la policía metropolitana, que se relacionan con el accidente y la pérdida de valores de propiedad de la caja (fls. 6 a 19, cdno. 2).

La Sala, como lo ha manifestado en abundantes providencias, advierte que tales documentos no podrán valorarse en consideración a que carecen de los requisitos que prevé la ley(3) para tenerlos por auténticos.

Hechos probados 

Mediante la valoración de los medios de prueba legalmente aportados al proceso la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

— Helitaxi Ltda. y Seguros Caribe S.A. suscribieron una póliza única(4) de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales, donde el beneficiario es la Caja Agraria con un valor asegurado de $ 30.000.000. Y de cuyo texto es pertinente mencionar:

“Amparo de cumplimiento del contrato: El amparo cubre a las entidades estatales contratantes contra los perjuicios derivados del incumplimiento imputable al contratista de las obligaciones emanadas del contrato garantizado. Este amparo comprende multas y el valor de la cláusula penal pecuniaria que se haga efectiva.

Conclusiones: Los amparos previstos en la póliza no operarán en los casos siguientes: fuerza mayor o caso fortuito o cualquier otra causal de exoneración de responsabilidad del contratista deudor.

Vigencia: Se hará constar en la carátula de la misma o en sus anexos, la vigencia no podrá ser inferior al plazo de ejecución y liquidación del contrato (la carátula reza: La vigencia del seguro va desde las 00:01 horas del 14 de octubre de 1994 hasta las 24:00 horas del 14 de marzo de 1995; para una totalidad de 151 días)” (fls. 2 a 4, cdno. 2).

— El 25 de octubre de 1994, Helitaxi Ltda., dirección de seguridad aérea rindió informe preliminar de accidente aéreo, en el que se indica que el helicóptero HK 2640 de propiedad de Helitaxi Ltda., al mando del capitán Eduardo Marín, que cumplía el itinerario Bogotá-Muzo-Quipama-Bogotá, se precipitó a tierra en el hangar 1 del Aeropuerto Eldorado de Bogotá. Consta además:

“En el vuelo de regreso de Quipama a Bogotá, ... con dos pasajeros de la Caja Agraria a bordo, una vez recibidas las instrucciones de la torre de control para aproximar y aterrizar, el piloto procedió a cumplir con el patrón de ingreso al aeropuerto pero cuando se encontraba próximo a interceptar la trayectoria de aproximación final el motor de la aeronave se apagó y esta se precipitó a tierra. El piloto trató de efectuar aterrizaje de emergencia en el carreteable que conduce al hangar uno, pero la aeronave hizo contacto bruscamente con el terreno y se deslizó sin control a lo largo del carreteable, perdiendo los palos del rotor de cola y los esquies (sic), para finalmente volcarse sobre el lado izquierdo y continuar derrapado sobre ese lado hasta parar después de un recorrido de ochenta (80) metros. El piloto y los dos pasajeros resultaron con heridas de consideración y fueron rescatados por personas que se encontraban en el lugar. No hubo incendio. Las condiciones atmosféricas en el momento del accidente eran de luz diurna, visibilidad normal y ráfagas de viento de oeste - este. Se considera pertinente efectuar una minuciosa inspección del motor para determinar con certeza la causa de la apagada intempestiva de aquel. Iniciar la investigación correspondiente y coordinar con la Aerocivil todo lo relacionado con dicho organismo” (documento privado en copia simple; fl. 5, cdno. 2).

— El 19 de enero de 1995, el vicepresidente secretario general de la Caja Agraria expidió la Resolución 3 por medio de la cual resolvió declarar el incumplimiento del contrato por la pérdida de valores que eran transportados por Helitaxi Ltda.:

“ART. 1º—Declarar el incumplimiento de contrato de transporte de remesas celebrado entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero con el Helitaxi Ltda., por el incumplimiento del contratista, Helitaxi Ltda., en razón a los aspectos expuestos en los considerandos de esta resolución.

ART. 2º—Ordenar hacer efectiva la póliza única de seguro de cumplimiento, a favor de entidades estatales, 8765 de octubre 14 de 1994, de la compañía Seguros Caribe S.A. por la suma de treinta millones de pesos moneda corriente ($ 30.000.000), lo cual no debe interpretarse como renuncia de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero a intentar las demás acciones ordinarias a que hubiere lugar” (fls. 28-31, cdno. 2).

Consta en la parte motiva del acto, lo siguiente:

“4. Que mientras se prestaba el servicio de transporte de la remesa a que hace referencia el numeral anterior, en desarrollo del contrato vigente entre la Caja Agraria y Helitaxi Ltda. la aeronave helicóptero HK 2640, marca Huges, al mando del capitán Eduardo Marín, PCH 493, de propiedad de la sociedad Helitaxi Ltda. se accidentó cuando se encontraba próximo a interceptar la trayectoria de aproximación final para aterrizar en el aeropuerto ‘El Dorado’.

5... Que no hubo incendio. Las condiciones atmosféricas en el momento del accidente eran de luz diurna, visibilidad normal y ráfagas de viento de oeste - este. Se considera pertinente efectuar una minuciosa inspección al motor y el sistema de combustible de la aeronave, para determinar con certeza la causa de la apagada intempestiva de aquel. Informe preliminar —accidente— dirección de seguridad aérea Helitaxi Ltda. de octubre 25 de 1994.

6. El valor de la remesa transportada fue de la suma de ... ($ 490.000.000) ... presentándose con ocasión del accidente la pérdida del numerario por valor de ... (182.164.000) lo cual consta en acta elaborada por la estación aeroportuaria de la policía metropolitana de Bogotá, y acta de entrega y recuento de numerario encontrado en el siniestro, suscritas el 25 y 26 de octubre de 1994, respectivamente.

7. Que por la pérdida del numerario a que se refiere el numeral anterior, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero formuló reclamación formal a Helitaxi Ltda. de conformidad con lo pactado en la cláusula quinta del contrato vigente entre la Caja Agraria y Helitaxi Ltda. que establece: ‘... el contratista asume la responsabilidad por daños y pérdidas en la propiedad, heridas y muerte de cualquier persona o personas, incluyendo su propio personal, resultante de sus operaciones cuando a ello hubiere lugar de acuerdo con las leyes de la República de Colombia. El contratista se compromete a indemnizarlos por lesiones recibidas, muerte o daños a su propiedad que sean causados como consecuencia del trabajo adelantado por el contratista. Cartas 455 y 267 de noviembre 2 y diciembre 19 de 1994, respectivamente’.

8. Que la Caja de Crédito Agrario... comunicó el siniestro ocurrido a la Compañía de Seguros Caribe, Empresa que expidió la póliza única de cumplimiento, que ampara el contrato suscrito entre la caja y Helitaxi Ltda.

9. Que ante la manifestación negativa de Helitaxi Ltda. de responder por la pérdida del numerario, comunicación de diciembre 21 de 1994, se ha presentado incumplimiento por parte del Helitaxi Ltda., lo cual ha ocasionado perjuicios a la entidad al no disponer del numerario perdido en el accidente...”.

— El 14 de febrero de 1995, Seguros Caribe S.A. interpuso recurso de reposición contra la Resolución 3, con el objeto de que fuese revocada en su totalidad, con fundamento en que desconoce los términos del contrato de transporte de remesas, la ley colombiana y el contrato de seguros contenido en la póliza 8765 (fls. 14 a 23, cdno. 2).

— El 17 de abril de 1995, mediante Resolución 13, la entidad resolvió el recurso de reposición y dispuso:

“ART. 2º—Confirmar en su totalidad el acta recurrida y en consecuencia ratificar la declaratoria de efectividad de la garantía única de incumplimiento 8765 de octubre 14 de 1994 de la Compañía Seguros Caribe S.A., la cual ampara el cumplimiento del contrato de transporte de remesas suscrito en octubre 20 de 1994 entre la Caja Agraria y la Compañía Helitaxi Ltda.

ART. 3º—Hacer efectiva la garantía única de cumplimiento 8765 de octubre 14 de 1994 de la Compañía Seguros Caribe S.A. por la suma de treinta millones de pesos, moneda corriente ($ 30.000.000), equivalentes al valor asegurado”.

De la parte motiva de dicho acto, la Sala destaca los siguientes apartes:

2. Que la Compañía de Seguros Caribe S.A., (...) dentro del término legal interpuso recurso de reposición contra la Resolución 3 de enero 19 de 1995, sustentando la no existencia de responsabilidad ni obligación indemnizatoria por parte de Helitaxi Ltda., derivada del presunto incumplimiento del contrato de transporte aéreo de remesas celebrado entre la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero y la sociedad Helitaxi Ltda., en octubre 20 de 1994.

3. Que el recurrente expresa en su escrito de solicitud, que: ‘... La Caja Agraria, declara el incumplimiento por parte de Helitaxi Ltda. del contrato antes citado, por el hurto del numerario por valor...’ (el subrayado es nuestro). Situación no contemplada por la Caja Agraria, ya que el incumplimiento a que se refiere la declaración de la entidad en la Resolución 3 de enero 19 de 1995, se determina en la negativa de la sociedad Helitaxi Ltda., a responder por la pérdida parcial de la remesa, ciento ochenta y dos millones sesenta y cuatro mil pesos (182.164.000.oo) moneda corriente, de propiedad de la Caja Agraria, cuando era transportada en una aeronave de la compañía Helitaxi Ltda.

4. Que la pérdida parcial de la remesa de dinero que trata el numeral anterior de estos considerandos se produjo al apagarse el motor del helicóptero HK- 2640 marca Hughes, de propiedad del Helitaxi Ltda., cuando se encontraba en vuelo, ocasionándose el accidente, cuyas consecuencias todos conocemos, apagamiento que no podía presentarse cuando la aeronave se encontraba en vuelo.

5. Que expresamente en la cláusula tercera del contrato suscrito entre la Caja Agraria y la Sociedad Helitaxi Ltda., se estableció: ‘El contratista a su costa dará el mantenimiento habitual a la(s) aeronave(s) para garantizar la máxima seguridad de las operaciones y observará las normas de las autoridades aeronáuticas colombianas y de los fabricantes de la aeronave sobre el particular...’.

Que en el informe preliminar de la firma Helitaxi Ltda. accidente(sic), del mismo día del accidente, esto es octubre 25 de 1994, se consignó ‘... el piloto procedió a cumplir con el patrón de ingreso al aeropuerto, pero cuando se encontraba próximo a interceptar la trayectoria de aproximación final el motor de la aeronave se apagó y esta se precipitó a tierra...’. La Caja Agraria contrató el servicio de transporte aéreo de remesas con la firma Helitaxi Ltda., servicio que debía prestar en condiciones óptimas, el cual en el viaje de octubre 25 de 1994 incumplió el compromiso adquirido.

6. Que la Compañía de Seguros Caribe S.A. también sustenta la no responsabilidad del contratista, Helitaxi Ltda., en el acaecimiento de un hecho contributivo de fuerza mayor, y aún más, en que las partes contemplaron como eximente de responsabilidad la ocurrencia de actos ocasionados por terceros tipificados como delito. Aspectos que desconocen la obligación del contratista, Helitaxi Ltda., de mantener las aeronaves en óptimas condiciones que permitan garantizar la máxima seguridad de las operaciones para lo cual fue contratado el servicio; el mismo informe preliminar de la Sociedad Helitaxi Ltda. de octubre 25 de 1994, expresa ‘... No hubo incendio. Las condiciones atmosféricas en el momento en el momento del accidente eran de luz diurna, visibilidad normal y ráfagas de viento de oeste a este... Se considera pertinente efectuar una minuciosa inspección del motor y el sistema de combustible de la aeronave, para determinar con certeza la causa de la apagada intempestiva de aquel...’.

7. Que la Compañía de Seguros Caribe S.A., garantizó el cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones adquiridas por el afianzado, Sociedad Helitaxi Ltda., surgidas del contrato de transporte en helicóptero, avalando el cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas por la Sociedad Helitaxi Ltda., en desarrollo del contrato suscrito con la Caja Agraria en octubre 20 de 1994, es así como, ‘... el contratista asume la responsabilidad por daños y pérdidas en la propiedad, heridas y muerte de cualquier persona o personas... el contratista se compromete a proteger a la Caja Agraria y a sus afiliados, compañías asociadas, agentes y empleados, contra todo reclamo, demandas y acciones. También se compromete a indemnizar, por lesiones recibidas, muerte o daños en su propiedad que sean causados como consecuencia del trabajo adelantado por el contratista’ cláusula quinta (5ª) del contrato suscrito entre las partes en octubre 20 de 1994” (fls. 34 a 37, cdno. 2).

2. Análisis de los cargos de la demanda.

2.1. Primer cargo. Incompetencia de la entidad para declarar ocurrido el siniestro porque el contrato contiene una cláusula compromisoria.

La Sala advierte, como lo hizo en el capítulo precedente, que el contrato fue aportado por la parte actora en copia simple, razón por la cual carece de autenticidad y no resulta valorable para establecer la existencia de la cláusula compromisoria que se aduce en la demanda.

Sin embargo, comoquiera que en la sentencia apelada el tribunal realizó varias consideraciones respecto del tema, la Sala encuentra ilustrativo pronunciarse al respecto.

Se precisa en primer lugar que, aun cuando estuviese comprobada la existencia del pacto arbitral, esta circunstancia no excluye la facultad que le asigna la ley a las entidades públicas para declarar ocurrido el siniestro amparado por la póliza de seguro.

En efecto, la cláusula compromisoria es una de las modalidades del pacto arbitral, definida en el ordenamiento como “... el pacto contenido en un contrato o documento anexo a él, en virtud del cual los contratantes acuerdan someter las eventuales diferencias que puedan surgir con ocasión del mismo, a la decisión de un tribunal arbitral”(5).

La naturaleza contractual del pacto arbitral hace posible que los sujetos de derecho, en ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad, regulen entre otros aspectos, la materia que será objeto del juzgamiento arbitral(6), el tipo de arbitraje(7), el término de duración del proceso arbitral(8) y el lugar donde funcionará el tribunal de arbitramento(9).

Por tratarse de un verdadero negocio jurídico bilateral, debe contar con un objeto, que consiste en “someter sus diferencias a la decisión de un tribunal arbitral, renunciando a hacer valer sus pretensiones ante los jueces”(10), la capacidad o, tratándose de entidades públicas, la competencia de quien lo suscribe para obligarse a someter el litigio a un tribunal de arbitramento; el consentimiento, o la decisión de elegir este mecanismo de resolución de conflictos y la causa o la finalidad que las partes buscan con el pacto.

Ahora, en cuanto a lo expuesto por la parte actora para sustentar la incompetencia material de la entidad, la Sala advierte que la circunstancia de que el contrato estatal contenga una cláusula compromisoria, no conduce a considerar excluidas las competencias y facultades que la ley le atribuye a una entidad pública contratante.  

La cláusula arbitral produce el efecto de que, en el evento de suscitarse un litigio que deba dirimirse ante un juez, las partes ejerciten la correspondiente acción ante un tribunal de arbitramento legalmente constituido, a menos que se renuncie tácita o expresamente a ella. 

En el caso concreto, como pasa a explicarse en el capítulo siguiente, la entidad pública, al considerar incumplido el contrato de transporte por el faltante de unos valores, no tenía que acudir ante el juez del contrato estatal para hacer efectiva la póliza, pues contaba con facultades previstas en la ley, para declarar la ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la póliza respectiva. 

Se precisa además que, como el presente litigio gira entorno a la legalidad del acto administrativo por medio del cual la entidad declaró ocurrido el incumplimiento del contratista e hizo efectiva la garantía única de cumplimiento, no resultaba procedente adelantar este proceso ante un tribunal de arbitramento, porque, conforme lo ha manifestado reiteradamente la Sala, los árbitros carecen de competencia para juzgar la legalidad de un acto administrativo, por tratarse de una materia que no es transigible(11)

Por lo expuesto no prospera el cargo.

2.2. Incompetencia legal de la entidad para declarar el incumplimiento del contrato.

Para resolver este cargo la Sala encuentra procedente tener en cuenta lo expuesto en anteriores providencias sobre la garantía de cumplimiento y la manera de hacerla efectiva, cuando se produce el incumplimiento de un contrato estatal.

2.2.1. La garantía de cumplimiento del contrato estatal y su efectividad.

El contrato de seguro que celebran los contratistas de la administración con las aseguradoras legalmente autorizadas para funcionar en el país, con el objeto de garantizar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato estatal, se rige por las normas del estatuto de contratación estatal(12), por las normas del Código de Comercio y por las normas que los reglamenten y complementen.

La Ley 80 de 1993, reguló aspectos relativos no solo al contrato de seguro que debe celebrar su contratista para garantizar el cumplimiento del contrato estatal, sino también normas sobre la forma de hacer efectiva la indemnización derivada de ese contrato de seguro.

Así, el artículo 25, numeral 19 de la mencionada ley, vigente en el caso concreto, establece la obligación de los proponentes, en los procesos de selección de contratistas, de prestar garantía de seriedad de sus ofertas y la obligación de los contratistas de la administración, de prestar una garantía única de cumplimiento de sus obligaciones contractuales, que podrán consistir en una póliza de seguro expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en el país.

Respecto de la garantía de cumplimiento, la norma señala que la misma se entenderá vigente hasta la liquidación del contrato garantizado y la prolongación de sus efectos, y que, tratándose de pólizas, las mismas no expirarán por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral, disposiciones estas, que resultan ajenas a los contratos de seguro regulados por el Código de Comercio.

Así también, el Decreto 679 de 1994, que reglamentó entre otros, el numeral 19 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, define el objeto de la garantía única de cumplimiento, los riesgos y la extensión mínima de los amparos que debe contener, desde el punto de vista de su valor y de su vigencia(13), para que la entidad contratante pueda admitir esa garantía como suficiente(14)-(15).

En cuanto a la forma de hacer efectiva la indemnización correspondiente, el último inciso del artículo 18 de la Ley 80 de 1993, dispone que la caducidad del contrato debe ser declarada mediante acto administrativo debidamente motivado, y además, que dicha declaratoria “... será constitutiva del siniestro de incumplimiento”. Así también el artículo 68(16) del Código Contencioso Administrativo, establece:

“ART. 68.—Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos:

(...).

4. Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso.

5. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación (...)” (resalta la Sala). 

Mediante la lectura del precitado artículo se deduce claramente que las entidades públicas pueden hacer efectivas las garantías constituidas a su favor por el contratista, mediante un acto administrativo que bien puede ser aquel en el que previamente se declare el incumplimiento. 

Si bien es cierto que esta Sección había adoptado diversas posturas(17) respecto de la facultad de declarar el incumplimiento mediante acto administrativo con el objeto de hacer efectiva la póliza de cumplimiento, cabe precisar que la jurisprudencia reciente(18) de la Sala ha considerado que la ley prevé esta facultad, cuando regula la competencia de la entidad para declarar unilateralmente la ocurrencia del siniestro asegurado.

Así en sentencia proferida el 22 de abril de 2009, expediente 14667 se afirmó:

— La entidad tiene la potestad de declarar unilateralmente la existencia de la obligación derivada del contrato de seguro, declaratoria que necesariamente involucra o versa sobre la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño: 

“La situación se torna diferente en tratándose de garantías de cumplimiento constituidas en favor de entidades públicas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista, así que el citado artículo 1077 no es de aplicación estricta, puesto que no es ante la compañía aseguradora que el asegurado o beneficiario de la póliza —entidad estatal— discute la existencia del siniestro y el monto del perjuicio o daño causado, tal como quedó ampliamente expuesto en el acápite anterior, sino que la entidad pública asegurada a términos del artículo 68, numerales 4º y 5º del CCA, tiene la potestad de declarar unilateralmente la existencia de la obligación derivada del contrato de seguro, declaratoria que necesariamente involucra o versa sobre la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, ya que de lo contrario no surge la obligación a cargo de la aseguradora, pues como ya se anotó, para que ello ocurra, según lo dispone el artículo 1077 del Código de Comercio, deberá establecerse la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, en tratándose de seguros de daños.

Cabe agregar que el artículo 68 del CCA, define las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, es decir que reúnen las características de ser claras, expresas y exigibles, entre las cuales se encuentran las que se derivan de las garantías que otorgan los contratistas en favor de las entidades públicas, una vez que mediante acto administrativo se declare la existencia de la obligación, declaratoria que necesariamente debe versar sobre el monto de la obligación, pues de lo contrario no podría conformarse el título ejecutivo con las características que debe revestir la obligación que presta mérito ejecutivo.

Es decir que la entidad pública asegurada, tiene la potestad de declarar unilateralmente la ocurrencia del siniestro mediante acto administrativo en el cual, conforme a la norma en cita, deberá determinarse la cuantía del daño causado, al margen, incluso, de que la compañía de seguros no comparta su decisión, inconformidad que puede hacer manifiesta mediante los recursos previstos en la ley y posteriormente, si es del caso, por vía judicial”.

La entidad tiene competencia legal para declarar la ocurrencia del siniestro aun en vigencia de la Ley 80 de 1993.

Se advierte en la precitada sentencia que con la expedición de la Ley 80 de 1993, en cuyo artículo 75 se dispuso que el juez competente para conocer de los procesos ejecutivos era el de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Sala consideró derogado el artículo 68-4 del CCA(19) en lo que se refiere al trámite de la jurisdicción coactiva. Pero reiteró, in extenso, lo expuesto en providencia anterior(20) en la cual se precisó que la administración, aún en vigencia de dicha Ley 80, conservaba su competencia para declarar el siniestro, con el fin de hacer efectiva la póliza de garantía de la obra o servicio contratado:

“De modo que la derogatoria ocurrida, según lo entendió entonces la Sala, se circunscribe a la atribución de competencias, para los procesos ejecutivos a la jurisdicción contencioso administrativa, despojando de la misma a la jurisdicción coactiva, pero no se extiende a la posibilidad de dictar los actos administrativos a que dicha norma se refiere, ni a la conformación del título ejecutivo; luego el numeral 4º del artículo 68 sigue vigente, en cuanto al hecho de que indiscutiblemente los actos allí relacionados prestan mérito ejecutivo, pues esto no contraviene la Ley 80 de 1993, luego no se ha operado una derogación tácita en este sentido; lo que sí quedó derogado fue el hecho de que dicho actos presten mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, pues el artículo 75 de la Ley 80 ha dispuesto que los procesos de ejecución, derivados de los contratos estatales, sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

En segundo lugar, y partiendo de la vigencia del numeral 4º citado, este regula y se refiere expresamente a las relaciones de naturaleza contractual, cuando los contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto con el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5º establece que cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado, junto con el acto administrativo que declara la correspondiente obligación.

Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para comprender su alcance y significado plenos, integración de la cual resulta que cualquier póliza contractual, constituida a favor del Estado, presta mérito ejecutivo —aunque no por jurisdicción coactiva—, pues no es lógico —ni es el sentido de la norma— fraccionar el mérito ejecutivo de las garantías contractuales a favor del Estado, cuando es claro que el numeral 4º citado incluye todos los amparos que puede contener una póliza; y el numeral 5º incluye cualquier otro tipo de garantía a favor del Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma es el de otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma efectiva.

Incluso una interpretación exegética de las normas citadas permite llegar a esta conclusión, pues bien dice el numeral 5º que todas las garantías constituidas a favor del Estado —sin exclusión— prestan mérito ejecutivo; y el numeral 4º se refiere específicamente a las contractuales, normas estas que no se excluyen entre sí, sino que se complementan en su interpretación.

Con mayor razón un análisis finalístico de los numerales 4º y 5º citados ratifica esta posición, pues del haz de amparos que contienen las garantías a favor del Estado, resultaría que solo en algunos casos —caducidad, terminación y liquidación— pudiere declararse el siniestro, lo que iría en contra de la filosofía de estos preceptos y del privilegio que ellos mismos pretenden otorgar a la administración pública”(21).

La entidad debe someter su actuación a las reglas del debido procedimiento

Se afirmó en la Sentencia 14667 proferida el pasado mes de abril, lo siguiente:

“Lo anterior no significa que la entidad pública pueda, al expedir el acto administrativo correspondiente, sustraerse de las reglas de conducta que le impone el debido procedimiento, para declarar el siniestro y hacer efectiva la garantía, dichas reglas imponen, entre otras, el deber de motivar el acto administrativo indicando en él los supuestos de hecho y probatorios que soportan el acaecimiento del siniestro y por supuesto, la cuantía de la indemnización, como también, garantizar que tanto el contratista como la compañía de seguros, en ejercicio de los derechos de contradicción y legítima defensa, puedan controvertir el acto administrativo. Este es el sentido en que se debe aplicarse el artículo 1077 del Código de Comercio, para aquellos casos en los cuales el asegurado y beneficiario de la póliza es una entidad estatal. De otra parte, al asegurador le corresponde la carga de probar los hechos o circunstancias excluyentes de su responsabilidad, tal como lo dispone la norma.

Con esta lógica resulta claro que la administración está investida de facultad para declarar directamente el siniestro ocurrido en relación con la ejecución del contrato estatal celebrado y hacer efectiva la garantía constituida a su favor, mediante la expedición de un acto administrativo, el cual deberá contener los fundamentos fácticos y probatorios del siniestro y el monto o cuantía de la indemnización; acto que una vez ejecutoriado permitirá exigir a la compañía aseguradora el pago de dicha indemnización, así lo ha dispuesto la ley, decisión que está sujeta al control de legalidad, tanto por vía gubernativa como por vía jurisdiccional”.

Cabe igualmente señalar que la Sala ya se ha había pronunciado expresamente sobre la facultad de la entidad para declarar ocurrido el incumplimiento de un contrato sometido a la Ley 80 de 1993; al efecto:

i) Precisó que no cabe confundir los poderes excepcionales que prevé la ley para dirigir y controlar el contrato, con la facultad de declarar ocurrido el siniestro:

“Es erróneo confundir las garantías contractuales con las potestades sancionatorias de la administración, toda vez que las garantías no son una pena convencional porque su función no es la estimación anticipada de perjuicios que pudiera sufrir la administración con la inejecución del contrato o el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones por parte del contratista, como tampoco es un medio coercitivo para apremiarlo. Su función es, como ya se dijo, salvaguardar el interés público y proteger patrimonialmente a la administración frente a los eventuales incumplimientos del contrato imputables al contratista”(22).

ii) Consideró que dicha competencia está claramente contenida en el Código Contencioso Administrativo:

“En ese orden de ideas, es claro que para efectos de ejecutar la garantía única cuando se da el incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, es necesario tener en cuenta que el título ejecutivo base de la acción debe aparecer integrado con el contrato estatal, la póliza de cumplimiento y el acto administrativo por medio del cual la administración pública declara la ocurrencia del siniestro. Así lo previó el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo cuando dispuso:

(...).

Así las cosas, la administración tiene la facultad unilateral de declarar incumplido al contratista por medio de un acto administrativo, que permite la efectividad de las pólizas contractuales ya que según lo expresado en el numeral 5º del artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, las garantías que se prestan en favor de las entidades públicas se integran con el acto administrativo ejecutoriado que declara el siniestro.

Ese acto administrativo que declara la operancia del incumplimiento, es entonces el que concreta la obligación de la aseguradora; si bien es cierto que la póliza es el documento escrito que emana de la aseguradora y que constituye plena prueba contra esta, es el acto administrativo el que determina el alcance de la obligación, define el incumplimiento contractual, el perjuicio y la correspondiente indemnización a favor de la entidad estatal”(23)-(24) (subraya ahora la Sala).

2.2.2. La competencia de la entidad en el caso concreto.

Está demostrado que la entidad pública consideró configurado el incumplimiento del contratista por la no entrega en el lugar de destino de la aeronave, de la totalidad de valores que entregó, para su traslado al contratista. Incumplimiento que entendió comprobado con la “la manifestación negativa de Helitaxi Ltda. de responder por la pérdida del numerario...”(25).

La Sala, como se explicó, ha considerado que la garantía constituida por el contratista en beneficio de las entidades públicas, se hace efectiva mediante la manifestación jurídica de ocurrencia del riesgo asegurado, esto es, del incumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato.

Se tiene por tanto que, como las obligaciones del asegurador provienen del acaecimiento del riesgo asegurado, una vez en firme el acto que declara su ocurrencia, surge a la vida jurídica una obligación clara, expresa y exigible en contra del primero. Y la exigibilidad de la obligación está ligada al carácter ejecutorio y ejecutable del correspondiente acto administrativo, entendido el primero como la posibilidad de que el acto produzca efectos jurídicos y el segundo como la ejecutividad originada tanto en la presunción legal que cobija la decisión unilateral —no desvirtuada— como en la firmeza, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 47, 48, 62, 64, 66 y 152 del Código Contencioso Administrativo(26)

En el presente caso, la alegada incompetencia de la entidad fundada en que la Ley 80 de 1993 no consagró la facultad de declarar unilateralmente el incumplimiento, no es de recibo por la Sala. Conforme a lo afirmado por la Sección en variadas providencias, se puede concluir que la Caja Agraria contaba con las facultades previstas en el artículo 68, numerales 4º y 5º para declarar el incumplimiento del contrato suscrito con Helitaxi Ltda. y para hacer efectiva la correspondiente póliza. 

Por lo tanto, el cargo no prospera.

2.3. Falsa motivación porque no se dio el incumplimiento del contrato. Y 2.4. Violación de las normas al regular el contrato de seguro excluyen el amparo de eventos constitutivos de caso fortuito, fuerza mayor y el hecho de tercero.

La parte actora adujo que Helitaxi había cumplido el contrato y que se presentaron eventos constitutivos de fuerza mayor y de caso fortuito que, afirma, excluyen la responsabilidad del contratista. Adujo además que se produjo la intervención de terceros, en la sustracción de dineros de la Caja Agraria.

Al efecto la Sala advierte que la falta de pruebas demostrativas de las aludidas causas extrañas, impide considerar desvirtuada la presunción de legalidad que cobija a las resoluciones acusadas.

Como se precisó precedentemente, solo obra en legal forma un documento privado en copia simple, que da cuenta del accidente de un helicóptero, pero nada se indica respecto de la forma en que las mismas se pudieron presentar.

Se precisa además que en las resoluciones acusadas la entidad pública considera demostrado el accidente del helicóptero en el que se transportaban bienes suyos, como también: i) que la transportadora no le entregó la totalidad de los mismos; ii) que la pérdida de valores no se produjo por un incendio porque los informes no dan cuenta de este hecho; iii) que el contrato previó la obligación del contratista de velar por el buen estado de las aeronaves y por la seguridad de las operaciones y iv) que de conformidad con lo previsto en la cláusula quinta del contrato “el contratista asume la responsabilidad por daños y pérdidas en la propiedad...”.

La motivación fáctica y jurídica de las resoluciones acusadas no fue desvirtuada por la parte actora pues, como se explicó, ni siquiera aportó una copia auténtica del contrato, de los informes completos del accidente, ni de la invocada denuncia por hurto que, se afirma, realizó la entidad.

Concluye entonces la Sala que como los hechos en que edificó la falsa motivación y la violación de normas alusivas a las materias amparadas por el contrato de seguros, no fueron demostrados, no es procedente acceder a la nulidad de los actos acusados.

3. Decisión.

En consideración a que la parte actora no probó la ilegalidad de las resoluciones acusadas, habrá de confirmarse la sentencia apelada.

Finalmente, resulta necesario llamar la atención por la precaria e ineficaz actuación de la parte demandante, a quien le correspondía probar los supuestos de hecho en que fundamentó sus pretensiones y los vicios de ilegalidad en que edificó su petición de nulidad de los actos acusados. No solo le faltó diligencia para aportar los documentos auténticos demostrativos de lo alegado y para insistir en la llegada de las pruebas al expediente, sino además para recurrir la providencia inicial en la que se omitió el requerimiento de los antecedentes administrativos de los actos acusados. Si bien es cierto que intentó una nulidad procesal fundada en esta circunstancia, también lo es que, como lo dijo el tribunal, la misma quedó salvada cuando guardó silencio frente a la providencia en la que se obvio tal petición.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 18 de junio de 1998, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Ramiro Saavedra Becerra—Enrique Gil Botero—Mauricio Fajardo Gómez.

1 Para efectos de determinar la cuantía se toma el valor que la caja en su Resolución el 19 de enero de 1995, acto demandado, hizo valer mediante la declaratoria del siniestro, esto es $ 30.000.000. La que supera ampliamente, la exigida a la fecha de presentación de la demanda, octubre de 1995 ($ 9.610.000), para que el proceso fuese de doble instancia.

2 Folios 28 a 39, cuaderno 2.

3 El Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 168 del CCA, establece que los documentos deben ser aportados al proceso en original o en copia (art. 253) y que esta tiene el mismo valor probatorio del original en los siguientes eventos: “1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se encuentre el original o una copia autenticada. 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente. 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de una inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (CPC, art. 254; subrayas fuera del texto).

4 Este documento fue aportado en copia simple por la aseguradora que lo expidió, por esta razón la Sala considera que es valorable. Recuérdese además que en la actualidad dicho contrato, por ser consensual, puede probarse o mediante la póliza o mediante confesión (C. Co., art. 1046, reformado por la L. 389/97).

5 Inciso primero del artículo 2A incorporado al Decreto-Ley 2279 de 1989 por el artículo 116 de la Ley 446 de 1998.

6 Artículo 2A incorporado al Decreto-Ley 2279 de 1989 por el artículo 116 de la Ley 446 de 1998.

7 Independiente, institucional o legal, artículo 90 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 112 de la Ley 446 de 1998.

8 Ante la ausencia de regulación por la partes la ley dispone un plazo de 6 meses.

9 Artículo 11 del Decreto-Ley 2279 de 1989.

10 Artículo 2º del Decreto 2279 de 1989, modificado por el artículo 115 de la Ley 446 de 1998, compilado en el Decreto 115 del Decreto 1818 del 7 de septiembre de 1998(sic).

11 A efecto cabe consultar entre otras, sentencia del 23 de febrero del 2000, Exp. 16394; sentencia proferida el 1º de agosto de 2002, expediente 21.041 y sentencia 32486 del 6 de junio de 2007. 

12 Precisa la Sala que, como el contrato y los actos acusados se expidieron antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007, resulta improcedente un análisis sobre el régimen que esta ley introdujo en materia de garantía.

13 Artículo 17.

14 Artículo 18.

15 El precitado decreto también dispuso que, cuando la garantía única no se pague voluntariamente, continuará haciéndose efectiva a través de la jurisdicción coactiva, con sujeción a las disposiciones legales. Esta frase “jurisdicción coactiva” se anuló mediante sentencia proferida por la Sala el 24 de agosto de 2000, expediente 11.318, con fundamento en que el Gobierno Nacional rebasó los límites de la potestad reglamentaria y vulneró lo estipulado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 que otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento.

16 Cabe explicar que en la sentencia del 24 de agosto de 2000, expediente 11318, la Sala precisó “que si bien es cierto la Ley 80 no derogó en su totalidad el artículo 68 del CCA, el cual prevé el trámite de la jurisdicción coactiva en favor de la administración pública, si derogó el numeral 4º de la norma, puesto que esta disposición facultaba a las entidades estatales para aplicar el procedimiento coactivo en contra de los contratistas, siempre que los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorgaran a favor de las entidades públicas, integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final del contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso. El artículo 75 derogó dicha prerrogativa de la administración y fijó la competencia únicamente en el juez contencioso para el trámite de los procesos de ejecución, cuya fuente de la obligación la configure un contrato estatal”.

17 Así por ejemplo la Sala en Sentencia 13598 del 24 de mayo de 2001, C.P. Ricardo Hoyos Duque, se asimila la declaración de incumplimiento a la declaración del siniestro a efectos de hacer efectiva la póliza única de cumplimiento, en tanto que en sentencia proferida el 10 de febrero de 2005, C.P. María Helena Giraldo Gómez, se advierte que hay ilegalidad cuando la entidad estatal de forma unilateral declara el incumplimiento del contrato por parte del contratista.

18 Al efecto cabe consultar entre otras, dos sentencias proferidas el 14 de abril de 2005 con ponencia del Dr. Alier Hernández, expedientes 14583 y 13599.

19 Sentencia de 24 de agosto de 2000, Exp. 11318.

20 Sentencia de 14 de abril de 2005, Expediente 13599, que a la vez reiteró lo expuesto en Sentencia 13598 del 24 de mayo de 2001.

21 Sentencia de 14 de abril de 2005, Expediente 13599, que a la vez reiteró lo expuesto en Sentencia 13598 del 24 de mayo de 2001.

22 Sentencia 13598 del 24 de mayo de 2001; C.P. Ricardo Hoyos D.

23 Sentencia proferida el 20 de noviembre de 2003; expediente 19929; C.P. Ramiro Saavedra.

24 En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia del 12 de julio del 2000; expediente 16669; C.P. María Elena Giraldo.

25 Acto acusado.

26 En este sentido se pronunció la Sala en sentencia de 25 de septiembre de 2003. Actor: Distrito Capital de Bogotá. Ejecutado: Compañía de Seguros Cóndor S.A.