Sentencia 1996-00426 de enero 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Expediente: 050012331000199600426 01

Rad.: 28.820

Consejero Ponente:

Dr. Enrique Gil Botero

Demandante: Martha Mónica Giraldo Ruiz

Demandado: municipio de Medellín

Proceso: acción de reparación directa

Bogotá, D.C., veintidós de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a su consideración, a través del siguiente derrotero: 1) jurisdicción y competencia, 2) valor probatorio de artículos publicados de prensa, 3) hechos probados, 4) caso concreto y 5) condena en costas.

1. Jurisdicción y competencia.

Se tiene competencia para conocer del proceso en segunda instancia, toda vez que la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $ 48’250.000,oo, que corresponde a los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante deprecados por la demandante, valor que supera el legalmente exigido para que un asunto de esta naturaleza, iniciado en 1996, tuviera esa vocación(1).

2. Valor probatorio de artículos publicados en la prensa.

La Sala advierte, respecto a los recortes de periódico obrantes a folios 4, 74, 75, 110 a 105 del cuaderno principal, que no serán abstraídos para su apreciación, ya que aunque por sí solos no revisten valor de plena prueba, la noticia de la que dan cuenta puede ser objeto de análisis en conjunto, conexidad y consecuencia, con los demás medios aportados, como recientemente sostuvo esta corporación:

“(...) Debido a que para este caso definir el alcance de una publicación de prensa representa la esencia a fin de establecer la posible configuración de la causal de pérdida de investidura alegada, la Sala comienza por este análisis.

Conforme el artículo 175 del Código de Procedimiento Civil y a lo que ha sostenido la doctrina procesal, la publicación periodística que realice cualquiera de los medios de comunicación puede ser considerada prueba documental(2). Sin embargo, en principio solo representa valor secundario de acreditación del hecho en tanto por sí sola, únicamente demuestra el registro mediático de los hechos. Carece de la entidad suficiente para probar en sí misma la existencia y veracidad de la situación que narra y/o describe. Su eficacia como plena prueba depende de su conexidad y su coincidencia con otros elementos probatorios que obren en el expediente. Por tanto, individual e independientemente considerada no puede constituir el único sustento de la decisión del juez(3).

En la jurisprudencia de esta corporación existen precedentes que concuerdan con esta posición. Se ha estimado que las publicaciones periodísticas “... son indicadores solo de la percepción del hecho por parte de la persona que escribió la noticia”, y que si bien “... son susceptibles de ser apreciadas como medio probatorio, en cuanto a la existencia de la noticia y de su inserción en medio representativo (periódico, televisión, Internet, etc.) no dan fe de la veracidad y certidumbre de la información que contienen”(4).

Lo anterior equivale a que cualquier género periodístico que relate un hecho (reportajes, noticias, crónicas, etc.), en el campo probatorio puede servir solo como indicador para el juez, quien a partir de ello, en concurrencia con otras pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, podría llegar a constatar la certeza de los hechos.

Consecuentemente, a las noticias o informaciones que obtengan los medios de comunicación y que publiquen como reportaje de una declaración, no pueden considerarse por sí solas con el carácter de testimonio sobre la materia que es motivo del respectivo proceso.

En relación con este último punto el Consejo de Estado ha indicado que “... las informaciones publicadas en diarios no pueden considerarse dentro de un proceso como prueba testimonial porque carecen de los requisitos esenciales que identifican este medio de prueba, en particular porque no son suministradas ante un funcionario judicial, no son rendidos bajo la solemnidad del juramento, ni el comunicador da cuenta de la razón de la ciencia de su dicho...” por cuanto es sabido que el periodista “... tiene el derecho de reservarse sus fuentes”(5).

En este sentido, ha sostenido que las declaraciones que terceros hacen a los medios de comunicación “... tan solo constituyen evidencia de la existencia de la información (...) por lo que no ostentan valor probatorio eficaz merced a que se limitan a dar cuenta de la existencia de la afirmación del tercero, pero las afirmaciones allí expresadas deben ser ratificadas ante el juez, con el cumplimiento de los demás requisitos para que puedan ser apreciadas como prueba testimonial...”(6).

Lo anterior, debido a que en sí mismas las publicaciones periodísticas representan “... la versión de quien escribe, que a su vez la recibió de otro desconocido para el proceso”, condición que no permite otorgarles valor de plena prueba debido a que “... son precisamente meras opiniones...”(7).

5. Del caso concreto

En el sub examine, la periodista autora del artículo “El ventilador apagado de Tapia”, explicó en su declaración que su contenido se funda en varias fuentes a las que tuvo acceso, las cuales se abstiene de revelar porque gozan de protección de la reserva.

A partir de lo obrante en el proceso, y de la síntesis jurisprudencial efectuada sobre el mérito probatorio de las publicaciones periodísticas, la Sala concluye que el cargo de tráfico de influencias que en el presente evento la demanda plantea, el cual, como único soporte probatorio parte de un artículo periodístico, que además solo se allegó válidamente al proceso tras su decreto de oficio en el auto de pruebas y no con la demanda, carece de la suficiencia probatoria de constituir acreditación sobre la imputación atribuida a los demandados y, que por tanto, no alcanza a conferir la convicción que se requiere para poder dar por configurada la conducta prohibida que se les reprocha.

A las voces del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, plenamente aplicable a este proceso de naturaleza sancionatoria, la carga de la prueba sobre la estructuración de la causal que se les atribuye a los demandados: tráfico de influencias debidamente comprobado, recae en el demandante que es quien la alega. Y en este caso, comoquiera que el artículo periodístico es el único soporte de la aseveración, se quedó aislado sin conexidad ni correspondencia con ningún otro elemento probatorio que lo fortalezca y lo consolide (...)”(8).

3. Hechos probados.

Del acervo probatorio allegado al proceso se destaca:

3.1. Copias auténticas de las tarjetas de propiedad de los vehículos de transporte público de placas TIL 438 y TIL 961, en las que se da cuenta que la titular del derecho de dominio es la señora Martha Mónica Giraldo Ruiz (fls. 1 y 2, cdno. ppal.).

3.2. Copia auténtica del oficio 020631100 010081 del 8 de mayo de 1995, suscrito por el Jefe de la Sección de Transporte de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, en el que se lee:

“Como es de su conocimiento, por intermedio de funcionarios de esta sección se ha venido efectuando un seguimiento a todas las empresas de transporte público colectivo urbano en lo concerniente con el servicio nocturno.

“Teniendo en cuenta que ya finalizó esta etapa de evaluación, nos permitimos informarles los resultados obtenidos.

“Sería muy importante que nos sentáramos a analizar dichos resultados para adoptar los mecanismos correctivos, más aún que se han recibido innumerables quejas de los usuarios por el deficiente servicio que se está prestando en las horas de la noche” (fl. 23, cdno. de pruebas).

3.3. Copia del oficio 020631100 03298 del 13 de marzo de 1996, signado de manera conjunta por los directores de división técnica y operativa, y de planeación y desarrollo de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, en el que se puntualizó:

“En esta dependencia se han recibido quejas que fueron verificadas por algunos funcionarios, por el abandono de recorrido en las horas pico y durante la tarde por parte de las rutas 060 y 069 afiliados a la empresa que usted gerencia, para evitar el paso por los semáforos de la calle 66 con carrera 65, Palos Verdes.

“El abandono de recorrido se presenta por la carrera 48 al norte hasta la calle 67, por esta al oriente hasta la carrera 45, por esta al norte para continuar con el recorrido normal.

“Además, con este abandono se está congestionando también el cruce de la carrera 45 con calle 67 con el riesgo de posibles accidentes.

“Le solicitamos muy comedidamente, adoptar los correctivos pertinentes con los señores conductores para que no se siga presentando el abandono de recorrido, pues por parte de esta Secretaría, se procederá con los operativos del caso” (fl. 27, cdno. de pruebas).

3.4. A folio 93 del cuaderno principal obra copia auténtica del oficio 020631100 08199, del 17 de marzo de 1993, suscrito por el Secretario de Transporte y Tránsito de Medellín, dirigido al presidente de la Junta de Acción Comunal del Barrio Carpinelo de esa misma municipalidad, en el que se consignó:

“Con respecto a su comunicación radicada con el número 04037 de marzo 12 de 1993, mediante la cual solicita se autorice al señor Oliver José Suárez para que organice un grupo de colectivos con 10 automotores, para prestar el servicio de transporte en los barrios Carambola y Carpinelo, nos permitimos informarle:

“Esta dependencia no tiene autonomía para autorizar a los vehículos particulares la prestación del servicio público colectivo, ya que el Decreto 1787 de 1990, “por el cual se dicta el Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto”, no contempla dicho servicio. Por lo tanto, esta secretaría no cuenta con elementos jurídicos para autorizar la prestación del servicio público con vehículos particulares” (fl. 93, cdno. ppal.).

3.5. Oficio 020631100 08484 del 28 de julio de 1995, por medio del cual el Secretario de Transporte y Tránsito de Medellín le informa al Secretario de Gobierno de esa entidad territorial, que familias desalojadas del barrio El Jardín han invadido la vía pública en la carrera 32 entre calles 86 y 79B, lo que impide la libre circulación vehicular de la ruta 069-El Jardín, y por esta circunstancia los automotores están transitando por corredores viales que no cuentan con las especificaciones técnicas y se deja de cubrir un importante sector con el consiguiente perjuicio para los usuarios del servicio, razón por la que le solicita su colaboración para solucionar esa situación (fl. 34, cdno. de pruebas).

El oficio anterior se produjo como respuesta a la comunicación radicada el 21 de julio de 1995, por el gerente de Coopetransa, en la que se reportaba ese episodio (fl. 35, cdno. pruebas). En el mismo sentido obra oficio sin fecha del mismo gerente dirigido al Secretario de Transporte y Tránsito de Medellín, en el que solicita medidas contra transportadores irregulares que invaden las rutas asignadas a la empresa y da cuenta de varios comunicaciones en el mismo sentido entre abril de 1993 y marzo de 1995 (fls. 101 y 102, cdno. ppal.).

3.6. Copia del oficio 020631100 09836 del 28 de agosto de 1995, firmado por los directores de división técnica y operativa, y de planeación y desarrollo de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, dirigido al Promotor de la Asociación Pro-desarrollo e integración cultural popular, APIP, en el que se le indica:

“En respuesta a su comunicación remitida al señor alcalde de la ciudad de Medellín, radicada con el número... de agosto 16 de 1995, por medio de la cual solicita se estudie el impacto social del transporte informal, pues su desaparición acarrearía graves perjuicios para las comunas 1 y 2, nos permitimos manifestarle:

“El servicio de transporte público colectivo que se presta en vehículos tipo bus, buseta o microbús está normatizado (sic) por el Decreto 1787 de agosto 3 de 1990, que rige para todo el país y establece las condiciones técnicas y jurídicas para que las rutas puedan operar, con recorridos, tarifas, capacidad transportadora y frecuencia de despacho.

“Concretamente para los vehículos particulares que prestan el servicio de transporte, estos son considerados como informales pues no están amparados por normas jurídicas que regulen o autoricen su operatividad, por lo tanto, esta secretaría no cuenta con elementos jurídicos para legalizar el servicio.

“Referente a las empresas de transporte legalmente constituidas, se están adoptando las medidas pertinentes para que por parte de ellas se brinde un eficiente servicio de transporte a los usuarios; además solicitamos a la comunidad nos informe cuando por parte de estas se presente deficiencia en el servicio para establecer mecanismos que lo optimicen” (fl. 36, cdno. de pruebas).

3.7. De folios 38 a 92 del cuaderno de pruebas obran copias allegadas por la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, de comparendos, órdenes de salida de patios y resoluciones que deciden contravenciones de tránsito, todas impuestas contra personas que prestan el servicio informal de transporte.

3.8. Informes mensuales elaborados de octubre de 1994 a abril de 1996, por el comandante superior de transporte y tránsito y presentado ante el director de la división de control de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín, en los que se hace una relación precisa de las distintas infracciones de tránsito impuestas, con sus respectivos códigos. En ese documento se aprecia un número significativo de multas aplicadas a conductores por prestar un servicio diferente al autorizado (fls. 95 a 177, cdno. de pruebas). Se reporta también un operativo realizado contra conductores de transporte informal el 5 de junio de 1995, en oficio del 21 de julio de 1995, del director de la división de control y el jefe del departamento operativo, a la directora de la división técnica y operativa de la secretaria (fl. 93, cdno. de pruebas).

3.9. Copia íntegra y auténtica del Acuerdo Municipal 12 de 1971, a través del cual se creó la Secretaría de Transportes y Tránsito de Medellín (fls. 76 a 96, cdno. ppal.). Asimismo obra el decretos 1140 de 1995 del alcalde de Medellín, en el que se suspende la asignación de rutas y el incremento de capacidad transportadora mínima, por la puesta en marcha del tren metropolitano de transporte (fls. 1 a 3, cdno. de pruebas).

3.10. Fueron aportadas las resoluciones 254 del 24 de 1992 y 132 del 29 de abril 1993, de la Secretaria de Transporte y Transito de Medellín, que autorizaron rutas de servicio directo y concedieron una de ellas a Coopetransa, se encuentran ilegibles los números de la rutas (fls. 4 a 7, cdno. de pruebas).

Obra acta de la sesión ordinaria del Concejo de Medellín, celebrada el 24 abril de 1996, en la que se creó una comisión accidental que informara del problema de transporte informal en la ciudad (fls 121 a 135, cdno. ppal.).

3.11. Certificación expedida por el gerente de Coopetransa, en la que se hace constar:

“Que la señora Martha Mónica Giraldo Ruiz, identificada con la cédula (...) es asociada de esta cooperativa desde el 20 de noviembre de 1986 con los siguientes vehículos:

“TIL 438... TIL 961...” (fl. 100, cdno. ppal.).

Adicionalmente, fueron aportados los contratos de administración celebrados entre la cooperativa mencionada y la demandante (fls. 103 a 108, cdno. ppal.).

3.12. Obra oficio del gerente de Coopetransa, en el que da cuenta del promedio de pasajeros movilizados por las rutas 59, 60, 65 y 69 y los pasajeros dejados de movilizar en las mismas rutas para los años 1993 a 1996, no se precisa si el promedio es diario, mensual o anual y se anota: “Las rutas operan con un promedio de 18 buses y 14 microbuses, los cuales movilizan un promedio de 350 a 400 pasajeros y en este momento se están movilizando solo 250 pasajeros por vehículo” (fls. 98 y 99, cdno. ppal.).

4. Caso concreto.

A partir del análisis de los medios de convicción, la Sala confirmará la decisión apelada en el sentido de negar las pretensiones, pues no se acreditaron los supuestos fácticos alegados en la demanda.

4.1. Se encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la señora Martha Mónica Giraldo Ruiz, ya que se aportó con la demanda copia auténtica de la tarjeta de propiedad de los vehículos de transporte público de placas TIL 438 y TIL 961, lo que es demostrativo de que en el registro público se encuentra radicado el título traslaticio que le confirió el dominio sobre los referidos automotores.

En efecto, en relación con la acreditación de la propiedad de los automotores, esta Sección, en reciente providencia que se cita in extenso, razonó así(9):

“Los anteriores postulados finalísticos, programáticos y principialísticos quedaron concretados en la normatividad expedida por el ejecutivo al amparo de y/o en desarrollo de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas por el cuerpo normativo al cual se acaba de hacer alusión; de especial trascendencia en relación con los registros inmobiliario y automotor resulta la normatividad que conjuntamente se ocupa de ellos y que contiene el Decreto-Ley 1250 de 1970, significativamente intitulado “[P]or el cual se expide el estatuto del registro de instrumentos públicos” y entre cuyas regulaciones no siempre se repara con detenimiento que se incluye el registro público de vehículos automotores, lo cual despeja cualquier inquietud o vacilación que pudiere existir en torno a la evidente asimilación que en punto a la naturaleza, los propósitos, la técnica, los alcances y los efectos del registro se ha llevado a cabo en la legislación colombiana tratándose de la propiedad y de los demás derechos reales respecto tanto de inmuebles como de vehículos automotores; el tenor literal de los preceptos que se referirán a continuación, todos integrados dentro del aludido Estatuto del Registro de Instrumentos Públicos expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1969, es suficientemente elocuente e ilustrativo de cuanto se viene explicando:

“ART. 1º—El registro de instrumentos públicos es un servicio del Estado, que se prestará por funcionarios públicos, en la forma aquí establecida, y para los fines y con los efectos consagrados en las leyes.

“ART. 2º—Están sujetos a registro:

“1. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes raíces, salvo la cesión del crédito hipotecario o prendario.

“2. Todo acto, contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehículos automotores terrestres, salvo la cesión del crédito prendario.

“3. Los contratos de prenda agraria o industrial.

“4. Los actos, contratos y providencias que dispongan la cancelación de las anteriores inscripciones.

“ART. 3º—El registro de los documentos referentes a inmuebles se verificará en la oficina de su ubicación; el de los automotores, en la de su matrícula. Los contratos de prenda agraria o industrial se inscribirán con referencia al inmueble a que están destinados o en que se hallen radicados los bienes objeto del gravamen” (resalta la Sala).

“Sin embargo, las disposiciones que de manera más clara, dentro del cuerpo normativo en cuestión —D.L. 1250/70— explicitan cuáles son los alcances, desde el punto de vista probatorio y de eficacia de los negocios jurídicos que afecten la propiedad o cualquier derecho real sobre vehículos automotores —en general, las disposiciones que se transcribirán resultan aplicables a los bienes sujetos a registro, que son los relacionados en el artículo 2º que se acaba de citar—, de la inscripción o registro correspondiente, son los artículos 43 y 44 ibídem, los cuales, partiendo de que los artículos 2º y 3º ejusdem someten a registro en la oficina en la cual se lleve a cabo la matrícula del vehículo, todos los actos y/o negocios jurídicos que afecten algún derecho real en relación con el mismo, establecen de manera rotunda:

“ART. 43.—Ninguno de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción o registro tendrá mérito probatorio, si no ha sido inscrito o registrado en la respectiva oficina, conforme a lo dispuesto en la presente ordenación, salvo en cuanto a los hechos para cuya demostración no se requiera legalmente la formalidad del registro.

“ART. 44.—Por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de aquel”.

“Precisamente con el propósito de garantizar la operatividad de los anteriores preceptos y su utilidad en el tráfico jurídico cotidiano, el artículo 54 del mismo Decreto-Ley 1250 de 1970 preceptúa:

“ART. 54.—Las oficinas de registro expedirán certificados sobre las situaciones jurídicas de los bienes sometidos a registro mediante la reproducción fiel y total de las inscripciones respectivas.

“La certificación podrá consistir en la transcripción total de los folios de matrícula, o en su reproducción por cualquier sistema que garantice nitidez y durabilidad.

“En todo caso las certificaciones llevarán firma autorizada e indicación de la fecha en que se expidan”.

“Como si los argumentos apoyados en el derecho comparado, históricos y normativos que se acaba de exponer no fuesen suficientes —que evidentemente lo son— para ilustrar el carácter constitutivo —y no meramente declarativo— que fue normativamente atribuido al registro público de automotores, así como para evidenciar la falta de idoneidad de que adolecen los documentos diversos de aquellos expedidos por las autoridades de tránsito competentes para acreditar la propiedad o cualquier otra situación afectante de derechos reales sobre vehículos automotores, con posterioridad a la entrada en vigor del tantas veces mencionado Decreto-Ley 1250 de 1970 fueron expedidas varias disposiciones que insisten en la obligatoriedad del registro o inscripción tanto de los referidos bienes muebles, como de los actos y/o negocios jurídicos que constituyen, modifican, trasmiten o extinguen la propiedad u otros derechos reales respecto de los mismos, preceptos todos que vienen a integrarse en un sistema cuyo propósito no es otro, según se ha explicado, que garantizar la confianza de los terceros y la seguridad del tráfico jurídico a través del establecimiento de una tarifa legal —desde el año 1970— para la prueba de la propiedad automotor y de unas exigencias rituales de cuyo acatamiento se hace pender la eficacia de los negocios jurídicos respectivos ante las autoridades y ante terceros, lo cual no puede entenderse de manera distinta a que, en claro paralelismo con el régimen de la propiedad inmueble, el mecanismo del título y el modo, que desde los albores del procedimiento de formación de la Ley 8ª de 1969 se quiso expresamente insertar en el derecho registral colombiano, impera en el ordenamiento nacional también tratándose de las operaciones negociales llevadas a cabo en relación con automotores.

“Entre las múltiples disposiciones orientadas en la dirección descrita, bien pueden referirse, en primer término, aquellas incluidas en el primigenio Código Nacional de Tránsito, esto es las contenidas en el Decreto 1344 de 1970, en el cual se supeditó la asignación del número de matrícula del vehículo a la inscripción del mismo en el registro automotor, así:

“ART. 87.—La licencia de tránsito es la autorización para que el vehículo pueda transitar en todo el territorio nacional, expedida por la autoridad competente, previa inscripción del mismo en el correspondiente registro de instrumentos públicos.

“La licencia de tránsito es un documento público; en ella se identificará el vehículo y se expresarán su destinación, el nombre del propietario inscrito y el número de la placa.

“ART. 88.—Todo vehículo, para poder transitar, requiere una placa, que será suministrada por las autoridades de tránsito, con caracteres de permanencia, intransmisibilidad y validez en toda la nación, y que identificará al vehículo externa y privativamente.

“Al tiempo de la inscripción se asignará a cada vehículo un número de placa.

“Las dimensiones, color, nomenclatura y calidad de la placa serán determinados por las autoridades de tránsito”.

“A su turno, el Decreto 2157 de 9 de noviembre de 1970 reiteró la obligación de efectuar la inscripción en el registro público correspondiente tanto de todo vehículo automotor, cuanto de todo acto o contrato que implique tradición, disposición, aclaración, limitación, gravamen o extinción de dominio u otro derecho real respecto del mismo, a saber:

“ART. 2º—Los actuales propietarios o poseedores regulares de vehículos automotores terrestres, dentro de los doce meses siguientes a la vigencia de este decreto, presentarán al instituto nacional de transportes, directamente o por conducto de las oficinas de tránsito correspondientes, una solicitud acompañada de copia auténtica de la matrícula o licencia de tránsito, a fin de que sean incluidos en el inventario nacional automotor.

“ART. 3º—A partir de la vigencia de este decreto, todo acto o contrato que implique tradición, disposición, aclaración, limitación, gravamen o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio, sobre vehículos automotores terrestres, para que surta efectos ante las autoridades de tránsito, deberá presentarse por los interesados a la respectiva dirección de tránsito departamental, intendencial, comisarial o del Distrito Especial de Bogotá, la cual hará la correspondiente anotación, dejará constancia de ella en el acto o contrato y dará aviso inmediato al Instituto Nacional del Transporte”.

“ART. 4º—A ningún vehículo automotor se le expedirá licencia de tránsito por las autoridades correspondientes mientras no se hayan cumplido las disposiciones establecidas en los artículos anteriores.

ART. 5º—A medida que se inscriban en el inventario automotor, el Instituto Nacional del Transporte abrirá a cada vehículo una ficha o folio, en el cual se anotará todo acto o contrato que lo afecte, y dará cuenta de ello al Servicio Nacional de Inscripción, a solicitud de este”.

“En similar dirección apuntan sendas disposiciones incluidas en los decretos 2169 de 1970 y 1147 de 1971:

“Decreto 2169 de 1970; artículo 15: “Toda modificación en la licencia de tránsito se autorizará por parte de la autoridad departamental, intendencial, comisarial o municipal de tránsito, según el caso, con la obligación de remitir a la autoridad central las informaciones pertinentes dentro de los tres días siguientes a su realización”.

“Decreto 1147 de 1971; artículo 17: “Todo acto o contrato que implique tradición, disposición, aclaración, limitación o gravamen o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehículos automotores se informará, por parte del titular del derecho, a la inspección o dirección de tránsito donde esté radicado el vehículo, para que estas oficinas remitan la información al Instituto Nacional del Trasporte y se efectúe la inscripción pertinente en la licencia de tránsito. El interesado deberá estar a paz y salvo por concepto de impuestos a la renta y complementarios.

“El derecho que deba inscribirse se probará con el respectivo acto, contrato o providencia judicial que le de origen”.

“El recuento normativo que se ha efectuado arroja claridad sobre el tema expuesto, tratándose de aquellos casos a los cuales no resulte aplicable la legislación mercantil, pues en estos últimos y según igualmente antes se indicó, el artículo 922 del Código de Comercio —expedido mediante el D.L. 410/71— hizo imperiosa la inscripción, en materia comercial, del acto o negocio jurídico que versare sobre vehículos automotores(10), en el registro público correspondiente(11).

“Posteriormente, con la expedición de la Ley 53 de 1989 se iteró la obligación de registrar los actos y negocios jurídicos que implicaren disposición de derechos reales sobre automóviles y, en consecuencia, se reafirmó la perentoriedad de dicha exigencia como requisito —junto al título— para acreditar la propiedad respecto de un vehículo automotor; en el anotado orden de ideas, el artículo 6º del referido cuerpo normativo definió el registro terrestre automotor como

“[E]l conjunto de datos necesarios para determinar la propiedad, características y situación jurídica de los vehículos automotores terrestres. En él se inscribirán todo acto o contrato que implique tradición, disposición, aclaración, limitación, gravamen o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre vehículos automotores para que surta efectos ante las autoridades y ante terceros”(12).

“De otro lado, el Acuerdo 34 del 12 de agosto de 1991, proferido por la Junta Directiva del otrora denominado Instituto Nacional de Tránsito y Transporte —Intra—, reglamentó la manera en la cual habría de efectuarse tanto la inscripción inicial del automóvil en el registro respectivo como las anotaciones sucesivas a las cuales hubiere lugar dentro del mismo; de ahí que la persona que figurase inscrita ante el organismo de tránsito competente se reputara como propietaria del vehículo automotor y, en consecuencia, la inscripción en el registro resultara oponible a las autoridades y a terceros(13), toda vez que el artículo 94 del referido acuerdo preceptuaba que “[N]o se podrá transferir vehículo automotor alguno bajo ningún título sin que previamente se haya registrado”.

“A esta evolución normativa efectuó también su aportación, en idéntico sentido al que se ha venido refiriendo, el Decreto 1809 de 1990, norma que modificó el artículo 193 del Código Nacional de Tránsito —D. 1344/70—, confiriéndole la siguiente redacción:

“ART. 193. —Reformado por el Decreto 1809 de 1990. Será sancionado con multa equivalente a veinte (20) salarios mínimos el propietario, poseedor o tenedor de un vehículo automotor que no lo inscriba dentro de los sesenta (60) días siguientes a su adquisición en el respectivo registro terrestre automotor. En igual sanción incurrirá quien no inscriba todo acto o contrato, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real, principal o accesorio sobre un vehículo automotor para que surta efectos ante las autoridades y ante terceros”.

“Como colofón a la cadena de previsiones normativas aludidas, la Ley 769 de 2002 —Código Nacional de Tránsito Terrestre actualmente en vigor— estableció como requisitos uniformes —tanto en materia civil como en el ámbito mercantil— para hacer efectiva la tradición de los automóviles, la entrega material del automotor, por una parte y, por otra, la inscripción del negocio jurídico correspondiente en el registro nacional automotor, obligación está consignada de forma expresa en el artículo 47 del citado conjunto normativo, en los términos que se transcriben a continuación:

“ART. 47.—La tradición del dominio de los vehículos automotores requerirá, además de su entrega material, su inscripción en el organismo de tránsito correspondiente, quien lo reportará en el registro nacional automotor en un término no superior a quince (15) días. La inscripción ante el organismo de tránsito deberá hacerse dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la adquisición del vehículo.

“Si el derecho de dominio sobre el vehículo hubiere sido afectado por una medida preventiva decretada entre su enajenación y la inscripción de la misma en el organismo de tránsito correspondiente, el comprador o el tercero de buena fe podrá solicitar su levantamiento a la autoridad que la hubiere ordenado, acreditando la realización de la transacción con anterioridad a la fecha de la medida cautelar”.

“La norma transcrita deja completamente claro y expreso que el mecanismo del título y el modo es el que opera en Colombia para transmitir la propiedad u operar cualquier modificación en los derechos reales respecto de vehículos automotores, conectando explícitamente la tradición —modo— con la inscripción en el registro público respectivo; sin embargo, todo lo expuesto no representa, ni muchísimo menos, un giro o una modificación en cuanto a la regulación que había venido recibiendo esta materia en el ordenamiento jurídico nacional, pues lo único que verdaderamente ha venido ocurriendo de manera paulatina y progresiva es el propósito de tratar el asunto con mayor precisión y técnica jurídica —cuestión en absoluto de poca monta y que hubiera sido de desear que se tuviera en cuenta desde la normatividad de 1970—, pero reflejando la que ha constituido la tradición colombiana en materia registral desde el momento en el cual se empezó a estructurar el sistema nacional de registro de las propiedades tanto de inmuebles como automotriz.

“De ello da cuenta, adicionalmente, el tratamiento que desde los años 70 ha dispensado a este asunto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Alto Tribunal que expresó lo siguiente en punto a la prueba del dominio respecto de los vehículos automotores:

“En la actualidad y en relación con la enajenación comercial de automotores, mientras no se demuestre que el respectivo título de adquisición fue inscrito ante el competente funcionario de las oficinas de tránsito, la simple entrega del objeto enajenado no equivale a tradición del mismo. Por expreso mandato de la ley se exige, a más de la entrega, la inscripción del título, pues de otro modo la tradición no se opera totalmente, demostrando únicamente la celebración del contrato de compraventa, pero no queda demostrado el dominio ya que en el derecho colombiano los contratos, por sí solos, no mutan el derecho real de propiedad de una cabeza a otra, porque ellos solamente son fuente de obligaciones” (resalta fuera del texto original)(14).

“Todo lo hasta ahora expuesto resulta de capital importancia para la resolución del asunto sub judice, pues en relación con el asunto tratado en este acápite pueden formularse las siguientes conclusiones:

(i) Si bien es cierto que el contrato de compraventa de vehículos automotores es consensual, comoquiera que no requiere de formalidad alguna para su perfeccionamiento, no lo es menos que la eficacia del mismo tanto frente a las autoridades públicas en materia de tránsito terrestre automotor como frente a terceros, pende del cumplimiento de la formalidad o solemnidad de la inscripción del negocio jurídico en el correspondiente registro, procedimiento este que se constituye, aún desde la normatividad expedida en 1970, en el modo a través del cual el título conduce a la transmisión de la propiedad en los negocios a los cuales no se aplica la legislación mercantil; una comprensión diferente, en virtud de la cual dicho registro tendría solamente propósitos de publicidad, no solo contraviene el tenor literal de los preceptos que condicionan la eficacia del negocio a la realización del registro, sino también el espíritu mismo del sistema registral colombiano, construido a semejanza de los modelos alemán y austríaco —en los cuales el modo, el registro, resulta imprescindible para constituir o modificar el derecho real— y no del esquema consensual aplicado en Francia y en parte de la República italiana en esta materia;

“(ii) En la medida en que el anotado registro tiene naturaleza claramente constitutiva y no meramente declarativa, tanto en materia civil como en materia comercial, desde los años 1970 y 1971, respectivamente, la tradición de este tipo de bienes solo se entiende surtida con la entrega material del automóvil y con la inscripción del título correspondiente en el registro nacional automotor, y

“(iii) Como corolario de lo anterior, la propiedad o la realización de cualquier negocio jurídico que afecte un derecho real respecto de un vehículo automotor, solamente puede probarse con la acreditación tanto del título (contrato) como del modo (tradición tabular) del cual se deriva la calidad de propietario, usufructuario, acreedor pignoraticio, etcétera; las normas que expresamente establecen una tarifa legal de prueba en esta materia —D.L. 1250/70, arts. 43 y 44— excluyen la posibilidad de que las anteriores circunstancias puedan acreditarse mediante la sola aportación de los títulos o instrumentos sujetos a inscripción, más allá de que el título o instrumento en cuestión solo surtirá efectos respecto de terceros —desde 1970, se insiste— después de efectuada la referida inscripción.

“La especial naturaleza de los bienes de los que aquí se trata —vehículos automotores— siempre fue tenida en cuenta por el legislador nacional para expedir normas especiales que regularan el tráfico jurídico en la medida en que este involucrara la disposición de dicha clase de bienes, especialidad sustancial y normativa que, en consecuencia, excluye la aplicabilidad, a los negocios civiles que versaren sobre automotores, de lo preceptuado por el artículo 754 del Código Civil en punto a la tradición de cosas corporales muebles pues, como ampliamente se explicó, el sistema de registro colombiano, tradicionalmente y desde sus orígenes, ha asimilado al tratamiento dispensado a la propiedad inmueble en punto de las exigencias registrales, a los vehículos a motor. Lo dicho encaja perfectamente, por lo demás, con lo preceptuado por los artículos 749 y 759 del Código Civil, disposiciones cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 749.—Si la ley exige solemnidades especiales para la enajenación, no se transfiere el dominio sin ellas.

“ART. 759.—Los títulos traslaticios de dominio que deben registrarse, no darán o transferirán la posesión efectiva del respectivo derecho mientras no se haya verificado el registro en los términos que se dispone en el título del registro de instrumentos públicos”.

“(...)” (Negrillas, cursivas y subrayado del original).

4.2. Así las cosas, a efectos de acreditar la titularidad sobre un automóvil —de servicio público o privado, es imprescindible no solo probar la existencia del título traslaticio del dominio —para lo cual no es necesario aportar prueba formal o ad sustanciam actus, ya que el contrato de compraventa de bienes muebles puede ser consensual— sino también la inscripción de ese traspaso en el registro automotor de conformidad con la normativa que regula la materia, este último sí de carácter solemne pues solo se puede demostrar, como ya se dijo, con la inscripción del respectivo acto jurídico en el registro nacional automotor.

4.3. Ahora bien, verificada la legitimación en la causa de la demandante y del municipio demandado, se aborda el estudio material de la controversia, en aras de establecer si el municipio de Medellín incurrió en una omisión en el control del transporte informal que opera en la ciudad de la cual se habrían desprendido unos perjuicios a la señora Martha Mónica Giraldo, toda vez que sus vehículos se encuentran afiliados a Coopetransa, empresa transportadora supuestamente afectada con la existencia de un transporte informal en esa municipalidad.

En el caso sub examine, a la luz del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(15), existe una clara falencia probatoria a cargo de la parte demandante en el proceso, comoquiera que los principales medios de convicción fueron aportados a la actuación por parte de la directora de la división jurídica de la Secretaría de Transporte y Tránsito de Medellín.

Así las cosas, como lo trasuntan esos instrumentos probatorios, no está acreditada la existencia del daño antijurídico ni la imputación de este a la administración pública; a contrario sensu, todas las pruebas están orientadas a demostrar que el comportamiento de las autoridades municipales fue el adecuado y oportuno para compeler a los transportadores informales de la ciudad a que se abstuvieran de prestar el servicio de forma irregular, y de ello da cuenta la documentación adjuntada con la contestación de la demanda, en donde se puede verificar sin anfibologías que la entidad territorial no incurrió en negligencia o descuido, a diferencia de lo sostenido por la demandante.

El daño antijurídico a efectos de que sea resarcible, requiere que esté cabalmente estructurado, por tal motivo, se torna imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o detrimento cuya reparación se reclama: i) debe ser antijurídico, esto es, que la persona no tenga el deber jurídico de soportarlo; ii) que sea cierto, es decir, que se pueda apreciar material y jurídicamente —que no se limite a una mera conjetura—, y que suponga una lesión a un derecho, bien o interés legítimo que se encuentre protegido en el ordenamiento jurídico, y iii) que sea personal, es decir, que sea padecido por quien lo depreca, en tanto se cuente con la legitimación en la causa para reclamar o debatir el interés que se debate en el proceso, bien a través de un derecho que le es propio o uno que le deviene por la vía hereditaria.

La antijuricidad del daño va encaminada a que no solo se constate la materialidad y certidumbre de una lesión a un bien o interés amparado por la ley, sino que, precisamente, se determine que la vulneración o afectación de ese derecho contravenga el ordenamiento jurídico, en tanto no exista el deber jurídico de tolerarlo.

Como se aprecia, el daño antijurídico es el principal elemento sobre el cual se estructura la responsabilidad patrimonial de la administración pública, a la luz del artículo 90 de la Carta Política, entidad jurídica que requiere para su configuración de dos ingredientes: i) uno material o sustancial, que representa el núcleo interior y que consiste en el hecho o fenómeno físico o material (v.gr. la desaparición de una persona, la muerte, la lesión, etc.) y ii) otro formal que proviene de la norma jurídica, en nuestro caso de la disposición constitucional mencionada(16).

En ese orden, el daño antijurídico no puede ser entendido como un concepto puramente óntico, al imbricarse en su estructuración un elemento fáctico y uno jurídico; se transforma para convertirse en una institución deontológica, pues solo la lesión antijurídica es resarcible integralmente en términos normativos (L. 446/98, art. 16) y, por lo tanto, solo respecto de la misma es posible predicar consecuencias en el ordenamiento jurídico.

De allí que, solo habrá daño antijurídico cuando se verifique una modificación o alteración negativa fáctica o material respecto de un derecho, bien o interés legítimo que es personal y cierto frente a la persona que lo reclama, y que desde el punto de vista formal es antijurídico, es decir no está en la obligación de soportar porque la normativa no le impone esa carga.

En consecuencia, en el caso concreto, no se pueda predicar la existencia de un daño antijurídico, ya que si bien se demostró la titularidad de los automotores y la afiliación de los mismos a la empresa Coopetransa, no se estableció la disminución de pasajeros o la afectación negativa derivada de la existencia del supuesto transporte informal que afectaría las rutas 59, 60, 65 y 69 de la mencionada cooperativa. No resulta suficiente el equívoco oficio de la empresa transportadora sobre la disminución de pasajeros entre los años 1993 y 1996.

Aunado a lo anterior, tampoco se acreditó la omisión alegada en el libelo petitorio, circunstancia en virtud de la cual, en el supuesto hipotético de que se tuviera el daño por probado, el mismo no sería imputable o atribuible en el plano fáctico ni jurídico al municipio demandado, puesto que las pruebas que integran el acervo probatorio sirven de fundamento para arribar a la conclusión contraria, esto es, que la administración local cumplió a cabalidad con su obligación legal y reglamentaria de contrarrestar los efectos negativos que genera la existencia del transporte informal en la ciudad de Medellín, así como abogar por que los usuarios del servicio sean los beneficiados con todas las medidas administrativas adoptadas.

En ese orden, significa que los medios de convicción opugnan todas las afirmaciones y razonamientos vertidos en los escritos de demanda y de apelación, lo que impone la confirmación —por las razones expuestas— de la providencia recurrida, en la medida que no se acreditaron los elementos de la responsabilidad del Estado, a la luz del artículo 90 superior, esto es, el daño antijurídico y la imputación del mismo a la administración pública.

5. Costas.

De conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, en cuanto no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia del 11 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Ejecutoriada la providencia, por secretaría remítase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) De conformidad con las normas de competencia contenidas en el Decreto 597 de 1988, aplicables al asunto concreto en virtud de la fecha de interposición del recurso de apelación, la cuantía para que un proceso de reparación directa iniciado en 1996 tuviera doble instancia es de $ 13’460.000,oo.

(2) Esta corporación ha reiterado que los artículos publicados en la prensa escrita pueden apreciarse por el juez como prueba documental solo para tener” (...) certeza sobre la existencia de la información, pero no de la veracidad de su contenido”. Sobre el mérito probatorio de las publicaciones de prensa como prueba en los procesos se encuentran también las siguientes providencias: sentencia de 27 de junio de 1996, radicado 9255, C.P. Carlos A. Orjuela G.; sentencia de 15 de junio de 2000, Expediente 13.338, C.P. Ricardo Hoyos Duque; sentencia de 10 de noviembre de 2000, radicado 18298, actor: Renata María Guadalupe Lozano, C.P. Ricardo Hoyos Duque, y sentencia del 16 de enero de 2001, radicado ACU-1753, C.P. Reinaldo Chavarro; sentencia de 25 de enero de 2001, radicado 3122, C.P. Alberto Arango Mantilla; sentencia de 6 de junio de 2002, radicado 739-01, C.P. Alberto Arango Mantilla.

(3) En sentencias de 15 de junio de 2000 y de 25 de enero de 2001, al igual que en auto de noviembre diez de 2000, según radicaciones 13338, 11413 y 8298, respectivamente, el Consejo de Estado, Sección Tercera, expuso una tesis según la cual una versión periodística aportada al proceso solo prueba que la noticia apareció publicada en el respectivo medio de comunicación.

(4) Sentencia de 6 de junio de 2007, Expediente AP-00029, M.P. María Elena Giraldo Gómez. Sección Tercera.

(5) Sentencia de 15 de junio de 2000, Expediente 13338, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Sección Tercera.

(6) Sentencia del 2 de marzo de 2006, Expediente 16587, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sección Tercera.

(7) Sentencia del 15 de junio de 2000, Expediente 13338, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Sección Tercera.

(8) Sentencia del 29 de mayo de 2012, Expediente 2011-01378 C.P. Susana Buitrago Valencia - Sección Tercera.

(9) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de abril de 2009, Expediente 16837, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(10) En este preciso aspecto, la jurisprudencia de esta Sala se ha pronunciado sobre la necesidad de probar tanto el título como el modo a efecto de acreditar la calidad de propietario de un vehículo automotor con fundamento en lo normado por el estatuto mercantil, en los términos que siguen:

“De conformidad con lo establecido en el artículo 922 del Código de Comercio, para acreditar la propiedad sobre vehículos se requiere demostrar que el respectivo título de adquisición fue inscrito en las oficinas de tránsito (D.L. 1344/70, art. 88, Código Nacional de Tránsito Terrestre, tal como fue modificado por el D.L. 1809/90), para lo cual se requiere aportar copia del registro o de la licencia, ya que esta se expide luego de perfeccionado el registro y, por lo tanto, prueba la realización de ese acto, según lo establecido en el artículo 87 del decreto Ley 1344 de 1970, vigente al momento de la ocurrencia de los hechos objeto de este proceso”. Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Tercera, sentencia del 12 de septiembre de 1992, C.P. Ricardo Hoyos Duque, Expediente 13395.

(11) Tal es el sentido de lo normado por el artículo 922 del estatuto mercantil: “La tradición del dominio de los bienes raíces requerirá, además de la inscripción del título en la correspondiente oficina de registro de instrumentos públicos, la entrega material de la cosa.

PAR.—De la misma manera se realizará la tradición del dominio de los vehículos automotores, pero la inscripción del título se efectuará ante el funcionario y en la forma que determinen las disposiciones legales pertinentes. La tradición así efectuada será reconocida y bastará ante cualesquiera autoridades”.

(12) El Decreto 1809 de 1990 modificó el artículo 88 del Decreto 1344 de 1970 y replicó la definición adoptada, para el registro terrestre automotor, en la Ley 53 de 1989.

(13) Bonivento Fernández, José Alejandro, Los principales contratos civiles y su paralelo con los comerciales, 13ª edición, Ediciones Librería del Profesional, Bogotá, 1999, p. 38.

(14) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 10 de noviembre de 1976, M.P. Germán Giraldo Zuluaga.

(15) “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen...”.

(16) Cf. De Cupis, Adriano “El daño”, Ed. Bosch, Barcelona, 2ª edición, 1970, pág. 82.