Sentencia 1996-03962 de septiembre 23 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Ref.: Expediente 63001-23-31-000-1996-03962-01

Nº Interno: 0691-07 P3

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Jose Jesús Laverde Ospina

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., veintitrés de septiembre de dos mil diez.

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 29 de noviembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el proceso promovido contra la Caja de Previsión Social del departamento del Quindío —Caprequindío—.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Procede la Sala a estudiar la legalidad del Acuerdo 002 de 10 de enero de 1996, expedido por la junta directiva de la Caja de Previsión Social del departamento del Quindío, que suprimió los cargos que componían la planta de personal de esta entidad.

Para ello es necesario precisar que la caja de previsión demandada fue establecida como un establecimiento público del orden departamental, según se infiere del artículo segundo del Acuerdo 03 del 9 de junio de 1993, “Por medio del cual se modifican y adoptan los estatutos de la Caja de Previsión Social departamental del Quindío” (fl. 24), que a la letra dice:

“Caprequindío, es un instituto descentralizado de carácter departamental y de servicio público, con patrimonio propio, personería jurídica, autonomía administrativa y tutela gubernamental, independiente de los bienes departamentales y su sede principal será la ciudad de Armenia, Quindío.

Teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de Caprequindío se dirá que el Decreto-Ley 1221 de 18 de abril de 1986, por el cual se dicta el estatuto básico de las entidades descentralizadas departamentales, sobre las funciones de la junta directiva y los gerentes de las entidades descentralizadas departamentales, dispuso:

“ART. 31.—De las funciones de las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales.

Son funciones de las juntas o consejos directivos:

a) Formular la política general del organismo y los planes y programas que deben incorporarse a los planes generales de desarrollo del departamento;

b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del gobierno departamental;

c) Determinar la organización interna de la entidad mediante la creación de las dependencias o unidades administrativas a que hubiere lugar y el señalamiento de sus funciones;

d) Aprobar el presupuesto anual del respectivo organismo;

e) Controlar el funcionamiento general de la organización y verificar su conformidad con la política adoptada; y,

f) Las demás que les señalen los actos de creación o sus respectivos estatutos;

(...)”.

(...).

“ART. 66.—Con la aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos” (resalta la Sala).

En el mismo sentido, el Decreto-Ley 1222 de 18 de abril de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental, repite el contenido del precepto anterior en su artículo 305, que dice:

“ART. 305.—Con aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas industriales, determinarán las plantas de personal con sujeción a las normas que expidan las asambleas sobre nomenclatura, clasificación y remuneración de los empleos”.

Del contenido de los decretos 1221 y 1222 de 1986 se concluye que a las juntas directivas de los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales departamentales (descentralizadas departamentales) les corresponde determinar(1) las plantas de personal, de lo cual se infiere que sus reformas totales o parciales están sometidas a estos preceptos.

Lo anterior no se opone a lo que dispuso la Ley 489 de 1998, en cuanto a las funciones de las juntas directivas y gerentes de las entidades descentralizadas y al ejercicio conjunto de determinadas competencias; el parágrafo 1º del artículo 68 establece que el régimen jurídico previsto para las entidades descentralizadas del orden nacional es aplicable a las de las entidades territoriales, sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.

El citado parágrafo dispuso:

(...).

PAR. 1º—De conformidad con el inciso 2º del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.

Las competencias a las que se hace referencia se encuentran consignadas en los decretos 1221 y 1222 de 1986 atrás citados. Ellas, además, respetan las directrices que con posterioridad plasmó la Ley 489 de 1998 en el artículo 103, por virtud del cual el Presidente de la República en el orden nacional (léase gobernador en el orden departamental) debe ejercer el control administrativo sobre los organismos o entidades que conforman la administración pública.

Entonces, del contenido del parágrafo 1º del artículo 68 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 1998 y de lo previsto en el literal c) del artículo 31, al igual que del artículo 66 del Decreto 1221 de 18 de abril de 1986, se concluye que con la aprobación del gobierno departamental, las juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden departamental determinarán las plantas de personal.

Tratándose de entidades como la caja demandada, cuya naturaleza jurídica es la de un establecimiento público descentralizado del orden departamental, la competencia para efectuar procesos de reestructuración que impliquen modificación en las plantas de personal y por ende de supresión de cargos, recae en la junta directiva, en virtud de lo señalado en las normas anteriormente relacionadas.

Ahora bien, otras son las competencias cuando se trata de la liquidación de este tipo de entidades departamentales, pues tanto la ley como la Constitución Política confirieron esta facultad a las asambleas departamentales.

En efecto, el artículo 10 del Decreto 1221 de 1986 dispuso que las asambleas, a iniciativa de los gobernadores, son las competentes para crear, transformar, fusionar o suprimir los establecimientos públicos del orden departamental. De igual manera la Constitución Política radicó la facultad de crear los establecimientos públicos del orden departamental en las asambleas locales —artículo 300[7]— y en el gobernador la de suprimir o fusionar las entidades departamentales de conformidad con las ordenanzas —artículo 305[8]—.

En el presente asunto obra a folios 8 visto y 9 del expediente, el acuerdo demandado a través del cual “La junta directiva de la Caja de Previsión Social Departamental del Quindío, en uso de las facultades conferidas por el Decreto 0665 del 22 de Diciembre de 1980 y el Acuerdo 003 del 9 de junio de 1993 y CONSIDERANDO que en cumplimiento de la Ley 100 de 1993, la honorable asamblea departamental del Quindío, emitió la Ordenanza 028 del 7 de diciembre de 1995, facultando a la señora gobernadora, para liquidar la Caja de Previsión Social Departamental del Quindío Caprequindío (...) Por lo antes expuesto, se hace indispensable suprimir los cargos de la planta de personal de la Caja de Previsión Social del departamento del Quindío “Caprequindío” (...) (resalta la Sala).

En el acto referenciado se observa que la asamblea departamental del Quindío emitió la Ordenanza 028 del 7 de diciembre de 1995, facultando a la gobernadora para que en 6 meses llevara a cabo la liquidación de la Caja de Previsión Social Departamental del Quindío (fl. 181) con el fin de dar cumplimiento al artículo 129 de la Ley 100 de. 1993, que prohibía, a partir de la vigencia de dicha ley, la creación de nuevas cajas, fondos o entidades de previsión o de seguridad social del sector público.

En ese orden, la gobernadora del departamento, revestida de facultades extraordinarias dadas por la asamblea departamental, podía llevar a cabo todo el proceso de liquidación de la Caja de Previsión Social del Quindío.

Ahora, la liquidación de un establecimiento público se caracteriza por ser una decisión gubernamental que busca desaparecer esa estructura administrativa del ente territorial a través de un proceso liquidatorio.

La Ley 100 de 1993, en su artículo 236, brindó la posibilidad para que aquellas entidades que como Caprequindío venían prestando servicios de salud, se transformaran en empresas prestadoras de salud o efectuaran su liquidación. El citado artículo dispuso:

ART. 236.—De las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades públicas. Las cajas, fondos y entidades de seguridad social del sector público, empresas y entidades del sector público de cualquier orden, que con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente ley presten servicios de salud o amparen a sus afiliados riesgos de enfermedad general y maternidad, tendrán dos años para transformarse en empresas promotoras de salud, adaptarse al nuevo sistema o para efectuar su liquidación, de acuerdo con la reglamentación que al respecto expida el Gobierno Nacional.

(...) (Subraya y negrilla fuera del texto original).

Esta disposición fue reglamentada por el Decreto Nacional 1890 de 1995, que en su artículo 21 señaló:

ART. 21.—Inoportunidad en el cumplimiento de las disposiciones del artículo 236 de la Ley 100 y de este decreto. Concluido el plazo otorgado por el artículo 236 de la Ley 100 de 1993, esto es el 23 de diciembre de 1995, las entidades cuyo objeto principal sea la prestación del servicio de salud o amparar a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad que no se hayan transformado o adaptado, en los términos del presente decreto, deberán liquidarse de acuerdo con lo establecido por las normas legales y estatutarias sobre la materia, sin perjuicio de la garantía de los derechos de los trabajadores y sus afiliados, incluyendo los pensionados, y, si hay lugar a ello, de la aplicación de sanciones a las autoridades correspondientes.

Y el artículo 22 consagró:

ART. 22.—Principios que regulan el proceso de liquidación. El proceso de liquidación de las entidades que no se transformen o adapten se adelantará de conformidad con las disposiciones consagradas en el Código de Comercio para la liquidación de sociedades, en lo que sea compatible con la naturaleza de las entidades, y con las consagradas en la Ley 4ª de 1992, el capítulo ll del Decreto 2147 de 1992 y el Decreto 2151 de 1992, atendiendo las siguientes disposiciones

Como puede observarse, el proceso de liquidación de un establecimiento público, no es ni constituye la supresión de los cargos de la planta de personal del establecimiento y la correspondiente terminación de las diferentes relaciones laborales y contractuales, como lo entiende el actor.

La supresión de los cargos de la planta de personal de la entidad liquidada, junto con la designación del liquidador y el revisor fiscal en el proceso de liquidación, la prohibición de vincular nuevos servidores públicos a la planta de personal, la cancelación de los embargos decretados con anterioridad a la vigencia del decreto que ordena la disolución y liquidación de la entidad o la liquidación del patrimonio para pagar pasivos, etc., son etapas o exigencias que forman parte de un proceso liquidatorio, de conformidad con las normas anteriormente referenciadas.

En ese orden, la junta directiva de Caprequindío expidió el acuerdo demandado porque era a la que legalmente le correspondía “suprimir empleos” como una etapa necesaria dentro del proceso de liquidación de la entidad, no para suprimir o liquidar la entidad misma, pues dicha competencia, como ya se vio, está en cabeza de las asambleas departamentales, la cual debe ceñirse a un procedimiento legal denominado liquidación, que está lejos de configurarse con el acto por el cual se suprimen los empleos de la entidad liquidada.

Así las cosas, la Sala encuentra ajustado a derecho el Acuerdo 002 de 10 de enero de 1996, por cuanto fue proferido por el órgano competente, como lo es, se repite, la junta directiva de la entidad.

Sin necesidad de más consideraciones, y ante la ausencia de más cargos por analizar, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, el 29 de noviembre de 2006, en el proceso promovido por José Jesús Laverde Ospina, contra la Caja de Previsión Social del Quindío.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia fue estudiada, aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) El verbo “determinar”, en la ciencia del derecho, según la Real Academia Española, significa “sentenciar, definir”.