Sentencia 1996-02028 de octubre 30 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Expediente 250002326000199602028 01 (21988)

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Manuel Roberto Bohórquez Sánchez

Demandada: Sociedad Minerales de Colombia, Mineralco S.A.

Acción: Contractual

Bogotá, D.C., treinta de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Para efectos de exponer las razones que sustentan la decisión, se abordará el estudio de los siguientes aspectos: 1) competencia, 2) caso concreto 3) hechos probados, 4) régimen jurídico de los contratos de exploración y explotación de recursos naturales, 5) requisitos para el perfeccionamiento de los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado, cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte, 6) inexistencia del contrato.

1. Competencia.

Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo, pues solo de esta manera podrá pronunciarse sobre los recursos interpuestos por las partes de este proceso.

Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre el incumplimiento de un supuesto contrato celebrado por la sociedad Minerales de Colombia S.A., en adelante Mineralco S.A., cuya naturaleza jurídica era la de una empresa industrial y comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, constituida mediante escritura pública 2970 inscrita el 3 de agosto de 1990(22).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su artículo 75 prescribe, expresamente que la jurisdicción competente para conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las entidades estatales es la jurisdicción contencioso administrativa. Así, entonces, habida cuenta que Mineralco S.A., se constituyó en una empresa industrial y comercial del Estado con capital estatal, personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa(23), resulta del caso concluir que esta corporación es la competente para conocer del presente asunto.

Adicionalmente, la Sala es competente para conocer del asunto, en razón de los recursos —de apelación y apelación adhesiva— interpuestos por las partes demandante y demandada, respectivamente, en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en un proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, dado que la pretensión mayor se estimó en tres mil cuatro millones cuatrocientos ochenta y seis pesos ($ 3.004.486.000)(sic) por concepto de lucro cesante, mientras que el monto exigido al momento de su presentación(24) para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia era de trece millones cuatrocientos sesenta mil pesos ($ 13.460.000) (D. 597/88).

2. Caso concreto.

Según se desprende del texto de la demanda, la parte actora pretende que a través de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, se declare el incumplimiento del aparente contrato celebrado entre Mineralco S.A., y Manuel Roberto Bohórquez Sánchez el 31 de mayo de 1993, para “la exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos”. Así mismo, que se declare la terminación del aludido contrato y se le condene al pago de los perjuicios derivados del supuesto incumplimiento.

3. Hechos probados.

Encuentra la Sala acreditado, de conformidad con el original del documento suscrito por las partes de este proceso el 31 de mayo de 1993(25), que el Ministerio de Minas y Energías le otorgó a Mineralco S.A. —Empresa industrial y comercial del Estado— el aporte 1228 (Guavio-Chivor), para la exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos, localizados en el municipio de Gachalá, departamento de Cundinamarca.

Del mismo documento se desprende que el día 11 de febrero de 1993, el señor Manuel Roberto Bohórquez Sánchez radicó ante la sociedad Mineralco S.A., una solicitud de contratación para la exploración y explotación de un área potencial de esmeraldas.

Se demostró también que el 31 de mayo de 1993, la sociedad Mineralco S.A., y el señor Manuel Roberto Bohórquez Sánchez, suscribieron un proyecto de contrato en el cual se acordó que la sociedad en mención le haría entrega al señor Bohóquez Sánchez de un área de terreno de “veintiséis (26) hectáreas más tres mil cuatrocientos noventa y cinco metros cuadrados (3.495 M2)”, incluida en el aporte 1228 (Guavio-Chivor), para “la exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos”. Así mismo, se convino que el citado señor le pagaría una compensación económica por la utilización de dicha área.

Se encuentra demostrado que en la cláusula vigésima quinta, las partes acordaron como requisitos de perfeccionamiento del pretendido contrato: i) la presentación y aprobación de las pólizas de cumplimiento y de salarios ii) la publicación del mismo en el Diario Oficial y iii) la inscripción del contrato en el registro minero ante el Ministerio de Minas y Energía. Se trascribe a continuación:

“Clausula vigésima quinta. Requisitos de perfeccionamiento. Este contrato requiere para su perfeccionamiento: a) Las pólizas de cumplimiento y de salarios, documentos estos que deberán ser presentados y aprobados al momento de suscribir el contrato; b) Publicación del contrato por parte de el contratista en el Diario Oficial; c) Inscripción de este contrato en el registro minero ante el Ministerio de Minas y Energías” (resalta la Sala).

Se probó también, según original del “Acta de entrega real y material que hace la sociedad Minerales de Colombia S.A., Mineralco S.A., al señor Manuel Roberto Bohórquez S.”(26), que el 2 de julio de 1993 se le hizo entrega al citado señor del área para la exploración y explotación de esmeraldas que se había acordado en el proyecto de contrato, así como también que dicho terreno fue recibido a su entera satisfacción.

Según se desprende del original del acto administrativo proferido el 7 de marzo de 1994 por la Dirección General de Minas —División legal de minas—(27), el día 1º de octubre de 1993 la sociedad Mineralco S.A., radicó ante el Ministerio de Minas y Energías tres fotocopias auténticas del aparente acuerdo, con el objeto de que se inscribiera en el correspondiente registro minero, inscripción que fue negada, por considerar que el área objeto del pretendido contrato se encontraba “totalmente por fuera del aporte 1228”.

Ante la negativa de la dirección general del Ministerio de Minas de inscribir el mencionado documento, la sociedad Mineralco S.A., pidió la ampliación y modificación del área del aporte 1228, solicitud que fue rechazada por la dirección general de minas —División legal de minas—, mediante acto administrativo proferido el 27 de diciembre de 1994(28), por considerar que el Código de Minas no contemplaba la posibilidad de ampliar el área de un título minero.

Precisado lo anterior, procederá la Sala, en primer lugar, a analizar la normatividad que le es aplicable a los contratos de explotación y exploración de recursos naturales.

4. Régimen jurídico aplicable a los contratos de exploración y explotación de los recursos naturales renovables y no renovables.

Para efectos de establecer el régimen jurídico que gobernaba los contratos celebrados para el desarrollo de actividades de exploración y explotación de recursos naturales renovables o no renovables, se hace necesario remitirse a lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 222 de 1983, norma según la cual los contratos de explotación de bienes del Estado son contratos administrativos y se rigen por las normas especiales de la materia.

Del mismo modo, la Ley 80 de 1993 en su artículo 76 prevé que dichos contratos no se encuentran sujetos al régimen previsto en el estatuto de la contratación estatal, por cuanto estos se encuentran regulados por una legislación especial. Dice así la norma:

“ART. 76.—De los contratos de exploración y explotación de los recursos naturales. Los contratos de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los concernientes a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales propias de las entidades estatales a las que correspondan las competencias para estos asuntos, continuarán rigiéndose por la legislación especial que les sea aplicable. Las entidades estatales dedicadas a dichas actividades determinarán en sus reglamentos internos el procedimiento de selección de los contratistas, las cláusulas excepcionales que podrán pactarse, las cuantías y los trámites a que deben sujetarse.

(…)” (resalta la Sala).

De conformidad con el contenido de las citadas disposiciones, es claro entonces que los contratos que tienen por objeto la exploración, explotación y comercialización de recursos naturales, así como a los demás contratos que celebren las entidades en cuyo objeto social figuran estas actividades se encuentran regulados por la legislación especial que les es aplicable, es decir, por el régimen minero.

De cara al caso concreto, encuentra la Sala que el pretendido contrato que suscribieron Mineralco S.A., y Manuel Roberto Bohórquez Sánchez el día 31 de mayo de 1993 y por cuyo incumplimiento se demanda, tenía como objeto “la exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos”, de ahí que, razonable resulte concluir que a dicho convenio le son aplicables las disposiciones contenidas en el Código de Minas vigente para esa época, contenido en el Decreto-Ley 2655 del 23 de diciembre de 1988(29).

5. Perfeccionamiento de los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado Mineralco S.A., cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte.

En lo que se refiere a los contratos que celebren las Empresas Industriales y Comerciales del Estado —vinculadas al Ministerio de Minas y Energía—, cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte, se observa que dichos contratos se encuentran regulados por lo previsto en el capítulo IX del Código de Minas (D.L. 2655/88).

Al respecto, el artículo 80 del Código de Minas —disposición que hace parte del capítulo IX— vigente para la época de los hechos, se encargó de regular los requisitos de perfeccionamiento de este tipo de negocios jurídicos y al hacerlo dispuso que los contratos mineros celebrados por los establecimientos públicos y por las empresas industriales y comerciales del Estado “que por sus características, metas propuestas y la extensión del área, puedan calificarse como de gran minería, requerirán para su perfeccionamiento y ejecución, únicamente, la aprobación del Ministerio, previa a su inscripción en el registro minero”.

Del mismo modo, la norma en mención dispuso que los contratos que se celebren con “pequeños y medianos mineros sobre áreas comprendidas en los aportes, no necesitan más formalidad que su inscripción en el registro”.

Resulta entonces claro que el legislador previó como presupuesto para el perfeccionamiento de los contratos que celebren las empresas industriales y comerciales del Estado y cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte, la formalidad de la inscripción del negocio jurídico en el correspondiente registro minero.

Así pues, toda vez que es la misma ley la que marca el momento preciso a partir del cual tales contratos se perfeccionan, es decir empiezan a existir para el mundo jurídico, viene a ser claro que mientras dicho perfeccionamiento no se alcance, los proyectados contratos no podrán reputarse como existentes, en tanto que dicha formalidad especial a que está sujeta la formación de este tipo de contratos, constituye claramente una solemnidad legal ad sub substantiam actus, cuya ausencia comportaría su inexistencia.

Como lo ha puesto de presente la jurisprudencia de la Sección(30), la ausencia de solemnidades sustanciales que la ley exige para la formación de los correspondientes actos o contratos —formalidades ad substantiam actus— hace ineludible que se predique de ellos su inexistencia, no obstante lo cual se impone precisar que a ello habrá lugar solo en cuanto la señalada ausencia de formalidades sustanciales exigidas por la ley, corresponda a aquellas solemnidades que hubieren sido establecidas en atención a la naturaleza del correspondiente acto o contrato, cuestión esta que excluye de plano los demás requisitos que, aunque determinados por la propia ley, se hubieren consagrado en razón al estado o calidad de las partes que intervienen en su celebración.

Así las cosas, dado que la inscripción del negocio jurídico en el correspondiente registro minero, es una solemnidad exigida por la ley para el perfeccionamiento de los contratos que celebre una empresa industrial y comercial del Estado, cuyo objeto sea explorar y explotar áreas recibidas en aporte, es decir es una formalidad ad sub substantiam actus, resulta razonable concluir que se reputarán como inexistentes para el mundo jurídico, los pretendidos contratos que no alcancen a perfeccionarse, es decir aquellos que no se encuentren inscritos en el respectivo registro minero.

En ese mismo sentido se pronunció la corporación en sentencia del 11 de mayo de 2011(31), señalando lo siguiente:

“… se previó que dicho contrato de mediana explotación carbonífera se consideraba perfeccionado una vez las partes contratantes lo suscribieran y se encontrara debidamente inscrito en el registro minero nacional, de acuerdo con lo establecido en el capítulo XXXI del Código de Minas…

Conviene no perder de vista que el artículo 80 del Código de Minas (D. 2655/88)(32), vigente para la época de los hechos, se ocupó de regular los requisitos de perfeccionamiento de este tipo de negocios jurídicos y al hacerlo dispuso que los contratos mineros celebrados por los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado que por sus características, metas propuestas y la extensión del área, puedan calificarse como de gran minería, requerirán para su perfeccionamiento y ejecución, únicamente, la aprobación del ministerio, previa a su inscripción en el registro minero.

Igualmente, la disposición en cita ordenó que los contratos que se celebren con pequeños y medianos mineros sobre áreas comprendidas en los aportes, no necesitan más formalidad que su inscripción en el registro. A voces del artículo 1500 del Código Civil el negocio jurídico en referencia es un contrato solemne, habida cuenta de que está sujeto a la observancia de formalidades especiales, de manera que sin ellas no produce ningún efecto civil.

En síntesis, esa formalidad especial a que está sujeta la formación de este tipo de contratos (inscripción en el registro minero), que fue impuesta por el legislador en atención a su especial naturaleza, constituye una solemnidad legal ad existentiam actum” (resalta la Sala).

Ahora bien, precisado lo anterior, a continuación procederá la Sala a examinar si el pretendido contrato celebrado entre Mineralco S.A., y el señor Manuel Roberto Bohórquez Sánchez, con fundamento en el cual hoy se demanda a través de la acción de controversias contractuales, cumplió con los requisitos que la ley exige para su perfeccionamiento o si por el contrario no alcanzó a perfeccionarse, circunstancia que conllevaría a que no se pudiese reputar como existente.

6. Inexistencia del contrato.

De conformidad con el Acápite de los hechos probados, en el sub lite se encuentra acreditado que el 31 de mayo de 1993 la sociedad Mineralco S.A., y el señor Manuel Roberto Bohórquez Sánchez suscribieron un proyecto de contrato, para el desarrollo de actividades de exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos en un área comprendida en el aporte 1228 (Guavio-Chivor).

Así mismo, está demostrado que en la cláusula vigésimo quinta del pretendido contrato, las partes acordaron como requisitos de perfeccionamiento, entre otros, la inscripción del proyecto de contrato en el registro minero ante el Ministerio de Minas y Energía.

Al respecto, encuentra la Sala que el pretendido contrato por cuyo incumplimiento se demanda —hoy— en ejercicio de la acción de controversias contractuales, deviene de la facultad otorgada por el artículo 52 del Código de Minas —D.L. 2655/88— a las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Minas y Energía para contratar con terceros la exploración y explotación un área correspondiente al aporte otorgado a dichas entidades. Reza así la norma:

“ART. 52.—Contratos con terceros. La entidad titular del aporte podrá explorar y explotar el área o parte de ella, directamente o mediante contratos con terceros. Igualmente podrá aportar el derecho temporal a realizar dichas actividades como pago de acciones, cuotas o partes de interés que suscriba o tome en sociedades, en las condiciones establecidas en el Código de Comercio.

(…).

Las características, condiciones y requisitos de estos contratos con terceros, serán las previstas en el capítulo IX de este código” (resalta la Sala).

Del mismo modo, observa la Sala que el inciso final de la norma transcrita dispone que los contratos con terceros que celebren las entidades titulares de aportes, cuyo objeto sea la exploración y explotación de recursos naturales, se regularan en cuanto a sus características, condiciones y requisitos por lo previsto en el capítulo IX del Código de Minas(33).

Así pues, comoquiera que en el presente asunto, el pretendido contrato suscrito entre Mineralco S.A., y Manuel Roberto Bohórquez Sánchez, reviste las características antes anotadas, es claro entonces que dicho acuerdo se encuentra regulado por las disposiciones contenidas en el capítulo IX del Código de Minas, máxime que, según se observa, dicho capítulo regula lo referente a los contratos que celebren las entidades descentralizadas —Establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales— y, en tanto que, Mineralco S.A., se constituyó en una empresa industrial y comercial del Estado, resulta evidente que a los contratos mineros que ella celebre se les aplicarán las disposiciones contenidas en el capítulo en mención.

En ese sentido, es claro entonces que los requisitos de perfeccionamiento de los contratos mineros, de que trata el artículo 80 del Código de Minas —disposición que hace parte del capítulo IX— resultan aplicables al proyecto de contrato que ahora se examina.

En ese contexto, es del caso reiterar que el artículo 80 del Código de Minas vigente para la época de los hechos, se ocupó de regular los presupuestos de perfeccionamiento de ese tipo de contratos y al hacerlo previó como requisito la inscripción del contrato en el registro minero ante el Ministerio de Minas y Energía, de ahí que en el presente asunto era indispensable que el proyecto de contrato celebrado entre Mineralco S.A., y el señor Manuel Roberto Bohórquez Sánchez se encontrara inscrito en el registro minero, pues de no ser así dicho convenio no se entendería perfeccionado y, en consecuencia, no podría reputarse como existente.

En este caso, encuentra la Sala, luego de revisar las pruebas que obran en el proceso, que si bien es cierto las partes de este proceso suscribieron un proyecto de contrato para la exploración y explotación de yacimientos esmeraldíferos, lo es también que no se logró su inscripción en el respectivo registro minero ante el Ministerio de Minas y Energía, requisito exigido por la ley —art. 80 del Código de Minas— para su perfeccionamiento.

Así pues, dado que el pretendido contrato no alcanzó la solemnidad que la ley imperativamente exige para su perfeccionamiento, en tanto que no se inscribió en el registro minero, razonable resulta concluir que aquel no podrá reputarse como existente y, por consiguiente, nada podrá reclamarse con base en un contrato inexistente.

Nótese que en el presente asunto el demandante sustentó sus pretensiones en el hecho de haber celebrado un contrato con Mineralco S.A., y con fundamento en él construye sus reclamaciones económicas, pretensiones que desde luego no están llamadas a prosperar, puesto que, tal como se indicó, el fallido contrato nunca existió por haberse omitido una formalidad que la ley exige para su perfeccionamiento y, por consiguiente, si no existió el contrato tampoco produjo efecto jurídico alguno.

En virtud de lo expuesto, en cuanto se ha verificado de manera fehaciente la inexistencia del contrato que infructuosamente pretendieron celebrar las partes, se revocará el fallo del tribunal a quo y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda.

7. No hay lugar a condena en costas.

Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a imponerlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 9 de octubre de 2001, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y en su lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

2. Sin condena en costas.

3. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(22) Folios 35 al 37 del cuaderno 1.

(23) Ley 2ª de 1990.

“Por la cual se autoriza la transformación de una entidad descentralizada y se dictan otras.

(…).

ART. 1º—La Empresa Colombiana de Minas, Ecominas”, creada mediante el Decreto 912 de 1968 y reorganizada por el Decreto 3161 del mismo año, podrá transformarse cuando el Gobierno Nacional así lo disponga, en una sociedad anónima del orden nacional, con capital estatal, personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, sometida al régimen legal de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, cuyo nombre o razón social será Minerales de Colombia S.A., pudiendo utilizar la sigla Mineralco S.A.”.

(24) 19 de marzo de 1996.

(25) Folios 1 al 6 del cuaderno de pruebas.

(26) Original del acta de entrega real y material que hace la sociedad Mineralco S.A., al operador Manuel Roberto Bohórquez Sánchez de un área del aporte 1228 de esmeraldas. Folio 7 del cuaderno de pruebas.

(27) Folio 9 del cuaderno de pruebas.

(28) Si bien el acto administrativo proferido el 27 de diciembre de 1994 por la dirección general de minas —División legal de minas— obra en el expediente copia simple, la Sala en aras de respetar el principio constitucional de buena fe, así como el deber de lealtad procesal reconocerá valor a dicha prueba documental, toda vez que la misma ha obrado a lo largo del proceso y que, surtidas las etapas de contradicción, no fue cuestionada en su veracidad por la sociedad demandada. Ver sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 proferida por Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Radicado 25022, M.P. Enrique Gil Botero. Folio 21 del cuaderno de pruebas.

(29) Derogado por el artículo 362 de la Ley 685 de 2001.

(30) Sentencia proferida el 22 de julio de 2009 por la Sección Tercera del Consejo de Estado. Rad 16106, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

(31) Sentencia proferida el 11 de mayo de 2011 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Radicado 11544, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(32) Derogado por el artículo 362 de la Ley 685 de 2001.

(33) Capítulo XI - Contratos de las entidades descentralizadas.