Sentencia 1996-00376 de abril 28 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 05001233100019960037601

Expediente: 18.168

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Sociedad Compañía de Seguros Generales Aurora S.A.

Demandado: municipio de Medellín

Referencia: contractual - apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintiocho de abril dos mil diez.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para adelantar el estudio de los distintos temas que constituyen materia de la litis, se avanzará en el siguiente orden: 1) La acción incoada; 2) Competencia del Consejo de Estado; 3) La legitimación en la causa de la compañía aseguradora; 4) El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”; 5) Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio; 6) El asunto sometido a examen.

1. La acción ejercida.

La parte actora invocó expresamente el ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, cuyo texto, para la época de la presentación de la demanda, era el siguiente:

“De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones...”.

Mediante el análisis de la anterior disposición, la Sala advierte que la acción de controversias contractuales resultaba procedente para demandar la nulidad del contrato 053 de 1995 y de los actos administrativos por medio de los cuales el Estado declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación amparada por la Póliza de seguro 63881 y su anexo modificatorio 40470, así como la responsabilidad del Estado fundada en la existencia de daños ocasionados en su condición de sujeto activo de la contratación estatal.

En el caso concreto la Sala considera que la acción ejercida es la de controversias contractuales, no solo porque el demandante expresamente la invocó y la sustentó en su demanda sino, fundamentalmente, porque la misma se promovió con el objeto de que se declarara la nulidad absoluta del contrato número 053 de 1995, así como la nulidad absoluta de la Póliza 63881 y de su anexo 40470.

No comparte la Sala la afirmación expresada por la delegada del Ministerio Público en esta instancia, según la cual las pretensiones del actor debían tramitarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el argumento de que la Póliza 63881 y su anexo 40470 no se encontraban garantizando obligaciones surgidas de un contrato estatal, sino el pago de una obligación legal —el impuesto predial—.

No puede afirmarse que las obligaciones amparadas estuviesen al margen de la supuesta relación contractual, en tanto las garantías se expidieron con motivo u ocasión de la actividad contractual, toda vez que el artículo 45 del Decreto 2163 de 1970, exige el paz y salvo de impuestos municipales como requisito para la celebración de esta clase de negocios.

Así pues, la acción pertinente es la contractual, de conformidad con las prescripciones contenidas en el artículo 77 de la Ley 80, expedida en el año de 1993, según las cuales “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serán susceptibles del recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”.

De acuerdo con lo anterior, no le asiste razón al tribunal administrativo a quo, en su afirmación de que el actor habría acumulado dos acciones diferentes, la contractual y la de nulidad y restablecimiento del derecho.

2. Competencia del Consejo de Estado.

Esta corporación es competente para conocer del recurso de apelación en virtud de lo dispuesto por el artículo 75(2) de la Ley 80, expedida en el año de 1993, el cual prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción contencioso administrativa, por cuanto el municipio de Medellín es una entidad estatal, de carácter territorial, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio e independiente.

Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que la naturaleza del contrato no depende de su régimen jurídico, puesto que según las normas legales vigentes, por cuya virtud se acogió un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, hay lugar a concluir que deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades que participan de esa misma naturaleza. En este sentido se ha pronunciado esta Sala:

“De este modo, son contratos estatales ‘todos los contratos que celebren las entidades públicas del Estado, ya sea que se regulen por el estatuto general de contratación administrativa o que estén sujetos a regímenes especiales’, y estos últimos, donde encajan los que celebran las empresas oficiales que prestan servicios públicos domiciliarios, son objeto de control por parte del juez administrativo, caso en el cual las normas procesales aplicables a los trámites que ante este se surtan no podrán ser otras que las del derecho administrativo y las que en particular existan para este tipo de procedimientos, sin que incida la normatividad sustantiva que se le aplique a los contratos”(3) (negrilla fuera del texto).

De conformidad con lo anterior, se tiene entonces que en el marco del ordenamiento vigente la determinación de la naturaleza jurídica de los contratos radica en el análisis particular de cada entidad, pues la naturaleza de esta definirá, directamente, la del contrato que ha celebrado.

Así pues, adquiere relevancia en este punto la naturaleza de cada entidad, por lo cual si se considera que determinado ente es estatal, por contera habrá de concluirse que los contratos que la misma celebre deberán tenerse como estatales, sin importar el régimen legal que les deba ser aplicable.

Esta afirmación encuentra soporte legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que al tratar de definir los contratos estatales adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato:

“Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”(4).

Ahora bien, también conoce la Sala de los conflictos originados en los contratos de seguros que se celebran para respaldar o garantizar el cumplimiento de contratos estatales, toda vez que aquellos también participan de la naturaleza jurídica de estos, tal como lo ha señalado la jurisprudencia de la corporación(5):

“[C]uando la entidad estatal contratante aprueba o ratifica el correspondiente contrato de seguro de cumplimiento, el mismo, en cuanto conste por escrito, corresponderá a la clasificación de los contratos estatales, de conformidad con las exigencias del criterio subjetivo u orgánico adoptado por la Ley 80 como elemento diferenciador específico de esa clase de contratos, en la medida en que aquella estará directamente vinculada a ese contrato de seguro de cumplimiento como titular de uno de sus extremos, sin que ello signifique, dadas las especialísimas características que individualizan a esta clase de contratos de seguros, que a la entidad estatal le corresponda cumplir con las obligaciones propias de cualquier tomador ordinario como las de declarar el estado del riesgo (C.Co., art. 1058), pagar la prima (C.Co., art. 1066), mantener el estado del riesgo (C.Co., art. 1060), notificar sobre circunstancias sobrevivientes que agraven o varíen el riesgo (C.Co., art. 1066), dar aviso del acaecimiento de un siniestro (C.Co., art. 1075), etc., como tampoco cabe en esta relación la revocatoria del seguro por voluntad de la aseguradora (C.Co., art. 1071)”.

Adicionalmente, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, que a su vez fue modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, prescribe que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.

En efecto, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2007, define el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los siguientes términos:

“ART. 1º—El artículo 82 del Código Contencioso Administrativo modificado por el artículo 30 de la Ley 446 de 1998, quedará así:

“ART. 82.—Objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley.

“Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno.

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional” (negrillas fuera de texto).

“ART. 2º—Derógase el artículo 30 de la Ley 446 de 1998 y las demás normas que le sean contrarias.

“PAR.—Sin perjuicio de lo previsto en el presente artículo, se mantiene la vigencia en materia de competencia, de las leyes 142 de 1994, 689 de 2001 y 712 de 2001” (negrillas fuera de texto).

Esta norma, al definir el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, determinó que a la misma le compete “... juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas...”, en lugar de “... juzgar las controversias y litigios administrativos...”, como disponía el anterior artículo 82 del Código Contencioso Administrativo.

Respecto de su alcance se pronunció la Sala mediante auto de febrero 8 de 2007, radicación 30.903, en el cual, a propósito de los asuntos que interesan al caso que aquí se examina, señaló:

“A manera de síntesis, puede resumirse la nueva estructura de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con la entrada en vigencia de la Ley 1107 de 2006, de la siguiente manera:

“i) Debe conocer de las controversias y litigios precontractuales y contractuales en los que intervenga una entidad pública, sin importar su naturaleza, ni el régimen jurídico aplicable al contrato, ni el objeto del mismo.

“(...).”

3. La legitimación en la causa de la compañía aseguradora para incoar la acción contractual.

En el presente proceso la parte actora es la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., empresa que suscribió el contrato de seguros número 63881 con el particular contratista Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., con el fin de asegurar el cumplimiento del contrato que este, a su vez, habría celebrado con una entidad territorial del Estado, el municipio de Medellín.

Si bien la compañía de seguros, demandante en el proceso, no suscribió el contrato de compraventa de bien inmueble, esta instauró demanda en contra del municipio de Medellín, con el fin de impugnar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se declaró el siniestro de no pago del impuesto predial del lote de terreno vendido al municipio, así como la nulidad del contrato 053 de 1995, en la medida en que tales actos la afectan directamente, toda vez que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., era la garante de obligaciones surgidas de ese contrato.

Respecto de la posibilidad jurídica de que la compañía de seguros se encuentre legitimada en la causa(6) para incoar la acción contractual con el fin de impugnar la legalidad de los actos mencionados, cabe anotar que el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo(7), norma vigente para la fecha en la cual fue instaurada la demanda, limitó el ejercicio de la acción contractual para quienes son parte en el contrato, salvo en el evento de que se solicite su nulidad absoluta, caso en el cual la autorización legal para el ejercicio de esa acción se extiende también a los terceros interesados.

En el presente caso, de una parte la compañía aseguradora solicitó la nulidad del contrato 053 de 1995 para lo cual se encontraba legitimada y, de otro lado, respecto de la solicitud de nulidad del acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro de incumplimiento de una obligación asociada al contrato 053 de 1995, cabe señalar que es claro el interés directo que le asiste a la compañía aseguradora en la impugnación de este acto, más allá de su naturaleza, toda vez que de él deviene la obligación a su cargo de efectuar el pago del impuesto predial, en virtud de la póliza que expidió a solicitud del mismo contratista y en beneficio del municipio de Medellín. En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia de la Sala:

En este sentido, el acto que declaró la ocurrencia del siniestro tenía un destinatario que podría calificarse como principal, cual es la aseguradora que otorgó la garantía; y otro, también interesado en su cuestionamiento, o sea el contratista de la administración que celebró con aquella el contrato de seguro. Aseguradora y contratista que fueron debida y oportunamente notificados del acto que declaró la ocurrencia del siniestro.

Se hace la precisión precedente para afirmar que tanto la aseguradora como el contratista tenían interés en impugnar ese acto. La primera, para liberarse, con su nulidad, del pago de la garantía de estabilidad y buena calidad de la obra; y el contratista, porque la invalidación del acto lo liberaría de la acción que como subrogatario tendría la aseguradora contra él, una vez cubierto el valor de la suma asegurada, en los términos del artículo 1096 del Código de Comercio (ver cláusula 9ª del contrato de seguro, a fl. 116)”(8).

En reciente oportunidad la Sala ratificó el pronunciamiento antes aludido al sostener que las compañías aseguradoras se encuentran legitimadas para incoar la acción contractual contra los actos administrativos mediante los cuales la administración pública declara el siniestro por incumplimiento de las obligaciones contractuales, en los términos que se transcriben a continuación:

“Es por lo anterior que la Sala, fija su posición, por primera vez, en el sentido de afirmar que la aseguradora, dentro del caso en estudio, es titular de la acción de controversias contractuales, aun cuando no sea parte del contrato estatal, como quiera que tiene un interés directo en el acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual o postcontractual, el cual como ya se dijo, solo es susceptible de ser enjuiciado a través de dicha acción toda vez que el artículo 77 de la Ley 80 de 1993 establece la vía procedente para controvertirlo sin cualificar el sujeto activo de la misma.

“Sostener lo contrario, esto es, que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, en atención a que la aseguradora no es parte del contrato estatal, supone desconocer de manera directa el postulado del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, antes citado, y genera una contradicción lógica en tanto aplica frente a una misma situación jurídica dos consecuencias diferentes que se excluyen entre sí.

“Esta posición, ha sido asumida recientemente por la Sala mediante auto de 3 de agosto de 2006, en el cual se desestimó definitivamente la posibilidad de que coexistan acciones diferentes, con sus respectivas caducidades, para controvertir los mismos actos administrativos, en el correspondiente evento, los precontractuales; entonces, dicha argumentación en relación con estos últimos, se hace igualmente extensiva para los actos de naturaleza contractual y postcontractual, en la medida que se garantiza el acceso a la administración de justicia bajo parámetros claros y definidos, sin que existan dicotomías al momento de interponer las acciones contencioso administrativas, dependiendo de la persona que ejercite las mismas.

“Adicionalmente, dada la estructura, contenido, y alcance de la acción contractual, esta permite que se formulen de manera conjunta o autónoma pretensiones anulatorias, declarativas, indemnizatorias, entre otras, situación que permite excluir la acción de nulidad y restablecimiento para el ejercicio de una esas mismas pretensiones”(9).

También en reciente pronunciamiento jurisprudencial la Sala ratificó que además de que el acto mediante el cual se declara el siniestro es de naturaleza contractual, su contenido se encamina directamente a la exigibilidad de obligaciones surgidas de un contrato de seguro, el cual tiene, respecto del contrato asegurado, el carácter de accesorio; así se expresó la Sala(10):

“Agrega la sala, que a más de que los actos son de naturaleza contractual por lo que su impugnación procede por la vía de la acción contractual con independencia del sujeto que la instaure, el sustrato o contenido de aquel es la exigibilidad de la obligación de amparo que surge del contrato de seguro, contrato que en términos del artículo 1499 del Código Civil tiene la naturaleza de accesorio al contrato estatal, en cuanto ampara el cumplimiento de las obligaciones emanadas de este y que como tales son obligaciones principales, razón para que el cuestionamiento de tal acto deba hacerse por la vía de la acción contractual”.

Así pues, en el presente asunto no le asiste duda a la Sala de que la Compañía de Seguros Generales La Aurora S.A., se encontraba legitimada en la causa para formular demanda en el presente asunto.

4. El criterio de la Sala respecto del contrato escrito como prueba “ad substantiam actus”.

La jurisprudencia de la Sala(11) ha determinado, en relación con la prueba de la existencia de los contratos celebrados por el Estado, que en la generalidad de los casos, su existencia pende y se acredita mediante el documento escrito, razón por la cual se reputan solemnes, tal como lo han dispuesto las distintas regulaciones contractuales, así: artículo 18 del Decreto 150 de 1976, artículo 26 del Decreto-Ley 222 de 1983 y artículo 39 de la Ley 80 de 1993.

Igualmente ha señalado la Sala que constituye presupuesto para el perfeccionamiento de todo contrato celebrado por el Estado y regido por el estatuto de contratación estatal, la formalidad del escrito, exigencia consagrada igualmente en los estatutos contractuales que antecedieron al actualmente vigente, normas en las cuales se exigía el cumplimiento de varios requisitos que solo podían satisfacerse si el contrato constaba por escrito. Esta formalidad de la instrumentación escrita para que el contrato alcance su perfeccionamiento —conviene reiterarlo— la exigen la Ley 80 de 1993 y su Decreto Reglamentario 679 de 1994, normatividad que en la actualidad rige de manera general la actividad contractual de la gran mayoría de las entidades públicas.

También ha sostenido esta corporación que en principio no existe ni ha existido en los distintos estatutos contractuales una regulación sobre la forma específica de probar los contratos, toda vez que tanto el artículo 43 de la Ley 150 de 1976, como el artículo 55 del Decreto-Ley 222 de 1983, disponían que la existencia de los contratos podía demostrarse “por cualquiera de los medios probatorios admitidos por las leyes”, salvo que estuvieran sujetos a la formalidad de la escritura pública, texto a partir del cual resulta claro que los contratos de derecho público no podían probarse mediante cualquier medio válido, puesto que ello dejaría sin efecto las prescripciones normativas que establecen los requisitos de forma y perfeccionamiento del contrato.

Sin embargo, a juicio de la Sala las normas contractuales no pueden interpretarse aisladamente sino, en armonía con las normas procesales correspondientes concretamente en este caso con los artículos 175 del Código de Procedimiento Civil, disposición en la cual se establecen los medios de prueba que pueden hacerse valer ante el juez y, 187 ibidem, a cuyo tenor “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia y validez de ciertos actos”; pues bien, a la luz del principio de hermeneútica referido al efecto útil de la interpretación de la norma, el cual obliga al juez a preferir aquella interpretación que confiere efectos a una norma frente a la opción en la cual dichos efectos se desconocen o se disminuyen significativamente, hay lugar a concluir que en aquellos casos en los cuales la solemnidad se encuentra expresamente establecida en la ley sustancial para la existencia de los contratos en cuya celebración participa la administración pública, por regla general se tendrá la imposibilidad de probarlos a través de medios de acreditación distintos a la propia formalidad legalmente exigida.

Al respecto, la Sala se ha pronunciado en los términos que se transcriben a continuación:

“Por lo tanto, una interpretación sistemática de las disposiciones contractuales antes transcritas y las de orden procesal contenidas en los artículos 175 y 187 del Código de Procedimiento Civil, conduce a concluir lo siguiente:

“1) La regla general es que las relaciones contractuales del Estado deben constar por escrito, pues, este constituye requisito ad substantiam actus y adsolemnitatem, en la forma y condiciones señaladas en los artículos 18 del decreto Ley 150 de 1976, 26 del Decreto-Ley 222 de 1983, 39 y 41 de la Ley 80 de 1993.

“Es más, en los casos en que se celebren contratos que recaigan sobre derechos reales con respecto a inmuebles, ese escrito o documento, además, debe tener la forma específica de escritura pública.

“2) Inclusive, el instrumento de carácter documental, es también requerido por la ley, en aquellos eventos en los que, por la cuantía o por la situación de urgencia manifiesta, si bien no se exige el escrito para la celebración del contrato, el legislador impone la necesidad de resolución motivada para el reconocimiento de las obligaciones a cargo de la Nación, de acuerdo con las previsiones de los incisos segundos de los artículos 18 del Decreto 150 de 1976 y 26 del Decreto 222 de 1983 y, autorización escrita de la entidad contratante para las situaciones de urgencia manifiesta, de conformidad con los artículos 41 y 42 de la Ley 80 de 1993.

“3) Ahora bien, a partir de la aplicación del principio de efecto útil en la interpretación normativa, la Sala entiende que el contenido de las disposiciones que consagran al escrito como requisito ad substantiam actus de formación y perfeccionamiento del contrato y, aquellas que consagran la posibilidad de probar el contrato por cualquiera de los medios de convicción permitidos por la ley, se adecuan en forma armónica a la previsión del artículo 187 del Código de Procedimiento. Civil, bajo la siguiente interpretación:

“a) Esa disposición probatoria autoriza la utilización de cualquiera de los medios de convicción relacionados en el artículo 175 ibidem, a saber: testimonios, indicios, etc., pero, con la siguiente advertencia expresa: “sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”.

“b) Por su parte, las disposiciones contractuales de naturaleza sustancial contenidas en los artículos 18 y 39 del Decreto-Ley 150 de 1976, 26 y 51 del Decreto-Ley 222 de 1983 y 41 de la Ley 80 de 1993 —según el caso—, imponen, perentoriamente y por regla general, la solemnidad del escrito para instrumentar la relación jurídico contractual, constituyéndose así en requisito ad substantiam actus y ad probationem, que, imposibilita probar el contrato con cualquier otro medio probatorio previsto en la ley procesal, dado el carácter especial que revisten aquellas normas.

“c) Esa situación probatoria ad solemnitatem también se predica, en forma estricta y con mayor razón, cuando se trata de instrumentar esa relación mediante escritura pública, en los casos que así lo exige expresamente la ley.

“d) En ese contexto, habrá de interpretarse que el artículo 43 del Decreto-Ley 150 de 1976 y el artículo 55 del Decreto-Ley 222 de 1983, que daban vía libre a la posibilidad de probar la existencia del contrato con cualquier medio de convicción de los previstos en el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil, serían aplicables, como por ejemplo: frente a aquellos negocios jurídicos en los que la ley no exigió que el contrato constara por escrito o, cuando el contrato se destruye materialmente, entre otros eventos.

“En efecto, a título de mención, se hace referencia a los contratos cuya cuantía fuera menor a: $ 50.000, en vigencia del Decreto-Ley 150 de 1976 (art. 18) y, $ 300.000, en aplicación del Decreto-Ley 222 de 1983 (art. 26). Actualmente, en la Ley 80 de 1993, el legislador exceptuó la solemnidad escrita para los negocios jurídicos que pueden celebrarse sin formalidades plenas, pero, exige la orden previa y escrita de las obras, trabajos, bienes o servicios objeto del contrato expedida por el jefe o representante legal de la entidad o por el funcionario en quien hubiese delegado la ordenación del gasto (art. 39).

“Todo lo anterior hace parte del entendimiento integral de las normas relacionadas con la forma, perfeccionamiento y prueba del contrato, sin perjuicio de la posibilidad de que la parte contractual solicite al juez, por vía de la acción de controversias contractuales, la declaratoria de existencia del contrato cuando el negocio no se ha perfeccionado o no se ha legalizado, de conformidad con el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

“En tal sentido, la jurisprudencia de la Sala, en sentencia de 30 de noviembre de 2000(12), se pronunció sobre la posibilidad de demandar en acción de controversias contractuales, con pretensión de declaratoria de existencia del contrato, pues, el suministro de víveres se solicitaba a través de documentos como vales y formatos escritos, pero, sin perfeccionamiento ni legalización, dijo:

“Dado que, en algunos eventos —especialmente cuando el daño causado proviene de la prestación de un servicio o el suministro de unos bienes, entre otros casos, sin que exista un contrato perfeccionado y legalizado de conformidad con las normas legales vigentes—, puede solicitarse la declaración de existencia del respectivo negocio jurídico, en ejercicio de la acción contractual, ha expresado la Sala, adicionalmente, que para efectos de establecer si procede dicha acción o la de reparación directa, debe establecerse si las partes, en la práctica, han recorrido o no la definición del tipo negocial, esto es, si la conducta realizada por ellas da lugar al surgimiento del contrato que aspiraron a celebrar. Si la respuesta es afirmativa, deberá concluirse que se cumplieron los requisitos previstos en la norma para declarar la existencia y eficacia del negocio, por lo cual la acción procedente será la acción contractual; si es negativa, dicha acción no podrá prosperar. En efecto, la ausencia de la totalidad de los trámites necesarios para la formalización escrita del contrato y su posterior perfeccionamiento permite concluir que el negocio jurídico es inexistente”(13) (negrillas adicionales).

En sentencia de 6 de abril de 2000(14), cuyo supuesto fáctico consistió en la suscripción de un contrato de interventoría que no se perfeccionó, consideró:

“En la sentencia de 10 de marzo de 1997, Expediente 10.038, en la que se controvertía el pago de unos perjuicios derivados de un contrato que se firmó y cuya ejecución se inició pero luego no se perfeccionó por circunstancias atribuibles a la entidad contratante (falta de la reserva presupuestal y suspensión de los trámites de legalización), la sala declaró la existencia del contrato tal como era la pretensión del demandante en ejercicio de la acción contractual, ya que consideró que “el incumplimiento de los deberes que tiene la administración para la culminación de todos los trámites tendientes al perfeccionamiento de un contrato ya celebrado, frente a la diligencia del particular co-contratante en cumplirlos, da lugar a que la entidad pública negligente responda patrimonialmente por los daños y perjuicios irrogados teniendo como título jurídico de imputación lo que se conoce en la doctrina como responsabilidad precontractual de la administración pública”. Y al respecto resaltó lo dicho por la sala en la sentencia del 4 de marzo de 1991, Expediente 5825:

”Si se acepta la posición ortodoxa, habría que concluir que como el contrato no se perfeccionó la acción no podría ser sino de reparación directa. Pero interpretando la voluntad de las partes, lo que querían y buscaban con la celebración del contrato, puede sostenerse válidamente que el litigio encaja en las propiamente contractuales y no en las acciones de responsabilidad por hechos y omisiones de la administración”.

“En el caso de un contrato de mantenimiento que el contratista continuó ejecutando pese a su vencimiento y ante la prórroga de hecho, la sala encontró que se daban los elementos de la figura del enriquecimiento sin causa y por consiguiente, acreditados los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso como fundamento jurídico de las pretensiones del demandante, ante la alteración patrimonial por los servicios prestados sin el pago correspondiente, ya que “los contratos que hubieran podido llegar a constituirse en dicha causa no surgieron a la vida jurídica” de lo cual se derivaba la imposibilidad del demandante para ejercitar otro tipo de acción. (sent. de sep.6/91, Exp. 6306).

“En la sentencia de 29 de enero de 1998, Expediente 11.099, pese a que el demandante solicitó a través de la acción contractual que se declarara la existencia de un contrato que tuvo como objeto la transmisión de unas pautas publicitarias y el cumplimiento cabal del mismo, así como el incumplimiento del ente público por el no pago del precio de los servicios y por consiguiente se condenara al pago de dicho precio, la sala desechó las tres primeras pretensiones de la demanda “por cuanto el negocio jurídico no alcanzó existencia jurídica y por ende imposible resulta predicar cumplimiento o incumplimiento del demandante o acceder a la pretensión cuarta a título del valor del contrato tal cual fue solicitado”. Sin embargo, accedió a la pretensión quinta del demandante, cual era el pago de los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante que le fueron ocasionados, toda vez que en uso de las facultades interpretativas de la demanda, encontró probados los hechos que tipificaban el derecho a la indemnización de perjuicios por enriquecimiento injusto “ocasionado y suscitado por la conducta observada por la parte demandada, la que además se considera contraria al postulado de la buena fe”, ya que esta había entrado en tratos preliminares con miras a la celebración del negocio jurídico y auspició que el servicio se prestara efectivamente, no obstante que el acuerdo de voluntades no cumplió con la formalización escrita del convenio y su posterior perfeccionamiento, lo cual configuraba la ausencia del contrato “o en otros términos inexistencia del negocio jurídico”.

“Se observa también que en la sentencia de 4 de marzo de 1991 (Exp. 5825) se dio paso a la acción contractual, por cuanto la entidad pública tampoco había cumplido con todos los requisitos para el perfeccionamiento de un contrato ya celebrado. En dicha sentencia adicionalmente se señaló que de acuerdo a la versión del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo “no es posible sostener que las controversias de naturaleza contractual no puedan tener origen sino en contratos ya perfeccionados”, pues no de otra manera podría pedirse la declaratoria de la existencia o no de un contrato administrativo”. Se señalan en ese fallo aspectos tan lógicos como que “si se suscribe el convenio administrativo por las partes y no llega a perfeccionarse el contrato por culpa de una de ellas, no podrá hablarse propiamente de la existencia de este, pero no es posible desconocer que en dicha hipótesis se da algo más que un simple hecho, que constituye una relación jurídico-bilateral, un auténtico convenio creador de obligaciones”, toda vez que la responsabilidad de la administración no podría deslindarse de ese convenio que celebró.

“De los anteriores fallos puede deducirse que la acción que se invocó en cada uno de los casos expuestos dependía de las pretensiones de la demanda, ya fuera para que el juez administrativo declarara el enriquecimiento sin causa de la entidad pública a costa de los servicios prestados por el particular, encaminada por la acción prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, o bien declarara la existencia o validez del contrato por la del artículo 87 ibídem, o como en el caso debatido en el Expediente 11.099 donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en uso de las facultades interpretativas que el juez tiene de la misma.

“En este orden de ideas, el criterio que ha orientado la calificación de la acción es la existencia de un contrato, así se haya frustrado su perfeccionamiento para ejecutarlo válidamente. De tal manera que aquellas actividades que realizan los particulares para la administración pública y que debieron enmarcarse en una relación contractual pero que no se hicieron, pueden orientarse por la vía de la reparación directa siempre y cuando se den los presupuestos de la teoría del enriquecimiento sin causa: un enriquecimiento de la parte beneficiada; un correlativo empobrecimiento de la parte afectada; una relación de causalidad y la ausencia de causa jurídica.

En tanto que cuando el contrato existió así no se haya perfeccionado, ese acuerdo de voluntades como convenio jurídico celebrado, puede derivar responsabilidad de la administración por la vía de la acción de controversias contractuales, la cual como se sabe puede dirigirse a que se declare la existencia, nulidad o incumplimiento de un contrato, las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, su revisión y al pago de perjuicios y condenas de todo orden derivadas de la ejecución de un contrato estatal (CCA, art. 87)...”. (negrillas adicionales)”.

5. Las pruebas aportadas al proceso y su valor probatorio.

El artículo 168 del Código Contencioso Administrativo(15) señala expresamente que a los procesos atribuidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo aplicará el régimen legal probatorio establecido por el Código de Procedimiento Civil. Así, al incorporarse dicho régimen se adoptó también parte de la filosofía(16) que inspira las pruebas en el estatuto procesal civil, el cual se materializa en el sistema de valoración probatoria que está presente en los procesos constitutivos, declarativos o de condena que regula esa normatividad.

Bajo esta perspectiva, es necesario tener presente que de acuerdo con el artículo 253 del Código de Procedimiento Civil(17), los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia, estas últimas consistentes en la trascripción o reproducción mecánica del original; sumado a ello, el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, regula el valor probatorio de los documentos aportados en copia, respecto de los cuales señala que tendrán el mismo valor del original en los siguientes eventos: i) Cuando hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o de policía, o secretario de oficina judicial, previa orden del juez en donde se encuentre el original o copia autenticada; ii) Cuando sean autenticados por notario, previo cotejo con el original o con la copia autenticada que se le ponga de presente y iii) Cuando sean compulsados del original o de la copia auténtica.

A lo anterior se agrega que el documento público, es decir aquel que es expedido por funcionario de esa naturaleza, en ejercicio de su cargo o con su intervención (CPC, art. 251), se presume auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez, salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo dispone el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.

De otro lado, si el documento aportado es de naturaleza privada, al tenor de lo dispuesto en el aludido artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, este se reputará auténtico en los siguientes casos: i) Cuando hubiere sido reconocido ante el juez o notario, o judicialmente se hubiere ordenado tenerlo por reconocido; ii) Cuando hubiere sido inscrito en un registro público a petición de quien lo firmó; iii) Cuando se encuentre reconocido implícitamente por la parte que lo aportó al proceso, en original o copia, evento en el cual no podrá impugnarlo, excepto cuando al presentarlo alegue su falsedad; iv) Cuando se hubiere declarado auténtico en providencia judicial dictada en proceso anterior, con audiencia de la parte contra quien se opone en el nuevo proceso, y v) Cuando se hubiere aportado a un proceso, con la afirmación de encontrarse suscrito por la parte contra quien se opone y esta no lo tache de falso.

En relación con las copias aportadas a un proceso y su alcance probatorio, la Corte Constitucional, en Sentencia C-023 de febrero 11 de 1998, puntualizó:

“El artículo 25 citado se refiere a los “documentos” y hay que entender que se trata de documentos originales. En cambio, las normas acusadas versan sobre las copias, como ya se ha explicado. Sería absurdo, por ejemplo, que alguien pretendiera que se dictara mandamiento de pago con la copia simple, es decir, sin autenticar, de una sentencia, o con la fotocopia de una escritura pública, también carente de autenticidad.

“Un principio elemental que siempre ha regido en los ordenamientos procesales es el de que las copias, para que tengan valor probatorio, tienen que ser auténticas. Ese es el principio consagrado en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan lo relativo a la aportación de copias de documentos.

“De otra parte, la certeza de los hechos que se trata de demostrar con prueba documental, y en particular, con copias de documentos, está en relación directa con la autenticidad de tales copias. Tal certeza es el fundamento de la eficacia de la administración de justicia, y en últimas, constituye una garantía de la realización de los derechos reconocidos en la ley sustancial.

“En tratándose de documentos originales puede el artículo 25 ser explicable, porque su adulteración es más difícil, o puede dejar rastros fácilmente. No así en lo que tiene que ver con las copias, cuyo mérito probatorio está ligado a la autenticación”.

Ahora bien, en el presente caso concreto la Sala encuentra que algunos documentos aportados al proceso por la entidad pública demandada, por solicitud del tribunal administrativo a quo, reposan en copia simple, así las cosas, para la Sala resulta indispensable definir su valor probatorio, a efectos de realizar el respectivo examen de legalidad.

Pese a que, en principio, estas copias carecerían de valor probatorio, la Sala encuentra que muchas de ellas fueron decretadas como pruebas por el tribunal administrativo aquo y aportadas directamente por la misma entidad pública que las profirió, razón por la cual hay lugar a concluir que en realidad deben tenerse como copias auténticas, comoquiera que, necesariamente, en esa entidad reposa el respectivo original.

Se afirma lo anterior en razón a que, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 594 de 2000, constituye responsabilidad de toda entidad pública gestionar sus documentos y administrar sus archivos, a efectos de cumplir con la obligación dispuesta en los artículos 11 y 16 de la misma ley, que en su orden prescriben:

“ART. 11.—“Obligatoriedad de la conformación de los archivos públicos. El Estado está obligado a la creación, organización, preservación y control de los archivos, teniendo en cuenta los principios de procedencia y orden original, el ciclo vital de los documentos y la normatividad archivística”.

“ART. 12.—Responsabilidad. La administración pública será responsable de la gestión de documentos y de la administración de sus archivos”.

“ART. 16.—Obligaciones de los funcionarios a cuyo cargo estén los archivos de las entidades públicas. Los secretarios generales o los funcionarios administrativos de igual o superior jerarquía, pertenecientes a las entidades públicas, a cuyo cargo estén los archivos públicos, tendrán la obligación de velar por la integridad, autenticidad, veracidad y fidelidad de la información de los documentos de archivo y serán responsables de su organización y conservación, así como de la prestación de los servicios archivísticos” (resalta la Sala).

De esta forma, teniendo en cuenta la obligación legal asignada a las entidades públicas para que administren sus archivos y velen por su integridad, autenticidad y fidelidad, resulta preciso concluir que los actos o documentos creados por ellas mismas necesariamente reposan, o al menos deben reposar, en su archivo bajo las condiciones de veracidad exigidas por la normatividad legal que regula la materia.

Bajo este entendido, cuando una entidad pública directamente —no por medio de aporderado— aporta a un proceso copias de determinados actos o documentos proferidos o creados por ella misma, se debe concluir que se trata de copias fieles de su original y que cuentan con las condiciones de autenticidad requeridas legalmente, pues de acuerdo con los postulados del principio constitucional de la buena fe(18) (principio general de derecho), no se esperaría, por parte de la administración pública, un comportamiento diferente a la debida aportación de esos actos, comoquiera que fue ella misma quien los expidió.

En cuanto al principio de la bona fides, esta Sección ha señalado:

“El principio de la buena fe que se sustenta en el valor ético de la confianza constituye la base de las relaciones jurídicas, que impone a los sujetos de derecho determinados comportamientos y reglas de conducta, tanto en el ejercicio de sus derechos como en el cumplimiento de sus obligaciones.

“La buena fe ha sido considerada por la doctrina como el tipo de conducta social que se expresa en la lealtad en los tratos, el proceder honesto, esmerado y diligente que supone necesariamente no defraudar la confianza de los demás, ni abusar de ella, guardar fidelidad a la palabra dada y conducirse de forma honrada en cada una de las relaciones jurídicas; también ha señalado que todo comportamiento de una de las partes (deudor o acreedor, autoridad o súbdito), contrario a la honestidad, a la lealtad, a la cooperación, etc., entraña una infracción del principio de la bona fides porque defrauda la confianza puesta por la otra parte, que es el fundamento del trafico jurídico”(19).

Como puede observarse, de acuerdo con el principio de la bona fides, tanto la Administración como el administrado tienen la obligación de actuar con lealtad en cualquier etapa o evento de sus relaciones; así pues, cuando se solicita a la entidad pública que profirió un determinado acto administrativo que lo aporte a un proceso, se tiene la confianza legítima de que esta allegará lo solicitado de conformidad con las exigencias normativas y no tendría por qué hacerlo de otra forma; por ende, en el evento de que al proceso se aporte ese acto o cualquier otro documento que tenga su génesis en la misma entidad que lo allega, este deberá considerarse como auténtico, toda vez que no cabe esperar de la administración pública una conducta diferente a aportar copias fidedignas respecto de sus originales, pues quién más que ella misma para constatar y dar cuenta de su veracidad al punto de que la propia entidad pública se encuentra legalmente autorizada para autenticar los documentos que reposan en sus archivos y expedir copias válidas de los mismos. Cabe advertir al respecto que, en todo caso, estos documentos podrán ser tachados de falsedad en el proceso, de acuerdo con el artículo 252 del Código de Procedimiento Civil, pero mientras ello no ocurra, las copias simples aportadas por la misma entidad que creó o produjo los actos o documentos originarios, se reputarán auténticas.

Desde esta perspectiva se tiene que el numeral 1º del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, en relación con la competencia de las entidades públicas para verificar la autenticidad de las copias, consagra, a su vez, dos supuestos: en primer término contempla el caso de que en la entidad repose el original o la copia auténtica de un acto o documento que no sea de su autoría y de los cuales, sin embargo, se solicite una copia. En ese evento, el funcionario competente la expedirá, señalando, expresamente, su coincidencia con el respectivo original o con la copia auténtica, pues solo de esta forma esa nueva copia se reputará, igualmente, auténtica; y, en segundo lugar, se tendrán como auténticas también aquellas copias aportadas por la misma entidad pública que produjo o creo los actos o documentos originarios, sea que en ellos se certifique expresamente su concordancia para con el original o con la copia auténtica o que, simplemente, los aporte en copia simple, ya que, como se dijo anteriormente, no tendría por qué aportarlas en condiciones disímiles a su original, amén de que en todos los casos la contraparte mantiene a salvo su derecho para controvertir, cuestionar e incluso tachar tales documentos si estima contar con elementos suficientes para dudar de su veracidad o autenticidad e incluso para concluir acerca de la falsedad de los mismos.

Según lo expuesto, las copias aportadas a un proceso, previa autorización del respectivo director de oficina administrativa, solo se tendrán como auténticas cuando se manifieste su coincidencia con el original o con copia autenticada y, de no ser así, se verificará si el documento que fue aportado fue, a la vez, proferido o creado por la misma entidad pública que lo allega, pues en ese caso se tendrá como auténtico.

De otro lado, resulta importante anotar que aquellos documentos que no se encuentren firmados ni hayan sido manuscritos por la parte a quien se oponen, solo tendrán valor probatorio en tanto fueren aceptados expresamente por ella o por sus causahabientes, de conformidad con los dictados del artículo 269 del Código de Procedimiento Civil(20); adicionalmente, el artículo 252 del mismo estatuto prescribe que se presume auténtico un documento en tanto exista certeza respecto de la persona que lo ha elaborado, lo ha manuscrito o lo ha firmado(21).

Previo a examinar de fondo el recurso de apelación propuesto, se requiere examinar cada una de las pruebas aportadas al proceso de la referencia, a efectos de establecer su autenticidad y, por ende, realizar el respectivo juicio de legalidad; de esta forma se relacionan a continuación los documentos aportados y su respectiva calificación probatoria:

5.1. Originales y copias auténticas.

Los siguientes documentos fueron aportados por la parte actora en original o en copia auténtica, razón por la cual serán valorados por la Sala:

5.1.1. Original de la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995, por medio de la cual se decidió lo siguiente (fls. 2 al 4 del primer cdno):

“Hacer efectiva la Póliza 63881 expedida el día 15 de agosto de 1995, por valor de veinticuatro millones trescientos veinte mil cincuenta y ocho pesos ($ 24’320.058.), con el anexo de seguro de cumplimiento Nº 40470 del día 23 de agosto de 1995, garantía de cumplimiento expedida por la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda. identificada con Nit 890-927-116-4, a favor del municipio de Medellín y cuyo objeto consistió en garantizar el pago del impuesto predial sobre el lote ubicado en la calle 33 Nº 74B-106, matrícula 001-0113276, hasta por el valor adeudado más los intereses de mora causados a la fecha”.

De la parte considerativa se destaca:

“1. Que la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., identificada con Nit 890-927-116-4, constituyó a favor del municipio de Medellín, la póliza única de seguro de cumplimiento Nº 63881, expedida el día 15 de agosto de 1995 por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., por valor de veinticuatro millones trescientos veinte mil cincuenta y ocho pesos ($ 24’320.058.), para garantizar el pago del impuesto predial sobre el lote ubicado en la calle 33 Nº 74B-106, matrícula 001-0113276.

“2. Que el artículo 26 del Acuerdo 44 de 1989, establece: “El secretario de hacienda municipal previo concepto favorable de la contraloría municipal, autorizará la expedición de paz y salvos provisionales a los deudores morosos que garanticen el pago de los impuestos causados a su cargo”.

“3. Que el Acuerdo 48 de 1992, establece en el parágrafo del artículo 2º lo siguiente: ‘Para los fines previstos en el presente artículo serán aceptadas garantías reales, hipotecarias o prendarias, las cuales serán constituidas por intermedio de bancos, compañías de seguro y otras que a juicio de la administración, garanticen en forma segura y suficiente, el valor de los impuestos, intereses y sanciones debidos. En este último caso será necesario concepto previo y favorable del Concejo (sic) de gobierno’.

“4. Que mediante Resolución SH18-079 del día 25 de agosto de 1995, emanada de la secretaría de hacienda municipal, se autorizó a la división de catastro municipal la expedición del certificado de paz y salvo provisional por un valor de veinticuatro millones trescientos veinte mil cincuenta y ocho pesos M.L. ($ 24’320.058.), por concepto de impuesto predial a la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., en su carácter de propietaria del lote ubicado en la calle 33 74B-106, matrícula 001-0113276.

“5. Que la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., adeuda al municipio de Medellín, por concepto de impuesto predial hasta el 14 de noviembre de 1995, la suma de veinticuatro millones trescientos veinte mil cincuenta y ocho pesos M.L. ($ 24.320.058.), y hasta la fecha el tomador de la póliza no se ha presentado a cubrir el valor de la obligación asegurada.

“Que este tipo de garantías se constituyen para asegurar el cumplimiento de obligaciones pactadas” .

5.1.2. Copia auténtica expedida por la Superintendencia Bancaria, en enero 30 de 1996, de una certificación en la cual consta que la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., es una persona vigilada por la Superintendencia Bancaria, así como la representación legal y el objeto social de la misma sociedad (fls. 8 y 181 del primer cdno).

5.1.3. Copia auténtica del Acuerdo 028 de 1992, emanado del Concejo municipal de Medellín, referente a la regulación del paz y salvo por concepto del impuesto predial (fl. 173 del primer cdno).

5.1.4. Copia auténtica del Acuerdo municipal 44 de 1989, expedido por el Concejo municipal de Medellín, por medio del cual se dictan disposiciones sobre catastro e impuesto predial (fls. 173A a 173D del primer cdno).

5.2. Copias simples.

Al proceso se allegaron varios documentos en copia simple y, de conformidad con lo anteriormente mencionado, carecen de valor probatorio; algunos de estos documentos se allegaron por parte de la apoderada de la parte demandante —como anexos del escrito de demanda—(22) algunos más se arrimaron al proceso por parte de la entidad pública demandada —en respuesta a la solicitud del tribunal administrativo a quo— y aunque provienen de otras entidades o personas carecen del respectivo sello de autenticidad(23) y, otros documentos se allegaron al proceso por el apoderado de la entidad pública demandada, como anexos del escrito de contestación de la demanda(24).

5.3. Copias que provienen de la misma entidad que las aportó.

Se relacionan a continuación los documentos aportados al proceso por la entidad pública demandada —por solicitud del tribunal administrativo a quo—, los cuales se allegaron en copias que corresponden a documentos producidos por la misma entidad, razón por la cual se reputan como auténticos y tienen pleno valor probatorio:

5.3.1. Factura expedida por la secretaría de hacienda del municipio de Medellín, en la cual se liquida el impuesto predial y complementarios de un lote que se encuentra ubicado en la calle 33 número 74B-12 de la ciudad de Medellín, por valor de $ 24’320.058. (fl. 137 del primer cdno).

5.3.2. Resolución 2255 de 1995, por medio de la cual la entidad pública demandada declaró el siniestro de incumplimiento del pago del impuesto predial correspondiente al lote en cuestión (fl. 140 al 142 del primer cdno).

5.3.3. Documento que contiene el edicto de notificación del contenido de la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995 —a los representantes legales de la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A. y de la Sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.—, el cual se fijó el día 3 de enero y se desfijó el 19 de enero de 1996 (fl. 144 del primer cdno).

5.3.4. Acta de notificación fechada el 29 de diciembre de 1995, en la cual consta que Olga Marina Arango Ríos, identificada con la cédula de ciudadanía 43’493.497, se notificó del contenido de la Resolución 2255 del 22 de noviembre de 1995, en nombre de la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A. (fl. 145 del primer cdno).

5.3.5. Resolución 116 de 1996, por medio de la cual se dio respuesta a la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 2255 de 1995, confirmándola en su totalidad, para lo cual se consideró que: i) No resultaba menester que en el texto del contrato se mencionara la obligación de efectuar el pago del impuesto predial, por cuanto se trataba de una obligación legal; ii) La decisión tomada se encontraba respaldada en la garantía de cumplimiento y en su anexo modificatorio y, por esta razón, no había lugar a alegar falsa motivación; iii) La liquidación del impuesto, así como la respectiva póliza de seguro, cubría la totalidad del monto adeudado por el inmueble en cuestión y no solo por los 47.26 metros vendidos al municipio; iv) El objeto de la póliza de seguro era el de garantizar el pago del impuesto predial y no el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones surgidas del contrato 053 de 1995 y, por ello, no se presentaba el alegado vicio de nulidad absoluta de este contrato y del contrato de seguro; v) No se configuraban las causales de revocatoria directa del acto previstas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo (fls. 158 a 164 del primer cdno).

5.3.6. Acta de notificación de la Resolución 116 de 1995, a la apoderada de la sociedad demandante, la cual se surtió el día 6 de febrero de 1996 (fl. 165 del primer cdno).

5.3.7. Original de un oficio remitido por el municipio de Medellín —división de catastro municipal— al tribunal administrativo a quo, en el cual certifica que (folio 168 del primer cuaderno):

“En atención al exhorto de la referencia, le informo que la sociedad Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda., adeudaba al cuarto trimestre de 1995 por concepto de impuesto predial correspondiente a una faja de terreno con un área de 47.26 m2 con matrícula inmobiliaria 673920 que se desprendió del inmueble de mayor extensión con matrícula 113276, la suma de $ 45.846.

“La información se da al cuarto trimestre de 1995, porque de conformidad con el artículo 18 del Acuerdo 44 de 1989, el pago del impuesto predial se hará por trimestres anticipados”.

5.4. Documentos cuyo autor se desconoce.

El supuesto contrato 053 de 1995 se aportó por parte de la actora en una copia de copia sin firma alguna, así pues, además de que carece de valor probatorio por cuanto equivale a una copia simple, se trata de un documento que carece de firmas.

Por su parte, la entidad pública demandada aportó un documento en copia simple titulado “Contrato de compraventa Nº 053 de julio de 1995, celebrado entre el municipio de Medellín y Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.”, por medio del cual supuestamente se habría celebrado un contrato de compraventa sobre una faja de terreno con un área de 47.26 m2, por un valor de $ 15’595.800.oo; este documento solo contiene en copia una supuesta firma del alcalde de Medellín (fls. 114 a 116 del primer cdno); así pues, aunque en principio podría pensarse que se trata de un documento auténtico por cuanto proviene de la entidad pública, no puede ser apreciado como tal, toda vez que no contiene la firma del supuesto vendedor.

5.5. Dictamen pericial.

Las siguientes son las principales conclusiones consignadas en el dictamen pericial rendido por los peritos Jorge Cusse Arana y Tulio Jorge Vélez Agudelo, designados por el tribunal administrativo a quo, con el propósito de que determinaran el monto de los perjuicios que se habrían ocasionado por parte del municipio de Medellín a la sociedad demandante, con ocasión de la expedición de la Resolución 2255 de noviembre 22 de 1995: i) la garantía se expidió en debida forma, toda vez que la normas colombianas permiten efectuar modificaciones a las pólizas de seguros de cumplimiento; ii) el objeto de la garantía constituía el pago del impuesto predial del lote de terreno prometido en venta; iii) el asegurador demandante no sufrió perjuicio alguno, en tanto de una parte se encontraba autorizado para ejercer la actividad aseguradora y, de la otra, “se ciñó en la emisión de la póliza citada a las condiciones técnico-jurídicas que rigen las garantías de cumplimiento” (fls. 87 a 109 del primer cdno).

Observa la Sala que los peritos en su dictamen llegaron a algunas conclusiones en materia jurídica, lo cual se encuentra reservado al juez.

6. El asunto sometido a examen.

Efectuado el examen del acervo probatorio susceptible de valoración y después de examinar los diversos aspectos del litigio en estudio, la Sala precisa que la acción incoada por el demandante es la contractual, toda vez que la celebración y ejecución del alegado contrato que se habría distinguido con el número 053 de 1995, constituye el fundamento o causa de las pretensiones de la demanda.

Como es bien sabido, el ejercicio de la acción contractual exige como presupuesto indispensable la existencia de un contrato cuya acreditación, como resulta apenas natural, debe realizarse de manera regular y oportuna dentro del proceso, con la excepción que cabe predicar respecto de los eventos en los cuales se discuta o se pretenda la declaratoria de la existencia misma del vínculo contractual.

Ocurre que en el asunto que ha sido sometido a revisión de la Sala, los documentos allegados al plenario, correspondientes a los antecedentes y al propio contrato 053 de 1995, se encuentran aportados al expediente en copia simple, razón por la cual carecen de valor probatorio, según los dictados de las normas procesales que fueron analizadas y, por tanto, no pueden ser apreciados como si se tratase de los originales.

Y sucede entonces que la ausencia de prueba en relación con el contrato escrito resulta relevante para el caso que se estudia, dada la exigencia de esta formalidad como prueba de la existencia en todos los contratos celebrados por las entidades del Estado, regidos por el estatuto de contratación estatal. Así debe entenderse el contenido de los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993, estatuto contractual vigente para la fecha en la cual aparentemente habría sido suscrito el contrato Nº 053 de 1995.

En el presente caso el actor, a quien correspondía la carga de demostrar la existencia del contrato principal y de sus antecedentes, no acreditó con documento idóneo tales hechos, omisión que imposibilita a la Sala determinar si en realidad las partes celebraron el mencionado contrato, así como las prestaciones convenidas y aquellas ejecutadas.

Ante la ausencia de prueba acerca de la existencia del contrato que debió servir de presupuesto, fuente y fundamento para el ejercicio de la correspondiente acción contractual, resulta jurídicamente imposible examinar si el municipio de Medellín habría celebrado el contrato en cuestión; si además habría cumplido o incumplido con sus obligaciones contractuales; el término de caducidad de la respectiva acción contractual incoada ante el tribunal a quo, cuya providencia fue recurrida ante esta instancia, o la procedencia, o no, de revocar el acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro.

Ahora bien, como resulta imposible adelantar este tipo de análisis debido a la carencia de las pruebas referidas, la Sala modificará la sentencia impugnada, con fundamento en las razones expuestas y denegará las pretensiones de la demanda.

En cuanto a las costas del proceso, la Sala confirmará lo decidido por el tribunal administrativo a quo, de condenar al recurrente al pago de las mismas, toda vez que formuló las pretensiones de la demanda sin respaldo probatorio alguno, conducta con la cual atenta contra la eficiencia de la administración de justicia y el buen ejercicio de la profesión de la abogacía, puesto que implica un indebido ejercicio de los mecanismos procesales, lo cual debe ser reprochado por esta jurisdicción.

Lo anterior por cuanto el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, establece que, dependiendo de la conducta asumida por las partes en el proceso, se podrá condenar en costas al vencido en el mismo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICAR la sentencia del 14 de octubre de 1999, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia y en su lugar resuelve:

1. DENEGAR las pretensiones de la demanda.

2. CONFIRMAR la condena en costas.

En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(2) Artículo 75, Ley 80 de 1993. “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

(3) Consejo de Estado. Sala Contencioso Administrativa. Auto de 20 de agosto de 1998. Expediente 14.202. C.P. Juan de Dios Montes Hernández. Esta posición ha sido expuesta en otros fallos, entre los cuales se encuentra la sentencia de 20 de abril de 2005, Expediente 14519; auto de 7 de octubre de 2004. Expediente 2675.

(4) Según este artículo, son contratos estatales aquellos celebrados por las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:

“Para los solos efectos de esta ley:

“1o. Se denominan entidades estatales:

“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.

“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos”.

(5) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de enero 30 de 2008, radicado 32867.

(6) La jurisprudencia de la Sala ha determinado que la legitimación en la causa como presupuesto de la acción “(...) es la identidad del demandante con la persona a quien la ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho y por pasiva la identidad del demandado, con aquel a quien se le puede exigir la obligación correlativa que se deriva del primero (...)” Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias: sentencias del 8 de agosto de 1988; Expediente 5154; sentencia de 13 de febrero de 1996, Expediente 11213; sentencia de 12 de diciembre de 2001, Expediente 20456.

(7) La norma, en la parte pertinente prescribe: “ART. 87.—De las controversias contractuales (subrogado por el art. 32 de la L. 446/98. El nuevo texto es el siguiente): Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas

(...).

(8) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de julio de 1997, Expediente 9286, M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

(9) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Expediente 33476, C.P. Enrique Gil Botero.

(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de abril 22 de 2009, Expediente 14.667, M.P. Myriam Guerrero de Escobar.

(11) Sección Tercera, sentencia de 29 de noviembre de 2006, Expediente 16855, M.P. Fredy Ibarra Martínez.

(12) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente 11895, actor: Eulises Barón, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

(13) Sentencia del 29 de enero de 1998, Expediente 11.099, actor: Sociedad OTI de Colombia Ltda. Sobre el mismo tema, sentencias del 4 de marzo de 1991, Expediente 5825, actora: Sociedad Alberto Corredor y Cía. Ltda.; 10 de marzo de 1997, Expediente 10.038, actor Oscar Gómez España.

(14) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente 12775, actor: Jaime D. Bateman Duran, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

(15) Artículo 168, Código Contencioso Administrativo: “Pruebas admisibles. En los procesos ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo se aplicarán en cuanto resulten compatibles con las normas de este código, las del procedimiento civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlas y criterios de valoración.”

(16) Sobre la filosofía que inspiró la redacción del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil , ver: Parra Quijano, Jairo. Manual de derecho probatorio. Bogotá: Librería ediciones del profesional. 2007, pág. 245.

(17) Artículo 253, Código de Procedimiento Civil: “Los documentos se aportarán al proceso originales o en copia. Esta podrá consistir en transcripción o reproducción mecánica del documento”.

(18) Al respecto, el artículo 83 de la Constitución Política prescribe: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas.”

(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de agosto 29 de 2007. Expediente 15469.

(20) Dispone el artículo 269 Código de Procedimiento Civil “Instrumentos sin firma. Los instrumentos no firmados ni manuscritos por la parte a quien se oponen, solo tendrán valor si fueren aceptados expresamente por ella o sus causahabientes”.

(21) El artículo 252 del Código de Procedimiento Civil prescribe lo siguiente: “Es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado, manuscrito o firmado. El documento público se presume auténtico, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad...”.

(22) Los siguientes documentos fueron aportados en copia simple por la apoderada de la parte demandante:

— Copia tomada de una copia de otro documento que dice o pretendía ser un “Contrato de compraventa Nº 053 de julio de 1995, celebrado entre el municipio de Medellín y Caras Lindas Estética y Belleza Profesional Ltda.”, por medio del cual supuestamente se habría celebrado un contrato de compraventa sobre una faja de terreno con un área de 47.26 m2, por un valor de $ 15’595.800.oo; este documento no contiene firma alguna (fls. 5 al 7 del primer cdno).

— Copia al carbón de la “póliza de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales Nº 63881”, cuyo objeto habría sido “Garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa Nº 053 sobre una faja de terreno con un área de 47.26 m. cuadrados”, con una vigencia desde agosto 16 de 1995 hasta noviembre 16 del mismo año; este documento en apariencia se encuentra firmado al carbón por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., más no se encuentra firmado por el tomador (fl. 9 del primer cdno).

— Copia al carbón de un supuesto anexo de seguro de cumplimiento número 40470, el cual habría sido suscrito el 26 de agosto de 1995 y cuyo contenido habría sido el siguiente: “Por medio del presente anexo se deja constancia que el objeto correcto de la póliza es el siguiente:“Objeto: Garantizar el pago de impuesto predial sobre el lote ubicado en un área de 47.26 m2”; en este documento aparece una firma ilegible al carbón (fl. 10 del primer cdno).

(23) Los siguientes documentos fueron aportados por la entidad pública demandada y a pesar de provenir de otras personas o entidades carecen del respectivo sello de autenticidad:

— Supuesta escritura pública de compraventa de una franja de terreno de 47.26 m2, que habría sido otorgada por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al municipio de Medellín, el 5 de septiembre de 1995, en la Notaría 23 de Medellín (fls. 117 a 131 del primer cdno).

— Documento que dice contener la “Póliza de seguro de cumplimiento a favor de entidades estatales Nº 63881”, cuyo objeto habría sido “Garantizar el cumplimiento del contrato de compraventa Nº 053 sobre una faja de terreno con un área de 47.26 m. cuadrados”, con una vigencia desde agosto 16 de 1995 hasta noviembre 16 del mismo año; este documento en apariencia se encuentra firmado por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., más no se encuentra firmado por el tomador (fls. 134 y 135 del primer cdno).

— Aparente anexo de seguro de cumplimiento número 40470, el cual habría sido suscrito el 26 de agosto de 1995 y cuyo contenido habría sido el siguiente: “Por medio del presente anexo se deja constancia que el objeto correcto de la póliza es el siguiente: “Objeto: Garantizar el pago de impuesto predial sobre el lote ubicado en un área de 47.26 m2” (fls 132 y 133 del primer cdno).

— Documento mediante el cual la Compañía Seguros Generales Aurora S.A., habría otorgado poder a la señora Olga Marina Arango Ríos, para que se notificara de la Resolución 2255 de 1995 y para que, además, interpusiera los recursos a que hubiese lugar (fl. 146 del primer cdno).

— Documento que dice contener una solicitud de revocatoria directa de lo decidido en la Resolución 2255 de 1995; la solicitud habría sido formulada por la Compañía de Seguros Generales Aurora S.A., el día 18 de enero de 1996 (fls. 149 a 157 del primer cdno).

(24) A continuación se relacionan los documentos allegados en copia simple por el apoderado de la entidad pública demandada:

— Documento que en apariencia contiene un avalúo administrativo efectuado por la oficina de catastro del municipio de Medellín sobre la franja de terreno de 47.26 metros (fls. 44 a 47 del primer cdno).

— Oficio aparentemente fechado el 22 de mayo de 1995, en el cual supuestamente se solicitaba al registrador de instrumentos públicos zona sur —de la ciudad de Medellín— inscribir en el folio de matrícula inmobiliaria la oferta realizada a la señora María Rosa Berrío sobre parte de un inmueble ubicado en el municipio de Medellín, en la calle 33 número 74B-106, con un área antejardín de 47.26 metros (fl. 48 del primer cdno).

— Documento que en apariencia contiene la aceptación que la sociedad propietaria del inmueble habría hecho de la oferta de compra de un lote ubicado en la calle 33 Nº 74B-106 de la ciudad de Medellín, la cual habría sido formulada por el alcalde de Medellín; este oficio aparentemente se habría firmado por la apoderada de la propietaria del inmueble (fl. 49 al 51 del primer cdno).

— Folio de matrícula inmobiliaria del lote ubicado en la calle 33 número 74B-106 de la ciudad de Medellín (fl. 52 del primer cdno).

— Supuesta escritura pública de compraventa de una franja de terreno de 47.26 m2, que habría sido otorgada por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al municipio de Medellín, el día 5 de septiembre de 1995, en la Notaría 23 de Medellín (fls. 54 al 61 del primer cdno).

— Documento que en apariencia contiene un acta de recibo de un lote de terreno que habría sido vendido por la sociedad Caras Lindas, Estética y Belleza Profesional Ltda., al municipio de Medellín (fl. 62 del primer cdno).

— Documento que aparenta contener la Resolución 116 de 1996, por medio de la cual se habría resuelto negativamente la solicitud de revocatoria directa que habría sido presentada por la parte demandada en contra de la Resolución 2255 de noviembre de 1995 (fl. 71 a 77 del primer cdno).