Sentencia 1996-00036 de junio 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Rad.: 05001-23-31-000-1996-00036-01

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Carlos Eduardo Navarro Zapata

Demandado: departamento de Antioquia

Referencia: Acción de controversias contractuales

Bogotá D.C., junio doce de dos mil catorce

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 28 de julio de 2003, por el Tribunal Administrativo de Antioquia —fls. 181 a 190, cdno. ppal.—, que negó sus pretensiones, en los siguientes términos:

“Falla

“1. Declárese no probadas (sic) la excepción de falta de poder por parte de la demandante, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

“2. Niéguense las pretensiones de la demanda (…)”.

Antecedentes

1. La demanda

Carlos Eduardo Navarro Zapata —en adelante el demandante, el contratista o la parte actora- en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda, el 18 de diciembre de 1995 —fls. 82 a 89, cdno. 1— contra el departamento de Antioquia —en adelante el demandado o la entidad— con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones —fl. 82, cdno. 1—:

“Pretensiones

“Primera: Que se declare la nulidad de las resoluciones 249 del 9 de junio de 1.995, por medio de la cual se liquida el contrato Nº 1897-FLA008-92 y sus adiciones Nº 001-FLA-1.998-94 y 002-FLA-2016-94 y la 0405 del 18 de agosto de 1.995, expedida por el gobernador del departamento de Antioquia, por medio de la cual se desatan unos recursos y se repone parcialmente la Resolución 249 del 9 de junio de 1.995.

“Segunda: Que, como consecuencia de la declaración anterior, el contratista está exonerado del pago al departamento de Antioquia (Fabrica de Licores) de las sumas derivadas de la liquidación unilateral del contrato Nº 1897-FLA-008-92. Y, se ordene una nueva liquidación del contrato.

“Tercera: Que se condene al departamento de Antioquia (Fábrica de Licores) a pagar a el contratista las sumas derivadas del contrato Nº 1897-FLA-008-92 determinadas por peritos. Sumas que deben ser actualizadas desde el momento de los hechos hasta que se profiera providencia que ponga fin al proceso de acuerdo con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

“Cuarta: Que en la sentencia se ordene dar cumplimiento a los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

“Quinta: Que se condene al departamento de Antioquia al pago de las costas del proceso ya que no se debe aplicar el artículo 43 del Decreto 3130 del 68 en concordancia con el artículo 332 del código de procedimiento civil por ser inconstitucionales pues contravienen los artículos 13 y 29 del (sic) la Constitución Política que consagran la igualdad de las partes en el proceso”.

Manifestó que entre él y el departamento de Antioquia se suscribió el contrato Nº 1897-FLA-008-92, cuyo objeto consistió en la prestación del servicio de restaurante para “los empleados del departamento – Fábrica de Licores y Alcoholes” —fl. 83, cdno. 1—. El valor se estimó en $ 408’240.000, a razón de $ 945 por servicio —es decir, por cada comida—, para 18.000 servicios al mes —fl. 83, cdno. 1—.

Acordaron reajustar trimestralmente el anterior precio, de conformidad con el IPC para el sector de alimentos, en este orden, los $ 945 tendrían una vigencia de tres (3) meses, contados a partir del perfeccionamiento del contrato, que inició el 10 de agosto de 1.992, por autorización del tribunal administrativo, y no en la fecha inicialmente establecida en el negocio jurídico.

Por otra parte, se destacó con mucho énfasis que la fórmula de reajuste era copia textual de la que rigió un contrato similar, el Nº 1793-FLA-020-90, suscrito entre el departamento de Antioquia y la Sociedad Colombiana de Servicio Ltda. —Colservicios—, cuyo objeto era idéntico al actual: la prestación de servicios de restaurante a los empleados de la FLA.

El 10 de agosto de 1992 Carlos Eduardo Navarro Zapata facturó el servicio prestado al departamento, al precio inicial —$ 945—, y el 10 de noviembre debía realizarse la primera revisión, para reajustarlo, conforme a lo pactado. No obstante, se abstuvo de incrementarlo porque al tenor de la fórmula este era negativo, razón por la que continuó facturando $ 945, hasta febrero de 1993.

Vencido el segundo trimestre, el 3 de febrero de 1.993, el contratista le anunció al departamento el incremento del precio, para el nuevo trimestre, a $ 974. La entidad contestó que de acuerdo con la cláusula cuarta el aumento era procedente, razón por la que este mismo procedimiento se repitió cada tres meses.

Cuando vencía el plazo inicial del contrato las partes lo prorrogaron por dos meses más —mediante el contrato Nº 001-FLA-1998-94—; y luego se adicionó otro mes, mediante el contrato Nº 002-FLA-2016-94, es decir, el plazo terminó el 10 de noviembre de 1994. Sin embargo, en el último trimestre no se incrementó el precio del servicio —almuerzo—, de conformidad con la cláusula cuarta, porque el departamento no respondió la comunicación del contratista donde solicitaba aceptar el nuevo valor.

Cerca del final del plazo del contrato, el 14 de diciembre de 1994, el departamento le informó que durante la ejecución pagó más de la suma que correspondía, y que el exceso ascendía a $ 133’339.717. Por esta razón, le propuso que aceptara la suma indicada y que, consecuentemente, suscribiera en esos términos la liquidación bilateral.

El contratista respondió que la administración le indujo a error, y que en un contrato anterior al vigente, suscrito entre el departamento con la empresa Colservicios S.A. —que tuvo el mismo objeto del contrato sub iudice— se aplicó la metodología de actualización de precios que ahora se discute, luego constituye un antecedente del negocio jurídico celebrado.

Finalmente, previas dos reuniones y algunas comunicaciones cruzadas para alcanzar un acuerdo, el departamento liquidó unilateralmente el contrato, dejando a cargo del contratista la obligación de reembolsarle $ 133’339.717, decisión contra la cual se interpuso el recurso de reposición, pero se confirmó.

2. Contestación de la demanda.

El demandado aceptó unos hechos, negó otros y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Formuló las excepciones de: i) falta de poder; ii) imposibilidad de ruptura del equilibrio económico del contrato en perjuicio del contratista; y iii) existencia de obligación autónoma al contrato, por pago de lo no debido.

i) Falta de poder: Sostuvo que las facultades conferidas por el poderdante no incluían las de demandar el acto administrativo complejo, es decir, la primera resolución que liquidó unilateralmente el contrato y la que la confirmó. No obstante, el apoderado demandó las dos resoluciones, excediendo las potestades que otorgó el mandante.

ii) Imposibilidad de ruptura del equilibrio económico del contrato en perjuicio del contratista: Aseguró que no se produjo ninguna de las figuras que identifican la ruptura del equilibrio económico porque, entre otras cosas, cuando se generó la controversia el plazo había expirado. Por otro lado, el error en que incurrió el demandante no se demostró, y de haberlo hecho no era un defecto sustancial y menos esencial que afectara el contrato, si acaso correspondía a un error de motivos.

iii) Existencia de obligación autónoma al contrato, por pago de lo no debido: La fórmula de reajuste que se incluyó en el contrato celebrado entre el departamento y Colservicios Ltda. —negocio jurídico anterior al sub iudice— no se pactó igual que en el contrato objeto de esta controversia, razón que condujo a que la liquidación que hizo el demandante afectara el erario.

3. Alegatos de conclusión

3.1. Del demandante: Se refirió a la cláusula de reajustes, y precisó que la liquidación unilateral era ilegal porque desconoció lo acordado. Reiteró lo relativo a las normas violadas por la administración y al concepto de violación, y finalmente señaló que la ausencia del representante legal de departamento de Antioquia debía tenerse como indicio grave en contra de las excepciones propuestas en la contestación.

3.2. Del demandado: Reiteró los argumentos expuestos en los alegatos de conclusión, es decir, defendió la liquidación unilateral porque ampara el erario, y manifestó que había un derecho de “crédito condictio indebiti” en su favor, razón por la que no se podía acceder a las pretensiones de la demanda.

3.3. Concepto del Ministerio Público: No intervino en esta etapa del proceso.

4. Sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones —fls. 181 a 197, cdno. ppal—. En primer lugar, desestimó la excepción denominada “falta de poder”, porque la individualización de los actos administrativos que integran el acto complejo solo es necesaria al presentarse la demanda, pero no es requisito sustancial que deba indicarse en el poder. Por otro lado, hizo un análisis detallado de la cláusula cuarta del contrato y de los pagos efectuados por la administración, y concluyó que el departamento canceló al contratista una suma superior al precio acordado, así:

“En el trimestre febrero, marzo, abril de 1993, el precio real del servicio fue de $ 1.019 y se pagó $ 1.043.00.

“En el trimestre mayo, junio, julio de 1993, el precio real del servicio fue de $ 1.030.00 y la entidad pagó $ 1.147.00.

“En el trimestre agosto, septiembre, octubre de 1993, el precio real del servicio fue de $ 1.047 y la entidad pagó $ 1.268.00.

“En el trimestre noviembre y diciembre de 1993 y enero de 1994, el precio real del servicio fue de $ 1.0145.00 y la entidad pagó $ 1.505.00.

“En el trimestre febrero, marzo, abril de 1994, el precio real del servicio fue de $ 1.260.00 y la entidad pagó $ 1.625.00.

“En el trimestre mayo, junio y julio de 1994, el precio real del servicio fue de $ 1.287.00 y la entidad canceló $ 2.245.00.

“En el trimestre agosto, septiembre y octubre de 1994, el precio real del servicio fue de $ 1.303.00 y la entidad pagó $ 2.245.00” —fl. 189, cdno. ppal—.

Concluyó que lo pagado no se correspondió con la cláusula cuarta, que reguló el reajuste del precio. Por otra parte, aseguró que la liquidación era la etapa oportuna para definir las cuentas pendientes, al tiempo que señaló que la parte actora no demostró la falsa motivación de los actos administrativos. Por tanto, el desequilibrio contractual sí se produjo, pero en contra de la administración, por eso negó las súplicas de la demanda.

5. El recurso de apelación.

El demandante recurrió la decisión y aseguró que los actos demandados eran ilegales, porque desconocieron la cláusula cuarta del negocio, así que insistió en que su aplicación correcta debe imponerla el juez, y corregir el error de interpretación de la administración.

Asimismo, la liquidación unilateral violó los artículos 2º, 6º, 25, 83, y 124 de la Constitución, y los artículos 17, 18, 23, 26, 28, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993, para lo cual expresó de manera concreta cómo se vulneraron la mayoría de estos preceptos. Por otro lado, aseguró que no indujo a error a la FLA y que su único propósito fue exigir la aplicación correcta de la cláusula cuarta; incluso, observó que la administración siempre aceptó las cifras que el demandante calculó para reajustar los precios, de manera que si incurrió en algún yerro no es atribuible a él.

Para concluir reiteró que la inasistencia de la entidad estatal a la audiencia de conciliación debía considerarse como indicio grave en su contra, y solicitó que se revoque el fallo impugnado.

6. Alegatos en el trámite del recurso.

6.1. Del demandado: Manifestó que la administración advirtió, cuando analizo los cuadros de cuentas de los pagos realizados, que durante la ejecución del contrato se incurrió en un error de derecho, que le indujo a pagarle al contratista un mayor valor, lo que se prolongó hasta los últimos trimestres del plazo. Por esta razón, de admitirse la liquidación en la forma que planteó el demandante se producía un detrimento en el patrimonio público, y por eso reiteró que había un derecho de “crédito condictio indebiti” en su favor, razón por la que no debe prosperar el recurso de apelación.

El demandante y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa del proceso.

Consideraciones

Previo al estudio correspondiente para decidir el recurso, advierte la Sala que no se accederá a lo pretendido, para tal efecto se expondrán las razones que conducen a ello, siendo necesario analizar: i) la competencia de la corporación para conocer el recurso; ii) lo probado en el proceso; iii) el caso concreto, al interior del cual se estudiará: a) la autonomía e independencia de los contratos, y el alcance del principio de relatividad de sus efectos, b) la liquidación del contrato, y c) los mecanismos de reajuste de precios en los contratos regidos por el Decreto 222 de 1983, y la interpretación y aplicación del parágrafo de la cláusula cuarta del contrato sub iudice.

1. Competencia del Consejo de Estado, en el contexto de la causa petendi. 

De acuerdo con lo establecido en el artículo 129(1) del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999 del Consejo de Estado —modificado por el Acuerdo 55 de 2003(2)—, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en las controversias de naturaleza contractual.

Adicionalmente, en el asunto que ocupa a la Sala, la demanda se presentó el 18 de diciembre de 1995, y para que un proceso fuera de doble instancia su cuantía debía exceder de $ 9’610.000, y la cuantificación que hizo la parte actora superaba tal monto —$ 133’000.000 (fl. 89, cdno. 1)— así que era impugnable.

No obstante, la Sala debe concretar el alcance del recurso de apelación, porque el recurrente: i) de un lado, insistió en que los actos demandados eran ilegales porque desconocieron la cláusula cuarta del negocio, así que su aplicación correcta debe imponerla el juez, y corregir el error de interpretación de la administración. También aseguró que no indujo a error al departamento y que su único propósito fue exigir la aplicación correcta de la cláusula cuarta; incluso, observó que la administración siempre aceptó las cifras que calculó para reajustar los precios, de manera que si se incurrió en algún yerro no es atribuible a él. ii) De otro lado, aseguró que el departamento vulneró, con la liquidación unilateral, los artículos 2º, 6º, 25, 83, y 124 de la Constitución, y los artículos 17, 18, 23, 26, 28, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993, para lo cual expresó de manera puntual cómo se violaron la mayoría de estos preceptos —aunque frente a algunos guardó silencio—.

La Sala advierte desde este instante que solo estudiará el aspecto de inconformidad identificado con el numeral i), porque el numeral ii) contiene razonamientos no incluidos en la demanda ni en la contestación, así como tampoco en la sentencia, es decir, que solo en el recurso de apelación la parte actora los enuncia y sustenta, con la intención de que se revoque la sentencia por esas nuevas razones. De allí que no hay duda, que se trata de argumentos jurídicos diferentes, que de admitirse ahora modificarían la causa petendi del proceso de nulidad del acto demandado(3), y a estas alturas del debate se violaría el derecho al debido proceso del departamento, quien no se defendió en la primera instancia —argumentativa y probatoriamente— de los elementos de juicio que ahora propone la parte actora, de manera sorpresiva y también ilegal(4).

2. Lo probado en el proceso.

Para enfocar el alcance de la controversia, pero sobre todo el sentido de la decisión que se anunció, la Sala hará un recuento de las pruebas aportadas y practicadas que resultan relevantes para decidir el caso sub iudice.

a. Entre el departamento de Antioquia y Carlos Eduardo Navarro —propietario del establecimiento de comercio denominado Restaurante Alinavas— se celebró el contrato de prestación del servicio de restaurante Nº 1897-FLA-008-92, cuyo objeto consistió en la prestación del servicio de alimentación, debidamente variada y balanceada, a los empleados de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, durante todos los días de la semana, y teniendo a su cargo la administración del restaurante instalado en su edificio. El contratista también se comprometió a realizar la venta —en el expendio anexo al restaurante— de comestibles, cigarrillos, gaseosas y otros artículos de consumo constante, de conformidad con la reglamentación, instrucciones y horario que el departamento señalara para tal efecto.

El valor se estimó en $ 408’240.000, a razón de $ 945 por servicio, suma que debía reajustarse trimestralmente, de conformidad con el parágrafo de la cláusula cuarta del contrato:

“Parágrafo.—Reajustes. De acuerdo con los reajustes de los índices de precios al consumidor para el sector alimento, trimestralmente el contratista incrementará los precios, según los incrementos IPC regidos por el DANE, así: Primer trimestre: El precio de $ 945.00, tendrá una vigencia de tres (3) meses, contados a partir del perfeccionamiento del contrato. Una vez vencido este término, se reajustará en un porcentaje igual a la siguiente fórmula:

“IPC. Trim. Ant. = IPC. Último mes trimestre que termina

IPC. Mes anterior a la iniciacion del contrato” —fl. 6, cdno. 1—

También se acordó que la vigencia del contrato era de 2 años, contados desde el perfeccionamiento, entendiéndose que esto sucedía cuando se aprobaran las garantías a que hubiere lugar, el registro presupuestal, la suscripción de las partes y la revisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

En la cláusula trigésima primera del contrato se estipuló que se entendía perfeccionado con la aprobación de las garantías, con el registro presupuestal, con la suscripción de las partes y la revisión por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia. De esta manera, el contrato se perfeccionó el 17 de julio de 1992 y su ejecución inició el 10 de agosto del mismo año, porque en esa fecha terminó el contrato Nº 1793- FLA-020-90, que tenía el mismo objeto contractual, pero suscrito entre el departamento y la Sociedad Colservicios S.A. —fl. 50, cdno. 1—.

El plazo del contrato se adicionó un mes, y en valor en $ 42’000.000 –fl. 20, cdno. 1-. Posteriormente, el 9 de agosto de 1994 se adicionó por segunda vez, en plazo y valor: dos meses y $ 55’000.000 —fl. 23, cdno. 1—.

b. El 9 de febrero de 1993, el jefe de la división de recursos humanos de la Fábrica de Licores de Antioquia, atendiendo la comunicación del contratista del 3 de febrero del mismo año, relativa al incremento en el valor del servicio de alimentación que suministraba el contratista, informó que de acuerdo con la cláusula 4 del contrato, el aumento planteado era procedente. Por ello, comunicó al contratista que podía reajustar el valor en $ 974. El 29 de julio de 1993 la jefe seccional de personal de la entidad autorizó la facturación y reajuste del precio para el nuevo trimestre, en cuantía de: $ 1.147. Asimismo, el 16 de noviembre de 1993 la misma funcionaria autorizó la facturación y el reajuste del valor, en cuantía de $ 1.268; y el 21 de abril de 1994 de 1994 el valor autorizado fue de $ 1.625. Finalmente, el 19 de julio de 1994 el Jefe de división y el jefe de recursos humanos de la Fábrica de Licores de Antioquia avalaron la facturación y el reajuste del precio que se acordó en $ 2.245.

c. El 14 de diciembre de 1994, la entidad le informó al contratista que detectó un pago que hizo en exceso, que ascendía a $ 133’339.717, y que si este reconocía la diferencia suscribirían el acta de liquidación del contrato, consignando el derecho a favor del departamento de retener la cuarta parte de cada orden de pago, para cubrir el mayor valor cancelado.

El contratista —en escrito del 24 de diciembre de 1994— cuestionó la liquidación de los servicios de restaurante, e invitó al departamento a convocar una reunión para discutir la controversia.

d. El 28 de diciembre de 1994, el departamento, por intermedio del gerente de la Fábrica de Licores de Antioquia, le comunicó al contratista que no era ajeno al equilibrio económico que regía las relaciones contractuales, pero que tampoco podía mantenerse el error en que se indujo a la administración al sugerir los precios incorrectos para cada nuevo trimestre.

e. En comunicación del 4 de abril de 1995, el departamento le indicó al contratista que el valor pagado en exceso ascendió a $ 135’195.505.

f. Por la disparidad de criterios sobre el valor del contrato, el 9 de junio de 1995 la entidad lo liquidó unilateralmente, a través de la Resolución 249, donde señaló que el saldo a su favor era de $ 135’195.505.

El contratista y la compañía de seguros interpusieron el recurso de reposición, y el departamento, mediante la Resolución 405, del 18 de agosto de 1995, lo resolvió y concluyó, frente al contratista, entre otras cosas, que no cabía discusión frente a la fórmula de reajuste expresada en el contrato sino en torno a la forma en que esta se aplicó. Finalmente, no repuso la decisión.

g. El departamento aportó al proceso una tabla donde calculó el valor pagado por servicio, las cantidades facturadas, el IPC que a su juicio debía aplicarse, y la diferencia pagada —fls. 134 a 137—. Su valoración se realizará más adelante.

h. A folio 77 del cuaderno 1 se halla una certificación expedida por el Banco de Datos Regional Noroccidental del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, donde se establecen los índices y las variaciones porcentuales del índice de precios al consumidor para Medellín, desde junio de 1992 hasta noviembre de 1994.

3. El caso concreto.

3.1. La autonomía e independencia de los contratos, o el principio de la relatividad de sus efectos.

El primer aspecto que atrae la atención de la Sala es el antecedente contractual al cual alude el señor Carlos Eduardo Navarro Zapata en la demanda y en el recurso de apelación. Sostiene que su motivación para suscribir el contrato fue el negocio jurídico previo que Colservicios Ltda. suscribió con el departamento, para prestar el mismo servicio de restaurante, negocio donde pactaron la siguiente cláusula:

“Cuarta: Valor. El valor del presente contrato se estima en la suma de doscientos noventa y dos millones quinientos mil pesos m.l. ($ 292’500.000), aproximadamente.

“Parágrafo: Reajustes: El precio por servicio tendrá una vigencia trimestral a partir de la iniciación del contrato.

“Cumplido el trimestre, el precio será reajustado con base en los índices del DANE para Medellín, sector alimentos, promedio (ingresos bajos y medios), ejemplo:

“P. Base= $ 625.00 (primer trimestre, después de fecha de iniciación).

“P. 2º trimestre = P. base por IPC. ()” —fl. 3, cdno. 2—.

A partir de este contrato, el actor afirma en los hechos de la demanda que:

“Quinto: La fórmula de reajustes citada en el hecho tercero es copia textual de la que rigió el contrato Nº 1793-FLA-020-90 suscrito por el departamento de Antioquia, Fábrica de Licores, para el mismo objeto de prestación de servicios de restaurante a los empleados de la FLA, con la Sociedad Colombiana de Servicios Ltda. ‘Colservicios’.

“Sexto: El conocimiento de la cláusula de reajustes que rigió el contrato con Colservicios y la metodología de aplicación de la fórmula de reajustes para los incrementos trimestrales y la liquidación final de dicho contrato, fue elemento principal para suscribir el contrato por parte de Carlos Eduardo Navarro Zapata con el departamento, pues consideró que económicamente era rentable y atractivo prestar el servicio a la Fabrica de Licores, en esas condiciones.

“(…)

“Cuando Carlos Eduardo Navarro Zapata participó en la licitación que dio origen al presente contrato, propuso una fórmula de revisión de los precios que fue aceptada por la Administración, y quedó plasmada en la cláusula cuarta del contrato. Ella tiene por finalidad, como es obvio, precaver al contratista de las alzas continuas propias de una economía inflacionaria como la nuestra. Dicha fórmula no era nueva para la Administración, pues es exactamente la misma que esta tenía pactada con el contratista anterior (Colservicios). Y al proponerla tuvo muy en cuenta el sistema de aplicación de la misma empleado por la administración y Colservicios durante el largo período de vigencia del contrato anterior.

“Y esa forma de liquidación fue la practicada durante el plazo contractual del convenio celebrado por mi poderdante, con la aceptación de la Fábrica de Licores, como consta en la documentación allegada con ocasión del trámite de las cuentas respectivas” —fls. 83 a 84 y 86, cdno. 1—.

Para responder este cuestionamiento, la Sala ni siquiera comparará las cláusulas de uno y otro contrato, ni explicará en detalle su contenido o alcance, porque los dos negocios jurídicos son autónomos e independientes, de allí que el suscrito con Colservicios S.A. no condiciona ni limita el suscrito posteriormente con Carlos Eduardo Navarro. En efecto, las estipulaciones por las que se rige el contrato Nº 1897-FLA-008-92 —el del presente proceso— no remiten a la interpretación conforme a otros acuerdos, y menos a contenidos ajenos a los que se consignan en su propio clausulado.

De esta manera, y en los términos del artículo 1602 del Código Civil, los contratos públicos y privados, en principio, solo producen efectos entre quienes los suscriben, de allí que los terceros quedan protegidos por el ordenamiento para que frente a ellos no surjan obligaciones —pero tampoco derechos— no consentidas(5). Esto significa que los efectos de los contratos son relativos, en el sentido de que solo vinculan a las partes, no a terceros; claro está que esta regla tiene excepciones.

En consecuencia, los efectos de un contrato solo se producen para las partes que intervienen, es por ello que diversos contratos pueden tener diferentes alcances, porque nada se opone a que unas personas acuerden unas obligaciones y otras pacten otras, e incluso parecidas o idénticas. Lo importante es que aún si se tratara de obligaciones similares, contenidas en diferentes contratos, solo son exigibles entre quienes suscriban el acuerdo(6).

Claro está que las excepciones al principio de la relatividad de los contratos también las contempla la ley, es decir, establece los supuestos en los que un contrato pueden afectar a terceros, como sucede con la “estipulación a favor de otro” —art. 1506 CC—; pero salvo los supuestos admitidos por el ordenamiento, nadie puede comprometer a otro sin su consentimiento.

Aplicadas estas ideas al caso concreto, la Sala encuentra que la cláusula de reajustes del contrato de prestación de servicio de restaurante suscrito entre el departamento y Colservicios S.A. es distinta, autónoma e independiente de la suscrita entre la misma entidad y Carlos Eduardo Navarro, además de que cada negocio se suscribió para regir períodos diferentes. Por esta exclusiva razón el señor Carlos Navarro no está legitimado para pedir o exigir que el alcance de la cláusula de reajustes que rigió otro contrato se entienda que forma parte del suyo, pues la respectiva cláusula es independiente de la otra en cada negocio jurídico.

No obstante, si lo que solicita el demandante es que haga parte de su contrato el mismo “entendimiento”, la misma “hermenéutica” o la misma forma de “aplicación” que tuvo la cláusula del contrato suscrito por Colservicios S.A., no que la cláusula misma se incorpore a él; la Sala añadirá estas explicaciones para negar la solicitud.

En primer lugar, la aplicación de esta especie de precedente administrativo contractual del negocio inicial sobre el contrato posterior exige no solo identidad de contenido, sino superar la independencia que tiene cada negocio entre sí, según se acaba de analizar. No obstante, el artículo 1622 del Código Civil dispone, con sabiduría y anticipación centenaria, que esto puede suceder, pero siempre que las partes de los dos (2) contratos sean las mismas, lo que no se cumple en el caso concreto, porque afirma la norma que: “Podrán también interpretarse por las de otro contrato entre las mismas partes y sobre la misma materia”(7).

Sin embargo, lo anterior no significa, bajo ningún supuesto, que sea inadmisible extender la interpretación que una parte haya expresado frente a una cláusula de un contrato, para aplicarla en otro, pues en materia administrativa, a diferencia del derecho civil o del comercial, el precedente administrativo es una institución que tiene gran vigor y vinculatoriedad potencial, lo que facilita admitir esta construcción jurídica.

No obstante, en el caso concreto el sentido y finalidad propia de esta clase de estipulaciones —los reajustes del precio— tiene un entendimiento preciso, de allí que si la cláusula tiene un alcance determinado la interpretación contra ella es ilegal, así que el precedente contra legem no vincula de la misma forma a las partes, en comparación a la manera como sí lo hace el precedente válido.

De admitirse la tesis del apelante la Sala tendría que acoger como alcance de una cláusula lo que ella no expresa, y la dotaría de legalidad en su aplicación pese a ser injusta e inequitativa; además de que finalmente la parte afectada se mostró inconforme con ese entendimiento errático y oneroso. En conclusión, la observancia ciega de un precedente administrativo-contractual equivocado -como lo sugiere el demandante-, no obliga a la entidad estatal a mantenerse en el error, pues observado el yerro hay que corregirlo, siempre que al hacerlo se haga prevalecer la legalidad estricta a la que está sujeta la administración, y todo el que entra en contacto con ella, en lugar de mantener un error insostenible y costoso.

Además de lo anterior, para la Sala este hecho no significa, necesariamente, que el entendimiento de la cláusula sub judice no ofreciera problemas, y que en el futuro no se presentaran, como efectivamente sucedió. Aunque es cierto el argumento expresado —porque hay prueba de ello—, no debe prevalecer esa comprensión del texto sobre su literalidad y la intención que se tuvo al redactar el parágrafo de la cláusula cuarta, aspecto que, con sobradas razones, significaba que el precio inicial se debía reajustar conforme a una fórmula de actualización que mantendría el valor en el tiempo.

Ahora, la comprensión que el demandante tiene de la fórmula también es francamente inaceptable porque constituye un “reajuste del reajuste”, que conduce a un enriquecimiento injustificado, no deseado en la fórmula acordada; en cambio, el entendimiento de la entidad, aunque lo haya expresado bastante tarde, es racional y justo, porque incrementa el valor del contrato en forma adecuada a la variación de los alimentos que le compró al contratista, pagándole el valor real que adquirieron en el tiempo.

Entre estas dos interpretaciones, no hay razón para privilegiar una conducta que claramente contradice lo pactado, en lugar de establecer en la liquidación del contrato la corrección a que hubiera lugar, como en efecto se hizo. Esto significa que la reiterada aplicación equivocada de la fórmula de reajuste del precio no debe conducir a variarlo hacia el futuro, como lo desea el contratista, porque claramente se trata de un error, que al momento de liquidar el contrato se podía corregir, para aplicar acertadamente la cláusula que regía este aspecto del contrato.

En estos términos, carece de razón el argumento según el cual la motivación o causa del contratista para celebrar el negocio jurídico fue la existencia de la cláusula cuarta del negocio suscrito entre el departamento y Colservicios Ltda., porque ni durante el proceso de selección ni en la etapa de celebración y perfeccionamiento del contrato se señaló —ni expresa ni tácitamente— que para aplicar las estipulaciones del acuerdo se remitiría a otros contratos, así unos y otros coincidieran en objeto y en la parte contratante.

Finalmente, razones de equidad imponen la interpretación correcta, precisa y literal del parágrafo de la cláusula cuarta del contrato, porque la aplicación que sugiere el contratista eleva excesivamente el valor del servicio, sin justificación, pues siendo justo el precio actualizado conforme el índice de precio al consumidor (IPC), no tiene sentido incrementarlo más allá.

3.2. Alcance o contenido posible de la liquidación del contrato.

Para la Sala el anterior aspecto de la controversia también debe desestimarse, porque la liquidación del contrato es, precisamente, la etapa adecuada para definir quién debe a quién, y cuánto. En este sentido, aun cuando la entidad erradamente haya aceptado los reajustes que el contratista propuso, la etapa de liquidación era el momento adecuado para precisar el monto que, de conformidad con la aplicación correcta del parágrafo de la cláusula 4 del contrato, el contratista le adeuda a la administración. 

Por eso, la jurisprudencia de esta Corporación también confirma la legalidad del acto administrativo demandado, porque ha expresado que esta etapa de la relación contractual permite dilucidar quién es acreedor, quién deudor y a cuánto asciende la obligación. En la sentencia del 6 de julio de 1995 —Exp. 8126—, la Sección Tercera aseguró que la liquidación es una operación administrativa que tiene por finalidad definir qué parte debe a la otra y la suma exacta. En esa oportunidad se dispuso:

“La liquidación es una operación administrativa que sobreviene a la finalización normal o anormal del contrato (en todos los casos en que por ministerio de la ley o por la naturaleza del contrato es indispensable hacerla), con el propósito de establecer, de modo definitivo entre las partes contractuales cuál de ellas es deudora, cuál acreedora y en qué suma exacta; si tal cosa no se logra, obviamente el acto de liquidación lo es solamente de nombre sin que materialmente se esté logrando liquidar la relación contractual por cuanto serán necesarias liquidaciones posteriores”.

Asimismo, en la sentencia del 29 de febrero de 2012, Exp. 16.371, la Sección Tercera sostuvo que la finalidad de esta actuación es definir el cumplimiento de las obligaciones, los pagos efectuados, los saldos pendientes, las multas, reclamaciones, transacciones, etc. En otros términos, cuando la decisión mencionada precisó que la liquidación permite revisar los pagos, faculta a la administración para establecer, como se afirmó, quién debe a quién y cuánto:

“En relación con la liquidación del contrato, como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia, la misma consiste en una actuación tendiente a establecer el resultado final de la ejecución contractual, en cuanto al cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, los pagos efectuados por la entidad contratante, los saldos pendientes, las mutuas reclamaciones entre las partes, las transacciones y conciliaciones logradas, etc., y de esta manera finiquitar la relación negocial.

“En principio, la liquidación debe intentarse de común acuerdo, es decir que las partes concurran a la elaboración y suscripción de la respectiva acta, en la cual se viertan todos los aspectos de ejecución y económicos de su relación contractual, que finalizará por este medio y podrán entonces declararse a paz y salvo las partes. Cuando tal acuerdo no fuere posible, el régimen legal de los contratos administrativos, en este caso el contenido en el Decreto-Ley 222 de 1983 que regía para el contrato objeto de la presente litis, autorizaba a la administración para proceder a liquidarlo unilateralmente, mediante la expedición de un acto administrativo que podía ser objeto de recursos en la vía gubernativa y así mismo, podía ser impugnado judicialmente. Cuando se suscribe el acta de liquidación de común acuerdo, esta constituye un negocio jurídico contentivo de la voluntad de las partes que, por lo tanto, solo puede ser invalidado por algún vicio del consentimiento —error, fuerza o dolo— y en caso contrario, conserva su fuerza vinculante, lo que en principio impide la prosperidad de pretensiones que desconozcan su contenido, por cuanto ello implicaría ir en contra de los propios actos y desconocer una manifestación de voluntad previamente efectuada”.

En conclusión, el departamento podía exigir el reintegro de las sumas pagadas en exceso durante la ejecución del contrato, teniendo en cuenta que la etapa de liquidación es adecuada para determinar, entre otras cosas, los pagos efectuados, las acreencias y el cumplimiento de las obligaciones del contrato. 

3.3. Los mecanismos de reajuste de precios en los contratos regidos por el Decreto 222 de 1983, y la interpretación y aplicación del parágrafo de la cláusula cuarta del contrato sub iudice.

Para la Sala, de la simple lectura del inciso primero del artículo 86 del Decreto 222 de 1983 —que rige el contrato objeto de este proceso—, se desprende la naturaleza potestativa que tiene para las partes de un contrato que se rija por dicho estatuto, pactar revisiones periódicas sobre sus precios y/o incorporar fórmulas matemáticas. No podría darse más que un sentido natural y obvio a la expresión “podrán”(8) empleada allí.

“Artículo 86.—De la revisión de precios. En los contratos celebrados a precio global o por precios unitarios, se podrán pactar revisiones periódicas de los mismos en función de las variaciones que ocurran en los factores determinantes de los costos.

“Cuando ello fuere posible, la revisión se efectuará mediante fórmulas matemáticas incorporadas en el respectivo contrato en la forma que lo determine el reglamento.

“En ningún caso la suma de los reajustes podrá ser superior al ciento por ciento (100%) del valor original del contrato, a menos que la fórmula pactada fuere matemática.

Las revisiones se consignarán en actas que suscribirán las partes y se reconocerán con el índice de ajuste correspondiente al mes anterior a aquel en que se pague la obra ejecutada, cuando esta corresponda al menos a la cuota parte del plan de trabajo previsto en el contrato” (negrilla fuera de texto).

Se suma a lo anterior, para enfatizar la naturaleza potestativa de la cláusula de reajuste de precios, que ella no era obligatoria en los contratos de la administración. Por el contrario, las cláusulas excepcionales, que ordinariamente tienen que ver con los poderes exorbitantes de la administración —caducidad, terminación, modificación, interpretación, cláusula penal pecuniaria, sujeción a apropiaciones presupuestales, garantías, renuncia a reclamación diplomática, liquidación unilateral, etc.—, según la jurisprudencia no son susceptibles de modificarse o negociarse entre las partes contratantes. Por el contrario, la de reajuste es una de las cláusulas que, como ocurre en la Ley 80 de 1993 —según ha señalado la jurisprudencia—, pueden ser convenidas con cierta libertad(9). Al respecto, se expresó en la sentencia de 13 de mayo de 1988 que:

“(...) en los contratos de la administración existen unas cláusulas obligatorias impuestas por la ley, no susceptibles de ser modificadas o negociadas por las partes contratantes; y otras, que podrán ser pactadas o convenidas por ser propias o usuales según la naturaleza de cada contrato. En estas últimas existe cierta libertad, pero sus condiciones y alcances deberán fijarse en el pliego de condiciones o propuestas que hace la administración cuando invita a alguien a contratar.

“Así que nada se opone a que en un contrato administrativo, vb. gr. el de obra pública, celebrado ordinariamente con una sociedad comercial, se pacten intereses de mora (no superiores a los permitidos en la ley, se entiende) ante el incumplimiento de la administración o cláusulas de reajuste por el no pago oportuno de las actas parciales de obra. Esos intereses, que son usuales y de la naturaleza de los contratos que celebran los comerciantes, no son más que el efecto de las obligaciones contraídas; y en este campo la administración contratista no puede reclamar un privilegio exorbitante que no le ha dado la ley” (negrillas fuera de texto).

Así lo ha entendido esta Sala, desde hace mucho tiempo, en pronunciamientos que han interpretado el artículo 86 del Decreto 222 de 1983:

“Dicha norma instruye sobre la ocurrencia de hechos jurídicos provenientes de la variación de factores determinantes de los costos de los precios, en los contratos de obra pública, situaciones que originan la revisión y el consecuente reajuste de precios con la fórmula pactada en el contrato: matemática o no y refiere a la variación de los factores que determinan los costos; en cuyo caso prevé la revisión de precios con el objeto de evitar que esta variación imponga al contratista una carga anormal en el cumplimiento de su prestación.

“La finalidad de la norma es no trasladar al contratista las consecuencias negativas que se presenten con ocasión del contrato, que no están ligadas a su propia conducta. Recuérdese que la doctrina y la jurisprudencia han entendido que en todo contrato con el Estado, el contratista debe soportar a su propio costo el alea normal de toda negociación pero no el alea anormal, y por lo tanto en este último evento las consecuencias deben serle resarcidas o atenuadas.

Es claro entonces que la revisión de precios por las partes es consecuencia de su propia previsión en el contrato y de acuerdo con la fórmula acordada, cuando ocurra en la realidad la variación de los costos determinantes de los precios. Esto no significa que si durante la ejecución del contrato varían los costos determinantes de los precios que no podían ser previsibles al momento de ofertar o celebrar el contrato-que eran imprevisibles-el afectado no pueda reclamar el restablecimiento económico.

“Y es que desde que surge a la vida jurídica el contrato, por la celebración, las partes aceptan conocer cuál es el beneficio que derivarán del mismo; la Administración, el logro de los fines esenciales del Estado y el contratista, la obtención del provecho económico en su favor. Es en ese momento histórico cuando surge la regulación económica del convenio, que se traduce en la llamada ecuación financiera del contrato. Desde esa situación, se marcan las bases de la regulación financiera del contrato, que por regla general lo guiarán durante su existencia y es por ello que las normas que regulan la contratación propugnan porque la ecuación financiera del contrato deba mantenerse para así proteger el resultado económico pretendido por las partes contratantes de haberse ejecutado el contrato en las condiciones originales”(10).

Por lo expresado, la interpretación de la cláusula cuarta objeto de la controversia no reviste mayor complejidad para la Sala, porque es perfectamente posible determinar si los actos administrativos demandados se ajustan al ordenamiento, teniendo en cuenta que el departamento entendió que el valor inicial del servicio —$ 945— se actualizaba sobre este mismo monto, trimestre tras trimestre; mientras el contratista entendió que la fórmula se aplicaba sobre el precio ya reajustado —es decir, sobre el nuevo valor que rige en cada trimestre—, con lo cual se acumula la suma actualizada —fl. 43, cdno. 1—(11).

En este orden, se estudiará la fórmula referenciada para aplicarla de conformidad con los índices que obran en las pruebas del proceso, para establecer si fue correcto el precio que el departamento pagó por el servicio que suministró el contratista durante la ejecución del contrato, o si este debe reintegrar la diferencia pagada en exceso(12). La fórmula pactada fue la siguiente:

“IPC. Trim. Ant. = IPC. Último mes trimestre que termina

IPC. Mes anterior a la iniciación del contrato”

Según la fórmula, “IPC. Trim. Ant.” es el índice de precios al consumidor del “trimestre anterior” con el cual se actualizará el precio del servicio que regirá para cada nuevo trimestre de ejecución.

“IPC. Último mes trimestre que termina” es una variable, que corresponde al mes en que finaliza cada trimestre que compone el plazo. Así, por ejemplo, el trimestre agosto-septiembre-octubre tendrá por “último mes trimestre que termina” a octubre; el trimestre noviembre-diciembre-enero tendrá por “último mes trimestre que termina” a enero. De esta manera, el dato varía de un trimestre a otro.

“IPC. Mes anterior a la iniciación del contrato” es una constante de la fórmula, porque siempre corresponderá al mes de julio de 1992, teniendo en cuenta que el plazo del contrato empezó a correr el 10 de agosto de 1992, como consta en el Acta que se encuentra a folios 29 y 30 del cuaderno 1.

En estos términos, la cláusula cuarta expresó que el contratista incrementaría los precios, trimestralmente, de conformidad con los reajustes de los índices de precios al consumidor para el sector alimentos, basándose en la fórmula mencionada. Asimismo, en la oferta se estableció que el precio inicial por servicio —almuerzo— era de $ 945, y tendría una vigencia de tres (3) meses, “(…) contados a partir del perfeccionamiento del contrato”. Esto significa que la fecha de inicio de la ejecución no es el punto de partida para contar el trimestre que define el valor del servicio de alimentación; sino la fecha de perfeccionamiento del contrato.

En este aspecto, ya se insinúa una diferencia entre las partes, porque el contratista tomó como fecha para contar el inicio del trimestre el día de iniciación de la ejecución, no el día de perfeccionamiento, y pese a que a priori se desconoce si este entendimiento lo beneficia o lo perjudica financieramente, lo importante es que se trata de un error, y la Sala tomará el día de perfeccionamiento, como lo indica la cláusula.

En este sentido, de conformidad con el artículo 51 del Decreto 222 de 1983 —vigente al momento de la celebración del contrato—: “Salvo disposición en contrario, los contratos a los cuales se refiere este estatuto se entienden perfeccionados con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado que los declare ajustados a la ley; si no requieren revisión del Consejo de Estado, con la aprobación de las fianzas de que trata el inciso primero del artículo 48; y si no requieren constitución de fianzas, con el correspondiente registro presupuestal, si hay lugar a él, o una vez suscritos”. Esto significa que la norma dispuso que el negocio jurídico se perfecciona el día en que se aprueben las garantías a que haya lugar, el registro presupuestal, la suscripción de las partes y la revisión del Tribunal Administrativo, en este caso el de Antioquia.

Como se expresó antes, el 29 de junio de 1992 las partes suscribieron el contrato de prestación de servicios de restaurante; y el contratista garantizó su cumplimiento con la Sociedad Chubb de Colombia. Luego, el Tribunal Administrativo de Antioquia lo revisó y aprobó el 17 de julio de 1992, de manera que el negocio se perfeccionó en esta fecha, como lo afirmó el departamento de Antioquia en la Resolución 249, sin que tal argumento lo controvirtiera el contratista. Además, en esa oportunidad señaló que la iniciación del contrato fue el 17 de julio de 1992, pero a continuación aclaró que ese fue el día de perfeccionamiento, porque la prestación del servicio empezó el 10 de agosto de ese año.

De otro lado, el valor a actualizar en todos los trimestres será siempre $ 945 —he aquí la principal diferencia con la perspectiva que ofrece la demanda—, de ninguna manera será el precio ya actualizado, como lo sugiere el demandante, pues esto implicaría reajustar nuevamente lo reajustado —doble reajuste—, haciendo injusta la fórmula para el departamento. Como el contratista procedió de esa manera esto explica la diferencia que existe entre las partes. Esto significa que $ 945 será una constante, y se multiplicará siempre -es decir para cada trimestre- por el resultado que arroje la fórmula pactada, de la siguiente manera:

El 17 de julio de 1992 —día de perfeccionamiento del contrato— empezó a contar el primer trimestre de ejecución, para efectos de la actualización del precio, con un valor por servicio de $ 945 —como lo estableció el parágrafo de la cláusula 4ª—, y terminó el 16 de octubre de ese año. Por tanto, en este aspecto la Sala difiere del demandante —se insiste en ello—, quien estima que el trimestre se cuenta desde el 10 de agosto de 1992, fecha de iniciación de la ejecución —fl. 84, cdno. 1—, cuando el contrato expresa con claridad que será desde que se perfecciona.

Por tanto, el segundo trimestre empezó a correr desde el 17 de octubre de 1992 hasta el 16 de enero de 1993. En ese lapso debió actualizarse el valor inicial, de acuerdo con la fórmula trascrita y los índices de precios al consumidor para el sector de alimentos de la ciudad de Medellín:

IPC Trim. Ant. = IPC último mes trimestre que termina

IPC mes anterior a la iniciación del contrato

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de octubre de 1992 = 241.12 = 0.99995853

IPC del mes de julio de 1992 241.13

De esta manera, el valor inicial de $ 945 ajustado para el segundo trimestre debió ser de $ 945 x 0.99995853 = $ 944,96. Esto significa, como lo expresó en su defensa la entidad pública, que el precio sugerido por el contratista para regir el segundo trimestre no coincide con lo que el departamento debió pagar. En efecto, se advierte una diferencia porque el valor del servicio debió disminuir, ya que el IPC del mes de octubre de 1992 fue inferior al de julio de ese año. En ese orden, el precio debió ser de $ 944, 96 pesos y no de $ 945, es decir, hay una diferencia de 4 centavos.

Esta circunstancia difiere de la razón que manifestó la parte actora en su demanda para justificar por qué en ese período conservó el valor de $ 945, teniendo en cuenta que no es cierto que se abstuvo de incrementarlo por razones de su “buena fe” en el negocio. Simplemente obedeció a que disminuyó el IPC del mes de octubre de 1992, en consecuencia se redujo el precio del servicio para el segundo trimestre.

El tercer trimestre de ejecución inició el 17 de enero de 1993 y finalizó el 16 de abril del mismo año, por ello el reajuste que debió regir durante estos meses, de conformidad con la fórmula contractual, era el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de enero de 1993 = 249.13 = 1.03317712

IPC del mes de julio de 1992 241.13

En consecuencia, el valor del servicio en los meses que forman parte de este trimestre es: $ 945 x 1.03317712 = $ 976.35. Esto significa que el valor que debió pagar el departamento correspondía a $ 976.35, por tanto quedó un saldo a favor del contratista, porque le pagaron $ 974 —fl. 146, cdno. 1—, es decir, una diferencia de 2 pesos con 35 centavos.

El cuarto trimestre de ejecución inició el 17 de abril de 1993 y finalizó el 16 de julio del mismo año, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de abril de 1993 = 259.89 = 1.07780036

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio para el cuarto trimestre es: $ 945 x 1.07780036 = $ 1.018,52. Sin embargo, el precio reconocido al contratista fue de $ 1.043 —fl. 146, cdno. 1—, así que la diferencia fue de 24 pesos con 48 centavos a favor de la entidad, pues pagó más de lo que correspondía.

El quinto trimestre inició el 17 de julio de 1993 y finalizó el 16 de octubre del mismo año, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC trim. ant.= IPC del mes de julio de 1993 = 262.72 = 1.08953676

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio para el quinto trimestre es: $ 945 x 1.08953676 = $ 1.029,61, no obstante, la entidad canceló $ 1.147 —fl. 146, cdno. 1—, es decir, pagó $ 117,39 más por ración.

El sexto trimestre de ejecución inició el 17 de octubre de 1993 y finalizó el 16 de enero de 1994, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de octubre de 1993 = 267.15 = 1.1079086

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio en el sexto trimestre es: $ 945 x 1.1079086 = $ 1.046,97; no obstante, la entidad reconoció $ 1.268 —fl. 146, cdno. 1—, en otros términos, el contratista cobró 221 pesos con 3 centavos de más por cada servicio.

El séptimo trimestre de ejecución inició el 17 de enero de 1994 y finalizó el 16 de abril de 1994, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de enero de 1994 = 292.10 = 1.21137975

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio en este trimestre debió ser de: $ 945 x 1.21137975 = $ 1.144,75; no obstante se canceló $ 1.505 —fl. 146, cdno. 1—, es decir, existe una diferencia de 360 pesos con 25 centavos a favor del departamento.

El octavo trimestre de ejecución inició el 17 de abril de 1994 y finalizó el 16 de julio de 1994, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de abril de 1994 = 321.42 = 1.33297391

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio es de: $ 945 x 1.33297391 = $ 1.259,66; no obstante, el departamento pagó por cada servicio $ 1.625 —fl. 146, cdno. 1—, así que la diferencia es de 365 pesos con 34 centavos a su favor.

El noveno trimestre de ejecución inició el 17 de julio de 1994 y finalizó el 16 de octubre del mismo año, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de julio de 1994 = 328.29 = 1.36146477

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio debió ser de: $ 945 x 1.36146477 = $ 1.286,58; no obstante se pagó $ 2.245 —fl. 146, cdno. 1—, es decir, la diferencia fue de 958 pesos con 42 centavos.

El décimo trimestre de ejecución inició el 17 de octubre de 1994 y finalizó el 16 de enero de 1995, por ello el reajuste, de conformidad con la fórmula contractual, es el siguiente:

IPC Trim. Ant. = IPC del mes de octubre de 1994 = 332.60 = 1.37933895

IPC del mes de julio de 1992 241.13

El valor del servicio debió ser de: $ 945 x 1.37933895 = $ 1.303,47; no obstante la entidad canceló $ 2.245. En otros términos, el departamento pagó en exceso $ 941 pesos con 53 centavos por ración, que debe reintegrarle el contratista.

De conformidad con lo expuesto, precisado el incrementó que se debió calcular para que rigiera en cada nuevo trimestre de ejecución del contrato, el señor Carlos Navarro Zapata no tiene razón en negarse a reintegrar la suma de dinero que exigen las resoluciones demandadas que liquidaron unilateralmente el contrato, razón por la que debe reintegrársele a la entidad pública, pues pagó indebidamente.

Por ello, la Sala, soportada en los cuadros que se encuentran a folios 135, 136 y 137 del cuaderno 1, y 148 a 152 del mismo, que explican cómo se liquidó el contrato, que por cierto no fueron cuestionados en cuanto a la fecha de prestación de los servicios, ni a las órdenes de pago, ni a las cantidades pagadas, encuentra que los precios fijados trimestralmente para la liquidación, y que debió pagar la entidad —no los que realmente pagó— coinciden con los que se determinaron en esta sentencia.

En estos términos, y de conformidad con la fórmula que sirvió de base para determinar el valor de la ración a partir del perfeccionamiento del contrato, se concluye —como obra a fl. 152 del cuaderno 1— que la entidad pagó por la prestación del servicio de restaurante $ 671’045.916, cuando debió pagar $ 535’850.411 es decir, como lo dispuso el departamento en el acto de liquidación unilateral, existe una diferencia a su favor de $ 135’195.505.

En este orden, se confirmará la decisión del a quo, porque el saldo que arrojó a favor del departamento la liquidación unilateral —$ 135’195.505—, y cuya devolución ordenó la misma entidad, efectivamente se pagó de más, de acuerdo con la aplicación de la fórmula que se pactó en el parágrafo de la cláusula cuarta, y que la entidad y el juez aplicaron de manera idéntica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 28 de julio de 2003, que negó las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Consejeros: Enrique Gil Botero—Jaime Orlando Santofimio G.—Olga Mélida Valle de De La Hoz.

1 “Artículo 129.—El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”.

2 “Artículo 13.—Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)
“Sección tercera (…)
“Las controversias de naturaleza contractual”.

3 La Corte Constitucional ha expresado sobre la causa petendi en los procesos —Sentencia T-48 de 1999—: “Conforme a la jurisprudencia y a la doctrina nacionales, el objeto de un proceso se encuentra definido tanto por las declaraciones que, en concreto, se solicitan de la administración de justicia (petitum), como por el pronunciamiento específico del órgano judicial en la parte resolutiva de la respectiva sentencia con respecto al petitum. En relación con la causa petendi o causa de pedir, las mismas fuentes señalan que esta hace referencia a las razones que sustentan las peticiones del demandante ante el juez. Es así como la causa petendi contiene, por una parte, un componente fáctico constituido por una serie de hechos concretos y, de otro lado, un componente jurídico, constituido no solo por las normas jurídicas a las cuales se deben adecuar los hechos planteados sino, también, por el específico proceso argumentativo que sustenta la anotada adecuación. En suma, es posible afirmar que la causa petendi es aquel grupo de hechos jurídicamente calificados de los cuales se busca extraer una concreta consecuencia jurídica” (negrillas fuera de texto).

4 Sobre el contenido de la causa petendi, la Sección Tercera expresó en la sentencia del 4 de octubre de 2007 —Exp. 16.368—: “En sentido amplio, la razón de la causa petendi de la demanda son los hechos que le sirven de fundamento, es decir, las situaciones o acontecimientos con base en los cuales el demandante construye las peticiones y a través de la cual defiende sus derechos. En sentencia del 15 de febrero de 1991 —Sección Quinta, Exp. 0491—, el Consejo de Estado dijo al respecto que:
‘(…) En efecto, si como lo enseña el procesalista Hernando Devis Echandía, la razón de las pretensiones o causa petendi es el fundamento esgrimido por el demandante para obtener el objeto de lo pedido en la demanda o, en otras palabras, como lo enuncia el tratadista Chiovenda y lo admite la jurisprudencia nacional, la causa petendi es la razón de hecho que se indica en la demanda como fundamento de las peticiones, esa exigencia está ampliamente satisfecha en autos con la clara y precisa relación histórica de las circunstancias constitutivas, modificativas e impeditivas, de las que la actora cree deducir la declaratoria de nulidad que persigue, y con la afirmación de conformidad de esos hechos con el derecho invocado en el libelo demandatorio.
‘Es que la causa petendi debe ser buscada exclusivamente dentro del marco de la demanda, con un criterio formal amplio que conduzca a su interpretación lógica y no a su simple tenor literal, teniendo cuidado de no confundírsela con el derecho aducido como violado y mucho menos con las pruebas tendientes a la demostración de los hechos que la constituyen. Tampoco cabe buscarla en consideraciones abstractas de orden filosófico, sociológico o político por fuera del ámbito mismo de la demanda’.
(…)
“De otro lado, en el artículo 75.11 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a los procesos contencioso administrativos, se establece que los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones deben estar determinados, clasificados y numerados. En este sentido, la doctrina ha manifestado que basta con que esos hechos aparezcan inteligibles o claros, clasificados o separados, y ojalá en orden lógico y numerados, para convertirse en uno de los presupuestos para que el demandante obtenga sentencia favorable, es decir, se requiere la correcta alegación de los hechos esenciales que configuren la causa petendi o sirvan de fuente jurídica a las pretensiones.
(…)
“Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que la modificación a los ‘hechos’ en que se fundamentan las pretensiones constituye, a su vez, una modificación de la causa petendi y, por lo tanto, una reforma a la demanda, actuación que, como se dijo, tiene un momento procesal oportuno para realizarse; es decir, no es viable que el demandante reforme la causa petendi en el transcurso del proceso.
(…)
“Posteriormente, al momento de presentar los alegatos de conclusión, en la primera instancia, el actor introdujo el tema de la falta de ‘licencia de funcionamiento’ de la droguería que opera en el interior del hospital, la cual debió ser otorgada por la secretaría de salud departamental; no obstante, en el caso concreto, la licencia que se tiene la expidió una autoridad incompetente, como es el Instituto de Salud de Bucaramanga —ISABU— (fl. 230, Cdno. de pruebas).
“Posteriormente, al sustentar el recurso de apelación contra la sentencia, el actor reiteró el anterior problema. Manifestó que la demanda se fundamentó tanto en el artículo 35 del Decreto-Ley 1950 de 1964, como en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993. Dijo en este sentido que: (…)
“Según lo dicho, observa la Sala que el demandante, en el escrito de sustentación del recurso de apelación —incluso desde los alegatos de conclusión— propuso un tema distinto al planteado en la demanda, por lo cual se deduce que lo pretendido ahora es la reforma de la misma, al introducirse un hecho nuevo, situación inadmisible, por cuanto no es el momento procesal adecuado para hacerlo.
“En efecto, el actor solicitó, inicialmente, la nulidad del contrato celebrado —por violar la resolución del Ministerio de Salud— y la indemnización de perjuicios —por la mala adjudicación del contrato—. Sin embargo, en el recurso de apelación, además de reiterar aquella solicitud, con fundamento en el artículo 45 de la Ley 80, afirmó que la demanda también se fundamentó en la vulneración del artículo 35 del Decreto-Ley 1950 de 1964, como quiera que la Droguería que funciona al interior del HURGV carece de licencia de funcionamiento, expedida por una autoridad competente, porque la misma no provino de la respectiva Secretaría de Salud Departamental, ni de alguna dependencia suya. Es claro, entonces, que el aspecto relativo a la carencia de la licencia de funcionamiento no fue alegado por el actor en la demanda.
“No obstante lo anterior, considera la Sala que el hecho de haber pedido una prueba relacionada con los aspectos que ahora se reprochan —que además fue decretada y practicada—, no corrige la deficiencia anotada, porque la causa petendi no está determinada por los medios de pruebas solicitados, sino por el planteamiento formulado en los hechos y en los razonamientos de derecho planteados por el actor. En este sentido, es claro que las pruebas guardan —deben guardar— relación con los hechos alegados, es decir, que se piden para demostrar los fundamentos de hecho de las pretensiones, entre los cuales, se insiste, no estaba el tema planteado en los alegatos de conclusión y en el recurso de apelación.
(…)
“Entre otras cosas, y en aras de garantizar el principio pro accione, la Sala advierte que tampoco es posible, interpretando la demanda, deducir que el actor sí planteó oportunamente este cuestionamiento, cuando sencillamente pidió una prueba que razonablemente debió relacionarse con los hechos que narró, pero que fue convertida, posteriormente, en soporte de un hecho distinto, con consideraciones nuevas.
“Por tanto, no se puede ahora sorprender al demandado incluyendo hechos o pretensiones que no fueron planteados oportunamente, pues lo normal es que él ponga en marcha todos los medios de defensa que tiene a su alcance, pero solo respecto de aquellos temas que le son propuestos, es decir, los que quedaron plasmados en la demanda o en su reforma, de ahí que permitirle al actor una actuación como esta, en el sentido de modificar la causa petendi de la demanda, traería como consecuencia la vulneración al derecho de defensa del demandado, puesto que, para ese momento, ya habría hecho uso de la oportunidad para ejercerlo, ignorando los hechos nuevos, frente a los cuales, como es obvio, no desplegó mecanismo de defensa alguno”.

5 “Artículo 1602.—Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales”.

6 Sobre este principio la doctrina se expresa: “El postulado se suele enunciar diciendo que ‘los actos jurídicos no perjudican ni aprovechan a los terceros’ (res inter alios acta aliis neque nocere neque prodesse potest). Pero esta fórmula, tomada al pie de la letra, peca de simplismo e inexactitud, porque sugiere la idea falsa de que la eficacia de los actos jurídicos queda circunscrita estrictamente al círculo de los agentes directos, cuando en realidad ella se proyecta sobre la situación jurídica de personas que en manera alguna han intervenido en el acto y que hasta ignoran su otorgamiento. visto está que las convenciones, los contratos y también ciertos actos unipersonales o unilaterales son una ley para las partes, respecto de las cuales producen derechos y obligaciones y les imponen una conducta leal y diligente en su ejecución. mas el concepto de partes no se identifica con el de agentes materiales, pues, en virtud de la figura sui generis de la representación, lo que una persona ejecuta en nombre de otra, estando facultada para hacerlo, produce respecto de esta los mismos efectos que si hubiera actuado por sí misma; generalmente, los derechos y las obligaciones de las partes pasan de estas a sus causahabientes o sucesores universales y, en ciertas condiciones, a sus sucesores o causahabientes singulares; la situación de los acreedores de las partes, especialmente la de los acreedores quirografarios o balistas, también se mejora o desmejora en razón de los actos realizados por sus deudores, en la medida en que el patrimonio de estos aumenta o disminuye; y, en fin, ciertos actos jurídicos son oponibles a personas extrañas a las partes. de suerte que lo único que se puede decir respecto al influjo de la eficacia de los actos jurídicos es que, salvas excepciones legales, estos no producen derechos ni obligaciones para las personas enteramente ajenas a su celebración y que, además, no tienen vinculación alguna con las partes, o sean los terceros, en sentido estricto, o penitus extranei, lo cual se justifica, ya que la participación voluntaria o consentimiento es requisito esencial para la radicación subjetiva de los mencionados efectos de los actos jurídicos. —págs. 362 y 363—.
(…)
“(…) Reducido el postulado a los límites antes determinados, según los cuales la relatividad de los actos jurídicos solamente significa que estos no pueden conferir derechos ni imponer obligaciones a los terceros, todavía es necesario agregar que tal postulado no es un axioma absoluto, sino que tan solo es un sano principio individualista legado por el derecho romano, pero sujeto excepciones impuestas por el desarrollo comercial e industrial. Así, en lo que a nuestro derecho respecta; ya está sometido a dos excepciones de señalada importancia práctica y de frecuente ocurrencia, a saber: A) El compromiso unipersonal o unilateral, y B) El contrato colectivo.” —Teoría General del Contrato y de los demás Actos o Negocios Jurídicos. G. Ospina Fernández y E. Ospina Acosta, cuarta edición, Temis. Págs. 373 y 374—.

7 “Artículo 1622.—Interpretaciones sistemáticas, por comparación y por aplicación práctica. Las cláusulas de un contrato se interpretarán unas por otras, dándosele a cada una el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad.
“Podrán también interpretarse por las de otro contrato entre las mismas partes y sobre la misma materia.
“O por la aplicación práctica que hayan hecho de ellas ambas partes, o una de las partes con aprobación de la otra parte”.

8 Entre otras cosas, es importante advertir la imprecisión en que incurre el artículo 86 del Decreto 222 de 1983, al tratar como institutos equivalentes el “reajuste de precios” y el de “revisión” de los mismos. La clara diferencia que ha establecido entre ellos la doctrina y la jurisprudencia consiste en que el reajuste es una medida que se pacta en el contrato, estableciendo la aplicación de índices y fórmulas, para cubrir la diferencia de los precios que se presenta entre el momento en que fueron calculados y presentados a la entidad estatal y aquel en que la obra efectivamente se realiza, y permite reconocer los sobrecostos en que puede llegar a incurrir el contratista. La revisión, por su parte, es una medida que se impone en los casos en que el contrato resulta desequilibrado económicamente, porque se presentan alteraciones por causas no imputables a las partes del contrato. Sobre este último ha dicho la corporación que “La revisión de precios se aplica por el acaecimiento de áreas previsibles, como la inflación y la devaluación de la moneda, que aún cuando se puede conocer anticipadamente su ocurrencia, no es posible cuantificar exactamente el impacto porcentual que tendrá en los valores determinantes del precio”(Sección Tercera. Sentencia de 4 de septiembre de 2003. Rad. 22.952).

9 Sección Tercera, sentencia de 13 de mayo de 1988. Rad. 4303.

10 Sección Tercera, sentencia del 2 de septiembre de 2004. Rad. 14.578.

11 En este sentido, antes de que la entidad liquidara el contrato el contratista le manifestó —comunicación del 15 de enero de 1995, fl. 43, cdno. 1—, precisando el alcance de las diferencias que existían, que: “Al momento de la liquidación del contrato FLA presentó una forma de interpretación de la cláusula cuarta del contrato, según la cual la fórmula de reajuste se aplica al precio inicial desconociendo que los índices de precios son acumulados” (negrillas fuera de texto).

12 Sobre la vinculación que tiene para las partes los estrictos términos en que se haya pactado una fórmula de reajuste, y por ende los “índices” a los que remite para actualizar el precio, expresó la Sección Tercera en la sentencia de octubre 18 de 2007 —exp. 15.756—: “Significa lo anterior, en relación con el reajuste de las actas de obra, que deben acatarse, en caso de haberse previsto, los acuerdos que regularon el contrato. En este sentido, observa la Sala, en el caso concreto, que el actor pretende desconocer lo que voluntaria y conscientemente acordó.

“En los anteriores términos, encuentra la Sala que en los dos contratos objeto de este proceso, las partes acordaron no solo la fórmula de reajuste, sino también —lo que es usual—, los índices y las fechas de los mismos, con los cuales se debía hacer el reajuste correspondiente a cada acta de obra.
“En estos términos, y toda vez que el art. 86 señala que las partes ‘pueden’ pactar formulas de revisión o reajuste, optaron por acoger esta posibilidad legal y señalaron lo correspondiente para aplicarla.
“En tal sentido, y de manera distinta a la que prevé el inciso final del artículo 86 del Decreto 222 de 1983 —que es supletivo, en esta materia, a la voluntad de las partes—, estas no acogieron pagar los reajustes con el índice del ‘mes anterior a la fecha de pago del acta’ —fórmula legal—, sino con el del ‘mes en que se ejecutaron las obras’ —fórmula señalada en el contrato de obra—. Por esta razón, y al no ser el inciso 3º del artículo 86 una norma imperativa, sino supletiva, es decir, a falta de acuerdo de las partes sobre el tema, la Sala encuentra que los dos contratos establecieron una forma especial para liquidar los reajustes y, según el experticio técnico, en esa condición fueron pagados al contratista impugnante, de manera que se debe negar este punto apelado, por las razones expuestas”.