Sentencia 12153 de abril 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Radicación: 12153

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Actor: Consorcio Minero de Cúcuta Ltda.

Demandados: Nación - Ministerio de Minas y Energía.

Ref.: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Bogotá, D.C., veinticuatro de abril de dos mil trece.

EXTRACTOS: «I. Consideraciones

A efectos de adoptar una decisión definitiva, esta sub-sección procederá en primer lugar a analizar su competencia (punto 1); luego, estudiará la naturaleza jurídica de los actos demandados, (punto 2); posteriormente, se ocupará de analizar si en el presente caso opera el fenómeno de caducidad de la acción, y (punto 3); finalmente, resolverá el caso concreto (punto 4).

1. La competencia para conocer del caso objeto de estudio.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, es competente para conocer en única instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 128.2 del Código Contencioso Administrativo.

2. La naturaleza jurídica de los actos demandados.

La revisión de la resoluciones y auto demandados(8), es un aspecto fundamental, en atención a que la normativa vigente concibe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho sólo frente a actos administrativos(9), es decir, manifestaciones de la voluntad, en ejercicio de la actividad propia de las autoridades administrativas, de otras entidades públicas o de los particulares en ejercicio de la función administrativa, con capacidad de producir efectos frente a un sujeto de derecho o ante un grupo determinado o indeterminado de ellos, de manera indiferente a la anuencia de estos.

El Ministerio de Minas y Energía como organismo de carácter administrativo tiene su fundamento en lo dispuesto en los artículos 206 de la Constitución Política y 58 de la Ley 489 de 1998; la primera disposición referenciada se enmarca en la regulación que a nivel constitucional se realiza de la rama ejecutiva y confía al legislador la tarea de determinar el número, denominación y orden de precedencia de los ministerios y departamentos administrativos; por su parte, el legislador señala que el objetivo de estas instituciones de carácter administrativo consiste en la formulación y adopción de políticas, planes generales y proyectos del sector administrativo que dirigen.

Se trata por tanto, de un organismo de dirección en el cual residen no sólo funciones de carácter político sino también administrativo. Por ello, al ser parte de la rama ejecutiva del poder público se integra a la administración pública de acuerdo con el criterio funcional consagrado en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998:

Integración de la administración pública. La administración pública se integra por los organismos que conforman la rama ejecutiva del poder público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado. La Presidencia de la República, los ministerios y los departamentos administrativos, en lo nacional, son los organismos principales de la administración” (subraya la Sala).

Tal como se señala en la doctrina, el ministerio es una estructura administrativa compleja, dotada de medios tanto materiales como humanos, los cuales son utilizados para incidir e intervenir en sectores de actividad homogénea. Su número y dimensión depende de cada realidad jurídica concreta y de la necesidad que se tenga de la especialización de la actividad administrativa(10). Se trata entonces de organismos bifrontes; de un lado integran el gobierno; del otro, constituyen el vértice de la administración(11). Se puede sostener que dentro del diseño constitucional y legal es el organismo destinado a cumplir una función de integración de todas aquellas piezas en que se descompone el aparato administrativo al fragmentarse funcionalmente mediante criterios de territorialidad, de especialidad o de reconocimiento de espacios de autonomía, lo cual hace necesario buscar la unidad mediante la identificación de un “centro supremo de dirección y ordenación(12)”.

Del anterior razonamiento se deduce fácilmente que entre las competencias encomendadas a estos organismos, muchas de ellas constituyen verdadera función de carácter administrativo. Se puede constatar, sin dificultad, ejemplo de ello en el ordenamiento jurídico cuando se establece como objetivo principal del ministerio formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del Sector de Minas y Energía(13). A su vez dicho objetivo se traduce en funciones tales como: Realizar las actividades relacionadas con el conocimiento y la cartografía del subsuelo directamente o por la entidad a quien delegue(14); Definir precios y tarifas de la gasolina, diésel (ACPM), biocombustibles y mezclas de los anteriores(15); Revisar y adoptar el plan de expansión de la red de poliductos y elaborar y adoptar el plan de continuidad, en los cuales se definirán los objetivos, principios, criterios y estrategias necesarias para asegurar la disponibilidad y suministro de los combustibles líquidos derivados, biocombustibles y otros en el mercado nacional, en forma regular y continua(16); entre otras.

De la naturaleza misma del Ministerio de Minas y Energía, se concluye que muchas de las competencias a él asignadas se materializan por medio de la expedición de verdaderos actos administrativos. En este supuesto se encuentran las resoluciones 100254 de 1995 y 700235 de 1996, toda vez que la primera en su artículo 3º reduce la zona de la licencia 3248, para eliminar la superposición que se presenta con el registro minero del contrato 56, y la segunda niega la revocatoria directa de esta decisión; esto sin duda, evidencia no sólo una manifestación de la voluntad de una autoridad de carácter administrativo sino también la producción de efectos directos que afectan situaciones jurídicas. Como consecuencia de ello, no existe incertidumbre o duda alguna respecto de la procedencia en el proceso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A.(17).

No obstante, tanto el actor como el demandado señalan que la Resolución 100254 de 1954 es un acto que ejecuta la parte resolutiva de la sentencia de esta sección del 13 de febrero de 1992 (Exp. 5487). Este argumento debe ser analizado por la Sala, en atención a que en la jurisprudencia de la corporación se ha señalado que contra los actos de ejecución de las sentencias no procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque mediante éstos únicamente se viabiliza una situación jurídica definida en sede judicial, por lo que las autoridades administrativas no pueden apartarse de lo ordenado por el juez(18). En consecuencia, los actos que cumplen lo dispuesto en una providencia judicial sólo pueden llegar a ser objeto de control de legalidad en aquellos supuestos en los que la autoridad administrativa no se limita a lo prescrito en la parte resolutiva de la sentencia sino que emite un nuevo pronunciamiento, alterando derechos o posiciones favorables que no fueron objeto de debate procesal(19). Al respecto el Consejo de Estado ha sostenido:

“La Resolución 2894 del 14 de septiembre de 2009 que ordenó el reintegro del actor fue expedida para dar cumplimiento a una sentencia de tutela dictada por la Corte Constitucional, es decir, que en principio es un acto de ejecución, tal como lo calificó el tribunal, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene tal connotación. No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, que para el caso sería aparte del reintegro, el pago de las sumas que por concepto de salarios y prestaciones dejo de percibir desde el retiro hasta su reintegro, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción. Lo anterior conlleva a concluir que con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, es decir, existe una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo. Entonces, como lo que motivó la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, fue el no pronunciamiento sobre la referida pretensión que en últimas es el objeto del acto acusado, se observa que ello comprende un hecho nuevo que amerita control jurisdiccional (20) (subrayado fuera de texto).

En la sentencia de 13 de febrero de 1992, esta sección dirimió la controversia que se presentó entre la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta y Carbocol. El actor como pretensión principal perseguía que se declarara la nulidad absoluta de los contratos 095 y 096 celebrados entre la administración e Incolmine, al considerar que estos negocios jurídicos eran contrarios al ordenamiento jurídico, por desconocer los derechos otorgados en la licencia 3248, pues aun cuando es cierto que ésta área fue objeto del aporte 896, de acuerdo con los artículos 30, 16, 167 y 169 del Decreto 1275 de 1970, las oposiciones no eran necesarias. Ello además se desprendía del numeral 3º de la Resolución 2118 de 1978, que expresamente excluía: “…las solicitudes de propuestas formuladas con anterioridad a la vigencia de esta resolución para explorar y explotar minerales continuará su trámite legal…” Como pretensiones subsidiarias solicitó que se redujeran las áreas que se superponen a la licencia 3248, en los contratos 095 y 096 de 1986.

La Sala negó las pretensiones de la demanda argumentando:

“…Porque el actor dejó pasar la oportunidad de defender sus derechos subjetivos, por la vía de la oposición, consolidándose así el derecho sobré el área en el titular del aporte, el cual ya no puede controvertirse cuestionando los actos que él realice con miras a la exploración, explotación, beneficio y transformación de los minerales que se encuentren en la respectiva zona. En otras palabras, la finalidad de la oposición es la de que se respete el derecho del opositor, pero para lograrlo es necesario que se acuda al expediente que la ley tiene establecido para ello, pues no queda al arbitrio de los interesados desentenderse del asunto, para luego, con el correr de los meses y los años, atacar por vía de las nulidades los actos que el titular del aporte celebra o realiza para que se logre el objeto del aporte”.

En la parte resolutiva de la sentencia se señaló:

“Denienganse (sic) las pretensiones de la demanda, por las razones dadas en los considerandos de este proveído”.

Como puede observarse, en la sentencia no se dio orden de ejecución alguna al Ministerio de Minas y Energía, pues el juez sólo se limitó a negar las pretensiones de la demanda. Es cierto que el artículo 3º de la Resolución 100254 de 1995, se fundamentó en gran medida en lo señalado en la citada sentencia, sin embargo, lo dispuesto en él constituye una afectación de la situación jurídica particular del Consorcio Minero de Cúcuta que no se desprende del pronunciamiento judicial, pues se insiste, en éste no se debatió el ejercicio de la competencia de sustracción de áreas interpuestas sino la validez de los contratos 095 y 096. Así las cosas, no existe duda respecto de la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que no se está en presencia de un acto de ejecución sino frente a una decisión administrativa.

De otro lado, la Sala no puede pronunciarse sobre la legalidad del Auto 3 de 1995, por no tratarse de un acto administrativo. En efecto, no puede darse el enjuiciamiento porque se está frente a un acto de ejecución de la Resolución 100254 de 1995, comoquiera que de su texto es fácil inferir que no contiene una decisión definitiva, ni impide que se continúe con una actuación administrativa. En el presente caso el acto administrativo definitivo se encuentra en la orden que se da a la subdirección de ingeniería de reducir la zona de la licencia 3248(21), de forma tal que lo realizado por la dependencia del Ministerio sólo es una materialización de una orden dada por la administración, en otros términos hacen parte de la operación administrativa adelantada como manifestación propia del poder ejecutivo y ejecutorio de toda decisión administrativa.

Adicionalmente, los efectos sobre la situación jurídica y derechos del actor se vieron afectados por la Resolución 100254 de 1995, pues fue ésta la que puso fin a la actuación administrativa iniciada por el Ministerio de Minas y Energía. De allí que el Auto 003 de 1995 es un simple acto de ejecución y de ello derivan dos conclusiones: 1. No es enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y; 2. No es posible utilizarlo a efectos de contabilizar el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(22).

La conclusión anterior se desprende del inciso final del artículo 50 del Decreto 1 de 1984 al preceptuar que son actos definitivos los que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto y los actos de trámite en aquellos eventos en los que cierran un procedimiento administrativo y hacen imposible su continuación. A su vez, el artículo 49 de la misma codificación, dispone que no procede recursos de la vía gubernativa contra actos de trámite, preparatorios o de ejecución, salvo las excepciones taxativamente señaladas en la ley. Estas reglas, deben conjugarse con lo señalado en el artículo 135, porque de una lectura sistemática es dable concluir que si estos actos ni siquiera son susceptibles de recursos administrativos mucho menos son objeto de enjuiciamiento(23).

Ahora bien, lo sostenido no implica que el juez contencioso administrativo no tenga el deber de analizar en cada caso concreto el contenido calificado como de ejecución, a efectos de establecer si con él se materializa una orden previa o, si “…por el contrario a pesar de su denominación, se está modificando la orden o adicionando o decidiendo aspectos no incluidos en ella, por cuanto, en este último caso estaríamos en presencia de un acto que si es enjuiciable, por lo menos parcialmente(24), por exteriorizar la voluntad de la administración(25).”

Como el supuesto descrito en el párrafo precedente no se da en este proceso, la Sala concluye que contra el Auto 003 de 1995 no procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

3. La caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso estudiado.

Para resolver la Sala debe previamente dividir los actos administrativos enjuiciados en dos bloques de acuerdo con el momento en que fueron expedidos. Uno constituido por la Resolución 100254 de 1995, mediante la cual se redujo la zona de la licencia 3248, con el fin de eliminar la superposición del registro minero contrato 56. El segundo, constituido por la Resolución 700235 de 1996, en virtud de la cual se decidió la solicitud de revocatoria directa que interpuso el actor contra el acto administrativo referenciado.

En el proceso obra la constancia de la notificación personal que se hizo 5 de abril de 1995 de la Resolución 100254 de 1995(26). En el artículo 4º se señala que sólo procede recurso de reposición contra lo consagrado en los artículos 1º y 2º, sin que se haga mención de la disposición contenida en el artículo 3º. Este mecanismo de impugnación es utilizado por el Consorcio Minero de Cúcuta el 5 de junio de 1995.

El 17 de noviembre de 1995, el ministerio profirió la Resolución 701333(27), y en el artículo 4 indica que procede recurso de reposición en contra de lo dispuesto en el artículo 3º de la Resolución 100254, otorgando los 10 días siguientes a la notificación como plazo para su interposición.

“ART. 4º—Adicionar el artículo 4º de la Resolución 100254 del 29 de marzo de 1995, indicando que contra su artículo 3º también procede el recurso de reposición, el cual puede interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta providencia”.

La anterior providencia fue notificada por edicto el día 5 de diciembre de 1995, que se desfijó el día 11 de diciembre del mismo año(28). Para la Sala resulta probado, que si bien, es cierto, en un primer momento la administración se equivocó al no contemplar la procedencia del recurso de reposición contra el contenido del artículo 3º de la Resolución 100254 de 1994, subsanó su error al reconocer posteriormente esta posibilidad, de forma tal que frente a la decisión cuestionada en este proceso, podría pensarse que la caducidad debe contarse desde el momento en el que el acto administrativo que reconoce la posibilidad de impugnación (Res. 701333) es notificado por edicto.

Sin embargo, para llegar a la anterior conclusión es necesario tener en cuenta la expedición de la Resolución 700235 del 15 de febrero de 1996, toda vez que, pareciera se trata de la respuesta a una solicitud de revocatoria directa hecha por el actor por no haber ejercido a tiempo su derecho de impugnación mediante la interposición de los recursos de la vía gubernativa.

Si la Sala arriba a esta conclusión, la consecuencia lógica es la de no tener en cuenta esta decisión a efectos de contar el termino de caducidad; incluso en el evento en el que el plazo fijado por la ley haya transcurrido, conduciría a negar pretensiones, puesto que, tal como ha señalado de forma reiterada la jurisprudencia de la corporación, no es posible que se avoque conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, de acuerdo con el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, uno de los efectos procesales más importantes de la revocatoria directa es precisamente el que ni la petición elevada, ni la decisión asumida tienen la virtualidad de revivir los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

Al respecto la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido:

“Estima la Corte que sin expresa definición legal, ni la petición de revocación ni la decisión que sobre ella recaiga, pueden revivir los términos para iniciar las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo contrario configuraría un posible desconocimiento a la ley que señala los términos de caducidad de las acciones contencioso administrativas y su riguroso deber de cumplimiento; además, la revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la administración mantenga la vigencia y el vigor del ordenamiento jurídico; en consecuencia, no es una opción de agotamiento de la vía gubernativa en el sentido procesal del término y su utilización no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que mediante esta vía el particular no puede retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la vía gubernativa(29).

No obstante lo anterior, la regla jurisprudencial expuesta no puede aplicarse en el caso estudiado, pues debe tenerse en cuenta que la Resolución 701333 concedió un plazo de 10 días hábiles para interponer el recurso de reposición, término que venció el 26 de diciembre de 1995. En el expediente se demostró que la solicitud de revocatoria directa se realizó el 14 de diciembre de 1995, es decir dentro del tiempo que la autoridad administrativa concedió para reponer. Esta circunstancia, cambia el supuesto fáctico descrito en los párrafos precedentes, en razón a que al juez administrativo corresponde, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 228 de la Constitución, garantizar que en sus decisiones prevalezca el derecho sustancial sobre las formas. En consecuencia, aun cuando en apariencia se trate de dos actuaciones administrativas separadas, la realidad es que materialmente el actor interpuso el recurso de reposición y por lo tanto la respuesta del ministerio a la solicitud de revocación debe tenerse en cuenta a efectos de contabilizar el término de caducidad. Son varias las razones que justifican la conclusión de la Sala:

1. La utilización del mecanismo de revocatoria directa obedeció a un comportamiento errático de la administración. En efecto, en la parte resolutiva de la Resolución 100254, se señaló que el recurso de reposición sólo procedía contra los artículos 1º y 2º, limitando la posibilidad de impugnación respecto de la decisión de reducir el área de explotación contenida en la licencia 3248.

“ART. 4º—Contra los artículos 1º y 2º de la presente resolución procede el recurso de reposición, el cual puede interponerse dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación”.

2. De acuerdo con el artículo 70 del Decreto 1 de 1984 la revocatoria directa no procede en aquellos casos en los que se haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa. Es lógico suponer entonces, que ante una aparente imposibilidad de interponer el recurso de reposición, el actor pensara que esta era la única vía posible para lograr que la administración volviera a revisar la decisión asumida.

3. Prueba de la confusión creada por la administración, es la Resolución 701333 de 1995, en la que se reconoce la omisión y se da un término de 10 días para la interposición del recurso de reposición en contra del artículo 3º de la Resolución 100254 de 1995.

4. La solicitud de revocatoria hecha por el actor se hizo en el término concedido por la administración para la interposición del recurso de reposición. El actor elevó su solicitud el 14 de diciembre de 1995 y la Resolución 701333 se ejecutorió el 26 de diciembre del mismo año.

5. La finalidad de la revocatoria directa materialmente encuentra identidad con el recurso de reposición, pues mediante estos dos mecanismos se puede solicitar a la administración que saque del ordenamiento jurídico un acto administrativo por considerar que es contrario al ordenamiento jurídico(30).

En consecuencia, la solicitud de revocatoria realizada por el actor, materialmente constituyó el ejercicio del derecho a reponer, razón por la cual el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debe comenzar a contarse desde la notificación de la Resolución 700235 del 15 de febrero de 1996. En consecuencia, la caducidad debe iniciarse a partir del 15 de marzo de 1996, fecha en que se desfijó el edicto, lo cual significa que el término de caducidad de la acción venció el 16 de julio de 1996(31). Salta a la vista entonces que la interposición de la demanda se hizo en tiempo, toda vez que el actor acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el 21 de junio de 1996.

4. La resolución del caso concreto.

4.1. Una cuestión previa a resolver: la no existencia de cosa juzgada.

Previo a resolver el fondo del asunto, a efectos de ofrecer mayor claridad en el proceso, la Sala señalará las razones por las cuales en el caso sub examine no opera el fenómeno de la cosa juzgada. Este aspecto resulta importante dilucidarlo como quiera que el actor en el proceso que culminó con la sentencia del 13 de febrero de 1992, buscaba un pronunciamiento igual al que persigue en este proceso: el respeto por parte de la administración de los derechos adquiridos con la licencia de exploración 3248 otorgada mediante la Resolución 1995 de 1976.

La inmutabilidad de las sentencias constituye una garantía dentro del ordenamiento jurídico. Las sentencias judiciales gozan de la cualidad de invariabilidad o inmutabilidad como un sello o impronta de seriedad, y una manera de “poner término al estado de incertidumbre que surgiría si quien obtuvo providencia, no acorde con sus intereses, pudiera seguir planteando la misma controversia hasta lograr un fallo que se ajuste a sus particulares propósitos”(32).

De allí que, asegurar una decisión final se convierte en una forma de garantizar que las controversias no se tornen indefinidas. Otorgar el carácter de “definitivo”, implica que la sentencia como modo particular de expresión de la soberanía del Estado, asegure a la comunidad que los asuntos resueltos no pueden volver a ser objeto de discusión. Por consiguiente, el principal efecto de la institución, es precisamente el evitar que entre los mismos sujetos, por los mismos supuestos fácticos, por igual motivo y por iguales pretensiones se pueda entablar un segundo debate procesal(33).

Diferentes son los fundamentos que la doctrina ha desarrollado para explicar la institución de la cosa juzgada: algunos defienden la idea de que la sentencia se encuentra revestida de una presunción de verdad, otros que abogan por esta posición a dicha verdad la enmarcan dentro de una presunción de ley(34); hay quienes proclaman que es una manifestación de los efectos producidos por la sentencia(35); algunos autores la explican como una expresión de la soberanía del Estado y particularmente del ejercicio de la potestad jurisdiccional, la cual se encuentra acompañada de la posibilidad de imposición(36). Como se puede observar, cada una de estas construcciones teóricas y dogmáticas conduce al aspecto con el que se dio inicio al desarrollo del presente acápite: la imposibilidad para las partes de volver a debatir procesalmente un asunto que verse sobre las mismas pretensiones ya discutidas en otro proceso y una prohibición para el juez de no modificar una sentencia cuando esta tiene la impronta de definitiva. Por ello, la Sala ha afirmado que el carácter inalterable de la sentencia ocasiona que ésta “se erija como una certeza procesal y material definitiva que no admite discusión(37)”.

Para que esta excepción opere se requiere, de acuerdo con el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, de la existencia de un nuevo proceso en el que confluyan las mismas partes, donde se discuta el mismo objeto y que se origine en igual causa que diera lugar a la sentencia proferida en actuación judicial anterior. Son estos los denominados elementos subjetivos y objetivos de la institución estudiada, que es necesario entrar a analizar por separado para determinar si la excepción de cosa juzgada se encuentra probada en el presente proceso.

a. Identidad de partes.

Sobre el particular señala la doctrina, que la exigencia de identidad de partes no implica necesariamente una igualdad respecto a las personas. Este requisito no hace referencia a una coincidencia de carácter físico sino jurídico, por lo tanto, lo verdaderamente relevante es la calidad, es decir, determinar a quienes perjudica o beneficia el fallo(38). Este aspecto es el que se entrará a determinar, para dilucidar si el elemento subjetivo de la cosa juzgada se presentó en el caso objeto de estudio.

El 13 de febrero de 1992, la Sección Tercera de la corporación profirió sentencia en la que se resolvieron las diferencias surgidas entre la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta y Carbocol(39) A su vez, el presente proceso fue iniciado por la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta en contra del Ministerio de Minas y Energía.

Vistas así las cosas, la Sala encuentra que el requisito de identidad entre las partes no se constata puesto que, como se desprende de lo sostenido hasta el momento, solo existe coincidencia en la parte demandante pero no en la demandada.

b. Identidad de la causa.

Este elemento de la cosa juzgada responde al interrogante ¿por qué se litiga? o ¿cuál es la razón por la que se acude al juez?, y frente a este cuestionamiento, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la respuesta se encuentra en los hechos contenidos en la demanda, al ser estos los que soportan el ejercicio del derecho de acción y el reclamo de pretensiones concretas(40). Así, nos hallamos frente al motivo o fundamento mismo del proceso, ante la razón inmediata del derecho deducido en juicio(41).

De lo dicho se desprende que, en el caso sub examine, no se constata la existencia de identidad en la denominada “causa petendi”, comoquiera que, los supuestos fácticos origen de la presente acción, no son iguales a aquellos que dieron lugar a la sentencia del 13 de febrero de 1992. En efecto, en el fallo emitido por la Sección Tercera los hechos referenciados la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta hacen referencia a la celebración de un contrato de explotación entre Carbocol e Incolmine en el año 1986 desconociendo que esta área hacía parte de aquella comprendida en la licencia otorgada al demandante en el año 1976.

En el presente proceso, aun cuando se hace mención del contrato celebrado entre Carbocol e Incolmine se agrega un nuevo supuesto fáctico: la expedición de la Resolución 100254 de 1995, por medio de la cual el ministerio reduce la zona asignada a la licencia otorgada a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta por presentarse superposición con el área del negocio jurídico antes mencionado. Por consiguiente, tampoco se presenta el segundo elemento de la cosa juzgada.

c. La identidad del objeto.

Este elemento de la cosa juzgada responde al interrogante ¿sobre qué se litiga? o ¿cuál es el bien jurídico que se encuentra en disputa?, y frente a dicho cuestionamiento, la doctrina ha sostenido que se deben analizar las pretensiones o declaraciones que se reclaman de la justicia(42). Esta posición conlleva a que el operador jurídico para determinar si se está en presencia del mismo objeto, no sólo se base en los hechos que apoya lo decidido en la sentencia, sino que también debe entrar a estudiar lo solicitado por el actor y el contenido mismo del fallo para precisar si entre éste y la segunda actuación procesal iniciada existe verdaderamente identidad(43).

En consecuencia, tanto de la demanda que dio origen a este proceso como de la sentencia del 13 de febrero de 1992 se puede concluir que el objeto de los procesos difiere sustancialmente toda vez que, en este último, la controversia es de naturaleza contractual y se dirige a obtener la nulidad de los contratos 095 y 096 celebrados entre Incolmine y Carbocol. Es verdad que se estudió lo referente a los derechos adquiridos del actor, sin embargo, dicho análisis no tenía por objeto la declaratoria de nulidad de una decisión administrativa a través de la cual se reduce un área para eliminar una superposición parcial. En consecuencia, las razones expuestas son suficientes para concluir que en el proceso no se presentó el fenómeno de la cosa juzgada.

4.2. Instituciones del Derecho de Minas relacionadas con el caso objeto de estudio.

A efectos de resolver el concepto de la violación formulado, la Sala procederá en primer lugar a tratar algunas de las instituciones del derecho de Minas, pero el análisis lo hará de acuerdo con las normas que rigen el caso objeto de estudio. De este modo, se hará referencia a la Ley 20 de 1969, a los decretos 1275 de 1970 y 2477 de 1986. Estos cuerpos normativos fueron los que rigieron los supuestos fácticos que deben ser tenidos en cuenta a efectos de proferir sentencia, específicamente: el otorgamiento de la Licencia de explotación a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, el aporte otorgado a Carbocol y el contrato de concesión celebrado entre Carbocol e Incolmine.

La determinación de la propiedad de las minas y el derecho a ellas aplicable se ha relacionado directamente con la función de intervención del Estado en la Economía. Son cinco los sistemas que se han utilizado históricamente para explicar este aspecto: a. el sistema fundiario en el que el propietario del suelo lo es también del subsuelo, por lo tanto no existe limitación alguna respecto de sus posibilidades de explotación. El régimen jurídico es el de derecho civil, principalmente la institución de la accesión (Lo accesorio –el subsuelo –sigue la suerte de lo principal – el suelo -); b. el sistema liberal, en el que las minas y los minerales se consideran res nullius, de manera tal que su propiedad es de aquel que las descubre y ocupa. La utilización de este modelo se explica en la necesidad de fomentar la actividad minera; c. el sistema regeliano en el que el subsuelo pertenece al príncipe y sus riquezas se convierten en una fuente de ingresos para la corona; d. El “sistema demanial” en el que la propiedad de las minas se atribuye al Estado lo que le da a éste no sólo una función de administración en beneficio de la colectividad sino la posibilidad de su explotación económica. La regulación deja de ser de derecho privado y la explicación se traslada al campo del derecho administrativo, y; e. La nacionalización como sistema en el que se da un traspaso del sector privado al sector público de los recursos mineros y por ende también se torna pública su gestión(44).

En el ordenamiento jurídico colombiano es la teoría de la naturaleza jurídica demanial la utilizada para explicar la propiedad de los yacimientos minerales, pues tal como se desprendía de la Constitución Política 1886 y de la Ley 20 de 1969, a la República de Colombia pertenecen los baldíos, salinas y minas de oro, plata, platino y piedras preciosas que existan en el territorio nacional(45). En otras palabras, nos encontramos ante verdaderos bienes de propiedad pública y por ello, tanto la exploración, explotación, beneficio, transporte y aprovechamiento de los mismos, es asumido directamente por la administración o cedido por ésta a los particulares de acuerdo con las condiciones que establece el código de minas(46).

Variadas razones ofrece el ordenamiento jurídico para justificar la asunción del sistema de propiedad pública:

1. La libertad de configuración reconocida al legislador para el desarrollo de la norma constitucional con la limitante de no contrariarla, pues en su actividad está sometido al principio de jerarquía normativa que se desprende del modelo mismo de Estado social de derecho(47). Las posibilidades de la ley se encuentran sometidas a dos restricciones: por una parte, un límite de carácter negativo en virtud del cual aunque pueda regular cualquier materia, incluso aquellas no establecidas en la carta política, en virtud de la discrecionalidad que le es reconocida, debe respetar tanto el contenido dogmático como orgánico de la norma fundamental; de otra parte, un límite de carácter positivo consistente en la prohibición de desarrollar una institución o materia cuando la norma fundamental ya lo ha hecho con antelación. De tal forma, que si la Constitución ha decidido que los recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado, mal podría el legislador determinar sobre los mismos una propiedad de carácter privado(48).

2. La competencia expresa atribuida al legislativo para que expida aquellas leyes de intervención necesarias a efectos de precisar los fines y alcances de la libertad económica(49). Ejemplo de ello, la Ley 20 de 1969 que señala como objetivo principal “lograr mediante previa exploración técnica, el aprovechamiento total de las sustancias económicamente explotables(50)”. Así mismo, el Decreto 1275 de 1970, dispone en su artículo 10 que las normas que regulan el sector minero buscan la realización de las siguientes finalidades: a. la intensificación de la exploración técnica en el territorio nacional y de la plataforma continental, así como la estimulación de investigaciones geológicas y mineras; b. facilitar la explotación económica de todos los recursos minerales que se encuentren en el territorio nacional y obtener su aprovechamiento integral; c. fomentar el desarrollo de industrias metalúrgicas y de transformación de toda clase de minerales, d. la creación de nuevas oportunidades de trabajo; entre otras.Estas finalidades son reiteradas por el artículo 2º del Decreto 2477 de 1986(51).

3. El deber en cabeza del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, garantizando su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Se relaciona así el tema de los yacimientos minerales con otro título de intervención, “el derecho colectivo a un ambiente sano”(52), y con la competencia de dirección general de la economía, de la cual se desprende la posibilidad de intervenir en la explotación de los minerales con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo.

De allí que el Decreto 1275 de 1970 en su artículo 2º preceptúe que la industria minera es una actividad de utilidad e interés social en sus ramas de exploración, explotación, transporte y procesamiento, que las leyes que se expiden para su regulación se justifican en estos motivos y son una concreción del principio según el cual los intereses públicos o sociales deben prevalecer sobre los particulares. El Decreto 2477 de 1986(53) reitera la importancia del sector minero para el desarrollo de la economía nacional y para el cumplimiento de los deberes sociales que se hallan en cabeza tanto del Estado como de los particulares.

4. El reconocimiento de los derechos de libertad de empresa y de iniciativa privada pero supeditados al bien común y conformados en su núcleo por una función social que les es inherente.

De allí que, la posibilidad de participación de los particulares en la exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales se haya supeditada a la obtención previa de un título habilitante(54). En el ordenamiento jurídico colombiano, las instituciones clásicas mediante las cuales se ha conferido el aprovechamiento de los recursos mineros han sido la licencia, el aporte y el contrato de concesión(55). Con cualquiera de ellos se otorgaba al particular un verdadero derecho real administrativo, entre otras cosas, la exclusividad(56). De allí que el Decreto 2477 de 1986 dispusiera en su artículo 16 que el derecho de explorar, explotar y beneficiar los yacimientos podía otorgarse a personas naturales o jurídicas

Las principales notas distintivas de estos títulos habilitantes se enumeran a continuación:

1. La posibilidad del Estado de utilizar diferentes instrumentos jurídicos, en algunos supuestos actos administrativos en los que autoriza la actividad de un particular o de una entidad administrativa descentralizada; en otras palabras, la celebración de un negocio jurídico con un privado. En cualquiera de los dos eventos, el destinatario de la licencia, el aporte, o el contrato de concesión, debe efectuar por su cuenta y riesgo, las fases de exploración técnica, explotación económica, beneficio de los minerales y el cierre o abandono de los trabajos u obras correspondientes. Por ende, se puede utilizar el acuerdo de voluntades o una manifestación unilateral de la voluntad dependiendo, en cada caso, de las condiciones y exigencias que establezca el ordenamiento jurídico.

El artículo 38 del Decreto 1275 de 1970, preceptuaba que la licencia debía obtenerse por el particular, cuando este pretendiera la explotación de minerales por el sistema de concesión. En otros términos, el título habilitante se establecía a efectos de adelantar los trabajos de exploración técnica y como un paso previo a la celebración de un negocio jurídico con la administración para poder adelantar la actividad de explotación. Así las cosas, el acto administrativo de carácter administrativo reconocía el derecho de realizar cualquier labor tendiente a determinar en una zona la existencia de minerales así como la calidad y cantidad económicamente aprovechable(57).

Regulación similar realizó el Decreto 2477 de 1986. En el artículo 13 se sostuvo que la exploración de las minas que se sometieran al sistema de concesión debía adelantarse mediante licencia de exploración. De igual modo, imponía algunos límites, como por ejemplo, el que la exploración de áreas distintas a metales preciosos no pudiera ser superior a 500 hectáreas(58).

Por su parte, el Decreto 1275 de 1970 preveía que el objeto del contrato de concesión era la explotación de las minas. Tratándose de la explotación de carbón el área no podía ser superior a 1.000 hectáreas(59). Así las cosas, la utilización del negocio jurídico como título habilitante era pertinente para el adelantamiento de la actividad de extracción técnica de minerales para conseguir su aprovechamiento(60).

Finalmente, el aporte, decisión administrativa asumida por el Ministerio de Minas, tenía como destinataria a entidades descentralizadas de la Administración, específicamente a la Empresa Colombiana de Minas u otra empresa industrial y comercial del Estado cuyas funciones tuvieran relación con la explotación minera. El objeto del acto administrativo, era el de otorgarle a otra entidad de derecho público el derecho de exploración, explotación, beneficio y transformación de minerales el cual podía ejercerse directamente o a través de contrato de concesión(61). Igual regulación se mantuvo en el Decreto 2477 de 1986, con la aclaración de que la entidad administrativa podía utilizar contratos de asociación, operación, servicios, administración o de cualquier otra clase. El único cambio que operó es el limitar el que la zona del aporte se pueda concesionar. La disposición en comento preceptúa:

“ART. 129.—El aporte se otorgará a empresas comerciales e industriales del Estado, a entidades financieras públicas, cuyas funciones tengan relación con la exploración minera o a establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Minas y Energía, los cuales podrán llevar a cabo las labores de exploración, explotación, montaje, beneficio y transporte, directamente o mediante contrato de asociación, operación, servicios, administración o cualquiera otra clase, salvo naturalmente el concesión”.

A su vez, el artículo 14 del Decreto 2477 de 1986 señaló que al régimen de aporte necesariamente debían someterse:

“a) Las minas de piedras preciosas o semipreciosas y en especial las de esmeraldas y demás variedades de berilio y de los compuestos de glicinio;

“b) Las descubiertas por entidades públicas y que tengan importancia básica para el desarrollo de la economía nacional, a juicio del ministerio del ramo;

“c) Las que sean objeto de propuestas y solicitudes en trámite, que a juicio del ministerio tengan importancia básica para el desarrollo económico nacional y cuyos titulares opten por este régimen.

d) Las que hayan sido objeto de concesiones, permisos o adjudicaciones, que a juicio del ministerio tengan importancia básica para la economía nacional y cuyos interesados acuerden con el ministerio someterse a este régimen;

e) Las minas de metales preciosos de la reserva especial”.

Por último, el artículo 242 del Decreto 2477 señaló:

“A partir del 25 de enero de 1980, la exploración y explotación de carbón mineral de propiedad nacional, sólo puede realizarse mediante el sistema de aporte otorgado e empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional que tengan entre sus funciones dichas actividades.

“El aporte de que tratan la Ley 61 de 1979 y el presente decreto, es el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Minas y Energía inviste a una empresa comercial e industrial del Estado del orden nacional de la facultad de explorar y explotar las reservas carboníferas que puedan existir ene l suelo o el subsuelo de una zona determinada. Dicha facultad se otorga para toda la vida económica de los yacimientos.

2. Estos títulos habilitantes se encontraban supeditados al principio de temporalidad. En el caso de la licencia, el tiempo de la exploración técnica era de dos años con posibilidad de prórroga por un año más(62); tratándose de contratos de concesión la explotación podía durar hasta 30 años, los cuales se contaban a partir del vencimiento del periodo definitivo del montaje(63), y; cuando un área se otorgaba en aporte, se hacía por toda la vida económica del yacimiento o yacimientos que la misma contuviera(64).

3. Los títulos habilitantes no otorgaban al particular derecho de propiedad alguno, pero si derechos de contenido patrimonial oponibles frente a terceros y transmisibles de acuerdo con la ley(65). Ello se desprendía del tenor literal de los artículos 1º y 16 del Decreto 2477 de 1986. La primera disposición definía el derecho minero como la facultad que otorgaba el Ministerio de Minas y Energía para desarrollar determinadas actividades mineras; mientras que el segundo precepto señalaba que “el derecho de explorar, explotar y beneficiar los yacimientos podrá otorgarse a personas naturales y jurídicas.” En definitiva, los títulos habilitantes emanados del estado no han transferido ni transfieren al beneficiario un derecho de propiedad sobre los minerales, sino la facultad de establecer, de manera exclusiva y temporal, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a apropiárselos mediante su extracción o captación y a gravar los predios de terceros con las servidumbres que sean necesarias para el desarrollo eficiente de estas actividades.

4. A diferencia de lo que ocurre con otros bienes de propiedad pública, los títulos mineros no se han soportado en el criterio de la “Precariedad de los derechos otorgados”,(66) esto tiene una implicación directa en la posibilidad de variación unilateral de las condiciones del negocio jurídico, en otras palabras, el llamado por la doctrina ius variandi de la administración, se encuentra limitado(67). En efecto, tanto el Decreto 1275 de 1970 como el Decreto 2477 de 1986, no otorgaron a la autoridad administrativa la potestad de modificación, terminación o interpretación unilateral de las licencias o contratos de concesión, de hecho la terminación unilateral se previó en los dos cuerpos normativos solo como consecuencia de la declaratoria de caducidad. Si surgía un conflicto entre las partes que requiriera cualquiera de las soluciones antes descritas, debía recurrirse al juez.

5. Cualquiera de los títulos habilitantes daban nacimiento a una relación de carácter estatutario; el contenido de la licencia, del contrato de concesión y del aporte (tanto los derechos como obligaciones de cada una de las partes) se encontraba previamente establecido en las normas que se encargaban de desarrollar el sector minero; por ende, los estudios, trabajos y obras a que por virtud de un título habilitante quedaban comprometidos quienes adelantaban actividades de exploración y explotación eran los expresamente señalados en la ley y en las normas de carácter reglamentario.

6. Como instrumentos típicos de derecho administrativo, por expreso mandato de ley, las licencias, concesiones y aportes contenían cláusulas exorbitantes: la posibilidad de declarar la caducidad de los contratos de concesión(68), de cancelar la licencia de exploración(69) y de hacer efectiva la reversión(70). De igual forma, se reconocía a la autoridad concedente la facultad de conminación mediante la imposición de multas en caso de presentarse alguna infracción de las obligaciones que recaían sobre el contratista o titular de la licencia(71).

7. El derecho minero vigente en la época de los hechos reconocía la existencia de derechos adquiridos que se desprendieran de los títulos habilitantes; sin embargo, la posibilidad de hacer efectivos tales derechos, se supeditaba en el caso de solicitud de licencia, aporte, permiso y concesión a que el titular de tales derechos se opusieran dentro de los términos que las normas señalaban. De allí que el artículo 169 del Decreto 1275 de 1970 dispusiera:

“Desde la expedición de la resolución que ordene las publicaciones o desde la presentación de la solicitud de aporte, hasta un mes después del cumplimiento de las formalidades de que trata el artículo 65, cualquier persona podrá formular ante el Ministerio de Minas y Petróleos, directamente o por medio de la gobernación, intendencia o comisaría respectiva, oposiciones acompañando las pruebas que la fundamenten”.

A su vez, el artículo 192 del Decreto 1275 preceptuaba:

“Desde la presentación de la solicitud de licencia de exploración, de aporte o permiso hasta un mes después del cumplimiento de las formalidades de que tratan los artículos 65 y 143, pueden formularse oposiciones por las siguientes personas:

“a) El que tenga licencia de exploración, concesión aporte o permiso;

“b) El que tenga una solicitud aceptada, y

“c) El que demuestre que a la fecha de la solicitud estaba explorando o explotando el área solicitada. Esta oposición debe contraerse exclusivamente a las zonas en que se hayan adelantado los trabajos que la fundamenten” (subraya y negrilla fuera de texto).

La modificación operada por el Decreto 2477 de 1986, reforzó la idea de que la no oposición por el titular de un derecho minero consolidaba la situación de quien recibía el aporte. Por consiguiente, la posibilidad de oposición se restringe al procedimiento administrativo, porque una vez en firme la resolución que otorga el aporte, sino se presentaba ninguna oposición se procedía a la entrega material del área, y en la misma sólo se admitían las oposiciones de quienes demostraran la calidad de explotadores de toda o parte de la zona. La norma en comento señalaba:

“Una vez en firme la resolución que otorga el aporte, si no se presentaron oposiciones se procederá a la entrega material de la zona. Esta diligencia se practicará por el Ministerio o previa delegación de éste por el alcalde municipal.

“(…) La entrega se entiende consumada en el momento que sea firmada el acta y en ella no se admitirá oposición distinta de la formulada por quien sea explotador de toda o parte de la zona…” (subraya y negrilla fuera de texto).

Es necesario que se ponga de presente, que la disposición transcrita fue modificada por el Decreto 2304 de 1987, específicamente en su parágrafo. La nueva norma dispuso que la oposición en la diligencia de entrega no pudiera presentarse más a partir del 1º de enero de 1989.

Por su parte, el artículo 164 del Decreto 2477 de 1986, reguló el plazo en el que la oposición de quienes no tenían título minero podía presentarse:

“Desde la fecha de la ejecutoria de la providencia que otorga una licencia, concesión, aporte o permiso, hasta un año después de la entrega de la zona respectiva podrán oponerse:

“1. Los que realicen industrias primordiales incompatibles con los trabajos de minería.

“2. Los explotadores de hecho, quienes sólo podrán ejercer su derecho hasta el 1º de enero de 1988.” (Este numeral también fue modificado por el Decreto 2304 de 1987, extendiéndose el plazo hasta el 1º de enero de 1989)

8. La consolidación de una situación jurídica podía conducir a que dos áreas se superpusieran, porque existía un título minero anterior y el titular del mismo no ejerció en tiempo su derecho a oponerse, o porque se podía tratar de un explotador de hecho, es decir de una persona que adelantaba trabajos en la zona sin haber obtenido alguno de los títulos habilitantes previstos en el ordenamiento jurídico. Ante esta situación, se reconocía al Ministerio de Minas la prerrogativa de solucionar la superposición cuando esta era parcial mediante la reducción del terreno en el que este fenómeno se presentaba.

El Decreto 1275 de 1970 preveía en su artículo 198:

“Artículo 198. Sin necesidad de solicitud de parte interesada, el Ministerio ordenará de oficio en cualquier tiempo, la eliminación de las superposiciones o el archivo de la solicitud de propuesta en los casos que se llegaren a verificarse los hechos a los que se refieren el literal a) y b) del artículo 192, si tiene en sus archivos todos los elementos de juicio para ello” (subraya y negrilla fuera de texto).

La disposición transcrita otorgaba al ministerio la posibilidad de eliminar las superposiciones en aquel supuesto en el que luego de haberse dado el trámite administrativo para obtener un aporte no se había ejercido el derecho de oposición por quien tuviera licencia de explotación, concesión, aporte o permiso.

Esta competencia se continuó reconociendo en el Decreto 2477 de 1986, específicamente en sus artículos 35, 46 y 140. Estas disposiciones se transcriben a continuación:

“ART. 35.—Si existiere duda sobre superposición del área solicitada en zonas contratadas o de solicitudes en trámite, el Ministerio podrá exigir al solicitante el levantamiento adicional necesario para establecer si en realidad ocurre o no la superposición…”.

“ART. 46.—Si las oposiciones prosperan y comprenden parcialmente la zona pedida, se ordenará su reducción, para lo cual se concederá el término de un (1) mes: presentados los nuevos planos y la alinderación correspondiente, se dispondrá la entrega, que deberá efectuarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de la resolución…”.

“ART. 140.—Si las oposiciones prosperan y comprenden parcialmente la zona pedida, se ordenará su reducción, para lo cual se concederá el término de un (1) mes: presentados los nuevos planos y la alinderación correspondiente, se dispondrá la entrega, que deberá efectuarse dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de la resolución…”.

Respecto de la competencia para eliminar superposiciones, la Sala debe referirse al Decreto 2655 de 1988 (código de minas que revocó a la Ley 20 de 1969 y a sus decretos reglamentarios), comoquiera que la decisión cuestionada por el actor se profirió en 1995 lo cual significa que la competencia de reducción de áreas superpuestas reconocida al Ministerio de Minas se reguló por este cuerpo normativo, a diferencia de lo que ocurrió con: la expedición de la licencia de exploración a favor de sociedad consorcio minero de Cúcuta (1976), con el otorgamiento del aporte a Carbocol (1978) y con suscripción del contrato de explotación celebrado entre Carbocol e Incolmine (1986).

El código de Minas vigente en el momento en el que se profirió la resolución 100254 de 1995, también consagraba la competencia oficiosa del Ministerio de Minas para eliminar las superposiciones parciales mediante la reducción del área afectada; ello se desprende directamente de los siguientes artículos:

“ART. 43.—Superposición de áreas. El ministerio o el organismo o autoridad delegada, dentro del mismo término de treinta (30) días eliminará de oficio las superposiciones parciales de la solicitud con otras anteriores, con zonas de reserva especial o restringida, o con títulos vigentes, cuando aquéllas o éstos se refieran a los minerales solicitados. En este caso, el ministerio o la entidad delega la, definirá el área libre que podrá ser otorgada”.

“ART. 51—Superposición de áreas. Para el otorgamiento de un aporte no será necesario eliminar previamente las superposiciones parciales que presente con solicitudes o títulos anteriores sobre los mismos minerales, sea que dicho aporte los abarque total o parcialmente dentro de sus linderos. En este caso, el aporte se entenderá otorgado con exclusión de las áreas cubiertas por dichas solicitudes y títulos mientras se hallen vigentes. Al perder su vigencia, las mencionadas áreas quedarán ipso facto, integradas al aporte si así lo hubiere pedido la entidad interesada”.

“ART. 270.—Exclusión oficiosa. El ministerio podrá de oficio, antes del registro de un nuevo título que hubiere expedido, ordenar su modificación o cancelación si encuentra que el área se superpone parcial o totalmente a la de títulos anteriores registrados que versen sobre los mismos minerales. Si la superposición fuere advertida después del registro del nuevo título, habrá lugar a la revocación directa de este si se obtiene el asentimiento del interesado o en caso contrario a demandar ante la jurisdicción contencioso administrativas”.

4.3. La valoración de las copias simples.

Aun cuando buena parte de las copias las aportó en copia simple tanto la parte actora como la demandada, serán objeto de valoración de conformidad con los lineamientos legales y jurisprudenciales recientes. Sobre este punto la Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en sentencia proferida el 18 de enero de 2010, en el proceso radicado con el 1999 -01250, la cual se cita in extenso:

“(…) Ahora, la Sala observa que con la demanda la parte actora aportó en copia simple un documento que contiene la valoración de los daños ocasionados por la toma guerrillera al corregimiento de Tres Esquinas, realizado por el Comité Técnico para la Valoración de Daños, el cual fue suscrito por el Alcalde Municipal, el Secretario de Planeación, el Presidente de la Cruz Roja, el Secretario de Obras Públicas y el Promotor Comunitario. En dicho documento se incluyó el listado de las personas afectadas y el presupuesto establecido por el comité para el resarcimiento de los daños, correspondiéndole a la señora Gloria Orjuela de Lozano la suma de $55’000.000, con la constancia de que “el Comité Local de Emergencias del Municipio de Cunday, unánimemente da por aceptado los valores presentados por el Comité Técnico de Valoración para los fines pertinentes” (fls. 12 a 14, cdno. 1).

En principio dicho documento carecería de valor probatorio al obrar en copia simple tal como la Sala lo ha explicado en numerosas providencias, comoquiera que no cumple con las reglas contenidas en el artículo 254 del C. de P.C., según las cuales los documentos públicos y privados aportados en fotocopia simple por personas que no los suscriben no pueden ser tenidos en cuenta, en consideración a que únicamente tienen valor probatorio aquellos aportados en original o en copia autorizada por notario, director de oficina administrativa o de policía, secretario de oficina judicial o autenticada por notario, previa comparación con el original o con la copia autenticada que se le presente.

No obstante lo anterior, en este caso la Nación, al contestar la demanda admitió tenerlo como prueba y aceptó el hecho al que se refería dicho documento. Así se advierte del escrito presentado oportunamente por la Nación:

“Los hechos números 1-2-3-4-5-6-7 y 9 son ciertos de acuerdo a los documentos que se anexan, los hechos números 8-10-11 y 12 no me constan y por lo tanto me atengo a lo que legalmente resulte probado dentro del proceso.

(...). Pruebas.

Además de las solicitadas y aportadas con la demanda, muy respetuosamente me permito anexar fotocopia del informe 00711/030498 y sus anexos, por medio del cual se informó a la Dirección Operativa de la Policía Nacional, el hecho ocurrido el 21 de febrero de 1998 en la localidad de Tres Esquinas.

Así mismo me permito solicitar se decrete la siguiente prueba: (...)”.

Y en la demanda, en el hecho 6, que fue aceptado como cierto por parte de la Nación, se narró lo siguiente:

“6. El 27 de febrero a las 9 A.M., según acta 6 se reúne nuevamente el CLE para escuchar el informe de los señores Jhon Jenry Morales y Ferney Figueroa G., destacándose en dicha acta que la pérdida de la vivienda de mi poderdante Gloria A. Orjuela de Lozano, asciende a cincuenta y cinco millones de pesos, después de haberse reajustado el precio inicial que daba cuenta de cincuenta millones de pesos”.

De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda.

Es dable precisar que la interpretación que hoy se efectúa no puede entenderse como la exoneración de la carga de cumplir con las reglas contenidas en la ley procesal civil frente a la aportación de copias de documentos que siguen vigentes y en pleno rigor. Lo que sucede en esta ocasión ambas partes aceptaron que ese documento fuera apreciable y coincidieron en la valoración del mismo en forma recíproca no solo al momento de su aportación, sino durante el transcurso del debate procesal.

Cabe agregar que la autenticación de las copias tiene por objeto que éstas puedan ser valoradas bajo el criterio de la sana crítica como si se tratara de documentos originales, de manera que frente a la parte contra quien se aducen, ese requisito tiene por finalidad garantizar su derecho de defensa, máxime cuando con tal prueba se pretende probar un hecho que en principio se aduce en su contra. Siendo esto así, cuando las partes de común acuerdo solicitan la apreciación y valoración de un documento aportado en copia simple, como en este caso, no sería dable soslayar ese interés para exigir el cumplimiento de una formalidad y las partes no podrían desconocer la decisión que con sustento en tal documento se adoptare por cuanto esa conducta atentaría contra el principio de la buena fe e implicaría atentar contra sus propios actos.

Frente a esto último resulta necesario recordar que en la contestación de la demanda la Nación, no solo aceptó el hecho que se pretendía probar con el documento aportado en copia simple, sino que además admitió a éste último como prueba, sin haber alegado en momento alguno que tal documento no se podía valorar, circunstancia que por demás, hubiere significado la trasgresión al principio constitucional de buena fe que protege la confianza que los particulares depositan al deber de coherencia en el actuar de quien tiene la carga de respetar y de someterse a una situación creada anteriormente por su propia conducta. En estos términos la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha pronunciado:

“En su aspecto subjetivo, la seguridad jurídica está relacionada con la buena fe, consagrada en el artículo 83 de la Constitución, a partir del principio de la confianza legítima. Este principio constitucional garantiza a las personas que ni el Estado, ni los particulares, van a sorprenderlos con actuaciones que, analizadas aisladamente tengan un fundamento jurídico, pero que al compararlas, resulten contradictorias. En estos casos, la actuación posterior es contraria al principio de la buena fe, pues resulta contraria a lo que razonablemente se puede esperar de las autoridades estatales, conforme a su comportamiento anterior frente a una misma situación. (...)”(72).

Al respecto cabe resaltar el siguiente texto doctrinal:

“La conducta contradictoria es una contravención o una infracción del deber de buena fe. Ya antes hemos señalado que el hecho de que una persona trate, en una determinada situación jurídica, de obtener la victoria en un litigio, poniéndose en contradicción con su conducta anterior, constituye un proceder injusto y falto de lealtad. He aquí por donde la regla según la cual nadie puede ir contra sus propios actos, se anuda estrechamente con el principio de derecho que manda comportarse de buena de en las relaciones jurídicas” .

Cabe destacar igualmente el reciente pronunciamiento de la Sala en relación con el valor probatorio de las copias en similares eventos excepcionales:

“Cabe señalar que aunque esas pruebas obran en el expediente en copia simple y fueron aportadas por la parte demandante, las mismas pueden ser valoradas en este proceso, porque:

La exigencia legal de los requisitos para que una copia simple tenga valor probatorio en un proceso fue declarada exequible por la Corte Constitucional al resolver la demanda presentada en contra del numeral 2º del artículo 254 y el numeral 3º del artículo 268, por considerar que esas disposiciones no quebrantan los artículos 83 y 228 de la Constitución que, respectivamente, consagran la presunción de buena fe de los particulares en todas las gestiones que éstos adelanten ante las autoridades públicas y el principio de la primacía del derecho sustancial: (...).

No obstante, la Sala, sin desconocer las disposiciones que fueron declaradas exequibles, pero aplicando, entre otros, los principios de equidad y de buena fe y como protección al derecho de defensa, ha considerado que las copias simples de un documento tienen valor probatorio, cuando le resulte imposible a quien las aporte obtener la copia auténtica, porque la parte contra la que se aduce sea justamente quien conserve el original y se niegue a aportarlo al expediente, sin aducir una razón jurídica atendible (...).

En esa misma providencia destacó la Sala, otros eventos en los cuales el ordenamiento jurídico le confiere valor probatorio a las copias simples: a) en el numeral 6º del artículo 133 del C. de P. C. a propósito del trámite de reconstrucción por pérdida total o parcial de un expediente, se establece que si sólo concurriere a la audiencia que para el efecto se cita una de las partes o su apoderado, se declarará reconstruido el proceso con base en su exposición jurada y las demás pruebas que se aduzcan en aquélla, dentro de las cuales pueden ser aportadas copias simples de documentos que obraban en el proceso y que estuvieren en su poder; o b) en el artículo 274 ibídem, cuando una vez citado al autor del documento para su reconocimiento, se presenta renuencia por parte del mismo porque no concurre a la diligencia, o si a pesar de comparecer se niega a prestar juramento o a declarar, o da respuestas evasivas, en cuyos casos no obstante la amonestación del juez, se tendrá por surtido el reconocimiento, y así se declarará en nota puesta al pie del documento.

Pero, además, se añade en esta oportunidad, que con fundamento en el artículo 255 del Código de Procedimiento Civil es posible, sin contrariar lo dispuesto en los artículo 244 y 268 ibídem, conferir valor probatorio a las copias simples, cuando la parte contra la cual se aducen conserva el original de las que se señala fueron reproducidas y puede por lo tanto, efectuar su cotejo y tacharlas de falsedad cuando no estén conformes, sin necesidad de que practique la inspección judicial de que trata la norma. (...).

Sin embargo, resultaría superfluo que la misma parte que tiene bajo su guarda los documentos originales, de los cuales la parte contraria afirma haber obtenido las copias que aporta, solicite una inspección judicial para que se practique el cotejo, cuando esa misma parte puede practicar la confrontación sin intervención judicial y en caso de encontrar disconformidad, proponer la tacha de falsedad de que tratan los artículos 289 y siguientes del Código de Procedimiento Civil. (…).

Más evidente aún resulta la carencia de necesidad de que se autentiquen las copias simples aportadas en contra de quien tiene a su disposición los originales o copias auténticas anteriores, o de que éstas se cotejen en diligencia de inspección judicial, en aquellos eventos en los que quien tiene bajo su guarda esos originales o copias auténticas y en contra de quien se aducen las copias simples, en vez de tachar éstas de falsedad, se remite a las mismas para fundamentar su defensa, con ese comportamiento procesal, ha de entenderse que la parte contra quien se aducen las copias ha verificado su autenticidad y las acepta como pruebas válidas del proceso.

(...). Esa actuación de la parte contra la cual se aducen las copias debe ser valorada atendiendo el principio de lealtad procesal, que debe gobernar el comportamiento de las partes en toda la actividad procesal, principio que la Sala ha aplicado, por ejemplo, para flexibilizar las exigencias legales en relación con la prueba trasladada, por considerar que en los eventos en los cuales el traslado de las pruebas recaudadas dentro de otro proceso es solicitado por ambas partes, éstas pueden ser valoradas, aun cuando hayan sido practicadas sin citación o intervención de alguna de ellas en el proceso original y no hayan sido ratificadas en el proceso al cual se trasladan, considerando que, en tales eventos, resulta contrario a la lealtad procesal que una de las partes solicite que la prueba haga parte del acervo probatorio, bien sea por petición expresa o coadyuvancia pero que, en el evento de resultar desfavorable a sus intereses, invoque las formalidades legales para su inadmisión.

Finalmente, que para la Sala no cabe duda de que las pruebas traídas por las partes en copia simple, pueden ser apreciadas sin limitación alguna en lo que le resulten desfavorables, en aplicación, igualmente, del principio de lealtad procesal. Por lo tanto, todas las consideraciones anteriores resultan relevantes pero cuando esas copias simples se aducen en contra de la otra parte, que, se reitera, tiene en su poder los originales en las que ellas reposan o las copias auténticas de los mismos”. (…)(73) (74) (negrillas fuera del texto).

En relación con las normas que rigen la materia, es preciso señalar que la regulación vigente es la contenida en los artículos 254 y 252 del Código de Procedimiento Civil, normas cuyo sentido literal es el siguiente:

“ART. 252.—Documento auténtico. Artículo modificado por el artículo 26 de la Ley 794 de 2003. El nuevo texto es el siguiente: Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad. El documento privado es auténtico en los siguientes casos: 1. Si ha sido reconocido ante el juez o notario, o si judicialmente se ordenó tenerlo por reconocido; 2. Si fue inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; 3. Si habiéndose aportado a un proceso y afirmado estar suscrito, o haber sido manuscrito por la parte contra quien se opone, ésta no lo tachó de falso oportunamente, o los sucesores del causante a quien se atribuye dejaren de hacer la manifestación contemplada en el inciso segundo del artículo 289. Esta norma se aplicará también a las reproducciones mecánicas de la voz o de la imagen de la parte contra quien se aducen, afirmándose que corresponde a ella; 4. Si fue reconocido implícitamente de conformidad con el artículo 276; 5. Si se declaró auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, o en la diligencia de reconocimiento de que trata el artículo 274. Se presumen auténticos los libros de comercio debidamente registrados y llevados en legal forma, el contenido y las firmas de pólizas de seguros y recibos de pago de sus primas, certificados, recibos, bonos y títulos de inversión en establecimientos de crédito y contratos de prenda con éstos, cartas de crédito, contratos de cuentas corrientes bancarias, extractos del movimiento de éstas y de cuentas con aquellos establecimientos, recibos de consignación y comprobantes de créditos, de débitos y de entrega de chequeras, emitidos por los mismos establecimientos, y los títulos de acciones en sociedades comerciales y bonos emitidos por estas, títulos valores, certificados y títulos de almacenes generales de depósito, y demás documentos privados a los cuales la ley otorgue tal presunción. Inciso modificado por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010. El nuevo texto es el siguiente: En todos los procesos, los documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes, presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva. Se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 488, cuando de ellos se pretenda derivar título ejecutivo. Los memoriales presentados para que formen parte del expediente se presumirán auténticos salvo aquellos que impliquen o comporten disposición del derecho en litigio y los poderes otorgados a apoderados judiciales que, en todo caso, requerirán de presentación personal o autenticación.” (Negrillas y subrayado adicionales).

(…).

“ART. 254.—Valor probatorio de las copias. Artículo modificado por el artículo 1º, numeral 117 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente: Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, en los siguientes casos: 1. Cuando hayan sido autorizadas por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentre el original o una copia autenticada; 2. Cuando sean autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autenticada que se le presente; 3. Cuando sean compulsadas del original o de copia autenticada en el curso de inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa” (negrillas del original).

Como se aprecia, las disposiciones contenidas en los artículos 252 y 254 del Código de Procedimiento Civil, resultan aplicables a los procesos de naturaleza contenciosa administrativa en curso, de conformidad con la regla de integración normativa contenida en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo.

De otro lado, es necesario destacar la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, que cambió el inciso cuarto del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, para señalar que los documentos privados elaborados o suscritos por las partes, incorporados al proceso en original o copia se presumen auténticos, sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los que provienen de terceros que revisten la condición de dispositivos.

No obstante, con la promulgación de la Ley 1437 de 2011 —nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo— se profirió una disposición especial aplicable a los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción, precepto cuyo contenido y alcance era el siguiente:

“ART. 215.—Valor probatorio de las copias. Se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tendrán el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas, para cuyo efecto se seguirá el trámite dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.

“La regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir los requisitos exigidos en la ley”.

De allí que la citada disposición resultaba aplicable a los procesos contencioso administrativos que estuvieran amparados por la regla de transición contenida en el artículo 308 de la misma Ley 1437 de 2011(75).

Lo relevante del artículo 215 de la ley 1437 de 2011 —C.P.A.C.A.— era que incorporaba o concentraba la regulación legal del valor probatorio de las copias en una sola disposición, que no se prestaba para interpretaciones o hermenéuticas en relación bien con la clase o naturaleza del documento —público o privado— así como tampoco con su autor, signatario o suscriptor —las partes o terceros—.

En esa lógica, la normativa mencionada constituía un régimen de avanzada en el que el principio de buena fe contenido en el texto constitucional (art. 83) y desarrollado ampliamente en el Código Civil —en sus vertientes objetiva y subjetiva— se garantizaba plenamente, toda vez que correspondía a las partes o sujetos procesales tachar de falsas las copias que, en su criterio, no correspondían con el original y, por lo tanto, dar paso al incidente de tacha de falsedad del respectivo documento.

Es así como, con el artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, se permitía que las partes aportaran los documentos que tenían en su poder en copia, sin importar que los mismos fueran elaborados por aquéllas, por terceros o inclusive que provinieran de una autoridad administrativa o judicial. Era el reconocimiento pleno del principio de confianza que debe imperar en toda sociedad moderna, siempre y cuando se otorguen las herramientas para surtir de manera efectiva el derecho de contradicción.

En esa línea de pensamiento, las regulaciones contenidas en las leyes 1395 de 2010 y 1437 de 2011, eran el reflejo de una concepción del proceso más moderna, alejada de los ritualismos y formalismos que tanto daño le han hecho a la administración de justicia, puesto que atentan contra los principios de celeridad y eficacia.

La confianza, en el sentido filosófico y sociológico, ha sido delimitada en los siguientes términos:

“La confianza, en el más amplio sentido de la fe en las expectativas de uno, es un hecho básico de la vida social. Por supuesto que en muchas situaciones, el hombre puede en ciertos aspectos decidir si otorga confianza o no. Pero una completa ausencia de confianza le impediría incluso levantarse en la mañana. Sería víctima de un sentido vago de miedo y temores paralizantes. Incluso no sería capaz de formular una desconfianza definitiva y hacer de ello un fundamento para medidas preventivas, ya que esto presupondría confianza en otras direcciones. Cualquier cosa y todo sería posible. Tal confrontación abrupta con la complejidad del mundo al grado máximo es más de lo que soporta el ser humano. Este punto de partida puede considerarse como referencia, como una afirmación incontrovertiblemente verdadera. Cada día ponemos nuestra confianza en la naturaleza del mundo, que de hecho es evidente por sí misma, y en la naturaleza humana. En este nivel que es el más básico, la confianza (Zutrauen) es un rasgo natural del mundo, parte integral de los límites dentro de los cuales vivimos nuestras vidas cotidianas, aunque no es un componente intencional (y, por lo tanto, variable) de la experiencia. En segundo lugar, la necesidad de confianza puede considerarse como el punto de partida correcto y apropiado para la derivación de reglas para la conducta apropiada. Si el caos y el temor paralizante son las únicas alternativas para la confianza, hay que concluir que el hombre por naturaleza tiene que otorgar confianza, aun cuando esto no se haga ciegamente y sólo en ciertas direcciones. Por medio de este método uno llega a las máximas éticas o a la ley natural (…)(76)” (Negrillas del original).

En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de los sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.

No obstante, con la expedición de la Ley 1564 de 2012 —nuevo código general del proceso— corregido mediante el Decreto 1736 de 2012, se derogó expresamente el inciso primero del artículo 215 de la Ley 1437 de 2011, C.P.A.C.A.

En efecto, el artículo 16 del Decreto 1736, estableció:

“ART. Décimo sexto. Corríjase el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012, el cual quedará así:

"ART. 626.

“A partir de la promulgación de esta ley quedan derogados: artículos 126, 128, la expresión "y a recibir declaración a los testigos indicados por los solicitantes" del 129, 130, 133, la expresión "practicadas las diligencias indicadas en el artículo 130" del 134, las expresiones "y no hubiere por este tiempo de practicar las diligencias de que habla el artículo 130" y "sin tales formalidades" del 136 y 202 del Código Civil; artículos 9º y 21 del Decreto 2651 de 1991; los artículos 8º inciso 2º parte final, 209 A y 209 B de la Ley 270 de 1996; el artículo 148 de la Ley 446 de 1998; 211 y 544 del Código de Procedimiento Civil; el numeral 1º del artículo 19 y la expresión "por sorteo público" del artículo 67 inciso 1º de la Ley 1116 de 2006; el inciso 2º del artículo 40 de la Ley 1258 de 2008; la expresión "que requerirá presentación personal" del artículo 71, el inciso 1º del artículo 215 y el inciso 2º del artículo 309 de la Ley 1437 de 2011; la expresión "No se requerirá actuar por intermedio de abogado" del artículo 58 numeral 4º, el literal e) del numeral 5º del artículo 58 y el numeral 8º del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; el artículo 34 del Decreto-Ley 19 de 2012; y, cualquier norma que sea contraria a las que entran en vigencia a partir de la promulgación de esta ley.,

“(...)” .

Así las cosas, al haber derogado el Código General del Proceso C.G.P., la disposición contenida en la Ley 1437 de 2011, resulta incuestionable que las normas para la valoración de las copias son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., preceptos que mantienen vigencia, ya que sólo la perderán a partir del 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el artículo 627 de la codificación general citada(77).

Las reglas relativas a la valoración de las copias, que podrán entrar en vigencia el 1º de enero de 2014, según lo dispuesto en el numeral 6º del artículo 627 del C.G.P., son las siguientes:

“ART. 243.—Distintas clases de documentos.

“Son documentos los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares. (…) Los documentos son públicos o privados. Documento público es el otorgado por el funcionario público en ejercicio de sus funciones o con su intervención. Así mismo, es público el documento otorgado por un particular en ejercicio de funciones públicas o con su intervención. Cuando consiste en un escrito autorizado o suscrito por el respectivo funcionario, es instrumento público; cuando es autorizado por un notario o quien haga sus veces y ha sido incorporado en el respectivo protocolo, se denomina escritura pública.

“ART. 244.—Documento auténtico.

“Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito, firmado, o cuando exista certeza respecto de la persona a quien se atribuya el documento. Los documentos públicos y los privados emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, elaborados, firmados o manuscritos, y los que contengan la reproducción de la voz o de la imagen, se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos, según el caso. También se presumirán auténticos los memoriales presentados para que formen parte del expediente, incluidas las demandas, sus contestaciones, los que impliquen disposición del derecho en litigio y los poderes en caso de sustitución. Así mismo se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos para ser título ejecutivo. La parte que aporte al proceso un documento, en original o en copia, reconoce con ello su autenticidad y no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad. Los documentos en forma de mensaje de datos se presumen auténticos. Lo dispuesto en este artículo se aplica en todos los procesos y en todas las jurisdicciones.

“ART. 245.—Aportación de documentos. Los documentos se aportarán al proceso en original o en copia. Las partes deberán aportar el original del documento cuando estuviere en su poder, salvo causa justificada. Cuando se allegue copia, el aportante deberá indicar en dónde se encuentra el original, si tuviere conocimiento de ello.

ART. 246.—Valor probatorio de las copias. Las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia. Sin perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente. “(…)” (negrillas y subrayado del original).

Así las cosas, cuando entre en vigencia el acápite correspondiente a la prueba documental, contenida en el C.G.P., se avanzará de manera significativa en la presunción de autenticidad de los documentos, lo que es reflejo del principio de buena fe constitucional; lo anterior, toda vez que de los artículos 243 a 245 del C.G.P., se pueden extraer algunas conclusiones: i) los documentos públicos o privados, emanados de las partes o de terceros, en original o en copia, se presumen auténticos, ii) es posible que las partes los tachen de falsos o los desconozcan, lo que originará que se surta el respectivo trámite de la tacha, iii) los documentos se pueden aportar al proceso en original o en copia, iv) las copias, por regla general, tendrán el mismo valor probatorio que el documento original, salvo disposición especial en contrario, v) cuando se aporta un documento en copia, corresponde a la parte que lo allega indicar—si lo conoce–— el lugar donde reposa el original para efectos de realizar el respectivo cotejo, de ser necesario, y vi) las partes pueden solicitar el cotejo de los documentos aportados en copias.

Por consiguiente, el legislador ha efectuado un constructo que busca superar la rigidez y la inflexibilidad de un sistema procesal basado en los formalismos, que distancia a las partes en el proceso, crea costos para los sujetos procesales y, en términos de la teoría económica del derecho, desencadena unas externalidades que inciden de manera negativa en la eficiencia, eficacia y la celeridad de los trámites judiciales.

Ahora bien, una vez efectuado el recorrido normativo sobre la validez de las copias en el proceso, se insiste que —a la fecha— las disposiciones que regulan la materia son las contenidas en los artículos 252 y 254 del C.P.C., con la modificación introducida por el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, razón por la cual deviene inexorable que se analice el contenido y alcance de esos preceptos a la luz del artículo 83 de la Constitución Política y los principios contenidos en la Ley 270 de 1996 —estatutaria de la administración de justicia—.

En el caso sub examine, como no se controvirtió y tachó ninguna de las pruebas documentales que fueron aportadas por las partes, éstas deben valorarse.

Por lo tanto, en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal la Sala reconocerá valor a la prueba documental que obró a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad.

El anterior paradigma, como se señaló, fue recogido por las leyes 1395 de 2010, 1437 de 2011, y 1564 de 2012, lo que significa que el espíritu del legislador, sin anfibología, es modificar el modelo que ha imperado desde la expedición de los decretos leyes 1400 y 2019 de 1970.

En otros términos, a la luz de la Constitución Política abstenerse de adoptar una decisión de fondo en un proceso en el cual los documentos en copia simple aportados por las partes han obrado a lo largo de la actuación, implicaría afectar —de modo significativo e injustificado— el principio de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, así como el acceso efectivo a la administración de justicia (C.P., arts. 228 y 229).

Lo anterior no significa que se estén aplicando normas derogadas (ultractividad) o cuya vigencia se encuentra diferida en el tiempo (retroactividad), simplemente se quiere reconocer que el modelo hermenéutico de las normas procesales ha sufrido cambios significativos que permiten al juez tener mayor dinamismo en la valoración de las pruebas que integran el acervo probatorio, para lo cual puede valorar documentos que se encuentran en copia simple y frente a los cuales las partes han guardado silencio, por cuanto han sido ellas mismas las que con su aquiescencia, así como con la referencia a esos documentos en los actos procesales (v.gr. alegatos, recursos, etc.) los convalidan, razón por la que, mal haría el juzgador en desconocer los principios de buena fe y de lealtad que han imperado en el trámite, con el fin de adoptar una decisión que no refleje la justicia material en el caso concreto o no consulte los postulados de eficacia y celeridad.

De allí que, no puede el juez actuar con obstinación frente a los nuevos lineamientos del derecho procesal o adjetivo, en los que se privilegia la confianza y la lealtad de las partes, razón por la cual esa es la hermenéutica que la Subsección C de la Sección Tercera ha privilegiado en pluralidad de decisiones, entre ellas vale la pena destacar(78).

Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o privado. En efecto, existirán escenarios —como los procesos ejecutivos— en los cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.). Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia, está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr. contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del C.C.A., norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 —nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo—.

No obstante, el legislador del año 2011, al reconocer la importancia de los principios constitucionales y la función que ejercen o cumplen en la armonización de los postulados legales del orden procesal, determinó en la nueva disposición del artículo 167 ibídem, que “no será necesario acompañar su copia [la de las normas de alcance no nacional], en el caso de que las normas de carácter local que se señalen como infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente”.

Como se aprecia, el derecho procesal moderno parte de la confianza que existe en la sociedad, se trata de una visión filosófica que encuentra su fundamento en la dimensión de la filosofía y sociología funcionalista, así como en la teoría de los sistemas sociales.

En otros términos, la hermenéutica contenida en esta sentencia privilegia —en los procesos ordinarios— la buena fe y el principio de confianza que debe existir entre los sujetos procesales, máxime si uno de los extremos es la administración pública.

En otros términos, desconoce de manera flagrante los principios de confianza y buena fe el hecho de que las partes luego del trámite del proceso invoquen como justificación para la negativa de las pretensiones de la demanda o para impedir que prospere una excepción, el hecho de que el fundamento fáctico que las soporta se encuentra en copia simple. Este escenario, de ser avalado por el juez, sería recompensar una actitud desleal que privilegia la incertidumbre sobre la búsqueda de la certeza procesal. De modo que, a partir del artículo 228 de la Constitución Política el contenido y alcance de las normas formales y procesales —necesarias en cualquier ordenamiento jurídico para la operatividad y eficacia de las disposiciones de índole sustantivo— es preciso efectuarse de consuno con los principios constitucionales en los que, sin hesitación, se privilegia la materialización del derecho sustancial sobre el procesal, es decir, un derecho justo que se acopla y entra en permanente interacción con la realidad a través de vasos comunicantes(79).

De allí que, el proceso contencioso administrativo y, por lo tanto, las diversas etapas que lo integran y que constituyen el procedimiento judicial litigioso no pueden ser ajenas al llamado de los principios constitucionales en los que se hace privilegiar la buena fe y la confianza. Esta circunstancia de la superación fáctica frente a lo normativo, fue puesta de presente por la teoría del método científico del derecho (antiformalista) de Francois Geny, quien con total claridad sobre la materia, puntualizó:

“Así considerado el problema, se reduce a los términos siguientes: la legislación, esté o no codificada, y entendiéndola en su sentido más amplio, esto es, tomándola como todo acto de la autoridad que tenga por fin dictar reglas jurídicas generales en forma de imposición obligatoria, ley propiamente dicha, decretos, reglamentos legalmente dictados, el jus scriptum, en una palabra, ¿puede, en nuestro estado social y constitucional ser suficiente para la revelación del derecho, permitiendo su completa aplicación, que hace completamente inútil para la práctica toda jurisprudencia positiva? ¿No descubrimos, por el contrario, en la naturaleza y en la acción de la ley, lagunas y limitaciones esenciales, que hagan necesarias otras fuentes de derecho, tal como la costumbre, o bien cuando menos la intervención de la libre investigación científica, dirigida a la elaboración del sistema jurídico, capaz de dar satisfacción a todas las necesidades de la vida social?

“Este campo de investigación que descubrimos parece poco explorado. Y esto, si no me equivoco, procede de que se han contentado fácilmente con el principio de omnipotencia legislativa. Se ha pensado indudablemente que este dogma constitucional excluía a priori toda idea de medida de la acción del poder en materia de revelación del derecho, y se ha considerado además que en nuestro estado político y social el legislador creía manifiestamente reservar para sí solo el monopolio de toda innovación jurídica(80)”.

Esta hermenéutica jurídica que permite la interacción permanente de los principios constitucionales con los aspectos legislativos, máxime si existen lagunas o puntos oscuros en el derecho, tales como saber si es posible a la luz de diáfanas y sistemáticas modificaciones normativas aplicar un sistema interpretativo en el que las copias simples tengan valor probatorio en los procesos ordinarios en materia contencioso administrativa, es lo que el neo iusnaturalismo, en cabeza de Ronald Dworkin ha señalado como la necesidad de estructuración de un sistema jurídico en el que las reglas o normas —en sentido estricto— devienen insuficientes, razón por la cual los operadores jurídicos “echan mano de estándares que no funcionan como normas, sino que operan de manera diferente, como principios, directrices políticas y otro tipo de pautas(81) .

Por último, esta tesis que ha sido avalada por otras Secciones del Consejo de Estado, de manera concreta, la Segunda, al establecer que el hecho de que no se hubieran tachado de falsas las copias simples permite deducir la anuencia frente a los citados documentos. Sobre el particular, se señaló:

“En el sub lite las copias simples corresponden a documentos que obran en los archivos de la Gobernación del Departamento de Boyacá, como son las Órdenes de Prestación de Servicios y la petición ante la Gobernación Departamental del reconocimiento de las prestaciones reclamadas, entre otros. Además, se trata de copias de documentos públicos que no fueron tachados de falsos y tienen el reconocimiento implícito de quien los aporta (art. 276, ejusdem), por lo que no puede descartarse de plano su valor probatorio. El Tribunal desconoció el valor probatorio de las copias aportadas sin valorar lo antes dicho y olvidando, además que en materia de conciliación podía solicitar en forma oficiosa los documentos. Así, el sólo aporte en copia simple de algunos documentos no constituía óbice para improbar el acuerdo conciliatorio. Entrando al fondo del asunto conviene indicar que, según reiterada jurisprudencia, cuando se trata del contrato realidad es el valor pactado en el contrato y no otro el que sirve de base para la liquidación de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que devenga cualquier docente y que el tiempo a reconocer en el “contrato realidad” es el efectivamente laborado(82)”.

En esa perspectiva, constituye una realidad insoslayable que el moderno derecho procesal parte de bases de confianza e igualdad de armas, en las que los aspectos formales no pueden estar dirigidos a enervar la efectividad del derecho material, sino que deben ser requisitos que garanticen la búsqueda de la certeza en el caso concreto y, por lo tanto, impidan que el juez adopte decisiones inhibitorias. Así las cosas, se debe abogar por un derecho procesal dinámico, en el que las partes asuman sus responsabilidades a partir de un escenario serio en el que se defiendan los intereses subjetivos que se debaten al interior del litigio, sin que el operador judicial promueva rigorismos formales que entorpezcan la aplicación del mismo.

Ahora bien, una de las finalidades principales del orden jurídico o normativo reside en la efectividad de los derechos y las garantías de los sujetos procesales, por lo tanto, una postura excesivamente formal deslegitima los fines esenciales del derecho procesal o adjetivo, máxime si las partes han guardado silencio a lo largo de la actuación, lo que ha permitido convalidar su postura frente a los documentos que reposan en el plenario en copia simple.

4.3. Los hechos demostrados en el proceso.

En el proceso se encuentran probados los siguientes hechos:

1. La conformación y existencia de la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta. De igual forma el interés que tenía dicha empresa de explotar el carbón que se encontraba en el área que se comprendería desde 1976 en la licencia 3248. Se aportó al proceso:

— Certificado del Secretario General de la Cámara de Comercio, de fecha 14 de febrero de 1975, en el que se deja constancia que el 31 de diciembre de 1974 se conformó mediante escritura 10.981 la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, copia de este documento fue inscrito en el registro mercantil el 14 de febrero de 1974. Los socios son: Rafael Gutiérrez Ramírez, Consorcio la Red Limitada, Ernesto Recaman Saravía e Hijos y Roberto Baquero(83).

— Original de certificado de existencia y representación legal del Consorcio Minero de Cúcuta(84).

— Comunicación dirigida al Ministro de Minas y Energía y a la Secretaría Jurídica de Minas, en la que el señor José Rafael Gutiérrez manifiesta, que en calidad de solicitante de licencia de explotación cede los derechos y expectativas que tiene en la Licencia 3248 a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta. El oficio es de fecha 27 de febrero de 1975(85).

— Resolución 683 de abril 10 de 1975, proferida por el Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se autoriza la cesión de derechos y expectativas que el señor José Rafael Gutiérrez tenía en la solicitud de licencia No. 3248 para la explotación técnica de carbón, en favor de la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta(86).

2. En el año 1976 el Ministerio de Minas y Energía otorgó a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta licencia de explotación técnica de un yacimiento de carbón ubicado en el municipio de Cúcuta. Se allegó al expediente:

— Resolución 1995 de 1976(87), proferida por el Ministerio de Minas y Energía. En la parte resolutiva se dispone:

“ART. 1º—Otórgase a la sociedad “Consorcio Minero de Cúcuta Ltda”, la licencia 3248, para la explotación técnica de un yacimiento de carbón, ubicado en jurisdicción del municipio de Cúcuta, en el departamento de Norte de Santander en una extensión de 3.360 hectáreas con 9.369 metros cuadrados y comprendida dentro de los siguientes linderos…”.

— Acta que contiene la diligencia de entrega material de la zona correspondiente a la licencia 3248 del Ministerio de Minas y Energía para la explotación del mineral carbón en jurisdicción del Municipio de Cúcuta Departamento de Norte de Santander ordenado por la Resolución 2245 de Junio 23 de 1976 y según despacho – comisorio 78 que hace el señor Alcalde de Cúcuta a nombre del Gobierno Nacional al Dr. Douglas Velásquez quien obra en representación de la Empresa Consorcio Minero de Cúcuta(88). Documento del 28 de febrero de 1977.

— Acta que contiene la diligencia de entrega material de la zona de la licencia No. 3248 para el mineral de Carbón en el municipio de Cúcuta (Norte de Santander) que hace el Ministerio de Minas y Energía a la Compañía Consorcio Minero de Cúcuta. Documento del 3 de mayo de 1978(89).

— Certificado de registro minero solicitado por el Consorcio Minero de Cúcuta el 5 de mayo de 1990, en el que consta el otorgamiento de la licencia 3248(90).

3. El 14 de julio de 1978, la zona en la que se ubica la Licencia 3248 fue entregada en aporte 896 a Carbocol. Aun cuando no se aportó copia del documento que contiene la decisión del Ministerio de Minas y energía, este hecho se encuentra referido en los siguientes documentos:

— Oficio de agosto 17 de 1990(91), de la Dirección General de Minas – División Ingeniería y proyectos. En este documento se señala que el aporte 896 fue entregado a Carbocol el 15 de diciembre de 1983.

—Contrato de pequeña explotación carbonífera entre Carbocol e Incolmine sobre la zona C, mina “Los Curos”(92). Suscrito el 10 de noviembre de 1987.

“El área objeto de éste contrato forma parte de una mayor extensión, otorgada por el Ministerio de Minas y Energía a Carbocol, a título de aporte 896, mediante Resolución 11088 de fecha 14 de julio de 1978”.

— Oficio del Ministerio de Minas y Energía – Dirección General de Minas División de Ingeniería y Proyectos, de fecha 27 de noviembre de 1987. Se pone de presente la superposición parcial existente entre el área de la Licencia 3248 y el Contrato celebrado entre Carbocol e Incolmine(93).

“De acuerdo al estudio conjunto entre el Ministerio de Minas y Energía y Carbones de Colombia –Carbocol S.A. de las áreas solicitadas para contrato ante Carbocol, dentro del Aporte 896 y teniendo en cuenta los estados jurídicos de las solicitudes de licencia, permiso, aportes y reconocimiento de propiedad privada, según listado adjunto, expedido por la Secretaría Jurídica de Minas…” .

— Constancia proferida por el Ministerio de Minas y Energía – Dirección General de Asuntos Legales Secretaría jurídica, de noviembre 15 de 1985. En este documento se hace constar(94):

“Que según concepto de la Sección de Estudios de Ingeniería de Este Ministerio, las zonas A – B Y C, cuyos linderos aparecen descritos en el memorial de petición mencionado, están totalmente incluidas dentro del área del aporte radicado bajo el número 896, otorgado a la Empresa Carbones de Colombia S.A. – Carbocol”.

Informe sobre la inspección ocular a las zonas de las licencias 3245, 3246, 3247, 3248 y 3249, rendido para el Ministerio de Minas y Energía en abril de 1987/(95).

“(…) Sería recomendable que el Ministerio de Minas y Energía determinara tan pronto como sea posible la vigencia del contrato de concesión 3247 como también la zona de la licencia 3248 que va a contratar para así acabar de despejar las dudas y los recelos de los mineros, como también el área que siendo parte del aporte 896 a Carbocol podrá ser contratado con pequeños minero“.

— Aclaración del informe rendido en abril de 1987(96).

“Vale la pena leer la conclusión 8 del informe de comisión donde se hace énfasis en que el ministerio debería determinar el área que siendo parte del aporte 896 podría ser contratada por parte de Carbocol con los pequeños mineros”.

4. En el año 1986, Carbocol celebró con Incolmine un contrato de pequeña explotación carbonífera. Este hecho se demostró con los siguientes documentos.

— Contrato de pequeña explotación carbonífera entre Carbocol e Incolmine sobre la zona C, mina “Los Curos”(97). Suscrito el 10 de noviembre de 1986.

“El área objeto de éste contrato forma parte de una mayor extensión, otorgada por el Ministerio de Minas y Energía a Carbocol, a título de aporte 896, mediante Resolución 11088 de fecha 14 de julio de 1978”.

— Resolución 159 del 12 de junio de 1987, en la que se resuelve aprobar los contratos de pequeña y mediana explotación de carbón, celebrados entre Carbocol e Incolmine en las Zonas A y C(98).

— Programa de explotación de carbón para la zona – A – mina “Primer presidente”, de acuerdo al contrato de mediana explotación carbonífera suscrito entre carbones de Colombia S.A., Carbocol – e Industrias Colombianas Minerarias Ltda. – Incolmine(99).

—Constancia proferida por Carbocol en la que se informa que el 10 de noviembre de 1986 suscribió con Incolmine, un contrato de mediana explotación carbonífera sobre un área ubicada en jurisdicción del Municipio de Cúcuta, vereda “El Salado”, zona C, mina “Los Curos”. De igual modo, certifica que mediante Resolución 1589 de 1987, el Ministerio de Minas aprobó la celebración del mencionado contrato, el cual se perfecciono el 12 de junio de 1987(100).

— Escrito presentado por la Apoderada del Consorcio Minero de Cúcuta al Ministerio de Minas y Energía, presentando oposición al registro del contrato 095 del 10 de noviembre de 1986 celebrado entre Carbocol e Incolmine(101).

— Certificado de registro minero de fecha 9 de noviembre de 1990, en el que consta la anotación de los derechos mineros a favor de Incolmine(102).

— Resolución 53350 de agosto 3 de 1993, proferida por el Ministerio de Minas y Energía. En este acto administrativo, se rechaza la solicitud de oposición al registro del contrato 095 elevada por la apoderada del Consorcio Minero de Cúcuta(103). Entre las razones que justifican la decisión se encuentra que el negocio jurídico se inscribió el 19 de junio de 1990, fecha anterior a la petición elevada ante la autoridad administrativa.

— Acta de liquidación final del contrato de pequeña explotación carbonífera, suscrito entre Carbocol e Incolmine, zona C, mina “Los Curos”, suscrita el 2 de diciembre de 1996(104).

5. El área de explotación del contrato celebrado entre Carbocol e Incolmine se superpone parcialmente a la superficie comprendida en la licencia 3248, cuyo titular es Carbocol. Esto se encuentra probado mediante:

— Constancia proferida por el Ministerio de Minas y Energía – Dirección General de Asuntos Legales Secretaría jurídica, de noviembre 15 de 1985. En este documento se hace constar(105):

“Que según concepto de la Sección de Estudios de Ingeniería de Este Ministerio, las zonas A – B Y C, cuyos linderos aparecen descritos en el memorial de petición mencionado, están totalmente incluidas dentro del área del aporte radicado bajo el número 896, otorgado a la Empresa Carbones de Colombia S.A. – Carbocol”.

— Oficio del 29 de julio de 1987(106) dirigido al Jefe de División de Fiscalización de Minas (Sección Control e Inspección) por parte del director de minas, en el que se indicó:

“(…) Revisado las alinderaciones (sic) de estos contratos se aprecia que se superponen al área de la licencia 3248 debidamente otorgada por el ministerio.

“Se deduce de lo anterior que por lo menos en el caso concreto referido a la licencia 3248, Carbocol está celebrando contratos con terceros sobre áreas que a su vez y con anterioridad han sido otorgadas por el ministerio.

“Bajo las anteriores circunstancias y considerando que las actuaciones administrativas del ministerio en su conjunto deben ser coherentes y que no es posible otorgar áreas a un tercero por parte del ministerio y posteriormente celebrar contratos sobre estas áreas por parte de Carbocol con terceros, atentamente ponemos en su conocimiento esta situación para que sin perjuicio de otras acciones, primero conjuntamente con las Divisiones de Fiscalización de Minas y de Ingeniería y Proyectos y luego con la Dirección General de Asuntos Legales, se estudien y determinen los alcances, consecuencias y posibles soluciones a la situación acá referida”.

— Oficio del Ministerio de Minas y Energía – Dirección General de Minas División de Ingeniería y Proyectos, de fecha 27 de noviembre de 1987. Se pone de presente la superposición parcial existente entre el área de la Licencia 3248 y el contrato celebrado entre Carbocol e Incolmine(107).

“De acuerdo al estudio conjunto entre el Ministerio de Minas y Energía y Carbones de Colombia –Carbocol S.A. de las áreas solicitadas para contrato ante Carbocol, dentro del Aporte 896 y teniendo en cuenta los estados jurídicos de las solicitudes de licencia, permiso, aportes y reconocimiento de propiedad privada, según listado adjunto, expedido por la Secretaría Jurídica de Minas, se tiene:

“Plancha 88-III-B y 88-IV-A

106 Primer Presidente, se superpone casi totalmente a la Licencia 3248 vigente”.

— Oficio de la Dirección General de Minas – División Ingeniería y proyectos, del 12 de abril de 1991, en el que se da cuenta de la superposición existente entre el área de la licencia 3248 y el contrato celebrado con Incolmine(108).

“1. Revisados nuestros archivos de contratos de Carbocol para Norte de Santander se encuentra que con anterioridad a la firma del contrato de referencia, no se solicitó certificación de área libre de esta División. La superposición del contrato con la licencia No. 3248 se detectó posteriormente en noviembre 27 de 1987, mediante estudio conjunto entre el Ministerio de Minas y Energía y Carbocol dentro del aporte 986, cuyos resultados están contenidos en un auto de la misma fecha, copia del cual nexo expediente para mayor claridad.

“2. En cuanto se refiere a la inscripción del contrato de Registro Minero, me permito indicar que éste se hizo con la alinderación contenida en el contrato en referencia y por consiguiente persiste la superposición parcial con la licencia 3248, señalada anteriormente”.

— Oficio de enero 18 de 1993(109), pr oferido por la Dirección General de Minas. En este documento se concluyó:

“En concepto de la Sección de Estudios de Ingeniería, de septiembre 1º de 1992, se estudia la reducción del área de 3.360,928 Hectáreas, a dos (2) zonas contiguas:

“— Una Zona A: de 1.660 Has. Y 9.435 m2 para lo cual se han aprobado los Informes antes mencionados y por lo tanto, es la que debe tenerse en cuenta para la eventual firma del contrato de concesión.

“Una zona B: De 97 Has.y 9.617 m2 para la cual la División Legal de Minas deberá definir el trámite a seguir.

“Toda vez que:

“— Persiste la superposición con el Registro Minero de Contrato Número 56, suscrito entre Carbocol e Incolmine Ltda;

“Dicha superposición se presenta precisamente en la Zona A, en el área en que actualmente desarrolla labores mineras El Consorcio Minero de Cúcuta;”

Resolución 100279 del 30 de marzo de 1995, en la que se denota la necesidad de “…ordenar que por la subdirección de ingeniería se elimine la superposición del registro minero de Contrato 56 con la licencia 3248, mediante la reducción del área de esta última(110).”

— Copia de oficio RG4Z-1278 de abril 29 de 1996, en el que comunica que “…la Sociedad Incolmine Ltda, titular del contrato 096-86, Registro Minero Nacional 056, en escrito 0167 de fecha de 28 de febrero de 1994 manifestó su voluntad de devolver el área del contrato en mención. Dicha petición ha sido aceptada por parte de Ecocarbón Regional 4, para su terminación por mutuoacuerdo(111)”.

— Oficio 09865 de 23 de diciembre de 1996, dirigido a la Secretaría General de Minas por Ecocarbon, solicitando la cancelación del Registro Minero Nacional 55 del contrato radicado en Ecocarbon con el 096-86(112).

6. La Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta demandó la ilegalidad de los contratos 95 y 96 celebrados entre Carbocol e Incolmine. La jurisdicción de lo contencioso administrativo negó las pretensiones y señaló que los negocios jurídicos se acomodaban a la legislación minera vigente en el momento de su celebración. Al proceso se allegó:

— Sentencia Consejo de Estado, Sección Tercera, del 13 de febrero de 1992. En esta providencia se niegan las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por Consorcio Minero de Cúcuta contra Carbocol. Se llegó a la conclusión de que los contratos 095 y 096 celebrados con Incolmine se ajustaban en todo a la legalidad(113).

7. Posteriormente, el Ministerio de Minas y Energía procedió a reducir el área otorgada en la licencia 3248 a efectos de eliminar la superposición parcial que presentaba con el contrato 096 (registro minero 56) celebrado entre Carbocol e Incolmine. Este hecho se encuentra acreditado con los actos administrativos demandados y con los documentos que a continuación se relacionan:

— Comunicación de la Subdirección General de minas, de referencia s-56, en la que se señala la verificación de la reducción de la licencia 3248, efectuada mediante concepto emitido el 24 de mayo de 1995. Se anexan también la hoja de linderos del contrato(114).

— Plano (escala 1 – 10.000) en el que se describe el área reducida, elaborado en septiembre de 1998(115).

8. Desde el momento en que la licencia 3248 fue otorgada, la Sociedad Consorcio Minero del Cúcuta adelantó trabajos de exploración y explotación. Así mismo, se solucionaron varias oposiciones que presentaron pequeños mineros y, en el trabajo de fiscalización adelantado por el Ministerio de Minas y Energía, se constató el incumplimiento de varias obligaciones: rendición de informes, amojonamiento de la zona otorgada y pago de impuestos. Además de las solicitudes de oposición que reposan en el cuaderno 3 del expediente, este hecho se demuestra con:

— Oficio de enero 13 de 1983, emitido por la División de Minas, Sección de Fiscalización e Interventoría de Minas(116). En este escrito se informa: 1. Que por Resolución 378 de febrero 13 de 1981, el ministerio aprobó los informes correspondientes al primer y segundo año de explotación de las licencias 3245, 3247, 3248 y 3249, presentadas el 6 de junio de 1978 y el 25 de noviembre de 1980; 2. Que por la resolución citada, el ministerio aprobó la explotación conjunta de las licencias y fijó como fecha inicial de explotación, el 5 de mayo de 1978; 3. Que el 15 de diciembre de 1982, los beneficiarios presentaron un informe con los resultados del tercer y cuarto año de exploración, el cual se consideró aceptable y fue aprobado, y; 4. Que se advierte a los beneficiarios que el 5 de mayo de 1983 vence el periodo de exploración conjunta, al término del cual deben presentar el informe final de exploración y la documentación de alinderación y amojonamiento del área en cuestión.

— Oficio del Ministerio de Minas y Energía del 16 de marzo de 1984(117) en el que se señala:

“Para poder aprobar la documentación del informe final de exploración, es necesario requerir a los beneficiarios para que aclaren porque razones presentan trabajos de perforación efectuados por terceros en el área, tales como Incolmine y Consol, pues esas personas son diferentes a los beneficiarios”.

— Resolución 2167 del 22 de octubre de 1984(118), en la que se impone una multa de $500 a la Empresa Consorcio Minero de Cúcuta Ltda. En este documento, en la parte motiva se señala:

“…Como quiera que el día 5 de mayo de 1983 venció el término de exploración sin que se presentara el informe final, fue impuesta multa mediante Resolución 2255 del 21 de octubre de 1983”.

— Oficio proferido por la división de fiscalización de minas el 11 de febrero de 1985, en el que se indica que en la zona de la Licencia 3248 existen 1.544.400 toneladas de reservas medidas(119).

— Resolución del 16 de diciembre de 1985(120). Informe preparado por el Ministerio de Minas y Energía. En este documento se señala:

“a) Consorcio Minero de Cúcuta Limitada, como beneficiaria de las licencias y concesión mencionadas adelantó dentro de los términos legales sus trabajos de exploración geológica tal como ha sido informado en los respectivos reportes a ese ministerio; en algunas zonas (3248 y 3249) encontró actividades de minería, de pequeños mineros quienes han invadió la zona y causado irreparables daños al depósito carbonífero, el cuál adicionalmente se ha encontrado inmensamente fallado y económicamente inexplotable a escala de mediana minería mecanizada. (…) Del resultado de tales estudios se concluyó que la única zona donde realmente podrá desarrollarse inicialmente con menor riesgo técnico y económico un proyecto minero, es en la parte señalada en la licencia 3248…

“(…) c) En el área del contrato 3248, se aprobó el informe final de exploración, circunscrito al área en la que se cumplieran los requisitos del caso.

En la parte resolutiva se dispone:

“(…) 2º. Revisado el informe final de exploración, se tiene lo siguiente:

“Licencia 3248

“Se señalaron las siguientes reservas:

“Reservas medidas: 1.544.400 toneladas.

“Reservas Indicadas: 4.672.800 toneladas.

“Reservas Inferidas: 9.547.000 toneladas.

“Se presentó un proyecto de explotación que se encontró aceptable y se aprobó.

“El tonelaje mínimo de explotación allí indicado es de ciento veinte mil (120.000) toneladas de carbón bruto por año”.

— Memorial del 11 de marzo de 1987(121), en el que la apoderada del Consorcio Minero de Cúcuta da la siguiente respuesta al Ministerio de Minas y Energía:

“…me permito aclarar que el Consorcio Minero de Cúcuta, como beneficiario del área de la Licencia 3248 y de otras más, adelantó directamente o mediante contratación con otras personas naturales o jurídicas la explotación de las zonas que le fueron otorgadas para tal fin. A tal efecto, dentro del desarrollo de unas negociaciones convenidas con las firmas Consol e Incolmine éstas llevaron a cabo varios estudios técnicos y económicos de dichas áreas donde se incluyeron trabajos geológicos de evaluación de reservas y calidades del carbón, así como factibilidad de los proyectos de explotación…”.

— Informe sobre la inspección ocular a las zonas de las licencias 3245, 3246, 3247, 3248 y 3249, rendido para el Ministerio de Minas y Energía en abril de 1987(122). En este documento se consignó:

“(…) Respecto a la licencia 3248 se le manifestó al señor Ramírez que el consorcio minero presentó en el año de 1983 un informe final de exploración para las licencias 3245, 3247, 3248 y 3249 basado en una exploración (perforaciones) que compañías extrañas al consorcio habían realizado en una zona perteneciente a la licencia 3248. El informe fue aceptado por la entonces sección de fiscalización para la parte de la licencia 3248 a la se contraría (sic) el proyecto de exploración presentado.

“Se le recordó al señor Ramírez que algunos mineros que se han venido trabajando en estas áreas fueron alguna vez declarados opositores triunfantes por el ministerio, sin embargo debido al descuido (no presentación de informes) les fueron cancelados sus derechos más adelante. Esta falla de los mineros fue reconocida por el señor Ramírez, quien subrayó que en esta época se producía poco carbón y a bajos precios lo que desmotivo al pequeño minero a legalizar sus derechos.

“(…) El día 26 de marzo de 1987, se procedió a hacer una visita a la zona, especialmente la correspondiente a la licencia 3248.

“Nos trasladamos a la confluencia de la quebrada la rinconada con el río Pamplonita, sitio que figura como punto arcifinio (P.A.) de la licencia 3248 y no se encontró evidencia alguna de que área se haya materializado un mojón como punto de partida de la licencia. Posteriormente se recorrió la zona oeste del cerro tasajero, buscando el mojón correspondiente al vértice SW de la misma licencia y tampoco se encontró. Se recorrieron las áreas de las licencias 3248 y 3247 en busca de trabajos de exploración y/o explotación con resultados completamente negativos.

“(…) En la licencia 3248 se ha aprobado un informe final de exploración para el área en la cual se contrae el programa de exploración y el proyecto de explotación.

“(…) En la zona donde se ubican las licencias 3247 y 3248 no se encontraron trabajos mineros de exploración y/o explotación pertenecientes al consorcio minero de Cúcuta, así como tampoco se localizaron oficinas, teléfonos de personas que representen al consorcio minero de Cúcuta.

Aclaración del informe rendido en abril de 1987(123), en la que se señala:

“(…) Estas fechas nos confirman que la exploración física se realizó entre 4 y seis años antes de que los comisionados fuéramos al campo y mal podríamos haber encontrado siquiera huellas de los trabajos ejecutados en esa época. Por esta razón fundamentalmente es que se afirma en la conclusión 7 de nuestro informe que en la zona donde se ubican las licencias 3247 y 3248 no se encontraron (subrayado mío) trabajos mineros de exploración y/o explotación….

“(…) Tampoco encontramos en el momento de la inspección ocular trabajos de explotación en el área de la licencia referida, puesto que el Consorcio Minero de Cúcuta tramita en el ministerio la consecución del derecho a realizar la explotación y mal podría comenzar esta operación sin haber firmado y/o perfeccionado el contrato.

“Vale la pena leer la conclusión 8 del informe de comisión donde se hace énfasis en que el ministerio debería determinar el área que siendo parte del aporte 896 podría ser contratada por parte de Carbocol con los pequeños mineros”.

— Constancia de Carbocol del 29 de septiembre de 1987, en la que se certifica que la sociedad Consorcio Minero de Cúcuta no aparece registrada como explotadora de carbón(124).

Resolución 80 del 20 de enero de 1988(125), en la que se señala que la sociedad Consorcio Minero de Cúcuta ha incumplido la obligación referente al amojonamiento de la licencia 3248 y se impone una sanción pecuniaria.

— Contrato civil del obra, celebrado el 7 de marzo de 1988 entre el Consorcio Minero de Cúcuta y Ramón Elías Patiño. El objeto de este negocio jurídico fue la medición y amojonamiento de la licencia de exploración 3248(126).

— Informe de la visita técnica realizada a las explotaciones de carbón realizadas por el Consorcio Minero de Cúcuta y por la Sociedad Incolmine Ltda, titulares de la licencia 3248 y del subcontrato No, 56 ubicados en la jurisdicción del Municipio de Cúcuta. Informe PEPC EV – 71 – 97 – 40(127), presentado por el ingeniero de minas Pedro E. Perico Carvajal y el Fotogrametrista a Fabio Velandia, y rendido el 9 de abril de 1997.

“El Consorcio Minero de Cúcuta, titular de la licencia de explotación 3248, se encuentra ejecutando trabajos de explotación del carbón, a través de siete (7) inclinados cuya ubicación y orientación puede observarse en el plot anexo. Estos trabajos se encuentran limitados en el inciso primero, por una falla geológica localizada hacia el noroeste de este inclinado.

— Informe de la visita técnica realizada a las explotaciones de carbón realizadas por el Consorcio Minero de Cúcuta y por la sociedad Incolmine, titulares de la licencia 3248 y del subcontrato 56(128). Documento elaborado el 9 de abril de 1997 y en el que se señaló:

“El Consorcio Minero de Cúcuta, titular de la licencia de exploración 3248, se encuentra ejecutando trabajos de explotación de carbón, a través de siete (7) inclinados…”.

Dictamen pericial rendido el 6 de marzo de 2000 por los ingenieros Luis Antonio Barriga Vergel y Martín Cesar Mogollón Araque(129).

9. Entre el Consorcio Minero de Cúcuta (titular de la Licencia 3248) y el Ministerio de Minas no se suscribió contrato de concesión. Tampoco se hizo con Carbocol. Esto se halla acreditado con:

— Memorial del 6 de marzo de 1987 dirigido al Ministerio de Minas y Energías por la apoderada del Consorcio Minero de Cúcuta(130). En dicho documento se coloca de presente que hasta esa fecha pese a contar con la licencia 3248 no se había suscrito contrato de concesión alguno. Adicionalmente informa que desde diciembre de 1986 se presentaron explotadores ilegales.

— Informe sobre la inspección ocular a las zonas de las licencias 3245, 3246, 3247, 3248 y 3249, rendido para el Ministerio de Minas y Energía en abril de 1987(131). En este documento se consignó:

“(...) Sería recomendable que el Ministerio de Minas y Energía determinara tan pronto como sea posible la vigencia del contrato de concesión 3247 como también la zona de la licencia 3248 que va a contratar para así acabar de despejar las dudas y los recelos de los mineros, como también el área que siendo parte del aporte 896 a Carbocol podrá ser contratado con pequeños mineros“.

10. Luego de constatados varios incumplimientos por parte de la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, el 18 de diciembre de 1990, el Ministerio de Minas y Energía procedió a declarar terminada la licencia 3248.

— Resolución 5-09 del 18 de diciembre de 1990, por medio de la cual se declaró terminada la licencia 3248 por preclusión del término(132). En la parte motiva se sostuvo:

“Para resolver se considera:

“La Licencia 3248 fue otorgada por el ministerio para la exploración de la zona el 12 de abril de 1976 y la entrega de la misma se llevó a cabo el 3 de mayo de 1978, fecha en la cual comenzó a correr el término de los dos (2) años de exploración del área, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 74 del Decreto 1275 de 1970, dicho término fue prorrogado a cinco (5) años, según se desprende de la Resolución 378 del 13 de febrero de 1981, al autorizarse la exploración conjunta de la zona de esta licencia con las de las licencias 3245, 3249 y el contrato 3247, señalándose en la misma providencia como fecha de iniciación de la exploración de los cinco (5) años, el día 5 de mayo de 1978.

“Que durante el citado término de los cinco (5) años debía la sociedad titular de la Licencia presentar cada año al Ministerio de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 110 del Decreto 1275 de 1970 los informes sobre los resultados de los trabajos realizados y al finalizar debería allegar el informe final de la exploración, artículo 77 del Decreto 1275 de 1970 y el amojonamiento de la zona, artículo 78 del mismo decreto.

“Que de otra parte el artículo 110 ibídem, establecía que dicho término común de los cinco (5) años era improrrogable y que dentro de él deberían presentar los documentos exigidos por los artículos 77 y 78 del decreto citado anteriormente.

“Que de acuerdo con ello y según lo conceptuado por la Sección de Fiscalización e Interventoría de Minas el término de cinco (5) años para la exploración de la zona de la licencia 3248 comenzó a correr el 5 de mayo de 1978 y venció el 5 de mayo de 1983.

“Que estando así las cosas, tenemos que el 5 de mayo de 1983, la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta Limitada, no había aún presentado los documentos de amojonamiento del área, ya que según concepto emitido por la Sección de Estudios de Ingeniería del 24 de agosto de 1987, la citada sociedad presentó los documentos mencionados en dos etapas una en 1983 en conjunto con la Licencia 3249 y el individualizado o sea el que estaba obligado a presentar antes del 5 de mayo de 1983, sólo lo allegó en 1987, es decir, cuatro años después de vencerse el término que por ley tenía para ello.

“Que además el amojonamiento que fue presentado en 1987 y que inicialmente fue aceptado por la Sección de Estudios de Ingeniería al hacerse la verificación sobre el terreno por parte de funcionarios del Ministerio, se comprobó que no correspondía a la realidad ya que según ellos, no se encontró evidencia de haberse efectuado materialmente el amojonamiento sobre el terreno.

“Que en consecuencia, el amojonamiento de la zona sólo vino a realizarse en noviembre de 1988 y por ello, como lo afirmó en sus informes la Sección de Fiscalización e Interventoría, la titular de la licencia sólo presentó parcialmente antes de vencerse el término de los cinco (5) años de exploración, los documentos exigidos por los artículos 77 y 78 del Decreto 1275 de 1970, y es sostenido por los doctores Álvaro Triana Villarraga y Leonor Corredor de Pinzón en sus respectivos memoriales. Además, el amojonamiento solicitado era, sobre el área restringida o escogida para llevar a cabo el programa de explotación y que había sido objeto de la exploración y no sobre toda el área otorgada.

“Que analizados todos los documentos que obran dentro del expediente se tiene que hasta la fecha, la beneficiaria de la licencia no se encuentra al día con la presentación de los documentos necesarios para que sea llamada a contratar, tal como lo solicita la apoderada, puesto que su representada ha debido allegar el estudio de declaración de impacto ambiental, como lo exige la sección de protección del medio ambiente en su concepto de octubre 20 de 1987 y de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2811 de 1984 en los artículos 27 y siguientes del Código de los Recursos Renovables; como consagran los artículos 7º del Decreto 2655 de 1968, 2º del Decreto 1275 de 1970 y 3º del Decreto 2477 de 1986, la industria minera es de utilidad pública e interés social y por ello debe primar el interés social, que en este caso está demostrado, sobre el interés particular máxime cuando éste por negligencia no ha sido utilizado.

“Por lo anteriormente expuesto se tiene que el ministerio debe proceder a declarar terminada la licencia 3248 por preclusión del término, no sólo por cuanto desde el 5 de mayo de 1983, ha debido hacerse pro vencimiento del término improrrogable de exploración sin acreditarse ésta, sino en razón a que como se expuso anteriormente quince (15) años después de haberse otorgado la Licencia su titular no está al día con la presentación de los documentos de exploración de la zona (...).

En la parte resolutiva se dispuso:

“ART. 1º—Declarar terminada la Licencia 3248, otorgada para la exploración técnica de Carbón a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta Limitada, en un área ubicada en jurisdicción del municipio de Cúcuta, departamento de Norte de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de este pronunciamiento.

“(…) ART. 3º—La zona de la presente licencia sólo podrá explorarse y explotarse por el sistema de aporte tal como lo contempla el artículo 98 del Decreto 2655 de 1988, o en caso de estar ubicada dentro de una extensión mayor otorgada en Aporte a Carbocol, quedará ipso facto incorporada a éste una vez se encuentre en firme la presente providencia.

11.Contra la resolución que declaró terminada la licencia 3248 se interpuso el recurso de reposición, al concederse éste en el efecto suspensivo, el Consorcio Minero de Cúcuta cumplió algunas de las obligaciones que le habían sido requeridas y continuó con las labores de explotación. Esto se halla demostrado:

— Resolución 6976 del 27 de noviembre de 1991(133), en la que el Ministerio de Minas y Energía Resuelve:

“1. Con fundamento en la aprobación dada por la protección del Medio Ambiente al estudio de Declaración de Efecto Ambiental concédese autorización desde el punto de vista ambiental a la explotación del carbón que pretende llevar a cabo el Consorcio Minero de Cúcuta en el área de la Licencia 3248 ubicada en el municipio de Cúcuta, departamento Norte de Santander.

“2. En consecuencia de lo anterior el Consorcio Minero de Cúcuta queda obligado a adoptar las medidas de mitigación de impactos contenidas en el capítulo del estudio presentado, así como todas aquellas obras y medidas de mitigación que determinen estudios posteriores o que resultaren del monitoreo y seguimiento que se realice durante la operación del proyecto”.

— Oficio de la Dirección General de Minas – División de Fiscalización del 13 de febrero de 1992(134), en el que se señaló:

“El informe final de exploración para la licencia en referencia se aprobó según concepto de la División de Fiscalización de Minas de diciembre de 1985 – folios 246 a 250 – para el área en que se cumplieron los requisitos del caso, área en que el Consorcio Minero de Cúcuta adelanta actualmente trabajos mineros y en la que se proyecta una producción anual de 120.000 toneladas, correspondientes a mediana minería. Esta área de 1.660 hectáreas mas 9.436 M2, fue demarcada como zona A en el informe de comisión presentado…

“La doctora Luisa Fernanda Aramburo, apoderada en la Licencia 3248, solicita en su memorial del 29 de enero del presente año —Radicación 0374—, la suscripción del contrato de concesión en la Zona A…”.

12.El 15 de mayo se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 6976 del 27 de noviembre de 1991, en la que se resolvió dar por terminada la Licencia 3248. El mecanismo de impugnación prosperó y al revocarse la decisión, se determinó que el Consorcio Minero de Cúcuta podía continuar con los trabajos de explotación. Este hecho se demostró al aportarse copia de la Resolución 50597(135). En la parte considerativa de la providencia se afirmó:

“A pesar de lo anterior se tiene que ni la legislación minera anterior, ni el Decreto Ley 2655 de 1988 (Código de Minas), contemplan la posibilidad de declarar terminada una licencia de exploración por vencimiento o preclusión del término por el cual fue otorgada; tampoco figura este hecho como causal de cancelación.

“Por otra parte, el incumplimiento de las obligaciones, como presentación de los informes, pago de los impuestos, etc., si bien constituyen causal de cancelación, esta situación está sometida a un procedimiento preestablecido en las normas y que no puede ser pretermitido por el ministerio bajo ningún concepto o consideración, mucho menos para declarar terminada la licencia, con violación de esas disposiciones.

“Al dictarse la Resolución 5-09 del 18 de diciembre de 1990 se desconoció el procedimiento señalado en los artículos 75 y 76 del Código de Minas, el cual debe aplicarse cuando del incumplimiento a las obligaciones se trata y por existencia de las causales de cancelación de una licencia, como lo dispone el artículo 76 frl mencionado código.

“Con tal providencia se ha incurrido en la violación de los precitados artículos; por consiguiente, debe procederse a revocar la resolución recurrida; no obstante, como en la visita se estableció que la beneficiaria está realizando trabajos de explotación y dentro del expediente no obra ningún paz y salvo o constancia de que haya pagado el impuesto del carbón es preciso poner en conocimiento de la sociedad Consorcio Minero de Cúcuta Limitada, que ha incurrido en la causal de cancelación contemplada en el numeral 4º del artículo 76 del Código de Minas, por el pago del citado impuesto, tal como lo consagra el artículo 4º de la Ley 61 de 1979, en concordancia con el artículo 230 del decreto 2655 de 1988”.

En la parte resolutiva se dijo:

“ART. 1º—Revocar la Resolución 5-09 del 18 de diciembre de 1990, dictada dentro de la licencia 3248, cuya titular es la sociedad Consorcio Minero de Cúcuta Limitada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta resolución.

“ART. 2º—Poner en conocimiento del Consorcio Minero de Cúcuta Limitada que ha incurrido en la causal de cancelación contemplada en el numeral 4º del artículo 76 del Código de Minas, esto es, el no pago del impuesto a la producción del carbón.

“Para efecto de subsanar la falta de que se le acusa o formular su defensa, dispone del término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta providencia”.

A su vez en la Resolución 50788 de 1992(136), proferida por la Dirección General de Asuntos Legales – División Legal de Minas. En este acto administrativo se resolvió:

“Revocar el artículo 2º de la Resolución 5-097 del 15 de mayo de 1992, dictada dentro de la Licencia 3248 que tiene por titular al Consorcio Minero de Cúcuta Ltda, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído”.

13. En 1998, la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta celebró un acuerdo de conciliación con Incolmine, en el que se comprometió a entregarle el área T02 (que hace parte del contrato 95 -86) y a cesar toda actividad minera que se encontrara adelantando en la zona. En el expediente se encuentra:

— Acta de Conciliación 39(137), suscrita el 8 de septiembre de 1998 entre Incolmine y el Consorcio Minero de Cúcuta, en la que se acordó:

“1.2. Área T02 – Que actualmente hace parte del Contrato 095 – 86, cuyo titular es Incolmine y cuyo polígono está determinado por las siguientes coordenadas planas de Gauss: (…).

“(…) Segundo. Objeto. Que con el fin de acordar un nuevo planteamiento en la explotación de las reservas carboníferas que se encuentran dentro de las áreas mencionadas en el artículo anterior, las partes han acordado realizar una conciliación de la siguiente manera:

“2.1. El consorcio entregará a Incolmine, el área denominada como T02 y simultáneamente cesará toda actividad minera que viene adelantando en dicha zona, para que Incolmine ejerza el derecho otorgado por el Contrato 095-086. Se acuerda que el consorcio realizará la entrega de esta zona a Incolmine, mediante una diligencia de entrega material, el día 15 de septiembre de mil novecientos noventa y ocho (1998) a las 10:00 a.m., diligencia que se llevará a cabo ene l campamento de la Minas (sic) San José, ubicada en el Cerro Tasajero (…).

“(…) PAR. 1º—Queda expresamente excluido de lo anterior lo siguiente: a) El campamento construido por el consorcio; b). Bombas y motobombas que se encuentren en superficie]; c). Instalaciones eléctricas que se encuentren en superficie, como transformadores y redes de alta tensión; d). Bienes y derechos que por adhesión y destinación corresponde a la finca “El Paramo” de propiedad del consorcio.

“PAR. 2º—En pago de los equipos detallados en el anexo c Incolmine entregará al consorcio, en el momento mismo de la diligencia de entrega de la zona T02, la suma de un millón de pesos ($1.000.000)”.

Acuerdo privado suscrito entre Incolmine y el Consorcio Minero de Cúcuta, en el que se especifican los equipos que se excluyeron del acta de conciliación 39(138).

4.3. El concepto de la violación formulado.

En el caso objeto de estudio, el demandante afirmó que los actos administrativos demandados vulneran los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 23, 29, 58,83, 91, 95, 121, 122, 123, 124, 209, 211, 332 y 333 de la Constitución; 2º y siguientes de la Ley 52 de 1982, y; 3, 28, 76, 77, 78 y siguientes del Código Contencioso administrativo. No obstante, no se ocupa de señalar en que consiste la contradicción existente entre las decisiones cuestionadas y las normas supuestamente infringidas. El actor sólo se limita a enunciar los preceptos y en algunos casos unicamente se refiere al contenido de los mismos, como cuando hace mención de la cláusula de Estado social de derecho, de los principios del obrar administrativo y del principio de legalidad sin que incluya y exponga las razones por las cuales considera que las resoluciones proferidas por el Ministerio de Minas y Energía desconocieron los supuestos fácticos o jurídicos comprendidos en los preceptos jurídicos señalados.

Por tanto, el demandante no formuló en debida forma el cargo, ya que cuando se pretende la nulidad de un acto administrativo, no sólo basta con mencionar que éste incurrió en violación o errónea aplicación de la Constitución o la ley, adicionalmente debe explicarse el cómo se materializa este vicio invalidante. Tal como ya ha sido reiterado por la jurisprudencia de esta corporación en varias oportunidades, el control de legalidad que el juez contencioso administrativo realiza no es general sino particular y concreto. Es decir, el análisis que haga el operador jurídico sólo debe circunscribirse a los motivos de violación que se alegan en el proceso. La jurisdicción contencioso administrativa es esencialmente rogada, por ello, puede afirmarse que quien decide, no puede de oficio señalar razones de contradicción entre la norma demandada y la supuestamente infringida; esta posibilidad unicamente es permitida por el ordenamiento jurídico cuando se constata la afectación de un derecho fundamental(139).

Así, el concepto de la violación constituye la causa petendi en el proceso, motivo por el cual sí esta Sala intentara desentrañar las razones por las que el elemento motivación de las circulares demandadas es defectuoso, estaría modificando la causa petendi al incorporar en el proceso razones no alegadas; en otras palabras, se estaría decidiendo por fuera de lo pedido (“extra petita”), porque son precisamente los argumentos traídos por el demandante al proceso los que “determinan el marco de juzgamiento(140)”.

Por este motivo, el análisis de la Sala se restringirá al único cargo de la violación correctamente formulado por el actor: las resoluciones demandadas desconocieron los derechos adquiridos por la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, pues al tener ésta una licencia de explotación otorgada no podía proceder a reducir el área inicialmente asignada para la explotación de carbón. Indica que para poder reducir la zona, era indispensable adelantar un procedimiento administrativo en el que el titular del derecho afectado manifestara su conformidad. Señala que la forma como la administración ejerció su competencia es contraria a las disposiciones contenidas en el Decreto 2655 de 1988, la Ley 80 de 1993 y el Decreto 137 de 1993.

El cargo formulado no ésta llamado a prosperar, por las razones que a continuación se enumeran:

1. Para decidir la Sala pone de presente que es necesario tener en cuenta los diferentes momentos fácticos que desarrollaron la relación jurídica entre el actor y el Ministerio de Minas y Energía a efectos de determinar cuáles eran las normas vigentes en cada uno de ellos. 1. La expedición de la licencia de Exploración 3248 en el año 1976 a favor de la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, acto administrativo que se expidió bajo la vigencia del Decreto 1275 de 1970; 2. El otorgamiento de aporte que hace el Ministerio de Minas y Energía a Carbocol, decisión que también se hizo bajo el imperio del Decreto 1275 de 1970; 3.La suscripción el 10 de Noviembre de 1986 del Contrato de explotación entre Carbocol e Incolmine, negocio jurídico regido por el Decreto 2477 de 1986 (del 31 de julio) y; 4. La reducción de la zona otorgada en la Licencia 3248 mediante Resolución 100254 de 1995, acto administrativo expedido bajo la vigencia del Decreto 2655 de 1988.

2. En el proceso se encuentra demostrado que se otorgó a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, mediante la Resolución 1995 de 1976, licencia de explotación técnica de un yacimiento de Carbón ubicado en el Municipio de Cúcuta. Es necesario que la Sala aclare que en realidad se trató de una licencia de exploración y no de explotación, porque al tenor del artículo 38 del Decreto 1275 de 1970, ésta se obtenía cuando se pretendiera la explotación de minerales por el sistema de concesión. Esto se ve reiterado por el acervo probatorio, toda vez que en varias comunicaciones que reposan en el plenario, se señaló en diferentes momentos o etapas la necesidad de celebrar contrato de concesión entre el actor y la administración pública, negocio jurídico que nunca llegó a concretarse.

Ahora bien, la licencia de exploración técnica efectivamente otorgó un derecho a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, consistente en realizar cualquier labor tendiente a determinar en la zona la existencia de minerales así como la calidad y cantidad económicamente aprovechable(141). De acuerdo, con las normas vigentes en ese momento el derecho de explotar sólo se dada mediante el titulo minero de concesión, conclusión que se desprende fácilmente de los artículos 39 y 87 del Decreto 1275 de 1970. Es cierto que en el proceso se probó que el actor si explotó efectivamente la mina, pero no que tenía el título habilitante que se requería para adelantar esta actividad.

3. En el proceso se demostró que en el 14 de julio de 1978 se otorgó en aporte a Carbocol una zona ubicada en el municipio de Cúcuta, así como también se acreditó que dicha zona incluyó aquella en la que encuentra la Licencia 3248. Sin embargo, no se probó que el Consorcio Minero de Cúcuta como titular de la Licencia 3248 hubiera realizado oposición alguna.

La Sala reitera que, si bien es cierto que el Decreto 1275 de 1970 reconocía la existencia de derechos adquiridos que se desprendían de las licencias de exploración técnica otorgadas, la posibilidad de su efectividad se supeditaba a que en el caso de que se tramitara procedimiento administrativo para realizar un aporte, el titular se opusiera dentro de los plazos procedimentales fijados por las normas.

Esta conclusión se desprende de lo consagrado en el artículo 192, del cual se infiere que si no se realiza oposición alguna durante el procedimiento administrativo de otorgamiento del aporte o durante la entrega material del área, la nueva situación se consolidaba y ya no era posible hacer valer los títulos mineros que se hubieran otorgado con anterioridad.

Se previó así una consecuencia jurídica negativa ante la omisión de utilizar los cauces procedimentales establecidos para hacer valer los derechos adquiridos mediante títulos mineros, pues tal como la Sala señaló en la sentencia del 13 de febrero de 1992:

“El dejar pasar la oportunidad de defender los derechos subjetivos, por la vía de la oposición, consolidó el derecho sobre el área en el titular del aporte, el cual ya no puede controvertirse cuestionando los actos que él realice con miras a la exploración, explotación, beneficio y transformación de los minerales que se encuentren en la respectiva zona. En otras palabras, la finalidad de la oposición es la de que se respete el derecho del opositor, pero para lograrlo es necesario que se acuda al expediente que la ley tiene establecido para ello, pues no queda el arbitrio de los interesados desentenderse del asunto, para luego, con el correr de los meses y de los años, atacar por la vía de las nulidades los actos que el titular del aporte celebra o realiza para que se logre el objeto del aporte(142).” (Subraya y negrilla fuera de texto).

4. Se acreditó que el 10 de Noviembre de 1986, se suscribió entre Carbocol e Incolmine sobre la zona C, mina “los Curos” un contrato de pequeña explotación carbonífera. Como se señaló en el numeral anterior, en el momento en el que el Consorcio Minero de Cúcuta dejó pasar la oportunidad de oponerse, se consolidó el derecho de Carbocol sobre el área que le fue entregada en aporte y su situación ya no podía controvertirse, de forma tal que los actos que él realizara para la explotación directa o indirecta a través de figuras contractuales (D. 2477/86, art. 129) no podían ser objeto de cuestionamiento.

5. Se demostró en el plenario que la zona dada para la explotación a Icolmine se superponía parcialmente al área de la Licencia 3248 otorgada a la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta, razón que condujo a que el Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución 100254 de 1995 procediera a su reducción.

No le asiste razón al actor cuando afirma que no se podía reducir el área superpuesta al existir la licencia 3248, comoquiera que el artículo 270 del Decreto 2655 de 1985 reconocía en cabeza la autoridad una competencia que podía utilizar de manera oficiosa, en aquellos supuestos en los que dos áreas se superpusieran por la existencia de títulos anteriores que hubieran sido registrados.

Así las cosas, ya se indicó que desde el otorgamiento del aporte, la Sociedad Consorcio Minero de Cúcuta no podía controvertir las actividades directas o indirectas de explotación que realizara Carbocol, de forma tal que no podía cuestionar la celebración del contrato con Incolmine, circunstancia que al ocasionar una superposición parcial debía ser resuelta de manera oficiosa por el Ministerio de Minas y Energía. No hacerlo, no sólo hubiera sido contrario a la legislación minera sino también a la ambiental, pues al permitir la coexistencia de dos explotadores sobre un mismo terreno se habría incumplido la finalidad de explotación racional consagrada en el artículo 1º del Código de Minas vigente en el momento de expedición del acto administrativo y, por ende, se habrían incumplido las disposiciones ambientales que imponen el deber de utilizar, también de forma racional, los recursos naturales no renovables.

Por consiguiente, no podía pretender el actor el supeditar la decisión de la administración al adelantamiento de un procedimiento administrativo en el que buscara su consentimiento expreso para reducir el área superpuesta, pues como ya se ha repetido en varias ocasiones, la oportunidad de hacer valer los derechos sobre el área de la licencia 3248 fue desaprovechada por no haberse opuesto en el año 1978 al aporte otorgado a Carbocol.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, administrando justicia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. INHÍBIRSE de adoptar una decisión de fondo respecto del auto 003 del 24 de mayo de 1995, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.

2. NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

(1) Este aspecto será revisado más adelante.

(2) Copia auténtica de las resoluciones en Folios 43 a 53 del Cuaderno Principal.

(3) Folios 22 a 36 del Cuaderno Principal.

(4) Folios 55 del Cuaderno Principal.

(5) Folios 63 a 74 del Cuaderno Principal.

(6) Folios 396 a 407 del Cuaderno Principal.

(7) Folios 243 a 246 y 393 y 394 del Cuaderno Principal.

(8) Folios 43 a 53 del Cuaderno Principal (Aportados en copia auténtica). Folios 895 y 896 de los anexos allegados al proceso.

(9) En efecto, prescribe el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos...” Más adelante señala la misma disposición que esta acción puede también interponerse contra “circulares de servicio” y contra “actos de certificación y registro”; la jurisprudencia de esta Corporación, ha señalado, sin embargo, que en estos casos, estas manifestaciones deben producir también efectos jurídicos frente a terceros, es decir deben detentar los elementos propios de los actos administrativos. Sobre este punto pueden consultarse las siguientes providencias de esta corporación: Sección cuarta, Sentencia de enero 22 de 1988, Consejero Ponente: Hernán Guillermo Aldana Duque; Sección Primera. Sentencia del 14 de octubre de 1999 expediente 5064, Consejero Ponente: Manuel Urueta Ayola; Sección Primera, Sentencia del 16 de febrero de 2001, expediente No. 3531 Consejera Ponente: Olga Inés Navarrete Barrero.

(10) Cfr. FRANCHINI, Claudio. “La organizzazione” En: Trattato di Diritto Amministrativo. Tomo I Milán, Giuffré Editore. 2000. Pág. 131 Y ss.

(11) Cfr. Santameria Pastor, Juan Alfonso. Principios Generales del Derecho Administrativo. Madrid, Iustel. 2004.

(12) Oviedo García, Carlos. Derecho Administrativo. Volumen 1. Introducción – Doctrina General –Organización Administrativa. Madrid, Librería General del Victoriano Suárez. 1943.

(13) Artículo 1º Decreto 381 del 2012, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”.

(14) Artículo 2.16 del Decreto 381 del 2013, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”.

(15) Artículo 2.18 del Decreto 381 del 2013, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”.

(16) Artículo 2.20 del Decreto 381 del 2013, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Minas y Energía”.

(17) La ley 1437 en su artículo 308 dispuso: “Régimen de Transición y Vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” (subraya fuera de texto).

(18) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de enero 26 de 2012. M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Exp. 1553-11.

(19) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de agosto 27 de 2009. M. P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. Exp. 2202-04.

(20) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de abril 7 de 2011. M.P. Alfonso Vargas Rincón. Exp. 1495-10. La sección tercera también ha llegado a la conclusión de la imposibilidad de demandar a través de acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos de la administración que ejecutan sentencias. Al respecto ha sostenido: “(…) En estas condiciones, lo que está claro es que los actos de ejecución, tanto de otros actos administrativos como de providencias judiciales – sentencias o conciliaciones – no son susceptibles de demandarse en ejercicio de ninguna acción contenciosa – concretamente las de nulidad y restablecimiento del derecho o la de reparación directa-, salvo que contengan decisiones nuevas… (…) Con fundamento en esta norma, y con ayuda del artículo 49 del CCA., es claro que los actos de trámite se diferencian de los actos de ejecución. No obstante, se parecen en que ninguno admite recursos en la vía gubernativa, ni demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; pero mientras que los de trámite impulsan un procedimiento administrativo es decir, no deciden el asunto, los de ejecución simplemente cumplen, materializan o consuman la decisión adoptada. Además, los de trámite se expiden antes del acto definitivo, mientras que los de ejecución son posteriores a este… (...) No obstante, existe una excepción a esta regla: si el acto de ejecución agrega o decide sobre temas nuevos, es decir, no se limita a ejecutar la decisión contenida en el acto administrativo definitivo o en la providencia judicial, entonces proceden recursos de la vía gubernativa contra los aspectos nuevos, e igualmente surge la posibilidad de demandar dicho acto.” Sección Tercera. Sentencia de 18 de febrero de 2010. M.P. Enrique Gil Botero. Exp. 17.258.

(21) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de marzo 11 de 1999. M.P. Ernesto Ariza Muñoz. Exp. 5010. Cfr. Sección segunda. Subsección A. Sentencia de junio 22 de 2006. M.P. Jaime Moreno García. Exp. 5306-05; Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de febrero 15 de 2007. M.P. Ana Margarita Olaya Forero. Exp. 6319-05.

(22) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de abril 11 de 2002. M.P. Camilo Arciniegas Andrade. Exp. 6595.

(23) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de marzo 25 de 2010. M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(24) En aquello en lo que se aparte de la decisión que está acatando.

(25) Ibídem.

(26) Folio 44 del cuaderno principal.

(27) Copia auténtica del acto se encuentra en los folios 45 a 50 del cuaderno principal. Este acto administrativo no fue demandado.

(28) Constancia de esta notificación se encuentra en el folio 50 del cuaderno principal. Copia del edicto se encuentra en el folio 154 del cuaderno 2.

(29) Corte Constitucional. Sentencia de agosto 1º de 1996. M.P. Julio Cesar Ortiz Gutiérrez.

(30) Artículo 50 del Decreto 01 de 1984: “Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1º) El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.” A su vez, el artículo 69 de la misma codificación preceptúa: “Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley”.

(31) Constancia de la desfijación del edicto se encuentra en los folios 1005 y 1006 del Cuaderno 3.

(32) López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano. Tomo 1. Bogotá, DUPRE editores.2009. Pág.632.

(33) Cfr. Azula Camacho, Jaime. Manual de Derecho Procesal. Tomo I. Teoría General del Proceso. Bogotá, Temis. 2008. Pág. 36º7 y ss.

(34) En el derecho comparado defiende esta postura Chiovenda quien afirma que “la cosa juzgada en sentido sustancial consiste en la indiscutibilidad de la esencia de la voluntad concreta de la ley afirmada en la sentencia”. CHIOVENDA José. Principios de Derecho Procesal. Tomo II. Madrid, Instituto Editorial Reus. 1941. Pág. 412. En el derecho procesal colombiano esta tesis es asumida por López Blanco para quien no se debe permitir “bajo el pretexto de falta de identidad entre la verdad declarada en la sentencia y la realidad, socavar el carácter de inmutabilidad que ella (la sentencia) debe tener so pena de que se extinga el respeto debido al Estado como Administrador de justicia…” López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de… Ob. Cit. Pág. 633.

(35) Para Carnelutti una de las cualidades de la sentencia es precisamente su imperatividad, la posibilidad de imposición de una voluntad sobre otra, de aquí que en el campo de las relaciones jurídicas las decisiones judiciales impidan que una cuestión debatida en sede judicial pueda volver a ser objeto de pronunciamiento. Carnelutti, Francesco. Estudios de Derecho Procesal. Volumen II. Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa –América. 1952. Pág. 345 y ss.

(36) Devis Echandía, Hernando. Teoría General del Proceso. Buenos Aires, Ed. Universidad. Pág. 453.

(37) Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 8 de julio de 2009, exp. AP 2005-01006, M. P. Enrique Gil Botero.

(38) Couture, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, Ediciones Depalma. 1981, Pág. 422 y ss.

(39) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de febrero de 1992. M. P. Julio Cesar Uribe Acosta. Exp. 5487.

(40) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de abril de 2007, exp. AP 0118-01 M.P. Rafael E. Osteau de Lafont Pianeta.

(41) Ver: Couture, Eduardo. Fundamentos del… Ob. Cit. Pág. 435.

(42) López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de… Ob. Cit. Pág. 647.

(43) Ibídem.

(44) Cfr. Parada Ramón. Derecho Administrativo III. Bienes Públicos. Derecho Urbanístico. Barcelona, Marcial Pons, 2003. Pág. 236 y ss.

(45) Artículo 202 de la Constitución Política de 1986 y 1º de la Ley 20 de 1969.

(46) La evolución histórica de la propiedad del subsuelo se puede consultar en: Pimiento Echeverri, Julián Andrés. Les biens d’usage public en droit colombien. Tesis doctoral defendida en la Université Panthéon – Assas en el mes de mayo de 2011. Pág. 205 a 210. Cfr. De Arcenegui, Isidro. “El Nuevo derecho de minas” En: Revista de Administración Pública 78. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1990.

(47) Aun cuando la Constitución de 1886 no fue explícita en la consagración de la cláusula de Estado social de derecho, desde la reforma de 1936 se introdujo un “componente social” (la función social de la propiedad) que reforzó la posibilidad que tiene la ley de imponer limitaciones a derechos individuales para la consecución de intereses colectivos.

(48) Las atribuciones del Congreso de la República se encontraban reguladas en el artículo 76 de la Constitución de 1886. En la actualidad se hallan en el artículo 150 de la Constitución de 1991.

(49) Artículo 76 Constitución Política de 1886.

(50) Artículo 2 de la Ley 20 de 1969.

(51) Este decreto reglamenta entre otras a la Ley 20 de 1969 y deroga expresamente al Decreto 1275 de 1970.

(52) Aun cuando el derecho al medio ambiente no tenía para la época de los hechos un reconocimiento constitucional como derecho colectivo, la actividad minera debía armonizarse con las obligaciones que se derivaban de la legislación ambiental, de manera concreta con el Código de Recursos Naturales (D. 2811/74).

(53) Artículo 3º. Este decreto derogó al 1275 de 1970.

(54) Cfr. Parada Ramón. Derecho Administrativo… Ob. Cit.

(55) El artículo 29 del Decreto 1275 de 1970 disponía: “La exploración técnica, la explotación económica y el beneficio de minas de propiedad nacional se pueden adelantar por los sistemas del aporte, de la concesión o del permiso…” y el artículo 38 del mismo cuerpo normativo señalaba: 2Quien pretenda realizar trabajos de exploración técnica en cualquier área del territorio nacional con miras a explotar económicamente los minerales que en ellos se encuentren por el sistema de concesión, deberá solicitar licencia de exploración…” Posteriormente, el artículo 13 del Decreto 2477 de 1986 señaló: “La exploración técnica, la explotación económica y el beneficio de las minas de la Nación se hará por los sistemas de concesión, permiso o aporte.”

(56) De Arcenegui, Isidro. “El Nuevo derecho de minas”… Ob. Cit.

(57) Artículo 39 del Decreto 1275 de 1970.

(58) Artículo 26 del Decreto 2477 de 1986.

(59) Artículos 87 y 89 del Decreto 1275 de 1970.

(60) Artículo 92 del Decreto 1275 de 1970 y artículo 1º del Decreto 2477 de 1986.

(61) Artículos 160 a 163 del Decreto 1275 de 1970.

(62) Artículo 74 del Decreto 1275 de 1970. Idéntica disposición se encontraba en el artículo 48 del Decreto 2477 de 1986.

(63) Artículo 100 del Decreto 1275 de 1970. Idéntica disposición se encontraba en el artículo 72 del Decreto 2477 de 1986.

(64) Artículo 162 del Decreto 1275 de 1970. Idéntica disposición se encontraba en el artículo 127 del Decreto 2477 de 1986.

(65) El artículo 181 del Decreto 1275 de 1970 estipulaba: “Los interesados podrán ceder sus solicitudes, propuestas, licencias, contratos, permisos o aporte previo permiso del Ministerio, a cualquier persona natural o jurídica.” Idéntica disposición se encontraba en el artículo 148 del Decreto 2477 de 1986.

(66) Es el caso de las licencias de ocupación de espacio público, las cuales no otorgan derecho alguno. El artículo 13 del decreto 564 de 2006 señala: “Derechos sobre el espacio público. Las licencias de intervención y ocupación de espacio público sólo confiere a sus titulares el derecho sobre la ocupación o intervención sobre bienes de uso público. A partir de la expedición de la licencia, la autoridad competente podrá revocarla unilateralmente por motivos de interés general, previa intervención del titular.” (Subraya la Sala).

(67) De Arcenegui, Isidro. “El Nuevo derecho de minas”… Ob. Cit.

(68) Artículo 125 del Decreto 1275 de 1970: “Son causales de caducidad: 1. La muerte del contratista o la disolución de la compañía concesionaria, según el caso; 2. La incapacidad financiera del concesionario que se presume cuando se le declare judicialmente en quiebra o se le abra concurso de acreedores; 3. El no haber realizado los de montaje en las condiciones y dentro del plazo respectivo, o la suspensión de estas actividades por el término de un año continuo o discontinuo sin causa justificada; 4. El no establecimiento oportuno de los trabajos de explotación o la suspensión de éstos por el término de un año continuo o discontinuo sin causa justificativa; 5. El no haber realizado oportunamente los trabajos ni hecho las instalaciones requeridas para la transformación en el país de los minerales extraídos, una vez aprobados por el Ministerio de Minas y Petróleos el proyecto de tales trabajos e instalaciones; 6. El no pago de la participación nacional o de la que corresponde a los municipios en la forma y condiciones señaladas en este Decreto; 7. La cesión total o parcial del contrato o el arriendo o subarriendo de las minas sin el previo permiso del ministerio; 8. El no cumplimiento de la obligación de elevar la cuantía de la cuación o de reponer el monto total de la misma en los casos previstos en el presente Decreto; 9. La renuncia a rendir los informes correspondientes al periodo de montaje o los informes anuales de explotación, después de haber sido apercibidos mediante las dos multas sucesivas de que trata el artículo 85 de este Decreto.” Los numerales tercero y cuarto de este artículo fueron modificados por los artículos 19 y 20 del Decreto 2181 de 1982. Adicionalmente, el artículo 24 del Decreto 3050 de 1984 adicionó lo siguiente: “Son también causales de caducidad, el incumplimiento de las normas que regulan la preservación ambiental y la explotación en áreas de las señaladas en los artículos 36 y 37.” Las causales de caducidad fueron reguladas en el artículo 95 del Decreto 2477 de 1986. Además de las que en su momento fueron previstas en el decreto 1275 de 1970 estableció: el no recibir la zona dentro del plazo que para tal efecto señale el ministerio; el no pago oportuno del impuesto al carbón; el incumplimiento injustificado de las normas de higiene y seguridad mineras; el incumplimiento de normas que regulan la preservación ambiental, el incumplimiento de normas sobre la comercialización de los metales de oro, platino y plata, y; el no cumplimiento de la obligación de elevar la cuantía de la caución.

(69) El artículo 86 del Decreto 1275 de 1970 preceptuaba: “El ministerio podrá cancelar la licencia de exploración: 1. Por la causal prevista en el artículo anterior [imposición de multas por el incumplimiento de las obligaciones que se desprenden de la normatividad minera y del acto administrativo que otorga la licencia]; por la muerte del titular o la disolución de la compañía beneficiaria según el caso; 3. Por la incapacidad financiera del interesado que se presume cuando se declare judicialmente en quiebra o se le abra concurso de acreedores; 4. Por no haber realizado los trabajos de exploración de la zona o haber suspendido dichos trabajos por el término de un año continuo o discontinuo sin causa justificativa; 5. Por haber cedido la licencia o celebrado contratos de arrendamiento o subarriendo sin previo permiso del ministerio; 6. Por la renuencia a rendir los informes de exploración, no obstante la imposición de las multas de que trata el artículo 85 de este decreto.” Iguales causales fueron reguladas en el artículo 60 del Decreto 2477 de 1986.

(70) Artículo 132 del Decreto 1275 de 1970: “Al vencimiento del término de duración de estos contratos todos los muebles e inmuebles adquiridos o construidos por el concesionario, o por quien represente sus derechos, y destinados al servicio de la empresa, tales como los equipos y maquinarias de explotación y exploración de las minas y beneficio de los minerales, el material en laboreo, los elementos de transporte, las vías de comunicación y locomoción, pasarán a dominio del Estado a título de reversión, sin pago ni indemnización de ninguna especie a cargo de la Nación.” Este artículo fue modificado por el artículo 21 del Decreto 2181 de 1972. En esta disposición se establece que son objeto de reversión, los muebles e inmuebles adquiridos por el concesionario, destinados a la exploración, explotación y beneficio de minerales. La reversión en el Decreto 2477 de 1986 se reguló en el artículo 101.

(71) Artículo 85 del Decreto 1275 de 1970 y artículo 94 del Decreto 2477 de 1986.

(72) Sentencia C-836 que dictó la Corte Constitucional el 9 de agosto de 2001. Exp: D-3374. Actor: Carlos Alberto Maya Restrepo. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil.

(73) Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. Rad. 1999-01250. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

(74) Ver entre otras, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Rad. No. 1996-0142 y 1994-0845. C.P. Enrique Gil Botero.

(75) “ART. 308. Régimen de transición y vigencia. El presente código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

“Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

“Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.” (Se destaca).

(76) Luhmann, Niklas “Confianza”, Ed. Anthropos, Ciudad de México, 2005, Pág. 5 y 6.

(77) “Artículo 627. Vigencia.

“La vigencia de las disposiciones establecidas en esta ley se regirá por las siguientes reglas:

“1. Corregido por el art. 18, Decreto Nacional 1736 de 2012. Los artículos 24, 30 numeral 8º y parágrafo, 31 numeral 2º, 33 numeral 2º, 206, 467, 610 a 627 entrarán a regir a partir de la promulgación de esta ley.

“2. La prórroga del plazo de duración del proceso prevista en el artículo 121 de este código, será aplicable, por decisión de juez o magistrado, a los procesos en curso, al momento de promulgarse esta ley.

“3. El Consejo Superior de la Judicatura dispondrá lo necesario para que los expedientes de procesos o asuntos en los que no se haya producido actuación alguna en los últimos dos (2) años anteriores a la promulgación de este código, no sean registrados dentro del inventario de procesos en trámite. En consecuencia, estos procesos o asuntos no podrán, en ningún caso, ser considerados para efectos de análisis de carga de trabajo, o congestión judicial.

“4. Los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º, 20 numeral 1º, 25, 30 numeral 8º y parágrafo, 31 numeral 6º y parágrafo, 32 numeral 5º y parágrafo, 94, 95, 317, 351, 398, 487 parágrafo, 531 a 576 y 590 entrarán a regir a partir del primero (1º) de octubre de dos mil doce (2012).

“5. A partir del primero (1º) de julio de dos mil trece (2013) corresponderá a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura la expedición de las licencias provisionales y temporales previstas en el Decreto 196 de 1971, así como la aprobación para la constitución de consultorios jurídicos prevista en el artículo 30 de dicho decreto.

“6. Los demás artículos de la presente ley entrarán en vigencia a partir del primero (1º) de enero de dos mil catorce (2014), en forma gradual, en la medida en que se hayan ejecutado los programas de formación de funcionarios y empleados y se disponga de la infraestructura física y tecnológica, del número de despachos judiciales requeridos al día, y de los demás elementos necesarios para el funcionamiento del proceso oral y por audiencias, según lo determine el Consejo Superior de la Judicatura, y en un plazo máximo de tres (3) años, al final del cual esta ley entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país.

(78) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 18 de enero de 2012. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 1999- 01250. Oportunidad en la que se precisó: “De conformidad con las manifestaciones de las partes, para la Sala dicho documento que obra en copia simple, tiene en esta oportunidad mérito para ser analizado y valorado, comoquiera que la parte demandada pidió tener esa copia como prueba y valorarla como tal; en otras palabras, la Nación no desconoció dicho documento ni lo tachó de falso, sino que conscientemente manifestó su intención de que el mismo fuese valorado dentro del proceso.

En consideración a lo anterior y a pesar de que no se cumplió con el requisito de autenticación de la copia previsto en el artículo 254 de la ley procesal civil, la Sala considera en esta oportunidad, en aras de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y de la garantía del derecho de acceso a la justicia consagrado en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que no pueden aplicarse las formas procesales con excesivo rigorismo y en forma restrictiva, con el fin de desconocer lo que las mismas partes no han hecho y ni siquiera han discutido durante el proceso, como lo es la autenticidad del documento aportado por la parte actora en copia simple, admitido como prueba por la Nación que, además, aceptó el hecho aducido con el mismo en la contestación de la demanda” (negrillas adicionales).

De igual forma, se pueden consultar la sentencia de 7 de marzo de 2011, exp. 20171, M.P. Enrique Gil Botero, oportunidad en la que se precisó: “Lo primero que advierte la Sala es que el proceso penal fue aportado en copia simple por la parte actora desde la presentación de la demanda, circunstancia que, prima facie, haría invalorable los medios de convicción que allí reposan. No obstante, de conformidad con los lineamientos jurisprudenciales recientes, se reconocerá valor probatorio a la prueba documental que si bien se encuentra en fotocopia, ha obrado en el proceso desde el mismo instante de presentación del libelo demandatorio y que, por consiguiente, ha surtido el principio de contradicción.

“En efecto, los lineamientos procesales modernos tienden a valorar la conducta de las sujetos procesales en aras de ponderar su actitud y, de manera especial, la buena fe y lealtad con que se obra a lo largo de las diferentes etapas que integran el procedimiento judicial.

“En el caso sub examine, por ejemplo, las partes demandadas pudieron controvertir y tachar la prueba documental que fue acompañada con la demanda y, especialmente, la copia simple del proceso penal que se entregó como anexo de la misma, circunstancia que no acaeció, tanto así que los motivos de inconformidad y que motivaron la apelación de la providencia de primera instancia por parte de las demandadas no se relacionan con el grado de validez de las pruebas que integran el plenario sino con aspectos sustanciales de fondo que tienen que ver con la imputación del daño y con la forma de establecer la eventual participación en la producción del mismo.

“Por lo tanto, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor probatorio a la prueba documental que ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por las entidades demandadas.

“El anterior paradigma fue recogido de manera reciente en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que entra a regir el 2 de julio de 2012 en el artículo 215 determina que se presumirá, salvo prueba en contrario, que las copias tienen el mismo valor del original cuando no hayan sido tachadas de falsas; entonces, si bien la mencionada disposición no se aplica al caso concreto, lo cierto es que con la anterior o la nueva regulación, no es posible que el juez desconozca el principio de buena fe y la regla de lealtad que se desprende del mismo, máxime si, se insiste, las partes no han cuestionado la veracidad y autenticidad de los documentos que fueron allegados al proceso”.

(79) “Concierne por igual a los filósofos y a los juristas la cuestión de determinar los requisitos que un ordenamiento jurídico tiene que llenar para poder ser considerado como un “derecho justo” o, lo que es lo mismo conforme con la justicia en la medida de lo posible. Concierne esta cuestión a los filósofos, porque por lo menos desde Platón el tema de los contenidos de justicia y de la ordenación “justa” de la convivencia humana es uno de los problemas centrales de la ética. Y concierne a los juristas, porque, si bien es cierto que los juristas pueden limitarse a cumplir las normas de un concreto derecho positivo, o las decisiones judiciales que en ese derecho positivo sean vinculantes, no pueden evitar que se les coloque incesantemente ante el problema de saber si lo que hacen es o no “justo”, sobre todo cuando las relaciones vitales cambian y los casos no se plantean ya de un modo igual. La perspectiva que en esta materia arroja más luz es, sin embargo, otra. De acuerdo con una larga tradición de la filosofía occidental, la tarea de los filósofos consiste en buscar la “unidad” que subyace bajo la multiplicidad de las normas y de las decisiones, en buscar dónde está la razón última de la validez. La tarea del jurista, en cambio, consiste en encontrar decisiones justas de casos concretos. De esto modo los unos apenas tienen noticia de lo que los otros hacen y ello es igualmente nocivo para ambos. Si los filósofos hubieran tenido en cuenta el material que los juristas han puesto a su disposición al reflexionar sobre puntos de vista que tienen que utilizar en la búsqueda de decisiones “justas”, hubieran podido ofrecernos algo más que unas formulaciones de una indeterminación tan grande que no siempre sin razón se les reprocha ser poco más que simples “fórmulas vacías”. Y si los juristas hubieran contemplado los puntos de vista que buscan y que utilizan, desde la perspectiva de una ética jurídica que vaya más allá de cada concreto derecho positivo, hubieran apreciado mejor y más conscientemente el “valor” de tales puntos de vista. Hace falta, pues, tender un puente…” Larenz, Karl “Derecho Justo”, Reimpresión, Ed. Civitas, Madrid, 1985, proemio.

(80) Geny, Francois “Método de interpretación y fuentes en derecho privado positivo”, Ed. Biblioteca de autores españoles y extranjeros, 2ª edición, Madrid, 1925, pág. 111.

(81) Dworkin, Ronald “Los derechos en serio”, Ed. Ariel, Barcelona, 1999, pág. 72.

(82) Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 2 de agosto de 2007, exp. 2003-01162-01(1926-04), M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(83) Folios 86 y 87 del cuaderno 3.

(84) Folios 125 a 126 del cuaderno principal.

(85) Folio 85 del cuaderno 3.

(86) Folios 120 a 122 del cuaderno 3.

(87) Folio 140 del cuaderno 3.

(88) Folios 151 y 152 del cuaderno 3.

(89) Folios 173 a 175 del cuaderno 3.

(90) Folios 2 a 4 del cuaderno 2.

(91) Folio 621 del cuaderno 3.

(92) Folios 8 a 29 del cuaderno 2

(93) Folios 49 a 53 del cuaderno 2.

(94) Folio 62 del cuaderno 2.

(95) Folios 316 a 326 del cuaderno 3.

(96) Folios 362 a 364 del cuaderno 3.

(97) Folios 8 a 29 del cuaderno 2

(98) Folio 63 del cuaderno 2.

(99) Folios 362 a 375 del cuaderno principal.

(100) Folio 7 del cuaderno 2.

(101) Folios 104 y 105 del cuaderno 2. De igual modo, reposa escrito en el que el Consorcio Minero de Cúcuta insiste en la Oposición. Folio 106 del mismo cuaderno.

(102) Folios 42 a 43 del cuaderno 2.

(103) Folios 129 a 133 del cuaderno 2.

(104) Folios 163 y 164 del cuaderno 2.

(105) Folio 62 del cuaderno 2.

(106) Folios 619 y 620 del cuaderno 3.

(107) Folios 49 a 53 del cuaderno 2.

(108) Folio 48 del cuaderno 2.

(109) Folio 831 a 833 del cuaderno 3.

(110) Folio 144 y 145 del cuaderno 2.

(111) Folio 158 del cuaderno 2.

(112) Folio 162 del cuaderno 2.

(113) Folios 79 a 120 del cuaderno principal.

(114) Folios 221 y 222 del cuaderno 2.

(115) Folio 179 y 181 del cuaderno principal.

(116) Folio 207 del cuaderno 3.

(117) Folio 258 del cuaderno 3.

(118) Folios 239 y 240 del cuaderno 3.

(119) Folios 310 a 314 del cuaderno principal.

(120) Folios 246 a 250 del cuaderno 3.

(121) Folio 279 del cuaderno 3.

(122) Folios 316 a 326 del cuaderno 3.

(123) Folios 362 a 364 del cuaderno 3.

(124) Folio 327 del cuaderno 3.

(125) Folios 380 a 387 del cuaderno 3.

(126) Folios 421 a 423 del cuaderno 3.

(127) Folios 315 a 348 del cuaderno principal.

(128) Folios 1033 a 1047 del cuaderno 3.

(129) Folios 1 a 17 del cuaderno 5. El dictamen pericial se acompaña de 11 anexos.

(130) Folio 274 del cuaderno 3.

(131) Folios 316 a 326 del cuaderno 3.

(132) Folios 559 a 566 del cuaderno 3.

(133) Folio 680 del cuaderno 3.

(134) Folio 691 del cuaderno 3.

(135) Folios 708 a 716 del cuaderno 3.

(136) Folios 758 y 759 del cuaderno 3.

(137) Folios 349 a 356 del cuaderno principal.

(138) Folios 357 a 361 del cuaderno principal.

(139) Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda – Sub-sección A. Sentencia de noviembre 16 de 2006. C.P. Ana Margarita Olaya Forero. Exp. 5688. C. P. Respecto de la posibilidad de flexibilización de la obligación de señalar el concepto de la violación en los casos en los que se comprometan derechos fundamentales se puede consultar: Corte Constitucional. Sentencia de abril 7 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell.

(140) Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de abril 18 de 2002. C.P. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp. 6536.

(141) Artículo 39 del Decreto 1275 de 1970.

(142) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 13 de febrero de 1992. M.P. Julio Cesar Acosta Uribe. Exp. 5487.