Sentencia 1996-02989 de abril 29 de 2015

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Radicado: 11001-03-26-000-1996-02989-01 (12.989)

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Actor: Mauricio Bertoletti Laguado

Demandado: Ministerio de Minas y Energía y otro

Referencia: Acción de nulidad contrato minero

Bogotá, D.C., veintinueve de abril de dos mil quince.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia.

Previamente a pronunciarse de fondo resulta del caso analizar lo relativo a i) la procedencia de la acción ejercida para controlar la validez del contrato de concesión minera y ii) la competencia de esta corporación para conocer en única instancia del asunto demandado.

Lo anterior, por cuanto, si bien en la etapa de la admisión de la demanda se decidió lo relativo a la procedencia de la acción, las entidades demandadas y el ministerio público insisten en que i) el contrato demandado no es pasible de la acción ejercida, en cuanto la jurisprudencia de esta corporación señala que, de conformidad con las disposiciones del artículo 73 de la Ley 99 de 1993, solamente procede contra los actos unilaterales que se profieran en asuntos ambientales, además de que no resulta posible la aplicación de esa normatividad para enjuiciar la validez de un contrato celebrado antes de la vigencia de la ley en cita y iii) el conocimiento de las controversias contractuales en materia minera está asignado en primera instancia a los tribunales contencioso administrativos.

En efecto, por autos del 12 de marzo y 18 de julio de 1997 se dispuso admitir la demanda y decidir el recurso de reposición contra ese proveído, en el sentido de confirmar la decisión, en consideración a que, conforme con el nuevo criterio sentado por la Sala de la Sección Tercera, las disposiciones del artículo 73 de la Ley 99 de 1993 sometieron al control de nulidad los actos relativos a actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente y los contratos de concesión minera, que puede ejercer cualquier persona, lo que se “…justifica doblemente porque en esta materia minera se pretende la preservación del medio ambiente que es por naturaleza de interés general”(2).

Asimismo, conforme con el criterio sostenido por esta Sala, la circunstancia de no contar con acciones específicas para enjuiciar los contratos de concesión minera o petrolera, por motivos de afectación del derecho colectivo a un ambiente sano, no impide que cualquier persona pueda cuestionar la validez de esos negocios, cuando quiera que con su celebración se afecta ese derecho colectivo y la participación en su defensa, como finalmente vino a regularse en el artículo 73 de la Ley 99 de 1993. Casos en los que, al tenor de las disposiciones del numeral 16 del artículo 128 del Decreto 1 de 1984, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, le corresponde a esta corporación conocer en única instancia de los procesos promovidos en esa materia antes de la vigencia de las leyes 446 y 472 de 1998.

Se trató, en esa oportunidad, de la acción de nulidad promovida antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, contra el contrato de concesión de mediana minería 096, suscrito el 8 de septiembre de 1993, esto es antes de que entrara a regir la Ley 99 del mismo año, entre el Ministerio de Minas y Energía y Gravicol Ltda., fundada la demanda en que i) el área de la concesión se comprende en una zona ambientalmente protegida; ii) el contrato se celebró sin la licencia ambiental y se ejecuta sin el cumplimiento de las exigencias relativas al estudio de impacto y plan de manejo y iii) no se garantizó la participación ciudadana en el trámite que precedió al otorgamiento del beneficio.

La Sala concluyó, sobre el ejercicio de la acción para cuestionar la validez del contrato de concesión minera por razones que tienen que ver con la protección del medio ambiente y la competencia de la corporación, así(3):

Previamente a pronunciarse de fondo resulta del caso resolver las solicitudes de nulidad por falta de competencia de esta corporación para conocer del asunto de la referencia en única instancia y de remisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que surta la primera instancia, formulada por el Ministerio Público.

Al respecto se debe primeramente recordar que esta Sección precisó el alcance del numeral 11 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo(4) antes de la expedición de la Ley 446 de 1998(5), en el sentido de dejar sentado que el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conoció privativamente y en única instancia de los asuntos mineros y petroleros, incluyendo las controversias contractuales relacionadas con los mismos y las reclamaciones de reparación directa, al igual que de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías(6).

No obstante, en el sub lite, se trata de resolver una controversia sobre la actuación tutelar del Estado en materia de recursos naturales y del ambiente, no relacionada con derechos y obligaciones, como tampoco con prerrogativas estatales surgidas en el ámbito de relaciones bilaterales, de manera que la competencia para decidir en única instancia se deriva no del numeral 11, sino del 16 del artículo 128 del Decreto 1 de 1984 subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988, comoquiera que el 3 de octubre de 1997, cuando se interpuso la demanda, no se contaban con acciones específicas para cuestionar contratos de concesión minera o petrolera, por motivos de afectación al derecho colectivo a un ambiente sano(7).

Lo anterior, en cuanto, si bien en los términos de los artículos 8º de la Ley 9ª de 1989 y 118 del Decreto-Ley 2303 de 1989(8), la acción popular prevista en el Código Civil podía ser utilizada para la defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables, el mecanismo no comprendía el escrutinio constitucional que permite a cualquier persona pretender la nulidad de contratos de concesión minera, de manera que mal podría exigirse a la actora su utilización, en perspectiva de la defensa de los interés colectivos y, por ende, difusos a un ambiente sano sujeto al escrutinio ciudadano sin restricción.

Ahora bien, es importante recordar, que la objeción sobre la vía procesal escogida por la demandante para cuestionar el manejo ambiental dado al contrato de concesión 096 de mediana minería, suscrito el 8 de septiembre de 1993, entre el Ministerio de Minas y Energía y Gravicol Ltda. fue considerada por esta Sala el 5 de mayo de 1998, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el auto admisorio de la demanda.

Se recordó, entonces, los precedentes a cuyo tenor la competencia de esta corporación en única instancia sobre asuntos mineros y petroleros presupone que el demandante actúa en defensa de un derecho colectivo de rango constitucional y no circunscrito a los derechos y obligaciones surgidos de la relación contractual, pues, en este último caso, siguiendo las previsiones de la Ley 80 de 1993, lo que correspondía era sujetarse a las reglas fijadas para resolver controversias de naturaleza contractual —fl. 131, cdno. ppal.—.

Siendo así y habida cuenta que la demanda se interpuso el 3 de octubre de 1997, es decir antes de la expedición de las leyes 446(9) y 472 de 1998(10), y que funda su pretensión de nulidad del contrato de concesión minera 096/93 y del registro minero nacional 90-1335-00096-03 del mismo año, en la vulneración de los artículos 79 de la Constitución Política, 5º, 49 y 57 de la Ley 99 de 1993(11), 23 del Decreto 1753 de 1994(12) y de la Resolución 222 de 1994(13), en razón de que el Ministerio de Minas y Energía habría actuado por fuera de su competencia, desconociendo previsiones en materia de protección ambiental y de las reglas de participación ciudadana en la materia, esta Sección debe pronunciarse de fondo y en única instancia, en los términos del numeral 16 del artículo 128 del Decreto 1 de 1984, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988.

2. Legitimación en la causa por activa

El derecho colectivo a un ambiente sano, al igual que el de participar activamente en su defensa, legitiman a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, para cuestionar la validez de los contratos de concesión minera que desconocen los intereses difusos de la colectividad y su participación en su protección y control(14) y a esta corporación, para pronunciarse, en única instancia antes de la Ley 472 de 1998, sobre las pretensiones de nulidad por vulneración de las disposiciones constitucionales y legales en la materia, al margen de los derechos y obligaciones de índole patrimonial, relacionadas directamente con las partes vinculadas a la relación negocial(15).

Siendo así, procede que la Sala decida de fondo, en única instancia, el asunto promovido en este proceso, en cuanto la demanda se presentó el 9 de diciembre de 1996, esto es, antes de la vigencia de las leyes 446 y 472 de 1998. Se trata de definir la validez del contrato de concesión de mediana minería celebrado entre el Ministerio de Minas y Energía y la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda. el 31 de agosto de 1993, en razón de la protección del derecho constitucional al medio ambiente.

2. Legitimación para demandar.

En el sub lite, el actor cuestiona la validez del contrato de concesión de mediana minería 15174 de 1993 y del registro minero nacional 93-0490-15174-03-00000-00 del mismo año i) en tanto la licencia de exploración se otorgó para un área en la que se adelantaba la explotación minera sin título y con afectación del medio ambiente; ii) habida cuenta de que el área concesionada se comprende en un zona protegida contra la minería; iii) en razón de que la sociedad beneficiaria no ha cumplido con las exigencias establecidas en el ordenamiento ambiental sobre estudio de impacto y plan de manejo y iv) en cuanto no se garantizó la participación ciudadana en el trámite que precedió al otorgamiento del beneficio. De donde resulta que el señor Mauricio Bertoletti Laguado se encuentra legitimado para formular las pretensiones de nulidad sobre las que estructura su demanda.

3. Estudio de los cargos formulados.

Corresponde a la Sala resolver la nulidad formulada contra el contrato de concesión de mediana minería 15174, suscrito el 31 de agosto de 1993 por el Ministro de Minas y Energía y la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda., inscrito en el registro minero nacional con el número 0490-15174-03-00000-00 del mismo año.

Los cargos de violación se orientan a cuestionar la validez del contrato de concesión y el registro minero, fundados en i) la ilegalidad de la licencia de exploración 15174 que precedió a la celebración del negocio y ii) haberse omitido en este último trámite las exigencias relativas al estudio de impacto, al programa de manejo ambiental y a la participación ciudadana.

Con ese propósito, el actor sostiene que i) con el otorgamiento de la licencia se legalizó indebidamente la explotación ilegal o de hecho que venía adelantando la peticionaria sin título, por haberse extinguido ipso iure el invocado; ii) el beneficio se otorgó para la exploración y explotación de un área protegida contra la minería y iii) en el trámite de la licencia y suscripción del contrato no se atendieron las exigencias relativas a la protección del medio ambiente y los recursos naturales, en particular, las que tienen que ver con el estudio de impacto y el plan de manejo ambiental, además de que no se garantizó a la comunidad afectada su derecho a participar en la defensa del medio ambiente.

Ahora bien, aunque en las pretensiones no se incluyó la nulidad de las resoluciones 5-2679 y 5-2978 de 1993, proferidas por el Ministerio de Minas y Energía para otorgar la licencia de exploración 15174, observa la Sala que el actor funda la nulidad de los actos jurídicos sub judice en la ilegalidad de esta última y al efecto señala que la nulidad de aquellos actos fue demandada ante esta corporación en proceso separado.

Por su parte, la sociedad demandada pone de presente que, en cuanto, mediante sentencia del 29 de noviembre 2001, esta corporación negó las pretensiones de nulidad contra las citadas resoluciones, deviene en infundada la nulidad del contrato y del registro minero sub judice deprecada en este proceso, con apoyo en la ilegalidad de la licencia de exploración que antecedió a aquellos.

Y, en efecto, observa la Sala que la Sección Tercera de esta corporación, en la sentencia del 29 de noviembre de 2001(16) decidió negar las pretensiones de nulidad de las citadas resoluciones 5-2679 y 5-2978 de 1993, proferidas por el Ministerio de Minas y Energía para otorgar la licencia de exploración 15174.

Se trató en aquella oportunidad del juicio de nulidad promovido por la señora Claudia Vásquez Marazzani, con apoyo en que i) con el otorgamiento de la licencia 15174 de 1993, de que tratan los referidos actos administrativos, se legalizó indebidamente los trabajos adelantados sin título por la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda., en tanto, habiéndose extinguido el conferido por el municipio de Tabio por falta de inscripción en el registro minero y vencido el plazo dispuesto por el nuevo Código de Minas para la legalización y la inscripción de los títulos anteriores, lo procedente tenía que ver con el cierre definitivo de los trabajos, como se recomendó en los informes SPMA 236 y 260 y lo dispuso el Ministerio de Minas y Energía con la Resolución 50709 de 1992, desconocida con el beneficio otorgado; ii) el área de la exploración minera se comprende en la zona de protección establecida por el Decreto 1677 de 1990 de la Gobernación de Cundinamarca, sin que le resulte posible al Ministerio de Minas y Energía restringir esa protección como lo hizo, en cuanto expidió la Resolución 31364 de 1992 para delimitar un área que no corresponde a la del citado decreto y iii) en el trámite de la licencia la autoridad minera no cumplió los deberes de prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente, provocada con los trabajos ilícitos que se venían adelantando sin título en el área de la licencia solicitada.

Y la Sala de la Sección Tercera negó las pretensiones de nulidad de las citadas resoluciones, en cuanto consideró que(17):

i) las disposiciones del Decreto 2655 de 1988 no prevén como sanción al ejercicio de actividades mineras sin título, la inhabilidad o imposibilidad de obtener la licencia de exploración minera y permiten legalizar las explotaciones irregulares, además de encontrar acreditado que, si bien es cierto durante el trámite del beneficio el Ministerio dispuso el cierre definitivo de los trabajos, también lo es que revocó esa medida, bajo la consideración de que la inscripción en el registro minero atañe a la publicidad del título, no a su existencia y que la explotación se desarrollaba en forma seria y adecuada para el medio ambiente, dando lugar así a que “la sociedad Sila Ltda., creyera estar obrando conforme a derecho” —pág. 32— durante el trámite de la licencia;

ii) como el Decreto 1677 de 1990 proferido por la Gobernación de Cundinamarca desapareció del mundo jurídico a partir de la anulación declarada, no resulta posible sostener la violación invocada por el actor, en cuanto esta supone la vigencia de la norma superior, además de que, de considerarse su aplicación al caso concreto, “…la Sala concluye igualmente la inexistencia de su violación puesto que, como lo señaló el Ministerio de Minas, la determinación adoptada por el departamento no restringía en forma generalizada el desarrollo de actividades de minería en la mentada zona de reserva, sólo determinaba el cumplimiento de condiciones adicionales para la expedición del correspondiente título, tales como la presentación de estudios de impacto ambiental, de proyectos de preservación de los recursos naturales y del medio ambiente, que fueron cumplidos en el caso concreto” —pág. 26— y no se acreditó que el área de la licencia de exploración 15174 estuviera comprendida en la zona de restricción establecida por la autoridad minera, de que trata la Resolución 31171 de 1993 y

iii) el Ministerio de Minas y Energía acató las disposiciones de los artículos 79 y 80 constitucionales y del Código de Recursos Naturales, en cuanto “…adelantó verificaciones, evaluaciones y recomendaciones con el objeto de preservar y restaurar los recursos naturales renovables y del medio ambiente, y de lograr un manejo adecuado de los minerales” —pág. 35—.

Siendo así, al tenor de las disposiciones del artículo 175 del Código Contencioso Administrativo(18), no habrá lugar al pronunciamiento de la Sala en relación con los cargos orientados a sostener la nulidad del contrato y el registro minero sub judice con apoyo en la ilegalidad de las resoluciones 5-2679 y 5-2978 de 1993, proferidas por el Ministerio de Minas y Energía para otorgar la licencia de exploración 15174, en cuanto, además de ajena a las pretensiones, la Sala de la Sección Tercera, negó, con efectos erga omnes, la nulidad de esos actos en relación con la misma causa petendi de que trata este proceso.

3.1. En el trámite previo a la suscripción del contrato y el registro minero demandados se cumplieron las exigencias vigentes en materia ambiental.

El actor sostiene la nulidad de los actos jurídicos demandados en el hecho de haberse omitido, en el trámite previo a la celebración del contrato e inscripción en el registro minero, el cumplimiento de requisitos legales, en especial los relacionados con la protección del medio ambiente, estos es los relativos al estudio de impacto y al plan de manejo ambiental.

De conformidad con las disposiciones del Decreto-Ley 2655 de 1988 al vencimiento de la licencia, el interesado deberá presentar i) el informe final de exploración que contenga un resumen de los trabajos ejecutados, el número y dimensiones de los apiques, trincheras, sondeos, galerías y demás operaciones materiales exploratorias; las inversiones realizadas; las reservas y calidades de los minerales encontrados y demás datos significativos de orden geológico minero que sirvan para establecer las características técnicas y económicas de los yacimientos, cuya veracidad y exactitud podrá ser verificada por el Ministerio de Minas y Energía —art. 36—; ii) la delimitación de la zona escogida para adelantar las obras y trabajos de explotación —art. 37—; iii) la declaración de impacto ambiental que el proyecto minero pueda causar, “…con un breve enunciado de los correctivos y medidas que ofrece poner en práctica, para eliminar o mitigar los efectos negativos de la operación extractiva sobre los recursos naturales renovables y el medio ambiente…, que se hará en formulario diseñado por el Ministerio, de abreviado y fácil diligenciamiento” —art. 38— y iv) el programa de trabajos e inversiones de explotación, con base en los resultados de la exploración realizada y que consistirá en un esquema abreviado de las obras, trabajos e inversiones que habrán de ejecutarse durante el contrato de concesión o la licencia de explotación —art. 39—. Asimismo, se deberá calificar el proyecto como de pequeña, mediana o gran minería, sin perjuicio de la obligación del interesado de actualizar los datos del programa durante la explotación —art. 40—.

Igualmente, señalan las disposiciones del Código de Minas vigentes a la celebración del negocio sub judice que, con fundamento en el informe final de la exploración y del programa de trabajos e inversiones, el Ministerio de Minas y Energía debe determinar si, además de la declaración de impacto ambiental, se requiere de un estudio para el manejo de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente, el cual podrá ser presentado dentro de los dos primeros años del periodo de explotación.

Así lo dispuso el Decreto-Ley 2655 de 1988:

ART. 250.—Declaración y estudio ambientales. Con base en el informe final de exploración y el programa de trabajo e inversiones, el Ministerio determinará si es necesaria la presentación de un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente, además de la declaración de impacto ambiental, todo de conformidad con este artículo.

Para las explotaciones de pequeña minería se exigirá únicamente la declaración de impacto ambiental diligenciada en formulario simplificado y breve que elaborará el ministerio. De igual forma se procederá en general, para las explotaciones de mediana minería. Para algunas de éstas que por su especial naturaleza, sistemas de minería o ubicación, presenten efectos ambientales previsibles especialmente significativas, así como para las de proyectos de gran minería será necesario presentar, además de la declaración de impacto ambiental, un plan de manejo periódicamente actualizado y fundamentado en un estudio ambiental. Estos deberán presentarse a más tardar dentro de los dos (2) primeros años del período de explotación.

Ahora bien, las disposiciones del Código de Minas vigentes a la celebración del negocio sub judice también señalan que, al vencimiento de la licencia de exploración de proyectos de mediana minería, el titular tendrá derecho a suscribir el contrato de concesión sin ninguna exigencia, requisito o condición distinta de las dispuestas en esa normatividad.

Así se lee en el artículo 44 del Decreto 2655 de 1988 —se resalta—:

Al vencimiento de la licencia de exploración, si el titular ha dado cumplimiento a sus obligaciones de acuerdo con los artículos anteriores, tendrá derecho a la correspondiente licencia de explotación si se trata de un proyecto de pequeña minería, o a que con él se suscriba el contrato de concesión, sin ninguna exigencia, requisito o condición distinta de las señaladas en este código.

Asimismo, esta Sala se pronunció recientemente en el sentido de que “…el artículo 44 transcrito contempla claramente dos supuestos para la conversión de licencias de exploración: i) su primera parte se aplica exclusivamente a los proyectos de pequeña minería que pueden convertirse en licencias de explotación y ii) su segunda parte trata la transformación en contratos de concesión minera, como en el presente caso, los cuales no tienen la anterior restricción; de manera que nada impedía que el proyecto de mediana minería (…) en vigencia del Decreto 2655 de 1988, se pudiera convertir en contratos de concesión i) a su vencimiento y ii) una vez aprobados los informes y documentos exigidos”(19).

Los elementos probatorios que obran en el expediente dan cuenta de que i) durante el trámite de la licencia 15174 la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda. presentó al Ministerio de Minas y Energía el “estudio de declaración de impacto ambiental, el cual consta de dos volúmenes anexos al formulario” —fl. 113, cdno. pbas.— y el informe final de exploración, con la delimitación de la zona escogida para adelantar la explotación y el programa de trabajos e inversiones de explotación —fl. 114, cdno. pbas.—. Asimismo, que el beneficiario renunció al plazo de la exploración para pasar a la etapa de explotación objeto del contrato de concesión, fundado en los resultados de los trabajos adelantados a partir del permiso conferido por el municipio de Tabio y el conocimiento que dijo tener de la zona, el yacimiento y la explotación adelantada.

También se sabe, porque así dan cuenta de ello los elementos probatorios allegados al proceso, que con posterioridad a la presentación de la declaración de impacto ambiental, el Ministerio de Minas y Energía, i) previa visita técnica a los frentes de trabajo abiertos por la Ladrillera e Inversiones Sila Ltda. en el área de la solicitud de licencia 15174, encontró “…un adecuado manejo de materiales y de aguas escorrentías… [y que] en general se puede concluir que la empresa se ha preocupado por mantener condiciones específicas altamente satisfactorias de manejo ambiental en la planta” —Informe de visita técnica SPMA 236, del 24 de noviembre de 1992, fls. 120 a 128—; ii) dio por establecido que el estudio de declaración ambiental, presentado por la beneficiaria, el 8 de octubre de 1992, permite comprobar el alto nivel técnico de la explotación adelantada —fls. 148 a 152— y iii) una vez en firme la licencia de exploración 15174 y antes de la suscripción del contrato, aprobó el informe final, el programa de trabajos y calificó el proyecto como de mediana minería —fls. 227 a 229—.

Por otra parte, el contrato suscrito por las demandadas también da cuenta de que entre las obligaciones a cargo del concesionario están las de adelantar la explotación “…siempre y cuando se garantice el aprovechamiento racional y se preserve el medio ambiente” y “…si el Ministerio de Minas y Energía así lo determina, de acuerdo con el artículo 250 del Código de Minas, presentar dentro de los dos (2) primeros años de la explotación el estudio de impacto ambiental y el plan de manejo periódico con fundamento en el estudio ambiental” —fls. 241 a 253, cdno. pbas.—.

Y al expediente se allegó copia del plan de manejo ambiental presentado a la corporación autónoma regional, CAR, por la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda., requerido dentro del contrato de concesión demandado en este proceso —Anexo “Prueba 6.20”, cdno. pbas.—.

Ahora bien, observa la Sala que el plazo para la exploración, en cuanto concedido en favor del beneficiario, es renunciable y nada en el ordenamiento permite sostener que, como consecuencia de renunciarse al plazo de la exploración, esté proscrita la suscripción del contrato de concesión. Máxime si, como quedó establecido en el sub judice, la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda. venía adelantando la explotación del mineral objeto de la concesión, amparada en un título a la postre válido, como lo consideró la autoridad minera y lo concluyó esta corporación en la sentencia del 29 de agosto de 2001 atrás citada, con una antigüedad que le permitió rendir la declaración de impacto ambiental, los informes de exploración, presentar el programa de inversiones y cumplir los demás requisitos exigidos para pasar a la concesión de la explotación.

Siendo así, huelga concluir que el contrato de concesión 15174 entre el Ministerio de Minas y Energía y la sociedad Ladrillera e Inversiones Ltda., se suscribió e inscribió en el registro minero con sujeción a las exigencias vigentes en materia de protección del medio ambiente. De donde resulta infundado el cargo bajo estudio.

3.2. No se acreditó la afectación del derecho de participación en la defensa del medio ambiente

Establecido como está que el trámite previo a los actos jurídicos demandados se sujetó a las exigencias en materia de valoración del impacto ambiental y protección del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, resta por estudiar lo relativo a las garantías de publicidad y participación de la comunidad en las decisiones que los afectan, en cuanto el actor sostiene que los vecinos del área concedida no fueron notificados ni tenidos en cuenta en la actuación.

La Sala no se pronunciará sobre este cargo en cuanto orientado a cuestionar la legalidad de la licencia 15174 de 1993, habida cuenta de que, si bien no fue objeto de decisión en la sentencia del 29 de noviembre de 2001 proferida por esta corporación para negar la nulidad de las resoluciones 5-2679 y 5-2978 de 1993, esos actos son ajenos a las pretensiones del sub lite, empero, lo hará en lo que tiene que ver con el contrato de concesión y el registro demandados.

Este cargo, al igual que el anterior no prosperará, por cuanto del material probatorio que obra en el expediente se observa que el Ministerio de Minas y Energía dio cumplimiento a las disposiciones en materia ambiental y permitió la participación ciudadana.

En efecto, al amparo del artículo 79 constitucional, la participación debe propender por la intervención de los asociados en la preservación del medio ambiente, sin que a esos fines sea posible la exigencia de instrumentos o trámites especiales no vigentes en el ordenamiento.

En ese sentido señaló la Sala en reciente pronunciamiento(20) —se resalta—:

Efectivamente, la Resolución 5-0506 del 16 de febrero de 1993 revela que el ministerio demandado permitió la intervención que exige el artículo 79 de la Carta Política, pues en el texto del documento se relacionan y responden inquietudes de intervinientes, las que si bien no se sujetan a los instrumentos de participación ambiental que más adelante desarrollaría la Ley 99 del mismo año —Diario Oficial 41.146, diciembre 23 de 1993—, sí responden a la necesidad constitucional de propender por la intervención de los asociados en la preservación de un ambiente sano.

Conforme con las disposiciones del capítulo XXXIII del Código de Minas adoptado por el Decreto 2655 de 1998, el procedimiento para decidir sobre los “negocios de minas”, en tanto de “…naturaleza abreviada sumaria… implica que en su curso no habrá otras notificaciones y traslados a los interesados o a terceros que los previstos expresamente en este código o en sus reglamentos” —art. 305—.

Los elementos probatorios allegados al proceso dan cuenta de que, en el trámite relativo a la suscripción del contrato de concesión, el Ministerio de Minas y Energía permitió la intervención de terceros interesados en la protección del medio ambiente, quienes echaron de menos las medidas orientadas a evitar el daño ambiental por la explotación, entre otras las de suspensión y cierre definitivo de los trabajos, en cuanto consideraron que no se cumplieron las exigencias relacionadas con la declaración del impacto, el manejo ambiental y la protección de los recursos naturales.

En efecto, los elementos probatorios allegados con la demanda dan cuenta de las siguientes actuaciones surtidas durante el trámite de la licencia, la suscripción y el registro del contrato:

i) por auto del 30 de marzo de 1991, el Ministerio de Minas y Energía suspendió el trámite de la solicitud de licencia 15174 “…hasta tanto se resuelva la petición formulada por el señor Germán Cavelier Gaviria, relacionada con la exclusión de la cuenca superior del río Frío para realizar actividades minería” y dispuso visita técnica al área de la licencia, con el fin de verificar los trabajos de explotación a cargo de Ladrillera e Inversiones Sila Ltda., diligencia que se adelantó los días 1 y 2 de abril siguiente —informe SPMA 160, folios 56 a 58, cdno. pbas.—;

ii) el 3 de agosto de 1992, mediante la Resolución 3 1364 de esa fecha, el Ministerio de Minas y Energía accedió a la solicitud presentada por el ciudadano Germán Cavelier Gaviria en defensa del medio ambiente, en el sentido de señalar “…una zona restringida para la exploración y explotación minera” en la cuenca superior del río Frío —”prueba 6.10”, cdno. pbas.—;

iii) el 24 de noviembre de 1992, el ministerio demandado adelantó “…visita técnica visita de seguimiento ambiental a las explotaciones mineras en el municipio de Tabio”, incluidos los trabajos a cargo de la sociedad demandada, entre otros fines, con los de atender inquietudes y requerimientos de las autoridades locales, relacionadas con el manejo ambiental y el cumplimiento de la normatividad en la materia —informe SPMA 236, fls. 120 a 128, cdno. pbas.—;

iv) mediante la Resolución 1096 de 1993, el ministerio demandado decidió la petición presentada por el señor Germán Cavelier Gaviria con el objeto de que no se tramitara la solicitud de licencia 15174 —fls. 148 a 152, cdno. pbas.—;

v) con la Resolución 2679 de 1993, proferida para otorgar la citada licencia de exploración, la autoridad minera atendió las peticiones de los ciudadanos Margarita Ricaurte de Bejarano y Eduardo Bettin Vallejo que se opusieron al otorgamiento del beneficio, fundados en la omisión de deberes relativos a la protección del medio ambiente —fls. 174 a 181, cdno. pbas.—;

vi) mediante la Resolución 2978 de 1993, el Ministerio de Minas y Energía resolvió el recurso de reposición interpuesto por el señor Germán Cavelier Gaviria contra la Resolución 2679 del mismo año, en defensa del medio ambiente —fls. 210 a 216, cdno. pbas.— y

vii) a través de la Resolución 100958 de 1994, la entidad demandada atendió las solicitudes presentadas, con posterioridad a la suscripción del contrato de concesión sub judice, por los señores Germán Cavelier Gaviria y Germán Marín Ruales con el objeto de que se suspendiera el trámite relativo a ese negocio jurídico, por razones que tienen que ver con el manejo ambiental —fls. 283 a 285, cdno. pbas.—.

En síntesis, como quedó establecido en este proceso, la entidad demandada permitió la participación de la comunidad, tan es así, que, como resultado de las solicitudes y recursos de los intervinientes, se ocupó de visitar el sitio de la explotación con el fin de verificar la protección del medio ambiente en el ámbito de los trabajos adelantados por la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda.; exigir la declaración de impacto ambiental e imponer a la concesionaria las obligaciones atinentes a la protección de ese derecho colectivo, de los recursos naturales y de presentar el estudio y cumplir el plan de manejo ambiental, acordes con las exigencias del ordenamiento.

En síntesis, como ninguno de los cargos invocados pudo desvirtuar la presunción de legalidad del contrato de concesión demandado, se denegarán las súplicas de la demanda, sin perjuicio del llamado a prevención que la Sala considera del caso formular, con el objeto de que el contrato de concesión suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y la Ladrillera e Inversiones Sila Ltda. el 31 de agosto de 1993 se sujete a las previsiones constitucionales y legales en la materia.

4. Llamado a prevención(21). 

En desarrollo de los artículos 8º, 49, 58, 79, 80 88, 95, 268, 317, 332, 334, 339, 340 y 366 de la Carta Política, con posterioridad a la suscripción del contrato de que trata la demanda y su registro, el legislador i) declaró la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos, como de interés ecológico nacional, determinando, además que su destinación prioritaria sería agropecuaria y forestal; ii) dispuso que el Ministerio del Medio Ambiente determinaría las zonas de la Sabana de Bogotá compatibles con explotaciones mineras; iii) asignó a la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), la facultad de conceder o negar las licencias ambientales, atendiendo a su compatibilidad con la actividad minera y iv) puso de presente el deber de los municipios y del distrito capital de tener en cuenta la determinación que harían las autoridades ambientales(22).

Es de notar también que, en los términos de los artículos 34, 35 y 36 de la Ley 685 de 2001(23) se consideran zonas excluibles de la minería, además de la sabana de Bogotá en los términos del artículo 61 de la Ley 99 de 1993, i) las que integran los parques nacionales y las zonas de reserva forestal, según declaración y delimitación previa y motivada del ministerio del medio ambiente, expedida conforme a estudios, técnicos, sociales y ambientales, con intervención de la autoridad minera en áreas de su interés y ii) aquellas que la autoridad ambiental resuelva excluir de acuerdo con los estudios correspondientes.

En todos los casos, sin perjuicio de que, por solicitud de los interesados y previos los análisis correspondientes, en algunas de las zonas excluidas —salvo los parques naturales— se permitan actividades de extracción, que aunque no se acompasen con la destinación prioritaria del área, llegaren a considerarse de importancia económica para la región.

Dispone el artículo 34 de la ley en mención(24) que no podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, una vez delimitadas geográficamente(25), las que, a la luz del artículo 36 del mismo ordenamiento(26), se entienden, de pleno derecho, excluidas o restringidas de los contratos de concesión; sin que para el efecto se requiera de declaración de autoridad, como tampoco de manifestación, aceptación o renuncia del beneficiario del título minero.

En ese orden, “la autoridad minera ordenará su inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa. Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las autoridades competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar”.

Cabe precisar que la expresión “de conformidad con los artículos anteriores” contenida en el artículo 36 de la Ley 685 de 2001, fue declarada inexequible, al establecerse que impedía la aplicación de las normas constitucionales a los títulos mineros, desprotegiendo la diversidad, la integridad del ambiente y las riquezas naturales.

Sostuvo la Corte que limitar las zonas de exclusión y restricción a las previsiones de la Ley 685 de 2001, dejando a un lado las establecidas en otras disposiciones al igual que en las normas que posteriormente llegaren a dictarse, contraría la Carta Política, en cuanto permite una exploración y explotación minera indiscriminada en las áreas no comprendidas en la mencionada ley, en las que, al igual que lo que acontece en los parques naturales y las reservas forestales, la actividad minera debe excluirse o restringirse, por razones ambientales y de protección de la biodiversidad.

Recordó la Corte, entre los ecosistemas que sin integrar los parques naturales y las reservas forestales gozan de protección especial, los bosques andinos y los secos o subhúmedos tropicales, al igual que las “cuencas hidrográficas cuya perturbación puede significar que la regulación hídrica pueda alterarse” generando sequías, deslizamientos e inundaciones; para el efecto la cuenca Caribe Oriental, de gran transcendencia económica y social, integrada por los ríos Ranchería, Magdalena y Cauca y sus afluentes(27), al igual que por la ciénaga Grande de Santa Marta.

Ahora, respecto de la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales”, la Corte consideró que, contrario de lo afirmado por el demandante(28) y en consideración al conjunto amplio de deberes y obligaciones del concesionario, al igual que de facultades y controles de las autoridades mineras y ambientales, la relación jurídica que generan las concesiones no desconoce, sino que permite realizar el compromiso estatal con la protección ambiental. Señala la decisión:

No ocurre lo mismo con la expresión “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales”. Al contrario de lo afirmado por el demandante, la expresión refleja la responsabilidad y el compromiso del Estado para con la protección ambiental en la hipótesis de las concesiones mineras. En la Sentencia C-126 de 199, de manera extensa lo manifestó esta corporación para el caso de las concesiones de aguas y sus argumentos son plenamente aplicables para el caso que se estudia:

“32. Tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia de esta Corte y de otras corporaciones judiciales, por medio de la concesión, las entidades estatales otorgan a una persona, llamada concesionario, la posibilidad de operar, explotar, o gestionar, un bien o servicio originariamente estatal, como puede ser un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o bien destinados al servicio o uso público. Las labores se hacen por cuenta y riesgo del concesionario pero bajo la vigilancia y control de la entidad estatal, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación. Como vemos, el contenido de la relación jurídica de concesión comprende un conjunto amplio de deberes y derechos del concesionario, así como de facultades y obligaciones de la autoridad pública, todo lo cual se encuentra regulado de manera general en la ley pero puede completarse, en el caso específico, al otorgarse la respectiva concesión. Pero en todo caso es propio de la concesión que el Estado no transfiere el dominio al concesionario, ya que éste sigue siendo de titularidad pública. Por esa razón, esta Corte ha admitido el otorgamiento de concesiones para la explotación de recursos de propiedad estatal, como las salinas, pues es claro que por medio de esta figura se procura la explotación y administración de estos bienes de tal manera que se preserva la titularidad “que se le reconoce (al Estado) y de la cual no puede desprenderse”. De otro lado, y ligado al interés público que acompaña este tipo de relaciones jurídicas, las autoridades deben ejercer una permanente vigilancia sobre el concesionario a fin de que cumpla adecuadamente sus obligaciones, “lo que implica que siempre existirá la facultad del ente público de dar instrucciones en torno a la forma como se explota el bien o se presta el servicio” Así, específicamente en materia de recursos naturales, como el agua, esta Corte ha especificado que la concesión simplemente otorga “el derecho al aprovechamiento limitado de las aguas, pero nunca el dominio sobre éstas”, por lo cual “aun cuando la administración haya autorizado la concesión, sin embargo, conserva las potestades propias que le confiere la ley para garantizar el correcto ejercicio de ésta, así como la utilización eficiente del recurso, su preservación, disponibilidad y aprovechamiento de acuerdo con las prioridades que aquélla consagra.

Siendo así y habida cuenta que la demanda que ocupa la atención de la Sala tiene que ver con una concesión minera en la sabana de Bogotá, otorgada con antelación a la expedición de las leyes 99 y 685, empero, en todo caso, sujeta a las previsiones constitucionales y a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en materia de protección ambiental y desarrollo sostenible, resulta del caso formular un llamado a prevención, tanto a la firma concesionaria como a las autoridades mineras, ambientales y de control, con el objeto de que la explotación de arcilla de que trata el contrato de concesión sub judice se adecúe a los principios de precaución y prevención(29), no se permita que cause daños ambientales y, para que, en el evento de que se hubieren causado, se disponga su reparación y que cese su vulneración.

No se condenará en costas por no aparecer causadas.

III. Decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

1. Declarar no probada la excepción de falta de legitimación para demandar.

2. Estarse a lo decidido en la sentencia del 29 de noviembre de 2001 proferida por la Sección Tercera de esta corporación, expediente 10.018, en lo que tiene que ver con los cargos de violación fundados en la ilegalidad de la licencia de exploración 15174 de 1993, otorgada por el Ministerio de Minas y Energía a la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda.

3. Denegar las pretensiones de la demanda fundadas en los demás cargos de violación formulados por el actor en este proceso.

4. Formular un llamado a prevención al Ministerio de Minas y Energía, a la Agencia Nacional de Minería, a la sociedad Ladrillera e Inversiones Sila Ltda., a la corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, al municipio de Tabio y a la Procuraduría General de la Nación, sobre la sujeción del contrato de concesión minera 15174 de 1993 y del registro minero 93-0490-15174-03-00000-00, a la normatividad constitucional y legal en materia ambiental. La secretaría de la Sección notificará personalmente esta decisión a las entidades antes relacionadas y les hará entrega de una copia auténtica de esta decisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(2) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 3 de julio de 1997, ponente: Jesús María Carrillo Ballesteros, expediente 11.393.

(3) Sentencia del 22 de noviembre de 2012, ponente: Stella Conto Díaz del Castillo, radicación 11001032600019980419001 (14.190).

(4) “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada (…)” —CCA, art. 128—.

(5) Al tenor del artículo 36 de la Ley 446 de 1998, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá, entre otros procesos, privativamente y en única instancia “(…) 6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales (…) 13. De todas las demás de carácter Contencioso Administrativo, para los cuales no exista regla especial de competencia (…)”.

(6) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1 de marzo de 2006, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, expediente 12.482; auto de 19 de julio de 2007, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente 33747; sentencia de 23 de junio de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, expediente 30987.

(7) “La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.

También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.

Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos” —C.P., art. 88—.

(8) Señalaba la norma en cita al respecto: “El ambiente rural y los recursos naturales renovables del dominio público que hacen parte de aquél, podrán ser defendidos judicialmente por cualquier ciudadano contra actos o hechos humanos que les causen o puedan causar deterioro, si el asunto no es de competencia de la administración, mediante la acción popular consagrada en los artículos 1005, 2359 del Código Civil, especialmente en los casos previstos en el inciso segundo del artículo 16 de la Ley 23 de 1973. Esta acción se podrá ejercer en cualquier tiempo y estará encaminada a conseguir la prevención del daño, su reparación física o su resarcimiento, o más de uno de estos objetivos”.

(9) Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”.

(10) Ley 472 de 1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

(11) “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el sistema nacional ambiental (SINA), y se dictan otras disposiciones”.

(12) “Por el cual se reglamentan parcialmente los títulos VIII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales”.

(13) “Por la cual se determinan zonas compatibles para las explotaciones mineras de materiales de construcción en la Sabana de Bogotá y se dictan. otras disposiciones”.

(14) “La acción de nulidad procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o licencia ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente —L. 99/93, art. 73—.

(15) “De las controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.

Los causahabientes de los contratistas también podrán promover las controversias contractuales.

El Ministerio Público o el tercero que acredite un interés directo en el contrato, está facultado para solicitar también su nulidad absoluta. El juez administrativo podrá declarar de oficio la nulidad absoluta cuando esté plenamente demostrada en el proceso y siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes —D. 1/84, art. 87, subrogado por el D. 2304/89, art. 17—.

(16) C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros, expediente 10.018.

(17) Sentencia del 29 de noviembre de 2001, citada.

(18) Conforme con las cuales, “[l]a sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.// La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero sólo en relación con la “causa petendi” juzgada (…)”.

(19) Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 22 de noviembre de 2012, atrás citada.

(20) Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 22 de agosto de 2012, ya citada.

(21) A estos efectos, la Sala reiterará para el llamado a prevención formulado en casos similares al del sub judice, como el decidido mediante la sentencia del 22 de agosto de 2012, de la Sección Tercera, Subsección B, ponente Stella Conto Díaz del Castillo, radicación 11001032600019980419001 (14.190).

(22) “Declárase la Sabana de Bogotá, sus páramos, aguas, valles aledaños, cerros circundantes y sistemas montañosos como de interés ecológico nacional, cuya destinación prioritaria será la agropecuaria y forestal.// El Ministerio del Medio Ambiente determinará las zonas en las cuales exista compatibilidad con las explotaciones mineras, con base en esta determinación, la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), otorgará o negará las correspondientes licencias ambientales.//Los municipios y el Distrito Capital, expedirán la reglamentación de los usos del suelo, teniendo en cuenta las disposiciones de que trata este artículo y las que a nivel nacional expida el Ministerio del Medio Ambiente —L. 99/93, art. 61—.

(23) Diarios oficiales 44.522, de 17 de agosto de 2001 y 44.545, de 8 de septiembre de 2001. La Ley 685 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, fue modificada por la Ley 1382 de 2010, publicada en el Diario Oficial 47.618 de 9 de febrero de 2010, declarada inexequible, con efectos diferidos por el término de dos años —Sent. C-366/2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva—.

(24) El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así: “Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente// Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales// Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación Alexander Von Humboldt// No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la autoridad ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal// Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída// El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración// PAR. 1º—En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga// PAR. 2º—El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso. // PAR. 3º—Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía —artículo 3º, Ley 1382 de 2010, inexequible. Ver nota anterior—.

(25) Sentencia C-339-02, M.P. Jaime Araújo Rentería.

(26) “Efectos de la exclusión o restricción. En los contratos de concesión se entenderán excluidas o restringidas de pleno derecho, las zonas, terrenos y trayectos en los cuales, de conformidad con los artículos anteriores, está prohibida la actividad minera o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales. Esta exclusión o restricción no requerirá ser declarada por autoridad alguna, ni de mención expresa en los actos y contratos, ni de renuncia del proponente o concesionario a las mencionadas zonas y terrenos. Si de hecho dichas zonas y terrenos fueren ocupados por obras o labores del concesionario, la autoridad minera ordenará su inmediato retiro y desalojo, sin pago, compensación o indemnización alguna por esta causa. Lo anterior, sin perjuicio de las actuaciones que inicien las autoridades competentes en cada caso cuando a ello hubiere lugar” —L. 685, art. 36 [se destaca la expresión declarada inexequible]—.

(27) La cuenca del Rio Frío, afluente del río Bogotá —tributario del río Magdalena—, nace en el páramo de guerrero, al norte de Zipaquirá también pertenece a la cuenca del río Chicú.

(28) Sostuvo el ciudadano demandante que con los apartes “de conformidad con los artículos anteriores” y “o se entenderá condicionada a la obtención de permisos o autorizaciones especiales”, contenidos en el artículo 36 del Código de Minas, se pretendió “crear un cuerpo normativo en lo minero, del todo impermeable frente a lo ordenado en la Constitución, norma superior y de obligatorio acatamiento por el legislador”, ya que con ellos se busca que las únicas áreas de conservación prohibidas para la actividad minera sean aquellas que señala el Código de Minas y no las que consagra la Constitución. En su sentir, “para esas áreas de especial importancia ecológica no hay lugar ni siquiera al otorgamiento por autoridad alguna de los novedosos permisos o autorizaciones especiales”, desprotegiendo la diversidad, la integridad del ambiente y las riquezas naturales y quebrantando el ordenamiento constitucional —D-3767, actor Carlos Alberto Mantilla Gutiérrez—.

(29) “En efecto, en un estado de incertidumbre y aunque no haya una plena certeza acerca de una situación, el principio de precaución le permite a la administración, como primer paso, adoptar medidas preventivas para hacer frente a una afectación derivada de un hecho o situación o para conjurar un riesgo grave que amenaza con dañar el medio ambiente en forma irreparable o de muy difícil tratamiento, mientras que la sanción se impone al culminar el procedimiento administrativo regulado por la ley y siempre que se haya demostrado la infracción ambiental y establecido la correspondiente responsabilidad”. Corte Constitucional, Sentencia C-703 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.