Sentencia 1996-00598/14936 de octubre 3 de 2006

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Rad.: 44001-23-31-000-1996-00598-01(14936)

Consejero Ponente (E):

Dr. Mauricio Fajardo Gómez

Actor: Jairo Pinedo Rueda y otros

Demandado: Nación - Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-

Bogotá, D. C., tres de octubre de dos mil seis.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por los apoderados de la entidad demandada y de los actores contra la sentencia del 26 de febrero de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual resolvió lo siguiente:

“1. Declarar no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada.

2. Declarar administrativamente responsable al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Incora, por los daños y perjuicios materiales, ocasionados a los actores, propietarios en comunidad del predio denominado ‘Jesús Del Mar o Alto Pino’, ubicado en el municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, con motivo de las operaciones administrativas seguidas por el Incora en el predio antes mencionado.

3. Como consecuencia de la declaración que antecede, condénase en abstracto al ‘Incora’, a pagar a los actores propietarios en comunidad, los perjuicios materiales ocasionados en la modalidad de daño emergente y lucro cesante; los cuales se liquidarán, siguiendo para ello el trámite incidental contemplado en el art. 137 del C. de P.C. y con sujeción a las pautas fijadas en los considerandos de este fallo, que deberá formularse dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria de este proveído.

4. La condena se cumplirá en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.

5. En caso de no ser apelada la presente providencia, súrtase el grado jurisdiccional de consulta -ante el superior.

6. Deniéganse las demás súplicas de la demanda”

I. Antecedentes:

1. En el presente asunto no interviene la Magistrada Ruth Stella Correa Palacio, por cuanto mediante auto de 26 de abril de 2006, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró fundado el impedimento por ella manifestado, en tanto que se encuentra incursa en la causal de prevista en el artículo 150, numeral 12, del Código de Procedimiento Civil.

2. Mediante demanda presentada el 8 de noviembre de 1995, por medio de apoderado, los señores Jairo, Eduardo, Jorge Jesús, Samuel Antonio, Mario y Álvaro Pinedo Rueda, actuando en nombre propio, solicitaron que se declarara que la Nación - Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- es responsable por los perjuicios materiales y morales que sufrieron con ocasión de las irregularidades presentadas en los trámites de extinción y adquisición del predio de su propiedad, lo cual produjo la invasión del mismo por parte de terceros y la pérdida del derecho a la posesión del predio (fls. 5 a 14 del cdno. 1).

3. Los demandantes pretenden que se condene a la entidad demandada a pagar lo siguiente:

“1. Declárase que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- es administrativamente responsable, de los perjuicios causados a los señores Jairo, Jorge Jesús, Eduardo, Samuel Antonio, Álvaro y Mario Pinedo Rueda, propietarios en comunidad del predio denominado ‘Jesús del Mar o Alto Pino’, ubicado en el Municipio de Riohacha, departamento de La Guajira e identificado como se expresa en los hechos de la demanda, con motivo de las siguientes operaciones administrativas efectuadas por el Incora, a saber:

a) Operación administrativa de adquisición del mencionado predio que se inició el 30 de mayo de 1974, mediante la Resolución 02049 emanada de la gerencia general del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, que terminó el 30 de mayo de 1995, con la operancia del silencio administrativo negativo de no adquisición del mencionado fundo”.

b) Operación administrativa de extinción del derecho de dominio privado, del predio Jesús del Mar o Alto Pino, que se inició el día 13 de agosto de 1976 mediante la Resolución 0679 de la Regional Magdalena del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, y terminó el día 10 de noviembre de 1993, mediante Resolución 05733 proferida por la Gerencia General del Incora, por medio de la cual se declaró económicamente explotado el referido predio.

2. Ordénase al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora- a pagar a los señores Jairo, Jorge Jesús, Eduardo y Samuel Antonio Pinedo Rueda, el valor de los perjuicios morales y materiales (daño emergente y lucro cesante) que les fueron ocasionados con motivo de las referidas operaciones administrativas, cuyo valor se fijará mediante incidente que se tramitará con posterioridad a la sentencia que declare la condena.

3. Las respectivas condenas incluirán los intereses correspondientes y se actualizarán en su valor, conforme al artículo 178 del C.C.A”.

4. Mediante escrito del 6 de mayo de 1996, el nuevo apoderado de los señores Mario y Álvaro Pinedo Rueda corrigió la demanda para solicitar: i) que, en el acápite de pretensiones, también se incluya la condena a favor de sus mandantes, los cuales inicialmente habían sido excluidos, ii) el pago de perjuicios morales a cada uno de los demandantes por valor equivalente a 1.000 gramos oro, iii) el pago de daño emergente por valor de $6.500’000.000, consistente en el precio del predio, iv) el pago de lucro cesante, por “la inexplotación económica del predio… cuya cifra alcanza $41.560’000.000” y, v) ajustar la condena a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo (fls. 72 a 75 del cdno. 1)

5. En apoyo de sus pretensiones, los demandantes narraron los hechos de la siguiente manera:

“1. Los señores Jairo, Eduardo, Jorge Jesús, Álvaro, Samuel Antonio y Mario Pinedo Rueda, son propietarios del predio denominado Jesús del Mar o Alto Pino, ubicado en el Municipio de Riohacha, departamento de La Guajira, con una extensión aproximada de 17.885 has, y especificado por los siguientes linderos...

2. El inmueble está inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Riohacha, bajo el folio de Matrícula Inmobiliaria Nº 210-0055060. El título de adquisición del inmueble consta en la escritura pública Nº 2412 del 20 de octubre de 1989, otorgada en la Notaría 2ª del Círculo de Santa Marta, en donde consta que el fundo rural fue adquirido por mis mandantes por adjudicación que se les hizo dentro del juicio de sucesión de su señora madre Clara Rueda vda. de Pinedo, según sentencia aprobatoria de la partición y adjudicación, de fecha 31 de agosto de 1982, proferida por el Juzgado 3 Civil del Circuito de Santa Marta.

3. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-, el día 30 de mayo de 1974, mediante la Resolución 02049 emanada de la Gerencia General del Incora, resolvió ordenar la adquisición del predio Jesús del Mar o Alto Pino, de propiedad para esa fecha de la señora Clara Rueda de Pinedo, y en el mismo acto ordenó la inscripción de dicha propiedad, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha. Dicha operación terminó con el acto presunto o ficto de fecha 30 de mayo de 1995, de no adquisición del predio Jesús del Mar o Alto Pino.

4. El hecho de la inscripción de la resolución que ordenó la compra del inmueble, equivale a sacarlo del comercio jurídico, haciendo nugatoria para mis poderdantes la facultad de disponer del bien, pues es un hecho notorio que nadie compra una finca de afectación por el Incora.

5. Transcurridos dos (2) años y 22 días desde la fecha en que se inició el proceso de compra (Resolución 02049 del 30 de mayo de 1974), la gerencia regional del proyecto Magdalena del Incora, expidió el auto de fecha 22 de junio de 1976, en el cual se dispuso suspender el trámite de la adquisición del fundo para iniciar diligencias de extinción del derecho de dominio privado.

6. El Incora, Regional Magdalena, expedió (sic) la Resolución 0679 de agosto 13 de 1976, con la que inició proceso de extinción del dominio privado sobre el predio y ordenó inscribir dicha resolución el 2 de septiembre de 1976 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha.

7. Como puede observarse de lo anterior, en relación con el susodicho predio se inscribieron dos (2) decisiones administrativas que obviamente imposibilitaban cualquier negocio jurídico sobre el inmueble.

8. A raíz de las operaciones administrativas de adquisición y extinción del derecho de dominio privado el predio fue paulatinamente ocupado por terceros, convencidos estos que el Incora iba a adquirir o a extinguir el mencionado inmueble el cual posteriormente les sería adjudicado.

9. Estas ocupaciones fueron propiciadas por la regional Magdalena al informar a los campesinos de la zona que podían ocupar el predio, ya que sobre éste existían dos procedimientos administrativos de adquisición y de extinción lo cual llevaría en cualquiera de los dos casos a que la finca ingresara al Fondo Nacional Agropecuario para serles posteriormente adjudicados.

10. Conforme al artículo 23 de la derogada Ley 135 de 1961, vigente para la época de los hechos, el término de duración del proceso de extinción del derecho de dominio privado, era de noventa días, que en la práctica máximo podría demorar dos (2) años, pero nunca diecisiete (17) años, tres (3) meses y diecisiete (17) días, término éste que vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Esta demora no es imputable en ningún caso a mis patrocinados, como se desprende de la simple lectura del expediente de extinción de dominio, sino al Incora, que de manera arbitraria y sin excusa, se tomó todo este tiempo para decidir.

11. El término aproximado para la adquisición de un predio por parte del Incora es seis (6) meses, pero nunca el término de 21 años, que se ha tomado el Incora, cuestión esta jamás vista en la administración pública.

12. Igualmente, la demora en la adquisición del predio, no ha sido imputable a mis representados, no ha sido por razones de alteración del orden público, sino por la negligencia e eneficiencia (sic) del Incora, operación ésta que junto con el procedimiento de extinción del derecho de dominio ocasionaron la ocupación del inmueble y su consecuente pérdida para los propietarios.

13. Consta en la visita de fechas 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de mayo de 1975, que la propietaria del inmueble tenía en explotación económica todo el predio así: 3.780 hs en ganadería y 3.300 hs en ganadería y agricultura y 8.700 en bosques, pues aun cuando el predio fue inicialmente ocupado por terceros invasores la propietaria había recuperado la posesión para esa época.

14. Posteriormente las prolongadas actuaciones administrativas del Incora y la actuación de los funcionarios de la regional Magdalena fueron la causa para que el predio fuera ocupado paulatinamente por terceros…

15. Concluido el vía crucis de la extinción del derecho de dominio privado, originado en la prolongada operación administrativa, mis mandantes abrigaron la seria esperanza de que la adquisición del inmueble era una realidad. Sin embargo, el Incora se ha mostrado renuente a adquirirlo y ante el silencio administrativo negativo, consistente en la no respuesta a la comunicación de fecha 30 de marzo de 1995, en el cual se le pidió definir su adquisición o no, necesariamente hay que entender que el Incora se niega a adquirirlo.

16. La negativa del Incora en adquirir el predio, hace operativo y práctico el perjuicio que se causa a mis mandantes, porque después de más de veinte (20) años de trámites administrativos los colonos ocupantes han consolidado una situación jurídica que dificulta la recuperación del inmueble…”.

6. La demanda y su corrección fueron admitidas el 8 de abril y 13 de mayo de 1996, respectivamente (fl. 99 del cdno. 1) y fueron notificadas en debida forma. Dentro del término de fijación en lista, mediante apoderado, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, contestó la demanda y su corrección para oponerse a sus pretensiones y manifestar, en resumen, lo siguiente (fls. 76 a 93 y 101 del cdno. 1):

En relación con cada uno de los hechos narrados por los demandantes precisó varios aspectos, a saber: i) a pesar de que es cierto que la Resolución 2049 de 1974 ordenó inscribir en el registro de instrumentos públicos el inicio del trámite de adquisición del dominio, eso no se hizo, por lo que no podría concluirse que el bien soportaba un gravamen que impedía su venta. Además, los demandantes olvidaron que por disposición de los artículos 61 de la Ley 135 de 1961 y 22 del Decreto 1576 de 1974, dicha inscripción no saca el bien del comercio, ii) mientras el proceso de extinción de dominio no finalizara no podía continuarse con el de adquisición, iii) la entidad pública sólo podía adquirir el dominio del predio si éste reunía los requisitos legales y luego de adelantar el trámite señalado en la ley y, iv) no existió silencio administrativo negativo porque, de un lado, se contestó la petición de compra del inmueble y, de otro, los actos sobre los cuales los actores hacen recaer el silencio son de mero trámite, v) la ocupación del predio no se debió al Incora “sino al hecho de un embargo y secuestro del predio promovido por la Caja Agraria de Riohacha contra la propiedad Clara Rueda vda. de Pinedo, en proceso ejecutivo hipotecario”, vi) la demora en el trámite de extinción del dominio se explica porque era necesario precisar si el predio era explotado por terceros, pues la ley impedía adquirir bienes no aptos para adelantar programas de reforma urbana.

En síntesis, la entidad demandada concluyó que el Incora no causó ningún perjuicio a los demandantes con los trámites de adquisición y extinción del predio Jesús del Mar, puesto que “no lo ha sacado del comercio y tampoco lo ha ocupado materialmente y además los demandantes son los únicos que han obstentado (sic) la explotación del inmueble sin que de ello se haya beneficiado el instituto o familias campesinas de alguna naturaleza… pues si el procedimiento de extinción adelantado sobre el predio… tuvo infortunada demora, tal procedimiento se decidió y no ocasionó ningún perjuicio a los propietarios”.

De otra parte, los demandantes formularon las excepciones de inexistencia de la acción de reparación, indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa. La primera y la última excepción se explican con los mismos argumentos, según los cuales el procedimiento de adquisición del predio no ha concluido, por lo cual mientras la administración conserve el privilegio de la decisión previa, es imposible acudir a la justicia contencioso administrativa. La excepción de indebida escogencia de la acción está fundada en el hecho de que como se discute la validez de actos administrativos expresos y fictos debió acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, en cuanto a la corrección de la demanda, la entidad, además de lo expuesto, dijo que se modificaron derechos litigiosos sin que todos los demandantes lo autorizaran, por lo cual deben denegarse las nuevas pretensiones.

7. En auto del 18 de julio de 1996, el Magistrado Ponente en el Tribunal decretó pruebas (fl. 109 del cdno. 1). Contra ese auto se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante auto del 8 de agosto de 1996, en el sentido de adicionar el decreto de unas pruebas solicitadas en la corrección de la demanda (fls. 128, 129 y 143 del cdno. 1). Vencido el período probatorio, el 17 de octubre de 1997 se adelantó la audiencia de conciliación, la cual fracasó por ausencia de ánimo conciliatorio (fls. 435 a 443 del cdno. 2).

8. Mediante auto del 17 de octubre de 1997, el Tribunal corrió traslado a las partes para alegar de conclusión (fl. 444 del cdno. 2), y, de manera oportuna, las partes presentaron sus alegatos finales.

El apoderado del Incora, además de reiterar los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, insistió en que el predio fue ocupado por colonos que no reconocían la propiedad de los demandantes varios años antes de la iniciación de los trámites administrativos, por lo cual el daño alegado por los demandantes no fue imputable a esa entidad sino al abandono del terreno por parte de los propietarios. De igual manera, la entidad demandada dijo que se debió demandar la nulidad y el restablecimiento de los actos administrativos que adjudicaron, como baldíos, algunas áreas del predio (fls. 445 a 466 del cdno. 2).

Por su parte, el apoderado de los señores Jorge y Jairo Pinedo Rueda manifestó que está probada la responsabilidad patrimonial del Estado a título de falla en el servicio o, en su defecto, a título de daño especial, porque, conforme lo explicó la sentencia del 9 de marzo de 1994, expediente 9267, de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en aquellos eventos en los cuales la Administración adelanta procedimientos en forma irregular y éstos causan daños a los particulares, rompiendo el principio de igualdad frente a las cargas públicas, el Estado debe indemnizar y reparar los perjuicios causados.

Ahora, en sentido estricto, los demandantes consideran que la falla en el servicio se materializó: i) con la demora irracional en el trámite de los procedimientos administrativos (17 años en el de extinción del dominio y 23 en el de adquisición); ii) con la adjudicación de franjas de terreno de propiedad privada como si fueran baldíos; iii) por la falta de información, el Incora afectó la totalidad del predio, pero posteriormente dijo que sólo una parte de él era susceptible de adquisición y, iv) con la actuación del Incora se propició la ocupación paulatina y desalojo de la propiedad del predio, pues los propietarios, amparados por la confianza de que el Incora compraría el bien, no adelantaron las medidas policivas del caso (fls. 467 a 481 del cdno. 2).

Finalmente, el apoderado de los señores Mario, Álvaro, Samuel y Eduardo Pinedo Rueda, dijo que está demostrado en el proceso que “mientras el Incora adelantaba sus dilatados trámites el inmueble fue ocupado por invasores que poco a poco fueron obteniendo propiedad de porciones del inmueble Alto Pino” (fls. 482 a 485 del cdno. 2).

II. Sentencia de primera instancia:

Mediante sentencia del 26 de febrero de 1998, el Tribunal Administrativo de La Guajira accedió a las pretensiones de la demanda y fundamentó su decisión en la siguiente forma (fls. 493 a 516 del cdno. 10):

En primer lugar, manifestó que las excepciones formuladas por la entidad demandada no prosperan por tres razones: La excepción de inexistencia de la acción porque, la acción de reparación directa es pertinente para discutir las operaciones administrativas suscitadas en los trámites adelantados por el Incora para extinguir y adquirir la propiedad del predio denominado “Jesús del Mar o Alto Pino”, como quiera que no existe acto administrativo final que pueda ser demandado para obtener la reparación de los perjuicios reclamados y el restablecimiento de los derechos afectados. La excepción de indebida escogencia de la acción tampoco prospera porque no existe acto administrativo expreso o ficto que pueda ser impugnado. En efecto, no puede considerarse que la petición de información elevada por los demandantes origine el acto ficto porque se estaba surtiendo un procedimiento administrativo que no ha finalizado. Y, finalmente, tampoco prospera la excepción de ausencia de legitimación en la causa, en tanto que ese argumento tiene que ver con la identidad del demandante con quien tiene derecho a demandar y en el proceso se probó que los actores son los propietarios del predio, por lo cual están legitimados para demandar.

Después de analizar el material probatorio que reposa en el expediente respecto del procedimiento de extinción del predio “Jesús del Mar”, el Tribunal concluyó que éste, por sí mismo, no es causante de daños antijurídicos, “pues es sabido y reiterado por la jurisprudencia que los propietarios de derecho privado, deben soportar la carga de dichos procedimientos, cuando los predios no son explotados económicamente, ya sea para que se pruebe tal circunstancia o para que se refute”.

De otra parte, el Tribunal sostuvo que no es posible deducir responsabilidad del Incora por la ocupación y pérdida del inmueble por parte de sus propietarios, puesto que “los ocupantes existieron, pero no por causa de los procedimientos iniciados por el Incora, sino por otras razones tales como el embargo efectuado por la Caja Agraria, a raíz de la hipoteca constituida por escritura pública… colonos que se encontraban en dicha tierra cuando el Incora ordenó tramitar el procedimiento de adquisición”. Además, la sentencia llama la atención sobre la incongruencia del argumento expuesto por la parte demandante, según el cual el Incora es el responsable de la ocupación del predio, puesto que, precisamente, esa entidad declaró la no extinción del dominio porque los propietarios explotaban económicamente parte del inmueble.

No obstante lo anterior, después de analizar las pruebas que reposan en el expediente respecto del tiempo que duró el trámite administrativo de adquisición del predio “Jesús del Mar”, el tribunal concluyó que debe declararse la responsabilidad patrimonial de la administración porque se demostró que la falla en el servicio, consistente en la mora exagerada en la adopción de la decisión administrativa de adquisición del predio y la adjudicación del Incora de terrenos a terceros, produjo un daño antijurídico consistente en la pérdida de parte del predio de los propietarios. En efecto, a esa conclusión llegó porque, en su criterio, se probó que:

“Dentro del lapso de tiempo comprendido de noviembre 10 de 1993, hasta la fecha que se practicó la última visita o informe técnico, agosto de 1994, hubo asentamientos de nuevas familias en los predios, turbando la propiedad, como también el hecho de que aquellas personas que en un tiempo les reconocían propiedad, dejaron de hacerlo, para convertirse en señores y dueños de sus parcelas, a consecuencia de los prolongados trámites administrativos y que hasta la fecha de interposición de la demanda no se vislumbraba decisión alguna sobre la adquisición a la luz de las disposiciones vigentes, tal y como lo expresó la subgerente jurídica en la declaración rendida en el proceso, que de conformidad con lo dispuesto en el art. 12 a 20 de la Ley 160 de 1994, reglamentado por el acuerdo N. 20”.

En cuanto a la estimación de los perjuicios consideró, de un lado, que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la pretensión de indemnización de los daños morales debe denegarse porque “los perjuicios de carácter patrimonial, no llevan incurso los morales” y, de otro, que teniendo en cuenta que los demandantes solicitaron el pago de los perjuicios materiales en abstracto, la sentencia señaló ocho pautas para la liquidación de esos perjuicios, a saber: i) solicitud de avalúo comercial del predio por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi; ii) el daño emergente deberá calcularse a partir del 30 de mayo de 1995, fecha en la cual la administración decidió no declarar la extinción del dominio; iii) determina que el año 1995 es la fecha inicial para la liquidación del lucro cesante; iv) la actualización de los perjuicios deberá efectuarse con base en la fórmula que utiliza la jurisprudencia; v) debe reconoce intereses de mora por valor de 6% anual desde el 30 de mayo de 1995; vi) intereses comerciales durante los 6 meses siguientes al fallo; vii) los propietarios deben sanear el predio de los gravámenes que pesan sobre él y, viii) efectuado el pago de la condena, la sentencia y el auto liquidatorio deberán inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados de Riohacha.

III. Recurso de apelación: 

Dentro del término de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, los apoderados de la parte demandante y demandada interpusieron recurso de apelación.

El apoderado de los señores Mario, Álvaro, Samuel y Eduardo Pinedo Rueda, solicitó que se modificara el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia, en cuanto señaló el 30 de mayo de 1995 como fecha inicial para calcular los perjuicios, a pesar de que concluyó que existía responsabilidad patrimonial de la entidad demandada por la demora en los trámites administrativos iniciados en el mes de mayo de 1974, en los siguientes aspectos: i) el daño emergente ii) el lucro cesante, iii) la actualización del valor histórico el año 1995 y, iv) el interés del 6% sobre el valor histórico de la condena. De igual manera, consideró que el Tribunal se equivocó al ordenar el saneamiento del predio respecto de los gravámenes hipotecarios y el registro de la sentencia y el auto de liquidación de perjuicios en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, en tanto que “la indemnización de perjuicios ocasionados por el Incora a mis poderdantes no debe contener contraprestación de estos para con el Incora como si se tratara del acto de venta del predio de mis mandantes a dicha entidad” (fls. 527 a 534 del cdno. 10).

El apoderado de los señores Jorge y Jairo Pineda Rueda, interpuso el recurso de apelación en cuanto la sentencia negó la indemnización por daños morales, condenó en abstracto los perjuicios materiales y determinó como pautas para la liquidación de los perjuicios, el avalúo del predio y la liquidación del lucro cesante únicamente de la zona de aptitud agropecuaria, sin considerar la zona de reserva forestal, lo cual equivale a “una confiscación, la que está proscrita por nuestra Constitución Política”. De igual manera, solicitó la liquidación de los perjuicios a partir del mes de mayo de 1974 (fls. 536 a 543 del cdno. 10).

El apoderado del Incora reiteró que del análisis de la actuación administrativa se deduce fácilmente que no existe nexo de causalidad para radicar responsabilidad del Estado. En efecto, a su juicio, la adquisición del predio no produjo los daños cuya indemnización reclaman los demandantes, pues a pesar de que el trámite administrativo duró más de 20 años, los propietarios mantuvieron el dominio sobre el predio y lo explotaron adecuadamente, tal y como lo declaró el acto administrativo que no declaró la extinción del dominio. De otra parte, el tribunal se equivocó al concluir que la causa eficiente de la ocupación de las tierras fue la inscripción en el registro de los trámites administrativos, en tanto que olvidó que el predio se encontraba fuera del comercio por virtud de los embargos decretados por un Juzgado Civil del Circuito de Barranquilla (fls. 546 a 551 del cdno. 10).

IV. Actuación en segunda instancia:

4.1. El recurso de apelación fue admitido el 31 de agosto de 1998 (fl. 555 del cdno. 10).

4.2. Corrido el traslado para alegar intervinieron los apoderados de la entidad demandada y de los señores Samuel, Mario, Álvaro y Eduardo Pinedo Rueda.

El primero, después de describir en detalle los trámites administrativos adelantados con ocasión de la extinción y adquisición del predio Jesús del Mar, reiteró los argumentos expuestos en anteriores oportunidades procesales en defensa de la parte demandada y solicitó que se revocara la sentencia apelada (fls. 565 a 592 del cdno. 10).

De igual manera, el apoderado de los demandantes describió los hechos que consideró probados en el proceso y concluyó, con argumentos expresados en anteriores oportunidades, que está demostrada la responsabilidad patrimonial del Estado y, por consiguiente, que deben liquidarse los perjuicios causados a partir del mes de mayo de 1974 (fls. 593 a 603 del cdno. 10).

4.3. La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado solicitó a la Sala que revoque la sentencia apelada, con fundamento en los argumentos que se resumen así (fls. 606 a 616 del cdno. 10):

Los demandantes no demostraron que el predio de su propiedad hubiere sido ocupado como consecuencia de la demora en los trámites de extinción de dominio y adquisición del predio, ni que el Incora hubiere patrocinado la ocupación. Por el contrario, se probó que “la ocupación del predio viene de vieja data, y que ya existía un serio problema con los ocupantes para el momento en el cual el Incora, a petición de la propietaria del bien quién presentó oferta de venta, inició el trámite de adquisición”.

Para llegar a esa conclusión, el Ministerio Público tuvo en cuenta las visitas adelantadas al predio, por parte del Incora, en los meses de junio de 1974 y mayo de 1975, en las cuales se constata la ocupación de colonos de varios años atrás y la fundación de un nuevo caserío, a raíz del embargo decretado por una entidad crediticia, lo cual permitió que el predio fuera ocupado de hecho y en forma masiva por habitantes de los poblados vecinos. Esa situación fue confirmada por los propietarios de los predios, cuyos testimonios fueron recaudados en dichas diligencias.

En relación con el hecho de que “los propietarios del bien tenían problemas con invasores”, la vista fiscal también se refirió a documentos incorporados al trámite administrativo que dan cuenta de compromisos suscritos desde el año de 1955 para evitar la apropiación de la tierra por parte de los colonos.

En consecuencia, la Procuraduría concluyó, de una parte, que “se echa de menos el título de imputabilidad a la administración demandada, dado que no se demostró que la demora en los trámites hubiera sido la causa de la invasión del bien por parte de colonos, ni que la invasión se hubiera acrecentado debido a esa demora” y, de otra, que el tribunal erró al considerar que la entidad demandada es responsable porque al terminar el proceso de extinción de dominio se incrementó el número de invasores, puesto que “el bien no estaba en poder del Incora, ni era administrado por esa entidad, ni era responsabilidad suya lo que sucediera en ese predio”.

Finalmente, advirtió que la acción de reparación directa no es la idónea para obtener la reparación de los perjuicios causados por los actos administrativos que adjudicaron, como baldíos, la propiedad de terrenos del predio Jesús del Mar.

4.4. Para esclarecer puntos oscuros de la controversia, mediante auto del 11 de junio de 1999, esta Sección decretó pruebas de oficio. Así, solicitó al Incora hacer levantamiento topográfico de la denominada zona de aptitud agropecuaria y de cada una de las parcelas detentadas por los ocupantes de hecho. De igual manera, decretó un dictamen pericial que rendiría el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, para que determine el valor de los lotes adjudicados al momento de expedirse el correspondiente acto administrativo, el valor de los terrenos, instalaciones y mejoras de propiedad de los dueños del predio que fueron ocupados por colonos y la suma que dejaron de percibir los demandantes en el período comprendido entre el 30 de noviembre de 1993 y el 30 de mayo de 1995 (fls. 621 a 623 del cdno. 10).

4.5. El apoderado del Incora interpuso recurso de reposición contra el auto que decretó las pruebas de oficio, el cual fue negado por improcedente mediante auto del 9 de septiembre de 1999 (fls. 624 a 633 del cdno. 10).

4.6. Por escrito presentado oportunamente, el apoderado del Incora solicitó la nulidad de todo lo actuado a partir del auto del 11 de junio de 1999, porque consideró configuradas las causales de falta de competencia funcional para decretar pruebas de oficio en esa oportunidad procesal y la que denominó “pretermitir integralmente la instancia del trámite incidental de regulación de perjuicios posterior a la sentencia”; las dos causales, por cuanto tanto opina que el único momento procesal para determinar el monto de los perjuicios causados es el incidente posterior a la instancia (fls. 634 a 640 del cdno. 10).

4.7. Por auto del 4 de noviembre de 1999, el magistrado ponente corrió traslado a la parte demandante y al Ministerio Público, respecto de la solicitud de nulidad (fl. 642 del cdno. 10), sin embargo, ellos guardaron silencio (fls. 644 del cdno. 10).

4.8. Mediante auto del 29 de junio de 2000, la Sala resolvió negar la nulidad porque “para decretar pruebas en segunda instancia, el juez no encuentra más que un límite temporal o de oportunidad, de allí que no se encuentra sujeto a los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 214 del C.C.A”. (fls. 646 a 648 del cdno. 10).

4.9. Contra dicho auto, el apoderado del Incora nuevamente interpuso recurso de reposición, el cual fue confirmado por la Sala mediante auto del 2 de noviembre de 2000 (fls. 649 a 653 y 656 a 661 del cdno. 10).

4.10. Después de requerir la práctica de pruebas en varias oportunidades, las entidades enviaron la información solicitada (fls. 725 y siguientes del cdno. 10 y cuadernos 11 y 12).

V. Consideraciones:

De acuerdo con los hechos expuestos en la demanda, el problema jurídico que deber resolver la Sala radica en determinar si debe indemnizarse el daño antijurídico causado por el comportamiento de la administración, consistente en: i) la morosidad de la actuación que, según criterio de los actores, determinó las invasiones paulatinas de terceros; ii) la inscripción en el registro de los trámites administrativos de adquisición y extinción del dominio privado, que favoreció la ocupación del predio; iii) las adjudicaciones como baldíos, adelantadas por el Incora, de porciones del predio a terceros, lo cual propició la invasión del predio.

Para ello, la Sala estudiará, en primer lugar, si está acreditada la legitimación por activa; sólo si está probada, analizará la existencia de los elementos de la responsabilidad.

Los demandantes se encuentran legitimados para demandar, puesto que acreditaron su condición de propietarios del predio denominado Jesús del Mar o Alto Pino. En efecto, esa condición aparece demostrada con la Escritura Pública número 2412 del 20 de octubre de 1989 de la Notaría Segunda del Círculo de Santa Marta, con la cual se protocolizó el proceso de sucesión de la señora Clara Rueda de Pinedo, adelantado ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Santa Marta. Con la sucesión se adjudicó la titularidad del predio en comunidad a sus seis hijos, señores Jairo, Eduardo, Jorge Jesús, Samuel Antonio, Mario y Álvaro Pinedo Rueda, quienes ahora son los demandantes (fls. 15 a 56 del cdno. 1).

De igual manera, en el folio de matrícula inmobiliaria número 210-0005060 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Santa Marta aparece registrada la titularidad de la propiedad del predio “Jesús del Mar” a favor de los señores Samuel, Mario, Jairo, Jorge, Álvaro y Eduardo Pinedo Rueda (fls. 145 y 146 del cdno. 1).

Existencia de daño antijurídico

En sentido estricto, los demandantes circunscriben los daños cuya indemnización de perjuicios reclaman a la pérdida material del predio de su propiedad, el cual ha sido objeto de ocupaciones e invasiones de colonos, lo cual a su juicio, se originó con las operaciones administrativas de la entidad demandada. Por consiguiente, en primer lugar, la Sala describirá, con base en las pruebas debidamente aportadas al proceso, la situación jurídica y fáctica en la que se encuentra el predio.

De acuerdo con la información suministrada por los funcionarios del Incora, al presentar el primer informe técnico para adelantar las diligencias administrativas que originaron este proceso (fls. 234 a 239 del cdno. de pruebas 5) y aquella aportada por los peritos del Instituto Agustín Codazzi (dictamen rendido en el mes de marzo de 1996 -folios 106 a 115 del cdno. de pruebas 3- y el rendido con ocasión de la prueba decretada por esta Sala en el mes de octubre de 2003 -cuaderno de pruebas 10), el predio Jesús del Mar o Alto Pino se encuentra ubicado a 42 kilómetros del municipio de Riohacha por la carretera troncal del Caribe- vía a Santa Marta. Incluso, esa carretera principal parte en dos al predio en una extensión aproximada de 7.9 kilómetros, de ahí que, además de la vía pavimentada que recorre parte del predio, éste cuenta con 3 vías internas perfectamente transitables.

Después de los levantamientos topográficos ordenados por la Sala, los peritos designados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi precisaron que el predio cuenta con un área total de 16.595-6250 has, por cuanto la estructura y forma del suelo no es uniforme. De hecho, allí se identifican varias asociaciones de suelos, cuya topografía, utilización y acceso permite encontrar 7 clases, a saber: las asociaciones denominadas La Florida, Penjamo, Río Nuevo, Campana Nuevo, la Balastrera, San Antonio e Isrua. Sin embargo, todas ellas se nutren por varias fuentes de agua que nacen de la Sierra Nevada de Santa Marta y algunas desembocan en el mar (cuaderno de pruebas números 11 -y 12).

1. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 164 del 6 de julio de 1977 del Ministerio de Agricultura, con la cual se aprobó la ampliación del área del Parque Nacional Sierra Nevada de Santa Marta, 6.270-3850 hectáreas y tres mil ochocientos cincuenta metros cuadrados del predio Jesús del Mar corresponden a la zona de reserva forestal, dentro de la cual “quedan prohibidas las actividades diferentes a las de conservación, investigación, educación, recreación, cultura, recuperación y control y en especial la adjudicación de baldíos” (artículo 2º de dicho acto administrativo- fls. 151 a 154 del cdno. 1).

2. En este orden de ideas, las restantes 10.352-240 hectáreas y doscientos cuarenta metros cuadrados del predio Jesús del Mar o Alto Pino, pueden ser utilizadas de acuerdo con la aptitud del terreno. Dentro de esa porción de terreno se encuentra la denominada zona de explotación o área de aptitud agropecuaria, la cual, como lo describieron los peritos designados por el Instituto Agustín Codazzi, en el momento en el cual se practicó la última visita (19 a 30 de agosto de 2003), “está convertida en un conjunto de predios de diferentes formas, tamaños y explotación” (cuadernos de pruebas 11 y 12).

En efecto, en la zona de aptitud agropecuaria se encontraron 34 predios que ocupan 4.203-2080 hectáreas y dos mil ochenta metros cuadrados, explotados por terceros con agricultura y ganadería que no reconocen a los demandantes como propietarios porque se consideran titulares del derecho. A pesar de que, según precisión de los peritos, existió enorme dificultad para recaudar la información por inasistencia de los demandantes y falta de colaboración de los ocupantes, en relación con la propiedad de esos predios se encontró lo siguiente:

a) El predio “La Esperanza”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria Nº 210-4186, fue adjudicado al señor Norberto Redondo, mediante sentencia de declaración de pertenencia del 8 de julio de 1980 del Juzgado Civil del Circuito de Riohacha (fl. 127, cuaderno 12).

b) El inmueble “La Esperanza”, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria Nº 210-9618, fue adjudicado a la señora Gladys Gómez de Cotes, por sentencia del 5 de junio de 1984 del Juzgado del Circuito de Riohacha. (fls. 128 y 129 del cdno. 12).

c) Se informó que el predio “La Verdad” es de propiedad del señor Moisés Henríquez Gómez, pero no se pudo establecer la tradición.

d) El predio “El Porvenir” fue adjudicado al señor Álvaro Barros Ariza, por sentencia del Juzgado Civil de Riohacha del 8 de julio de 1980, tal y como consta en el folio de matrícula inmobiliaria número 210-4189 (fl. 131 del cdno. 12).

e) El señor Vicente José Borrego Mejía acreditó la titularidad del predio “La Esperanza- La Gloria” con escritura pública número 738 del 15 de junio de 1994.

f) Se fundó el caserío Campana Nuevo, el cual se encuentra ocupado por varias personas. Sin embargo, no se pudo establecer la tradición.

g) En el caso del predio “María Mina”, la tradición consta a favor del señor Luis Camilo Valdiblanquez en Escritura 406 del 28 de junio de 1973 de la Notaría Única de Riohacha. Se advierte que el acto jurídico de adquisición se dio a través de una falsa tradición (cuaderno 12).

h) La finca “Alto Pino” pertenece al señor Rafael Barros, pero no se pudo establecer la tradición.

i) El predio “Las Delicias” fue adjudicado a Santander Rafael Iguarán Epiayú, por sentencia de declaración de pertenencia del 30 de noviembre de 1988, del Juzgado 1º Civil de Riohacha, tal y como consta en el folio de matrícula inmobiliaria 210-35641 (fl. 133 del cdno. 12).

j) Se informó que la propietaria de un predio cuyo nombre no pudo identificarse es la señora Marleny Brito. Tampoco se estableció la tradición.

k) Se informó que la propietaria del predio “La Coquera” es la señora Marleny Brito. No se estableció la tradición.

l) Se informó que el propietario del inmueble “Reservate” es el señor Rafael Barros, pero no se pudo establecer la tradición. La matrícula inmobiliaria del bien es 00-002-0001-0040-000.

m) Se dijo que el propietario del inmueble “La Mina” es el señor Tomás Avelino Zubiría. Sin embargo, no se estableció la tradición. La matrícula inmobiliaria del bien es 00-002-0001-0041-000-00-02.

n) El predio “El Recuerdo” fue adjudicado a la señora Ruth Rosado García, mediante Resolución 2329 del 15 de febrero de 1974 del Incora.

ñ) De igual manera, los peritos fueron informados que los predios La Mina, El Tambo, Pénjamo, Mata Tigre, el Rosario, Buenos Aires, Campana Nuevo, la Jamichera, Arimaca y otros cuyos nombres no fueron identificados, son de propiedad de los señores Luis Alejandro Mena, Antoniano Redondo, Julia Rodríguez, Lorenzo Cassiani, Luis Curiel, Saúl Cotes, Mélida Peñaranda Moscote, Pedro Lugo Palacios, Heberto Poveda, Luís Curiel Rivadeneira, Amparo de Jesús Oliveilla, Alberto Durán Carrillo, José Prudencio Pinto, Álvaro Barros, William Moscote. A pesar de que no se pudo establecer la tradición, en algunos casos existe identificación del número de matrícula inmobiliaria del predio.

o) El inmueble “Rancho Luna” fue adjudicado al señor José Anastasio Mejía U, mediante Resolución 5314 del 30 de abril de 1968 del Incora.

p) El predio “Pénjamo” fue adjudicado al señor Tomás Avelino Zubiría, mediante Resolución 3153 del 28 de mayo de 1968 del Incora.

q) El inmueble “Bebania” fue adjudicado a Jesús Enrique Olivilla, por Resolución 543 del 25 de mayo de 1988 del Incora de Santa Marta.

r) El inmueble “María Mina” fue adjudicado al señor Álvaro Rafael Barros Benjumea, mediante Resolución 1686 del 30 de noviembre de 1988, del Incora de Santa Marta.

s) En cuanto al predio “Arimaca”, se tienen las siguientes adquisiciones de parte de la señora Segunda Antonia Gómez, así: una parte del predio fue adjudicado mediante Resolución 032 del 29 de julio de 1994 del Incora, otra parte se obtuvo por compra del lote que fue adjudicado a otra persona mediante sentencia del 4 de septiembre de 1972 (Escritura Pública número 327 del 25 de mayo de 1976) y la otra parte fue adquirida por compra realizada a otra persona que obtuvo la titularidad del bien mediante sentencia de declaración de pertenencia del 10 de noviembre de 1979 del Juzgado Civil de Riohacha (Escritura Pública 4827 del 31 de diciembre de 1993). El terreno fue posteriormente englobado, tal y como consta en el folio de matrícula inmobiliaria número 210-36637 (fl. 134 del cdno. 12).

t) En el folio de matrícula inmobiliaria número 210-0005060, correspondiente al predio Jesús del Mar, aparecen las siguientes anotaciones:

Anotación 3. “Clara Rueda vda. de Pineda le compra el inmueble a Guillermina Fajardo Iguarán mediante Escritura Pública 601 del 20 de noviembre de 1968”.

Anotación 4. “La propietaria Rueda vda. de Pineda otorga hipoteca a favor de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, por $2.000.000, mediante Escritura Pública 2891 del 4 de septiembre de 1970”.

Anotación 5. “El 14 de diciembre de 1972, por orden del Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla, la Caja Agraria embargó el lote”.

Anotación 6. “El 1º de septiembre de 1989 se protocolizó la sucesión de la señora Rueda vda. de Pineda y se adjudicó la titularidad del predio a sus hijos”.

Anotación 7. “Por orden del Juzgado 11 Civil del Circuito de Barranquilla, el 19 de diciembre de 1990, el señor Rafael Gutiérrez Céspedes embargó la cuota sobre el terreno perteneciente al señor Mario Pinedo Rueda”.

Anotación 8. “El 5 de enero de 1994, se registró la Resolución 5733 de 1993, en la que aparece “declaratoria de no extinción del dominio” del Incora a Clara Rueda Vda de Pinedo” (fls. 146 y 147 del cdno. 1).

u) El 27 de octubre de 1981, se desenglobaron 115 hectáreas del predio Jesús del Mar y se denominaron “Reservate”, ubicadas en “pta de los Remedios”. Ese último lote se identificó con el folio de matrícula inmobiliaria 210.0008080 y también tiene embargo de la cuota de Mario Pineda Rueda y la anotación sobre la “declaración de no extinción del dominio” (fl. 145 del cdno. 1).

En síntesis, de acuerdo con la información suministrada por los peritos, 6 predios fueron adjudicados por el Incora en condición de bienes baldíos; la propiedad de 5 inmuebles fue adjudicada mediante proceso de pertenencia; 2 predios cuentan con Escrituras públicas que acreditan la propiedad y 21 no se conoce la tradición, a pesar de que se tenía claridad en el nombre del titular del inmueble.

Ahora bien, respecto del valor total de los 34 predios, los expertos lo calcularon en $3.442’308.690, pero, respecto de cada uno de ellos, al momento de la adjudicación, dijeron que “no es posible determinar el valor de esos predios a las fechas solicitadas en el auto del 11 de julio de 1999”, en tanto que las adjudicaciones datan de 1963 a 1990 y el valor de la propiedad inmueble no tiene un comportamiento estable en el tiempo (fls. 20 a 25 del cdno. de pruebas 10).

3. Además de lo anterior, el subgerente (e) de Ordenamiento Social de la Propiedad del Incora, en cumplimiento del auto de esta Sección del 11 de junio de 1999, mediante oficio número 731 de 2002, informó que, fuera de la zona de aptitud agropecuaria, pero dentro del predio Jesús del Mar o Alto Pino, se encuentran los siguientes predios:

a) Finca La Escondida, con 46-2000 hectáreas y dos mil metros cuadrados. Adjudicado por la Gerencia General del Incora al señor Emerson Escorcia Castro, mediante Resolución 17304 del 22 de diciembre de 1966. Se anexó copia autenticada de dicho acto administrativo, de acuerdo con la cual “la adjudicación queda amparada por la presunción de derecho establecida en el artículo 6º de la Ley 97 de 1946(1) por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando económicamente el predio, desde hace 5 años” (fls. 735 a 733 del cdno. 10).

b) El Predio Monte Líbano, cuenta con 151-25000 hectáreas y veinticinco mil metros cuadrados. Adjudicado por la Gerencia General del Incora al señor Tomás Avelino Zubiría Herrera, mediante Resolución 392 del 29 de noviembre de 1963. Se anexó copia autenticada de esa resolución, según la cual “la adjudicación queda amparada por la presunción de derecho establecida en el artículo 6º de la Ley 97 de 1946 por cuanto se demostró que el adjudicatario viene explotando económicamente el predio, desde hace 15 años” (fls. 743 a 748 del cdno. 10).

c) Predio Pénjamo, con 121-0000 hectáreas. Adjudicado por la Subgerencia Jurídica del Incora al señor Tomás Avelino Zubiría Herrera, mediante Resolución 3333 del 5 de junio de 1971. En dicho acto administrativo, copia auténtica que también se anexó al expediente, aparece que “el adjudicatario viene explotando económicamente el predio, desde hace 15 años” (fl. 751 del cdno. 10).

d) Finca Paso Varisto, con 8-0000 hectáreas. Adjudicado por la Alcaldía de Riohacha al señor Nicolás Redondo, mediante Resolución 5 del 20 de diciembre de 1990. Se aclaró que no fue posible conseguir copia de dicho acto administrativo (fl. 760 del cdno. 10).

e) Predio Chingale, con 61-2500 hectáreas y dos mil quinientos metros cuadrados. Adjudicado por la Regional Magdalena del Incora al señor José Francisco Peñaloza Maestre, mediante Resolución 1402 del 12 de septiembre de 1990. Tal y como se evidencia en la copia autenticada de dicho acto administrativo, “el adjudicatario viene explotando económicamente el predio, desde hace 15 años” (fl. 754 del cdno. 10).

f) Predio La Estrella, con 62-7250 hectáreas. Adjudicado por la Regional Magdalena del Incora al señor Eduardo Muñoz Suárez, mediante Resolución 340 del 30 de mayo de 1980. En esa resolución aparece que “el adjudicatario viene explotando económicamente el predio, desde hace 6 años” (fl. 751 del cdno. 10)

g) Predio de 74.5 hectáreas, adjudicado por el Incora al señor Álvaro Rafael Barros Benjumea, mediante Resolución 1686 del 30 de noviembre de 1988 (cuaderno 10)

4. En el dictamen rendido por un perito designado por el Incora, con ocasión de la prueba de oficio decretada por esta Sala, aparece también el predio denominado La Esperanza, el cual fue adquirido por el señor Elías Lindo Varela, mediante sentencia del 8 de julio de 1980, proferida por el Juzgado Civil del Circuito de Riohacha. Ese hecho aparece en el folio de matrícula inmobiliaria 210-4186 (fls. 127 y 128 del cdno. 12).

5. En el expediente administrativo que fue aportado a este proceso en copia autenticada, reposan las resoluciones 221 de 1992, 583 del 20 de diciembre de 1990 y 2290 del 20 de diciembre de 1990, por medio de las cuales la Alcaldía de Riohacha adjudicó como bienes baldíos los predios denominados “La Tragedia”, “La Esperanza - Punta de los Remedios” y “Paso Varisio”, a los señores Ideal Roberto Valdeblanquez Mena, Manuel Salvador Pacheco Gómez y Nicolás Redondo Choles, respectivamente, porque demostraron la explotación económica de los bienes por más de 5, 16 y 20 años, respectivamente (fls. 81 a 83 del cdno. de pruebas 6).

6. En los diferentes informes de visitas practicadas en el curso de los trámites administrativos, figuran, además de los anteriores poseedores, otras personas que, aunque reconocen no tener títulos adquisitivos del dominio, se identifican como colonos que ocupan las tierras para explotarlas mediante la agricultura o la ganadería, de acuerdo con la aptitud del terreno.

Así, por ejemplo, tal y como consta en el informe de visita y examen al predio Jesús del Mar, realizado por funcionarios del Incora los días 5 a 12 de mayo de 1975, en dicho predio se encontró lo siguiente:

XIII Ocupantes

“(…) dan a entender que se consideran colonos por lo menos en las parcelas que han desmontado y tienen cultivada, por lo cual a continuación se hace una relación de las áreas que efectivamente poseen y que a todas luces se ven mejoradas por ellos mismos:

1. Alcides Mobile, tiene unas 35 has, empradizadas por su cuenta con pastos quinea y hay cerca de 1 ha. mas con agricultura de pan coger. Sus ganados en número de 75 cabezas adultas aprovechan los pastizales de la finca adyacentes. Maneja la parcela su hermano Rafael Mobile mediante pago de jornal.

2. Gonzalo Mobile, unas 12 has también con pastos y rastrojo y algo de cultivo de pan coger.

3. Nicolás Pinto O. Jinete, 15 has. con cultivos de pan coger y rastrojo.

4. Nicolás Peralta, 7 has. con rastrojo y algo de cultivo.

5. Acides Rosado, 10 has. con rastrojo, residuos de cultivos y pastos.

6. Félix Jiménez, 15 has. con pastos artificiales y rastrojo.

7. Julio Mena, 8 has. con cultivos de pan coger y rastrojo con pastos.

8. Heberto Povea o Poveda. 18 has. con rastrojo, pastos y cultivos de pan coger.

9. Israel Redondo 5 has con cultivos de pan coger, rastrojos y algo de pastos.

10. Idael Mena, 10 has. con rastrojo, pastos y algo de cultivos de pan coger.

11. Justiniano Mena. 10 has, con algo de cultivos de pan coger y más que todo pastos enrastrojados.

12. Arturo Pana. 30 has. empradizadas con pastos guinea y algo de cultivos de pan coger, tiene ganados en número superior a las 48 cabezas, aprovechando los pastos de zona aledaña a su parcela.

13. Luis, Juan y Jaime Rivadeneira, tres parcelas separadas con cabidas de alrededor de 5 has. cada una (15 has, en conjunto) con cultivos de pan coger y rastrojo.

14. Víctor García, 10 has, con rastrojo y algo de cultivos de pastos,

15. Horacio Gil. 4 has. con cultivos de pan coger y pastos.

16. Gervasio Mejía 20 has, con rastrojo, restos de cultivos y pastos artificiales. Manifestó tener posesión de más de 150 has. pero estas se hallan cubiertas de bosque protector y se localizan en la parte alta de la cuchilla que divorcia aguas de las quebradas María Mina y Matatigre, en donde no se observan labores de desmonte. De la misma manera aseguró tener una antigüedad superior a los 20 años allí, aun cuando las mejoras se denotan más de cinco años.

17. Rafael Núñez, 3 has. con cultivos de pan coger, y rastrojo.

18. Arminda Arregocés. 10. has. con pastos y rastrojo y también algo de cultivos.

19. José Manuel León, 15 has. con algo de cultivos y rastrojos con pastos.

20. Miguel Guerra. 5 has. con rastrojo alto y algo de cultivos.

21. Wilfrido López. 15 has. con pastos artificiales y algo de cultivos y rastrojos.

22. Rafael Mobile, 3 has. con pastos enrastrojados y rastrojo. Habita en la parcela de su hermano Alcides cuyos ganados administra.

23. Pablo Fonseca, 6 has. con cultivos y rastrojo.

24. Eduardo Novoa. 8 has. con rastrojo y algo de cultivo de pan coger.

25. Hymberto Choles. 10 has. Con cultivos pero más que todo con rastrojo con algo de pastos.

26. Campo E. Serrano, 20 has. con pastos enrastrojados y algo de cultivos. Pastaban allí 32 reses.

27. Agustín N.N. 5 has. con cultivos de pan coger.

28. Manuel María Romero. 5 has. con cultivos de pan coger.

29. Digmo Armazo. 8 has. con cultivos, pastos y rastrojos.

30. N. Fuenmayor (o Uribe Fuenmayor) 10 has. con pastos, rastrojo y algo de cultivos

31. Augusto Arévalo 3 has. con cultivos de pan coger.

32. N. Beleño, 15 has. con rastrojo y pastos y algo de cultivos.

33. Rafael Polo. 8 has. también con pastos enrastrojados y algo de cultivo de pan coger

34 N. Rodado. 6 HAS, con cultivos de pan coger y zona de rastrojo

35. José Bolívar. 10 has. con cultivos de pan coger pero la mayor parte enrastrojados.

36. José Arrieta. 5 has. con cultivos de pastos.

37. Eloy Montes 5 has. con pastos y algo de cultivos.

38. Paula de Armas, 18 has. la mitad con pastos y el resto enrastrojado.

Fuera de los anteriores se encontraron otros tipos de tenencia de la tierra con desconocimiento de dominio.

a) Tomás Zubiría Herrera, posee 463 has localizadas en los dos lotes hacia el costado oriente de la finca en ambas márgenes del río El Corual, en terreno plano a ondulado, destinadas totalmente a la ganadería. Los pastos están agotados por el sobrepastoreo y en su mayor parte se cubren de rastrojo denso a pesado de modo que en sectores están poco menos que aniquilados. Zubiría tiene algo más de 300 cabezas de ganado vacuno, es propietario de una fonda caminera y manifestó ser dueño de la tierra afirmando, además, que el mismo Incora le tramitó la titulación.

b) Reyes Salas, esposa del anterior, ocupa 168 has. que se ubican a continuación y hacia el norte de la parcela de este, de la misma manera casi todo el terreno se cubre de pastos agotados y enrastrojados los cuales son aprovechados por temporadas con los ganados de propiedad de su esposo. También el terreno es entre plano y ondulado pero se observa bastante afectado por la sequía ya que tiene un drenaje rápido. Expresó que también la tierra le había sido debidamente adjudicada por el Incora.

(…)

Área total aproximada en poder de ocupantes sin reconocer dominio ajeno, algunos manifestaron poseer titulación del Incora; dedican las tierras a la ganadería en forma casi exclusivamente pero casi siempre con deficiente manejo de las pasturas: 1,071 has.

Área total aproximada en poder de ocupantes de hecho que han formado un caserío nuevo. Reconocen dominio ajeno- 10 has.

Área total aproximada con bosque natural primario localizado en las partes más elevadas y abruptas de la finca con sitios degradados por la acción de ocupantes y aserradores: no contiene maderas muy valiosas pero protege cantidad de fuentes de agua, por lo cual debe conservarse y evitar las derribas que nuevos ocupantes están adelantando:

Suelos principalmente de la clase VI: 3.370 has.

Total aproximado 18.000 has” (subrayas ajenas al texto original- folios 108 a 114 del cdno. de pruebas 1)

En el acta de la diligencia de alinderación de zonas del predio Jesús del Mar, adelantada por funcionarios del Incora desde el día 25 de octubre de 1983, aparece lo siguiente:

“El día 7 de noviembre se trasladó la comisión al predio Jesús del Mar a objeto de continuar la diligencia de alinderación de zonas y para tal efecto partieron de la ciudad de Santa Marta las mismas personas que iniciaron la diligencia, a las 8 de la mañana, llegando a las 10 de la mañana al caserío de Camana Nuevo, lugar en el cual nos esperaban el doctor José Barros. De inmediato se procedió a recorrer el predio, identificarlo por sus linderos y alinderar las diferentes áreas del predio de acuerdo a su ocupación y explotación.

Aunque no es posible recorrer la totalidad del predio, en especial la zona alta, por ser demasiado difícil su acceso. Se logró establecer por información de varios ocupantes y de los acompañantes que esta parte del predio se encuentra ocupada por más de 400 familias, que se dedican a la explotación de productos agrícolas regionales tales como yuca, maíz, plátano y frutales y que entraron al predio con permiso de los propietarios y algunos de ellos con compromiso de descumbrar la parcela, sembrar y cosechar maíz y yuca y luego establecer pastos. Otros con contratos de arrendamiento. Las parcelas tienen áreas que oscilan entre 20 y 35 hectáreas” (subrayas ajenas al texto original- folio 209 del cdno. de pruebas 2).

De igual manera, en la inspección ocular al predio Jesús del Mar que realizaron funcionarios del Incora el 30 de abril de 1991, se observó lo siguiente:

“Ocupantes. En la zona plana ondulada se encontraron los siguientes ocupantes:

William Moscote, Oscar Barros, Lucas Gómez Van, Luis Curiel Bayona, Hilario Brito Grieken, Norberto Redondo, Gladys Gómez de Cotes y Santander Iguarán

Al ser interrogados, manifestaron reconocer dominio ajeno, teniendo conocimiento que estas tierras son de propiedad de la familia Pinedo Rueda.

Tienen una explotación en ganadería y agricultura con casas de habitación, cercas, posas artesanales.

Las siguientes personas ocupan un área de 8 has aproximadamente y se conforma con seis lotes de vivienda en el caserío de Campana Nueva, todos reconocen dominio ajeno y tienen conocimiento que estas tierras son de propiedad de la familia Pinedo Rueda.

Elver Pimienta S., Jaime Palacio Varela, Reyes Moscote Narváez, Joaquín Ruiz, Numas de Luque, Avelio Pimienta Suárez, Amalia Vergara Aponte González, Roberto Moscote Mena, Benilda Cuisamon, Reneta Moscote Lindo, Helecto Palacio, Juan González P., Julio Palacio Redondo, Hipolito Wisman, Daniel Maza, Rafael González, Octavio Nova Moscote, Julio Ramos, Asunción Palacio, Dionisio Redondo Palacio, Gustavo Jaramillo, Rosario Moscote, Graciela Moscote, William Moscote, Saúl Martínez Potes, Pedro Moscote Lindo, Saúl González Díaz, José Apolinar Arrieta, Rodolfo Barros, Ramón Pimienta, Aurelio Pimienta B., José Mejía Suárez, Paula de Armas, Antonia Solano, Duval Romero Moscote, Josefa Pinto, Noel Cuisamón, Rogelio Varela Cuisamon, Gloria Peñaloza, Bienvenido Cuisamón, Elimines López Moscote, Rodolfina Moscote, Efraín Jiménez.

Estas 44 familias constituyeron lo que se llama el caserío de Campana Nueva.

En la zona ondulada Quebrada, se encuentran los siguientes ocupantes:

Enrique Ruiz, Juan Peinado, Juana Peralta, Arturo Parra, Julio Mena, Justiniano Mena, Pablo de Armas 

Estas personas presentan una explotación de ganadería, encontrándose pastos artificiales y rastrojos, con algunos cultivos de pan coger. Reconocieron en su totalidad dominio ajeno y manifestaron que estas tierras son de propiedad de la familia Pinedo Rueda (subrayas no originales- folios 366 y 367 del cdno. de pruebas 2).

En el informe técnico rendido por peritos del Incora en el proceso administrativo de extinción de dominio, cuya visita se practicó los días 16 a 25 de agosto de 1994, se lee:

“Ocupantes; Dentro del área calificada como apta para adelantar programas de reforma agraria, se constató la ocupación de las personas que se relacionan más adelante, la mayoría de los cuales, de acuerdo a la información recogida no son sujetos de reforma agraria. La ocupación está dada sobre la totalidad del área en cuestión y se presenta en porciones que van desde las 20 has. hasta las 400 has. por persona. No fue posible establecer la situación jurídica de los asentados respecto de la tierra que ocupan. Pero dado que se trata de un predio de propiedad privada debe presumirse su calidad de colonos. Los ocupantes son:

1. José María Cotes

2. Sucesores de Miguel Crismas.

3. Sucesores de Elías Lindo.

4. Sucesores de Joaquín Brito.

5. Norberto Redondo.

6. Álvaro Barros Ariza.

7. Moisés Henríquez

8. Alberto José Durán Carrillo

9. Oscar Barros

10. Santander Iguarán

11. Lucas Gómez V.

12. Manuel Rodríguez

13. Miguel Cotes Bruges

14. Hilario Brito

15. José Pimienta

16. Milciades Cantillo

17. Ana Mejía

18. Tomás Avelino Zubina

19. Pedro Lubo

20. Julio Mena Barrios

21. Reyes Policarpa de Salas

22. Eduardo Vieco

23. José Mejía

24. Luis Camilo Valdeblanquez

25. José Aparicio Camacho

26. Luis Curiel Rivadeneira y/o Jairel Curiel Choles

27. Evento Povea

28. Felicia Brito

29. Saúl Cotes

30. Pablo Fonseca” (subrayas fuera del texto original- folios 237 y 238 del cdno. de pruebas 5).

Nótese que en esos listados de ocupantes, figuran varios nombres que no fueron registrados por los peritos designados por el Instituto Agustín Codazzi ni los nombrados por el Incora, lo cual permite inferir que, además de la ocupación en la denominada zona de aptitud agropecuaria y de la reserva forestal impuesta al predio, al momento de presentación de la demanda y de la práctica de pruebas en segunda instancia, existía una ocupación generalizada y evidentemente afianzada en el predio Jesús del Mar o Alto Pino. 

Así las cosas, para la Sala es claro que la ocupación jurídica y de hecho del predio cuya titularidad radicaba en los demandantes, produce daños antijurídicos que, en caso de ser imputables a la entidad demandada y de originarse con sus actuaciones, omisiones u operaciones administrativas, daría lugar a la indemnización de los perjuicios que demuestren. Por consiguiente, al encontrarse acreditado el primer elemento de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, la Sala procede a estudiar si ese daño es imputable a la Administración. 

Imputación a título de falla en el servicio

Como se evidenció en los antecedentes de esta sentencia, los demandantes imputaron responsabilidad del Incora a título de falla en el servicio porque, a su juicio, la mora en el trámite de los procesos administrativos de extinción y adquisición del predio Jesús del Mar o Alto Pino, la información suministrada a los campesinos sobre la posible adquisición del mismo y la ausencia de decisión de adquirirlo, les produjo la pérdida material del bien; dicho de otro modo, los trámites administrativos adelantados por la entidad demandada y su duración propiciaron y auspiciaron la ocupación generalizada del inmueble que impide su uso y usufructo.

En ese sentido, resulta indispensable averiguar, de acuerdo con las normas aplicables en el momento en que se adelantaron los trámites administrativos, cuál era el procedimiento a seguir para que el Incora adquiriera predios para adelantar la reforma urbana y en qué casos procedía la extinción del dominio.

A la fecha en que se inició el trámite de adquisición de dominio del predio Jesús del Mar o Alto Pino (30 de mayo de 1974), se encontraba vigente la Ley 135 de 1961, en cuyo artículo 54 se autorizó al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para adquirir, incluso por medio de expropiación, tierras de propiedad privada con el objeto de reformar la estructura social agraria, prevenir la concentración inequitativa de la propiedad, fomentar la explotación de tierras incultas y crear mejores condiciones para pequeños apareceros o arrendatarios, entre otras. De hecho, esa ley desarrollaba el artículo 30 de la entonces vigente Constitución Política, en la forma en que fue reformado por el Acto Legislativo número 1 de 1936, según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, una de las cuales, de acuerdo con el legislador, sería la explotación adecuada y permanente de la tierra.

El capítulo XI de la Ley 135 de 1961 reguló la adquisición de tierras de propiedad privada, señaló las reglas y condiciones para adquirir el bien y el procedimiento para ello. De todas maneras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 55 de esa normativa, dicha adquisición sería excepcional, porque se acudirá a ello “si apareciera necesario adquirir para las dotaciones tierras de propiedad privada, se procederá de acuerdo con el siguiente orden de prelación… 1º. Tierras incuItas no cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio…”.

En relación con el procedimiento de adquisición de predios de propiedad privada, el artículo 61 de citada ley, dispuso:

“1º Citará al propietario o a su apoderado personalmente, o en caso de que esto no fuere posible, por medio del procedimiento que señale el decreto reglamentario, para que con su intervención o la de un representante suyo se haga un examen detenido del predio y se practiquen, si fuere necesario, las mesuras correspondientes.

Los dueños de predios estarán obligados a permitir esta inspección, y si se opusieren a ello o la obstaculizaren, el instituto podrá apremiarlos con multas sucesivas hasta de cinco mil pesos ($ 5.000.00).

2º Acordadas que sean entre el Instituto y el propietario la parte del predio que deba adquirirse y la calificación de las tierras conforme a los artículos 55(2) y 58(3), el Instituto hará practicar un avalúo por peritos del cuerpo de avaluadores que para cumplir esta función debe organizar el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, y con base en él adelantará las negociaciones para acordar el precio de compra que se pagará en la forma que determina el artículo 62 de la presente ley.

3º Si no hubiere acuerdo sobre el precio o sobre la calificación de las tierras, o si el interesado se negare a vender voluntariamente, el instituto dictará una resolución por medio de la cual señale la calificación que corresponde a las tierras, con especificación de las consideraciones técnicas y económicas que para hacerla ha tomado en cuenta y ordenará adelantar la expropiación. Esta providencia será notificada personalmente al propietario o a su apoderado o representante legal.

Si no se pudiere hacer la notificación personal, se empleará para llevarla a cabo el procedimiento que señale el decreto reglamentario de la presente ley. La resolución del instituto se consultará con el respectivo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en lo que respecta a la clasificación de las tierras, y a su calidad de expropiable, si así lo solicitare el propietario interesado dentro de los 5 días siguientes a la notificación. El tribunal, siguiendo el procedimiento que señale el decreto reglamentario, y previo un dictamen de tres peritos designados uno por cada una de las partes, y uno más por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, aprobará o modificará la clasificación de las tierras y determinará la viabilidad de la expropiación.

4º Ejecutoriada que se halle la providencia sobre expropiación, se adelantará el juicio ante el respectivo juez del circuito. Sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 67(4), el Instituto podrá solicitar en la demanda que se le ponga en inmediata posesión de las tierras cuya expropiación ordenó adelantar, consignando en poder del Banco de la República el valor de ellas en bonos agrarios de la clase B si se tratare de tierras incultas, o en dinero efectivo lo que en esta forma deba pagarse como primer contado de la operación si se tratare de otra clase de tierra. Para este solo efecto se tendrá como valor de las tierras el señalado en el avalúo del instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, el cual se acompañará a la demanda de expropiación.

Es entendido que el Instituto reconocerá intereses a la tasa que se señala la presente ley sobre el valor no consignado, y de conformidad con la sentencia de expropiación, desde la fecha en que entre en posesión de las tierras.

5º. El avalúo en el juicio de expropiación se llevará a efecto por tres peritos designados así: uno por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, otro por el propietario interesado, y otro por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. Si el dictamen prericial fuere objetado por cualquiera de las partes, y el juez declare válidas las objeciones, se procederá a designar otros tres peritos en la forma indicada, y el dictamen que ellos rindieron no estará sujeto a objeción alguna.

En todo lo no previsto, expresamente por la presente ley los peritos, se ajustarán a las normas correspondientes del Código de Procedimiento Civil.

Esa norma fue derogada por el artículo 42 de la Ley 30 de 1988 y el procedimiento para la adquisición de inmuebles de propiedad privada fue regulado en el artículo 24 de esta misma normativa, la cual, en lo pertinente, dispuso:

“Adopción de programas regionales de reforma agraria y procedimientos de enajenación voluntaria. Para el cumplimiento de los fines y la ejecución de los programas de que trata la presente ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, adquirirá las tierras y mejoras de propiedad privada de los particulares o de entidades de derecho público, observando el procedimiento de que trata la presente ley:

1. Adopción de programas y determinación de las zonas de reforma agraria. La junta directiva del Incora con base en lo dispuesto por los artículos 1º y 54 de esta ley, determinará anualmente las zonas donde habrán de adelantarse programas de reforma agraria…

2. Publicación. El programa anual de actividades del Incora, junto con la determinación de las zonas de reforma agraria que en él se incorpora, se publicará en dos diarios de amplia circulación nacional, dentro de los 30 días siguientes a la fecha de su aprobación…

3. Reunión de los elementos para la adquisición de predios. Aprobado el programa anual de actividades del Incora y determinadas las zonas de reforma agraria, el Instituto practicará los estudios, visitas, mensuras o elaboración de planos, avalúos y demás diligencias que considere necesarias para la identificación, determinación de la aptitud y valoración de los predios que pretenda adquirir, dentro de las áreas geográficas delimitadas en el programa anual, para lo cual podrá requerir de las oficinas seccionales de catastro, oficinas de registro de instrumentos públicos, notarías, Instituto Geográfico Agustín Codazzi y otras entidades públicas, los documentos, informes, o certificaciones que estime pertinentes para los expresados fines. Por cada predio se determinará el área de las Unidades Agrícolas Familiares y la porción excluible. Los dueños de predios, poseedores, tenedores, sus representantes, socios, intermediarios, empleados y en general, cualquier persona que se encuentre en el predio, estarán obligados a prestar toda su colaboración para la práctica de las diligencias que el Instituto requiera en cumplimiento de este artículo, y si se opusieren o las obstaculizaren, el Instituto podrá apremiarlos con multas sucesivas…

4. Avalúo. El avalúo del predio que se pretende adquirir será efectuado por dos expertos sorteados de la lista del Cuerpo Especial de Peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, quienes emitirán el dictamen sobre el valor comercial del inmueble teniendo en cuenta como criterios determinantes de su experticio, los siguientes factores:

a) El valor intrínseco de la tierra…

b) Las mejoras en él introducidas, según la naturaleza de la explotación económica a la que esté destinado y el cuidado del mismo… El propietario tendrá siempre derecho a conocer el avalúo que sobre su predio se practique en la etapa de negociación directa. Los peritos examinarán conjuntamente el predio que se pretende adquirir y realizarán personalmente las investigaciones y averiguaciones necesarias, y podrán recibir información de terceros y observaciones por parte del propietario ofertado en las visitas de inspección que practiquen, y así lo harán constar en el dictamen que expidan…

5. Negociación directa. Una vez reunidos los elementos para la adquisición de los predios, el Incora formulará por escrito oferta de compra al propietario o propietarios de los fundos que se pretenda adquirir, ubicados dentro de la zona geográfica determinada por la resolución de que trata el numeral 1º de este artículo… Si no pudiere efectuarse la entrega personal de la oferta al propietario o enviarse por correo certificado, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que ésta se suscriba, se entregará a cualquier persona que se encontrare en el predio; se oficiará a la alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama que contenga los elementos sustanciales de la oferta, para que se fije en lugar visible al público durante los 5 días siguientes a su recepción y se publicará por una sola vez en un periódico de amplia circulación nacional o local que sea distribuido en la región donde se encuentre el predio. La publicación surtirá efectos ante los demás titulares de derechos reales constituidos sobre el inmueble objeto de la oferta… Dentro de un plazo de 15 días contados a partir de la fecha de la comunicación personal de la oferta, o de la inserción en el correo certificado, o de la publicación de la misma, según sea el caso, el propietario ofertado deberá manifestar la aceptación o rechazo de la oferta y suscribir la promesa de contrato en caso de aceptación. Dentro del mismo término podrá formular por escrito observaciones, solicitar la revisión del avalúo y proponer alternativas respecto de los elementos y condiciones de la negociación y manifestar si ejerce o no el derecho de exclusión. El Incora podrá aceptar las observaciones que formule el ofertado o modificar a mutua conveniencia de las partes las condiciones de la negociación y ordenará la revisión del avalúo, si hubiere sido solicitada, en cuyos casos podrá prorrogar por 10 días el término para la celebración de la promesa de venta. Si el Incora no considera atendibles las observaciones y las rechaza o no se pronuncia dentro de los 5 días siguientes a la fecha en que el propietario las formule, prevalecerá la oferta inicial y el propietario dispondrá de 5 días más para aceptarla o rechazarla. En caso de aceptación de la oferta por el propietario, o de mutuo acuerdo entre el Instituto y el ofertado, con base en la contrapropuesta presentada por este último, se suscribirá una promesa de compraventa que deberá perfeccionarse por escritura pública en un término no superior a dos meses contados desde la fecha de su otorgamiento. Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y rechaza la oferta de compra, cuando no manifieste su aceptación expresa dentro del término previsto para contestarla.

(…)

Parágrafo 4º. A juicio del Incora, se podrá prorrogar por una sola vez y por igual término que el inicial, el plazo para la contestación de la oferta de compra y la suscripción de la promesa de venta, o para el otorgamiento de la escritura pública de venta.

Parágrafo 5º. Los propietarios que con anterioridad a la expedición de la resolución de que trata el artículo 61(5) de esta ley o antes de que se les formule oferta de compra, hayan voluntariamente ofrecido la enajenación total o parcial de sus predios a favor del Incora, tendrán derecho a que durante los dos meses siguientes a la presentación de su oferta se resuelva sobre la misma y acordar con el Instituto las condiciones de la negociación, conforme a las reglas y procedimientos establecidos por el estatuto de contratación administrativa para la celebración por parte de la Nación y las entidades públicas del contrato de compraventa de bienes inmuebles. La oferta voluntaria de enajenar un predio que un particular presente ante el Incora, según lo establecido en este parágrafo, no obliga al Instituto a aceptarla, pero suspende los términos de que trata el presente numeral, mientras el Incora no decida sobre ella. Rechazada la oferta por el Instituto, éste podrá iniciar el proceso de adquisición conforme a los demás procedimientos que establece la presente ley”.

Resulta necesario advertir que el parágrafo del artículo 21 de la Ley 30 de 1988, mantuvo la prohibición, para el Incora, de adquirir predios rurales invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia, mientras estuviere pendiente la resolución de querellas policivas o acciones civiles o penales.

El procedimiento para la adquisición de tierras de dominio privado fue nuevamente modificado, mediante el artículo 32 de la Ley 160 de 1994, así:

“… para la adquisición de los predios respectivos el Instituto se sujetará al siguiente procedimiento:

1. Con base en la programación que se señale anualmente, el instituto practicará las diligencias que considere necesarias para la identificación, aptitud y valoración de los predios rurales correspondientes.

2. El precio máximo de negociación será el fijado en el avalúo comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas legalmente habilitadas para ello, de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

3. El Incora formulará oferta de compra a los propietarios del predio mediante oficio que será entregado personalmente, o en su defecto le será enviado por correo certificado a la dirección que aparezca registrada en el expediente o en el directorio telefónico. Si no pudiere comunicarse la oferta en la forma prevista, se entregará a cualquier persona que se hallare en el predio, y se oficiará a la Alcaldía del lugar de ubicación del inmueble, mediante telegrama que contenga los elementos esenciales de la oferta para que se fije en lugar visible al público durante cinco (5) días, contados a partir de su recepción, con lo cual quedará perfeccionado el aviso y surtirá efectos ante los demás titulares de derechos reales constituidos sobre el inmueble.

La oferta de compra deberá inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo correspondiente dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se haya efectuado la comunicación.

4. El propietario dispone de un término de diez (10) días, contados a partir de la fecha en que quede perfeccionada la comunicación, para aceptarla o rechazarla. Dentro del mismo término y por una sola vez, podrá objetar el avalúo por error grave o cuando hubiere sido expedido con antelación superior a un año. Las objeciones al avalúo inicial, o su actualización, serán diligenciadas por peritos diferentes a los que hubieren intervenido con anterioridad.

5. Si hubiere acuerdo respecto de la oferta de compra, se celebrará un contrato de promesa de compraventa que deberá perfeccionarse mediante escritura pública en un término no superior a dos meses, contados desde la fecha de su otorgamiento.

Se entenderá que el propietario renuncia a la negociación directa y rechaza la oferta de compra cuando no manifiesta su aceptación expresa dentro del término previsto para contestarla. También se entiende rechazada la oferta cuando su aceptación sea condicionada, salvo que el Incora considere atendible la contrapropuesta de negociación, o el propietario no suscriba la promesa de compraventa o la escritura que perfeccione la enajenación dentro de los plazos previstos.

6. Agotada la etapa de negociación directa conforme a lo contemplado en el inciso anterior, mediante resolución motivada el gerente general del instituto ordenará adelantar la expropiación del predio y de los demás derechos reales constituidos sobre él, conforme al procedimiento previsto en el capítulo VII...”.

Ahora bien, con excepción de la Ley 160 de 1994, las leyes 135 de 1961 y 30 de 1988, expresamente señalaron la imposibilidad de adquirir, para adelantar programas de reforma agraria, predios rurales incultos o que no se encontraren explotados debidamente por sus propietarios. En esos casos, procedería el trámite de la extinción del derecho de dominio, prevista en el artículo 6º de la Ley 200 de 1936, según el cual la Nación está facultada para adelantar dicho trámite administrativo sobre los predios rurales en los cuales se deje de ejercer posesión en la forma establecida en la ley.

De esta forma, los artículos 22 y 23 de la Ley 135 de 1961 regularon el trámite de extinción del derecho de dominio, así:

Artículo 22: “Todo propietario de fundo de extensión superior a dos mil hectáreas (2.000 hectáreas) deberá presentar al Instituto, junto con el respectivo certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos y copia del título registrado que acrediten sus derechos de dominio sobre dicho fundo, una descripción detallada de este, la cual incluirá, además, todos los datos y explicaciones que el Instituto determine con respecto a su ubicación, extensión y forma en que se explota. La misma obligación cobija a los propietarios de superficies menores que formaban parte en 1º de septiembre de 1960, de predios de aquella extensión, y a quienes sin tener título inscrito ejerzan posesión material sobre tales predios.

Si del predio en cuestión se hubiere levantado un plano topográfico se acompañará copia del mismo.

Estos requisitos deberán llenarse dentro de los seis (6) meses posteriores a la fecha en que el instituto reglamente esta disposición.

El Instituto podrá exigir de las respectivas oficinas catastrales, y del lnstituto Geográfico Agustín Codazzi todas las informaciones que posean sobre la existencia de fundos de la referida extensión y la descripción, fotografías aéreas y planos de los mismos.

Con base en las relaciones y documentos indicados y en cualquiera otra informaciones que pueda allegar o que se le comuniquen, el instituto adelantará metódicamente el estudio de los predios a que se refiere este artículo desde el punto de vista de su explotación económica, al tenor de lo previsto en el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y en el inciso 2º del artículo 29 del Decreto 59 de 1938.

(…)”

ARTICULO 23, tal y como fue modificado por el artículo 12 de la Ley 4ª de 1973: “Para efectos de la publicidad de la providencia que inicie las diligencias administrativas de extinción de dominio será inscrita en la oficina de registro de instrumentos públicos y privados correspondiente, en donde tendrá prelación. A partir de este registro, el procedimiento que se surta tiene efectos para los nuevos adquirientes de derechos reales.

El término que tienen los propietarios para solicitar las pruebas será de (15) días contados a partir de la notificación de la providencia que inicie las diligencias administrativas de extinción de dominio, la cual se hará personalmente o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.

Para decretar pruebas el término será de cinco (5) días. Para la práctica de las pruebas, el término será de cincuenta (50) días. La resolución sobre extinción del dominio permanecerá en suspenso únicamente durante los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de dicha providencia, a menos que dentro de tal término los interesados soliciten revisión de ésta ante el Consejo de Estado, conforme el artículo 8º de la Ley 200 de 1936 y el Decreto Extraordinario 528 de 1964.

La demanda de revisión sólo serán aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo anterior debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno”

Y finalmente, el artículo 53 de la Ley 160 de 1994 reguló el trámite para obtener la extinción del derecho de dominio privado, de la siguiente manera:

“En el estatuto que regule el procedimiento administrativo de extinción de dominio, además de las disposiciones que se consideren necesarias, se incluirán las siguientes:

1. La resolución que inicie el procedimiento será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente. Quien adquiera derechos reales a partir de este registro, asumirá desde entonces las diligencias en el estado en que se encuentren.

2. Los términos probatorios no podrán exceder de treinta (30) días, distribuidos como indique el reglamento. La resolución sobre extinción de dominio deberá dictarse dentro de los quince (15) días siguientes al vencimiento del término probatorio.

3. Contra la resolución que declare que sobre un fundo o parte de él se ha extinguido el derecho de dominio privado sólo proceden el recurso de reposición, dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, según lo previsto en el numeral 8º del artículo 128106 del Código Contencioso Administrativo. Durante los quince (15) días siguientes a su ejecutoria permanecerá en suspenso la ejecución de la resolución que dicte el Instituto, con el objeto de que los interesados soliciten en dicho término la revisión de la providencia.

Si no se presenta la demanda de revisión en el término indicado, o si aquella fuere rechazada, o la sentencia del Consejo de Estado negare la revisión demandada, el Instituto procederá a remitir a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente copia de las resoluciones que decretaron la extinción del dominio privado, para su inscripción y la consecuente cancelación de los derechos reales constituidos sobre el fundo.

4. Tanto en las diligencias administrativas de extinción del derecho de dominio como en los procesos judiciales de revisión, la carga de la prueba corresponde al propietario.

5. En todos los procedimientos administrativos de extinción del derecho de dominio deberá practicarse una inspección ocular al predio intervenido por el Instituto. Cuando se trate de la causal prevista en la Ley 200 de 1936 y la presente ley, los dictámenes serán rendidos por dos peritos que contrate el Incora con personas naturales o jurídicas legalmente autorizadas para ello, pero la práctica, elaboración y rendición del experticio se someterá a las reglas establecidas en esta ley y lo que disponga el decreto reglamentario.

Cuando la causa que origine el adelantamiento del proceso administrativo de extinción del dominio esté relacionada con la violación de las disposiciones sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables y las de preservación del ambiente, o las aplicables a las zonas de reserva agrícola o forestal establecidas en los planes de desarrollo de los municipios, los experticios se rendirán por dos funcionarios calificados del Ministerio del Medio Ambiente o de la Corporación Autónoma Regional con jurisdicción en el municipio de ubicación del inmueble, conforme a las reglas y metodología que para tal efecto señale el reglamento.

6. Cuando se trate de probar explotación de la tierra con ganados, en superficies cubiertas de pastos naturales, será indispensable demostrar de manera suficiente la explotación económica o la realización de inversiones durante el término fijado para la extinción del dominio”.

Las normas transcritas muestran que los procedimientos para la adquisición o la extinción del derecho de dominio privado, eran reglados, por lo cual la Administración debía adelantar las etapas necesarias para culminar el procedimiento dentro de los plazos señalados en la ley y, en caso de vacío, dentro de tiempos razonables y ajustados a la normalidad de las negociaciones de bienes inmuebles, pues resulta evidente que el adelantamiento de los dos procedimientos implica necesariamente restricción a algunos derechos de libertad de sus titulares.

Pues bien, el trámite de los procesos de adquisición y extinción del predio Jesús del Mar o Alto Pino, de acuerdo con las pruebas documentales que reposan en el proceso y que pueden valorarse porque se encuentran en copias autenticadas por la autoridad que adelantó las diligencias (el Incora), en resumen, fue el siguiente:

a) Mediante Resolución 2049 del 30 de mayo de 1974, la regional Magdalena del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, resolvió iniciar el trámite de adquisición de dominio del predio denominado Jesús del Mar o Alto Pino y ordenar la inscripción de la providencia en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados. Cabe precisar que, conforme se evidencia en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, esa inscripción nunca se efectuó (fls. 55 del cdno. de pruebas 1 y 2 del cdno. de pruebas 4)

b) Mediante oficio del 22 de octubre de 1974, la entonces propietaria del predio, señora Clara Rueda Vda. de Pinedo, por medio de apoderado, formuló al gerente general del Incora oferta formal de negociación. En lo pertinente se lee lo siguiente:

“Sin interés inmediato en precisar inicialmente las circunstancias de precio y forma de pago de los terrenos mencionados, es preciso saber si dentro de la actual política del Incora el fundo rural en cuestión puede ser negociado.

Para precisar condiciones de ubicación, área, actual explotación, ocupación y demás condiciones, entro a precisar los puntos siguientes:

(…)

2) Gran parte de este predio, materia de la oferta, está ocupado por más de 250 colonos, quienes están solicitando insistentemente que les compren las mejoras o se les otorguen las facilidades necesarias para adquirir sus parcelas” (fls. 127 y 128 del cdno. 4).

c) Mediante oficio número 21558 del 22 de noviembre de 1974 y para estudiar el valor de compra que se ofrecería, el subgerente jurídico del Incora ordenó a los funcionarios de las oficinas zonales que adelantaran la visita al predio (fl. 129 del cdno. 4).

d) La visita en el predio Jesús del Mar o Alto Pino, se realizó los días 21 a 25 de junio de 1974 y en el informe rendido por el visitador de las fincas del proyecto Cesar del Incora en la que comunicó lo observado, dijo que la extensión del terreno es de aproximadamente 18.000 hectáreas y que al interior del predio se encuentra el corregimiento Campana Nueva. Y, especialmente relevante para el trámite administrativo, respecto de la ocupación del bien, dijo: (fls. 5 a 18 del cdno. 4).

“Se anota que en el predio no se encontró un administrador ni personas responsables directamente autorizados por la propietaria. Los dos campesinos mencionados fueron en un tiempo cuidanderos, pero ahora son colonos y no conocen a fondo sobre la finca.

(…)

XIII. Ocupantes

En el predio se encuentran varias clases de ocupantes:

a) colonos que desde hace ocho (8) años vienen cultivando maíz a chuzo, en rastrojos y bosques sin ninguna clase de convenio con la finca; como solamente siembran maíz, el terreno se halla cubierto de pasto guines que no está siendo aprovechado por nadie. A este grupo pertenecen los siguientes colonos:

1) Víctor Benjumea 10-0000 hectáreas en pasto guines

2) Limine López 30-0000 hectáreas en pasto guines

3) Miguel Angel Puisman 5-0000 hectáreas en pasto guines

4), 5), 6) y 7) hermanos: Juan, Saúl, Humberto y Bolívar González, trabajan en conjunto en área aproximada de 40-0000 hectáreas, de las cuales tienen 1 hectárea en yuca y fríjol y el resto en pasto guines. Tienen trochado para cercar.

8) Martin Cabarcas, 3-0000 hectáreas en pasto guines

9) Samuel Redondo 5-0000 hectáreas en pasto guines

10) Guillermo Ariza 30-0000 hectáreas en pasto guines

11) María Quintero 6-0000 hectáreas en pasto guines

12) Elías Lindo 3-0000 hectáreas en pasto guines

13) Avelino Pimienta 3-0000 hectáreas en pasto guines

14) Luis Alberto Cuisman 3-0000 hectáreas en pasto guines

15) Fernando Cuisman 4-0000 hectáreas en pasto guines

Total trabajado por estos colonos 142-0000 hectáreas.

Algunos de estos colonos quieren vender las mejoras de pastos alegando que la inseguridad de la posesión los pone en peligro de perder su trabajo. Además las parcelas se hallan en pasto y no tienen crédito para explotar con ganadería.

b) Hay otro grupo de ocupantes que está comprando mejoras a los colonos a quinientos pesos hectárea y tienen ya cercado, con casa y algunas mejoras. Estos señores algunos viven en la finca, pero la mayoría son de Santa Marta, Riohacha y otros sitios distantes; sólo fueron entrevistados dos de ellos. Esta clase de ocupantes son los siguientes con sus áreas aproximadas…

1) Juan Alvarado…

2) Cristobal Cotes…

3) Euclides Pimienta…

4) Zenón Gómez…

5) Alcides Bermúdez…

6) Emiliano Mejía…

7) Tomás Zubiría…

8) Joaquín Benito…

9) Néstor Moscote…

(…)

Total ocupado por estos 1510-0000 hectáreas.

c) Hay otros ocupantes que tomaron las tierras en base (sic) a que los propietarios les han quedado debiendo salario como cuidanderos. De estos grupos son:

1) Nicanor Jaraba Chamorro…

2) Jorge Cárdenas…

Total trabajado por estos colonos 100-0000 hectáreas.

d) Arrendatarios: hay un lote denominado Reservate de aproximadamente 150-0000 hectáreas que según informaciones lo posee en arrendamiento el señor Mauricio Daez…

e) Invasión urbana: hace aproximadamente 1 año, un grupo de familias que vivían en un caserío llamado Campana que fue destruido por la creciente de un río, se tomó un sector alto de la finca, al borde de la carretera troncal del Caribe, con área aproximada de 8-0000 hectáreas, allí hay construidas 70 casas donde viven cerca de 80 familias, todas de escasos recursos. La mayoría de estas familias son ocupantes del predio, incluyendo los que ya han vendido las mejoras…

f) Hay una zona localizada en el sur del predio en terreno quebrado, con extensión aproximada de 630-0000 hectáreas que no fue posible observar, ya que no hubo cooperación con un medio de transporte. Según informaciones aquellos terrenos se hallan colonizados por más de 20 familias y están en proceso de venta a varios de los señores nombrados a tras que están acaparando las tierras de la finca.

Total área de negociación de mejoras 630-0000 hectáreas”.

e) Mediante auto del 22 de noviembre de 1974, el jefe de la oficina zonal Riohacha, remitió las diligencias a la oficina central del Incora para “iniciar las diligencias tendientes a clarificar el dominio del mismo predio a fin de establecer la validez de su titularidad y tenencia”, comoquiera que “el predio se encuentra en pésimo estado de explotación por parte de la propietaria quien abandonó su administración hace aproximadamente dos (2) años… Igualmente está en su mayor extensión (81.94%) ocupado por colonos y extrabajadores de la finca, en general personas que desconocen vínculos de dependencia contractual con la propietaria con un promedio de ocupación de más de cinco (5) años” (fl. 20 del cdno. de pruebas 4).

f) El 5 de febrero de 1975, el Subgerente Jurídico del Incora remitió el expediente al proyecto Magdalena “para que se continúe el trámite” (fl. 38 del cdno. 4). El expediente fue recibido el 25 de marzo de 1975 (fl. 39 del cdno. 4). Y, los días 5 a 12 de mayo de 1975, otro visitador de fincas del Incora, ahora en compañía del señor Jorge Pinedo Rueda, realizó visita y examen al predio Jesús del Mar, en el que constató que “a raíz del embargo instaurado por una entidad crediticia, y debido en gran parte a deificiente (sic) administración por parte del secuestre, fue ocupado de hecho en forma masiva por habitantes de los pequeños poblados vecinos en (sic) la creencia, según ellos de que había quedado definitivamente abandonada” (fls. 57 a 79 del cdno. de pruebas 4 y 108 a 130 del cdno. de pruebas 1).

g) Con base en los informes, el gerente regional del Incora mediante Resolución 0679 del 13 de agosto de 1976, resolvió suspender el trámite de adquisición del predio e “iniciar las diligencias tendientes a establecer la procedencia legal de declarar extinguido o no en todo o en parte del derecho de dominio privado sobre el mencionado inmueble rural” (fls. 43 a 45 del cdno. 1, 137 a 139 del cdno. de pruebas 1).

h) A pesar de que se intentó la notificación personal del anterior acto administrativo, ésta no fue posible, por lo cual se acudió a la notificación por edicto emplazatorio, el cual permaneció fijado en la secretaría jurídica del proyecto Magdalena; su contenido fue transmitido por una emisora radial y se envió por correo certificado (fl. 170 del cdno. de pruebas 1). Posteriormente, fue designado y posesionado el respectivo curador ad litem (fls. 171 a 176 del cdno. de pruebas 1).

i) En escrito presentado el 24 de marzo de 1979, el curador ad litem interpuso recurso de reposición contra la Resolución 0679 del 13 de agosto de 1976, el cual fue resuelto mediante auto del 20 de abril de 1979, en el sentido de no reponer la decisión (fl. 180 del cdno. de pruebas 3).

j) Mediante poder conferido en el mes de junio de 1982, los demandantes designaron apoderado que los represente y, el 1º de julio de 1982, formularon nuevamente oferta de venta cuyo contenido fue remitida por la regional Magdalena a la Oficina Central del Incora (fls. 190 a 192 del cdno. de pruebas 3). Sin embargo, esta última, mediante auto del 4 de febrero de 1983, ordenó que la actuación quede en secretaría hasta tanto la oficina competente conceptúe sobre la procedencia de continuar o suspender el procedimiento de extinción de dominio del predio Jesús del Mar (fl. 158 del cdno. 1).

k) Por auto del 14 de octubre de 1983, el Gerente Regional del Incora decretó una diligencia de alinderación de zonas al predio Jesús del Mar (fl. 204 del cdno. de pruebas 2). Esa diligencia se adelantó el 25 de octubre de 1983 (fls. 208 a 214 del cdno. de pruebas 2). Mediante auto del 13 de julio de 1984, el Gerente General del Incora dispuso la ampliación de la diligencia de alinderación de zonas (fl. 264 del cdno. de pruebas 2). Esa diligencia sólo se realizó el 13 de diciembre de 1989 (fls. 324 a 327 del cdno. de pruebas 2). Sin embargo, mediante auto del 27 de agosto de 1990, la Subgerencia de Adquisición y Dotación de Tierras del Incora declaró la nulidad del auto del 14 de octubre de 1983 y ordenó la práctica de una inspección ocular con intervención de peritos (fls. 337 a 339 del cdno. de pruebas 2).

l) La diligencia de inspección ocular al predio Jesús del Mar se adelantó el 30 de abril de 1991 en presencia de un abogado, un ingeniero agrónomo del Incora, dos peritos designados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y otro designado por el propietario. Los intervinientes concluyeron:

“De acuerdo a (sic) las características generales y a los aspectos físicos, ecológicos y agrológicos, el predio Jesus del Mar es apto para desarrollar programas de reforma agraria en el renglón pecuario con resultados satisfactorios, que permiten mejorar el nivel de vida de las personas asentadas en este predio. Lo mismo que la instalación de cultivos transitorios en el área plana, lo que incrementará sus ingresos económicos; además, cultivos de pancoger en el resto de las áreas” (fls. 364 a 367 del cdno. de pruebas 2).

m) Mediante Resolución 5733 del 10 de noviembre de 1993, el gerente general del Instituto Colombiano de Reforma Agraria resolvió “declarar que no se ha extinguido el derecho de dominio privado sobre el predio rural denominado ‘Jesús del Mar o Alto Pino’… con una extensión de 16.088 hectáreas”, en tanto que se probó que la explotación económica del predio efectuada por los ocupantes beneficiaba a sus propietarios. Además, se demostró la existencia de vínculos contractuales entre los propietarios del predio y sus ocupantes y la adquisición de préstamos agrarios e industriales para la inversión en el mismo (fls. 2 a 9 del cdno. 3 y 410 a 417 del cdno. de pruebas 3).

n) Por solicitud del apoderado de los propietarios, el trámite de adquisición del predio fue reanudado por el Incora mediante auto del 21 de abril de 1994. Pero, como el procedimiento para adquirir el dominio privado había sido modificado por la Ley 30 de 1988, la Subgerencia de Tierras del Incora ordenó remitir el expediente a la Regional Magdalena para que adecuara el trámite (fls. 184 a 195, 208 y 209 del cdno. de pruebas 5 y 18 y 19 del cdno. de pruebas 6). Contra ese auto se interpuso recurso de reposición, el cual fue negado mediante auto del 27 de mayo de 1994 (fls. 219 a 220 del cdno. de pruebas 5).

ñ) Los días 16 al 25 de agosto de 1994, se adelantaron visitas al inmueble para evaluar la viabilidad de la adquisición del predio. El funcionario encargado rindió informe técnico, en resumen, manifestando lo siguiente:

“Por parte de los propietarios se constató lo siguiente:

Una casa en estado de abandono con techo de material. Piso de baldosa, constante de 6 habitaciones, cocina y baño, hay dos casas más, también deterioradas. Con paredes de material y techo de eternit, una bodega grande para el alojamiento de trabajadores con paredes de ladrillos, una caseta para planta eléctrica y un pozo interno de unos 55 mts. de profundidad.

(…)

Ocupantes: Dentro del área calificada como apta para adelantar programas de reforma agraria, se constató la ocupación de las personas que se relacionan más adelante, la mayoría de los cuales, de acuerdo a la información recogida, no son sujetos de reforma agraria. La ocupación está dada sobre la totalidad del área en cuestión y se presenta en porciones que van desde las 20 has, hasta las 400 has, por persona. No fue posible establecer la situación jurídica de los asentados respecto de la tierra que ocupan, pero dado que se trata de un predio de propiedad privada debe presumirse su calidad de colonos. Los ocupantes son:

(sigue lista de 30 personas)…

Con referencia a las 3.520 has. 6.250 m2. aptos para programas de reforma agraria el predio está ocupado en su totalidad por personas que en su mayoría no son sujetos de reforma agraria…” (fls. 234 a 245 del cdno. de pruebas 5).

o) El Incora solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi el avalúo de las hectáreas aptas para desarrollar programas de reforma agraria, las cuales fueron avaluadas el 18 de marzo de 1996, por valor de $4.449’297.000 (fls. 674 a 685 del cdno. de pruebas 12).

p) El 27 de febrero de 1996, se presentó informe a la junta directiva del Incora en el cual se manifestó que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 160 de 1994, la adquisición del predio no era procedente porque la ocupación del predio rebasaba los límites de tiempo establecidos por la ley.

Todo lo anterior le permite a la Sala inferir las siguientes conclusiones relevantes para el análisis de la imputación de la responsabilidad patrimonial al Incora, a saber:

En primer lugar, a pesar de que el procedimiento administrativo de adquisición del derecho de dominio sobre el predio Jesús del Mar se inició el 30 de mayo de 1974, al momento en que se presentó la demanda, esto es el 8 de noviembre de 1995, no les había sido notificado a los propietarios acto administrativo alguno que finalizara la actuación. En otras palabras, dicha actuación llevaba más de 21 años sin que se hubiere finalizado. Pero, incluso, llama la atención de la Sala verificar cómo se adelantó el proceso de adquisición del predio Jesús del Mar sin que el acto administrativo que lo dispuso explicara si esa negociación haría parte del programa de definición de zonas de reforma agraria, tal y como lo disponía el artículo 61 de la Ley 135 de 1961.

En segundo lugar, aunque el procedimiento señalado en las diferentes leyes aplicables al caso preceptuaba momentos procesales precisos, el proceso administrativo de extinción del dominio duró más de 17 años, pues se inició mediante Resolución 679 del 13 de agosto de 1976 y finalizó por Resolución 5733 del 10 de noviembre de 1993. Además, en dicho procedimiento no se levantó un plano topográfico que permitiera identificar plenamente el predio, ni se estableció término probatorio para decretar y/o practicar las pruebas requeridas, en la forma dispuesta en el artículo 22 de la Ley 135 de 1961.

Lo anterior, entonces, evidencia que, en los trámites de adquisición y extinción del predio Jesús del Mar o Alto Pino, existió una falla en el servicio del Incora, la cual consistió básicamente en dos aspectos: de un lado, se adelantaron los trámites sin el rigorismo legal, pues no se cumplieron algunos requisitos y no se avanzó en ciertas etapas señaladas en la ley. Y, de otro lado, a pesar de que si bien es cierto en algunas ocasiones el incumplimiento de los términos procesales se presenta por circunstancias de fuerza mayor, no lo es menos que en este asunto existió una demora irracional e irrazonable en el trámite de los correspondientes procedimientos administrativos, más si se tiene en cuenta que se trata de procedimientos que podrían dificultar la negociación particular del predio. En efecto, para la Sala es evidente que la demora en el trámite obedeció a falta de conocimiento del predio cuyo trámite se había iniciado y a la ausencia de políticas claras en relación con su adquisición y extinción. 

Demostrada así la existencia del daño antijurídico, ahora corresponde a la Sala averiguar si, efectivamente, la falla en el servicio de la administración fue la causa adecuada y suficiente que produjo la pérdida material y jurídica del predio Jesús del Mar o Alto Pino.

Prueba del nexo causal

Para identificar la causa adecuada y preponderante que produjo el daño cuya indemnización de perjuicios reclaman los demandantes, es necesario acudir a los orígenes de la ocupación de hecho del predio Jesús del Mar. En el expediente se encuentra lo siguiente:

a) El 2 de julio de 1954, el señor Mario Pinedo Barros suscribió compromisos con 48 personas, los cuales, de acuerdo con los mismos documentos, “conforman la contraparte y que actualmente están ocupando parte de la propiedad del señor Pinedo”. En esos documentos, firmados ante el Alcalde Militar de Riohacha, consta la autorización realizada por el primero para “coger la cosecha del presente año, con la condición de que, una vez cogida tal cosecha, se le desocupen inmediatamente sin lugar a indemnizaciones de ninguna clase” (fls. 80 a 94 del cdno. 4).

b) En los meses de junio y julio de 1966, varios campesinos y el señor Mario Pinedo Barros suscribieron contratos de arrendamiento de parcelas situadas en el predio Jesús del Mar, por medio de los cuales el segundo entregaría globos de terrenos a los primeros para que éstos los sembraren. Esos contratos finalizarían “una vez cogida la cosecha” (fls. 109 a 115 del cdno. 4).

c) En el informe de visita y examen al predio Jesús del Mar, realizado por funcionarios del Incora los días 5 a 12 de mayo de 1975, se dijo:

“XIII Ocupantes

A raíz de un embargo instaurado cerca de año de 1972 por la Caja de Crédito Agrario y al parecer por deficiencias en la gestión del secuestre o responsable, la finca fue objeto de una ocupación de hecho y en forma masiva por vecinos de la región, quienes procedieron a adelantar cultivos de pan coger y erigieron viviendas temporales. A la sombra de estos ocupantes se presentaron desaprensivos que desmantelaron construcciones para robar implementos y materiales destruyendo de paso, en gran parte lo que no les podía ser de utilidad.

Para la recuperación del terreno la propietaria debió valerse, de terceras personas con el fin de lograr desalojar el predio mediante el pago de determinada suma de dinero por cada hectárea ocupada. Quienes así lo han recibido tienen derecho a su aprovechamiento con ganados reconociendo el valor del pastaje, y deberán a su vez entregarlo en el momento en que se les solicite. Esta recuperación se ha limitado a la porción plana y parte baja de manera que aun se encuentran en poder de ocupantes algunas áreas de las secciones quebrada y escarpada; las tierras así recuperadas se relacionan en el capítulo de explotaciones económicas.

De acuerdo con documentos que se adjuntan al presente informe, ya desde el año de 1954 se habían presentado ocupaciones de hecho en la finca, pero estas fueron controladas con la celebración de convenios de comodato o aparecería u otros, modalidad esta que, según las informaciones recibidas, se continuó utilizando durante varios años para desmontar y empradizar gran parte del área” (fls. 108 del cdno. de pruebas 1 y 61 del cdno. de pruebas 4)- subrayas ajenas al texto original-.

d) El 26 de julio de 1982, el apoderado de los demandantes presentó oferta de venta del predio Jesús del Mar o Alto Pino, en el cual informó lo siguiente:

“5. Dicho predio ha sido ocupado por terceros, a raíz de juicio ejecutivo iniciado por la Caja Agraria de Riohacha y dentro del proceso han nombrado secuestres oriundos de la región, quienes aprovechándose de su cargo incitaron a invadir el predio casi en su totalidad, perdiendo por este hecho la posesión material los dueños del predio.

6 El hecho es que los actuales ocupantes tienen interés en que se les legalice la tenencia de la tierra por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria.

7. El predio está ocupado por campesinos de la región en número de 500 familias y aun por adjudicatarios del predio “Aguas Dulces”, comprado por el Incora, quienes fueron desalojados por narcotraficantes.

(…)

11. El juicio ejecutivo fue suspendido indefinidamente por parte de la Caja Agraria de Riohacha, porque los ocupantes se han opuesto a cualquier diligencia dentro del predio, que intentan hacer funcionarios de esta entidad” (fls. 196 del cdno. de pruebas 2 y 163 del cdno. de pruebas 4)- subrayas ajenas al texto original-.

e) En el acta de diligencia de alinderación del predio, realizada el 25 de octubre de 1983, tres abogados y el Secretario Jurídico del Incora informaron:

“El predio se halla explotado en su totalidad por ocupantes de la región…

La mayoría de estos ocupantes, entraron al predio por compra que hicieron de las mejoras a los antiguos ocupantes que habían entrado al predio en el año de 1972. Las parcelas tienen áreas que oscilan entre 20 y 35 hectáreas con cultivos regionales…

Estos ocupantes entraron al predio comprando mejoras a los antiguos ocupantes quienes habían arreglado con los propietarios mediante el pago de las mejoras. 

A los ocupantes de esta sección del predio se les citó el día 10 de noviembre a fin de entrevistarlos en la casa de la finca habitada por Pablo González. Allí asistieron algunos, quienes estuvieron de acuerdo en manifestar que reconocen dominio ajeno y que el resto de los señores no se presentaron a la reunión porque están temerosos de que los saquen de sus parcelas pero que en todo caso todos nombraban como vocero al doctor José Barros y a su hermano Gabriel.

Ocupantes

El predio fue objeto de ocupaciones de hecho desde el año de 1972 y a raíz del embargo instaurado por la Caja de Crédito Agrario estas ocupaciones se hicieron más frecuentes. La propietaria del inmueble señora Clara Rueda de Pinedo y sus hijos, trataron de controlar estas invasiones pagando las mejoras dejando que las disfrutaran y luego implantaran pastos. Con posterioridad algunos de estos ocupantes siguieron en las parcelas pagando como contraprestación, determinada suma de dinero por el pastaje de sus ganados” -subrayas de la Sala- (fls. 213 y siguientes del cdno. de pruebas 2).

f) En el acta de diligencia de alinderación del predio, realizada el 13 de diciembre de 1989, dos funcionarios del Incora dijeron:

El predio fue objeto de ocupaciones de hecho desde el año 1972 y a raíz del embargo instaurado por la Caja de Crédito Agrario estas ocupaciones se hicieron más frecuentes.

En general y teniendo como base los datos ya transcritos en esta acta se ha lindado el predio en tres grandes zonas así:

1, Globo de terreno de unas 10.600 hectáreas correspondientes a la parte Sur del predio bastante. Quebrada y montañosa, ocupado por 400 familias con parcelas que oscilan entre 20 a 35 hectáreas y a los cuales no fue posible interrogarlos

2. Globo de terreno contiguo al anterior con área aproximada de 5.575 hectáreas localizado en el centro del predio y colindando con la carretera troncal correspondiente a las tierras semiplanas, ligeramente onduladas y planas, ocupada por 44 familias con parcelas que oscilan entre 20 a 400 hectáreas y a los cuales no fue posible interrogarlos.

3. Globo de terreno ubicado en el costado norte del predio. De la carretera Troncal del Caribe hacia el mar con área aproximada de 420 hectáreas ocupadas por dos ocupantes y a los cuales no fue posible interrogarlos.

En este globo de terreno se encuentra localizado el caserío de Campana Nuevo, ha bitado por unos 500 habitantes que ocupan un área aproximada de 8 hectáreas” -subrayas de la Sala- (fl. 321 del cdno. de pruebas 2).

g) Dos peritos designados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi adelantaron visita al predio el 30 de abril de 1991, para rendir informe sobre el estado del mismo en el procedimiento de extinción del dominio. En lo pertinente, se lee lo siguiente:

“4) Con respecto a los ocupantes se hizo una amplia investigación, tanto del terreno como en el IGAC de Riohacha. De lo obtenido como documentación se adjunta al presente listado numérico de los predios que están dentro del gran predio ‘Jesús del Mar’, donde aparecen los datos catastrales…

En el trabajo de campo no coincidieron siempre los nombres de los ocupantes con los que aparecen en el listado, lo mismo en el área que ocupan, muchos de ellos no tienen precisión del área que ocupan sino que establecen su predio por los colindantes. Durante la diligencia, en la zona plana -ondulada- se encontró a los siguientes ocupantes:

William Moscote, Luis Curiel Bayona, Norberto Redondo, Oscar Barros, Hilario Brito, Gladis Gómez Cortés, Lucas Gómez Van Grieten y Santander Iguarán; c/u al ser interrogados manifestaron reconocimiento del dominio de estas tierras por parte de la familia Pinedo Rueda. Tienen explotación en ganadería y agricultura con casas de habitación, cercas y pozos artesianos.

En el caserío de Campana Nueva en aproximadamente 8 Has, las siguientes personas reconocen dominio ajeno y dicen tener conocimiento que estas tierras son de propiedad de la familia Pinedo Rueda,…

Estas 44 familias con sus lotes de vivienda constituyen el caserío denominado Campaña Nueva.

En la zona ondulada- quebrada se localizaron los siguientes ocupantes… reconocen en su totalidad dominio ajeno sobre estas tierras porque son de propiedad de la familia Pinedo” (fls. 380 a 387 del cdno. 3).

Además de lo anterior, es importante resaltar que, como se vio en precedencia, la titularidad de varios predios fue adquirida en procesos de pertenencia, por lo cual, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2531 y 2532 del Código Civil, este último en la forma en que fue modificado por el artículo 1º de la Ley 50 de 1936, resulta lógico concluir que la posesión de esos inmuebles aconteció, como mínimo, 20 años atrás. Así, por ejemplo, si la declaratoria de pertenencia aconteció el 8 de julio de 1980 a favor de los señores Norberto Redondo y Álvaro Barros Ariza, en forma individual, es posible -e incluso imperativo- inferir que la posesión(6) debió iniciar, como mínimo, en el año de 1960. De igual forma, como la declaratoria de pertenencia ocurrió el 5 de junio de 1984 a favor de la señora Gladys Gómez de Cotes y el 30 de noviembre de 1988 a favor del señor Santander Rafael Iguarán, es evidente que la posesión debió iniciar, para el primer caso, en el año 1964 y, para el segundo, en el año 1968.

En idéntico sentido se observa que algunas de las adjudicaciones decretadas por el Incora, actos administrativos cuya legalidad se presume, ocurrieron, en su mayoría, con anterioridad a la fecha en que se inició el trámite administrativo de adquisición del derecho de dominio privado del predio Jesús del Mar o Alto Pino. En efecto, el proceso administrativo se inició con la Resolución 2049 del 30 de mayo de 1974 y la propiedad se adjudicó, entre otras, el 15 de febrero de 1974 a favor de Ruth Rosado García; el 30 de abril de 1968 a favor de José Anastasio Mejía y el 28 de mayo de 1968 a favor de Tomás Avelino Zubiría.

También aparecen títulos traslaticios de dominio a favor de los señores Luis Camilo Valdeblanquez el 28 de junio de 1973 y Emerson Escorcia Castro el 22 de diciembre de 1966.

Todo lo anterior muestra cuatro aspectos:

El primero, la ocupación de hecho de una parte del predio Jesús del Mar o Alto Pino data de varios años antes de la iniciación del procedimiento administrativo de adquisición del derecho de dominio privado. Ahora, a pesar de que si bien es cierto, en principio, su propietario intentó controlar las invasiones mediante convenios y contratos de arrendamiento, no lo es menos que las invasiones habían tomado tanta fuerza que no pudo evitar las declaratorias judiciales de pertenencia y las adjudicaciones administrativas de los predios. 

El segundo, tanto los informes de visitas adelantadas por funcionarios del Incora, en distintas oportunidades, como la oferta de venta del inmueble efectuada por los mismos propietarios, resultan coincidentes en sostener que la ocupación generalizada del predio se originó con el embargo decretado por el Juez Civil del Circuito de Barranquilla en el proceso ejecutivo que adelantaba la Caja Agraria contra uno de los propietarios del predio, puesto que, a su juicio, el secuestre encargado de administrar el predio no adelantó gestiones eficientes. 

El tercero, a pesar de lo voluminoso del presente expediente, no aparecen medios probatorios que muestren actuaciones de los propietarios dirigidas a recuperar la posesión de todo o parte del predio. Por el contrario, existen elementos de juicio que permiten inferir que los demandantes no actuaron en forma diligente para recuperar la posesión del inmueble. En efecto, en el folio de matrícula inmobiliaria que reposa en el expediente figura la anotación de embargo a favor de la Caja Agraria, pero no se demostró que se hubiese levantado dicha medida cautelar. Tampoco obra prueba de que se hubieren adelantado querellas policivas o se hubiere solicitado ayuda de la justicia para recuperar la posesión de la finca, de lo cual se concluye que los propietarios asumieron una posición pasiva respecto de la ocupación de hecho. 

El cuarto, el hecho de que, eventualmente, se hubieren ampliado las zonas objeto de invasión, es una consecuencia lógica y directa de todo lo anterior, esto es, i) de procesos sociales y culturales de consolidación de ocupaciones de hecho en el predio; ii) del embargo a favor de la Caja Agraria que condujo a una administración ineficiente del predio y, iii) de la inactividad de los propietarios para adelantar medidas jurídicas para recuperar el predio. En tal virtud, las ocupaciones de predios con la extensión del que ocupa la atención de la Sala, requiere de un tiempo y un acomodamiento social que resulta ajeno a la falla en el servicio de la administración.

En síntesis, la Sala no encuentra probado el nexo causal, pues la invasión u ocupación de hecho resultó ajena a la falla en el servicio de la administración. De hecho, no se encontró demostrado que, con ocasión de la falla en el servicio en el adelantamiento del trámite administrativo, se hubiere producido el daño o el mismo se hubiere agravado. 

En este orden de ideas, al no encontrar demostrado el nexo de causalidad, las pretensiones de la demanda deben denegarse y, por consiguiente, debe revocarse el fallo apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 26 de febrero de 1998, dentro del presente proceso y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y publíquese.

Magistrados: Mauricio Fajardo Gómez, Presidente de Sala—Ramiro Saavedra Becerra—Enrique Gil Botero.

1 “Presúmese de derecho que todo terreno adjudicado por el Estado ha sido baldío, cuando la resolución de adjudicación haya tenido como base una explotación con cultivos o establecimiento de ganados por un período no menor de 5 años con anterioridad a la fecha de la adjudicación. Respecto de los terrenos ya adjudicados a la vigencia de esta ley, la presunción…”.

2 “Salvo en los casos de que trata el artículo 58 de la presente Ley la dotación de tierras por parte del instituto se hará utilizando en primer término las tierras baldías fácilmente accesibles a los campesinos de la región respectiva, y que reúnan, además, todas las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones según lo establecido por los artículos 43 y siguientes.
Si apareciera necesario adquirir para las dotaciones tierras de propiedad privada, se procederá de acuerdo con el siguiente orden de prelación:
1º. Tierras incuItas no cobijadas por las reglas sobre extinción del dominio.
2º. Tierras inadecuadamente explotadas.
3º. Los predios que en su extensión total o parte importante de la misma se exploten por medio de arrendatarios, o de aparceros, cuando en este último caso el propietario no ejerza la dirección de la explotación y no tenga a su cargo, conforme al contrato de aparcería, parte de los gastos u operaciones de aquélla. Se exceptúan los fundos que sean propiedad de menores o incapaces.
4º. Tierras adecuadamente explotadas, no cobijadas por el ordinal anterior; y cuyos propietarios estén dispuestos a enajenarlas voluntariamente en las condiciones previstas por la ley”

3 “Sólo podrán expropiarse tierras que se hallen adecuadamente explotadas cuando la superficie de una zona de minifundio deba ensancharse con propiedades aledañas o cercanas para hacer posibles las operaciones de concentración parcelaria; para facilitar a los pequeños arrendatarios o aparceros la adquisición o ensanche de las parcelas en que han venido trabajando o su establecimiento sobre otras tierras de la misma región cuando esto último aparezca ser más apropiado; cuando la adquisición sea necesaria para establecer a pequeños propietarios, arrendatarios o aparceros de la vecindad, ocupantes de tierras que hayan de ser puestas fuera de explotación; en el caso del ordinal 3º del artículo 55 o para facilitar la conducción de aguas, los avenamientos y el tránsito y transporte en las zonas rurales…”.

4 “El instituto para entrar en posesión de las tierras que adquiera aguardará a que se lleve a cabo la recolección de las cosechas pendientes y concederá plazos prudenciales para el traslado o venta de los ganados que en dichas tierras se estuvieren manteniendo”.

5 Recuérdese que el numeral 3º del artículo 61 se refería a la resolución de calificación de tierras cuando no hubiere acuerdo sobre el precio. Al respecto, ver la norma transcrita en precedencia.

6 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 762 del Código Civil, “la posesión es la tenencia de una cosa determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por tal, tanga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en su lugar y a nombre de él. El poseedor es reputado dueño, mientras otra persona no justifique serlo”.