Sentencia 1996-04831 de noviembre 30 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Hernán Andrade Rincón

Radicación: 470012331000199604831-01 (19120)

Actor: Promotora Siderúrgica Colombiana – Prosicol Ltda

Demandado: Nación – Ministerio de Agricultura – Ministerio del Medio Ambiente

Asunto: Reparación directa

Bogotá, D.C., treinta de noviembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 31 de julio de 2000, en proceso con vocación de doble instancia ante esta corporación, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en $ 3.026.800.000(10)mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $ 13.460.000 (D. 597/88).

Toda vez que la alzada es interpuesta por la parte contra la cual es contraria la sentencia de instancia, la Sala no tiene limitación alguna para resolver el presente asunto.

2. De conformidad con lo previsto en la Ley 99 de 1993, las funciones correspondientes al manejo, administración y vigilancia de los parques Naturales de orden Nacional pertenecen al Ministerio del Medio Ambiente.

Teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda se dirigen contra diversas actuaciones tomadas por el Inderena y el Ministerio de Agricultura, se hace necesario referirse en primer término a las entidades competentes a la fecha de la presentación de la demanda para el manejo y cuidado de las zonas destinadas para parques naturales nacionales.

Al respecto se tiene que el Decreto 133 de 1976 estableció la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura dentro de la cual se encontraba como órgano adscrito el Instituto Nacional de Recursos Renovables y de Ambiente “Inderena”. A su vez este Ministerio expidió el Decreto 622 de 1977 y en su artículo 4º(11), expresamente designó al Inderena como el órgano encargado de la administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales.

Dicha estructura, en lo esencial, se mantuvo hasta la expedición de la Ley 99 de 1993, por medio de la cual se creó el Ministerio de Medio Ambiente asignando a éste, las diferentes funciones relacionadas con el manejo, cuidado y conservación del patrimonio ecológico de la Nación y, en su artículo 5º, expresamente se le encargó el sistema de Parques Nacionales Naturales.

ART. 5º—Funciones del ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:

…Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento;

Dicha norma expresamente previó que las funciones desarrolladas por el Inderena serían trasladadas al Ministerio de Medio Ambiente(12).

PAR. 2º— El Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por la presente ley, ejercerá en adelante las demás funciones que, en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, venían desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación. El Ministro del Medio Ambiente sustituirá al gerente del Inderena en las juntas y consejos directivos de que éste haga parte en virtud de lo dispuesto por la ley, los reglamentos o los estatutos.

Así las cosas, es claro para la Sala, que al momento de presentación de la demanda, el Ministerio de Agricultura ya no tenía a su cargo las funciones bajo las cuales se expidieron los actos de delimitación del Parque Natural Nacional “Isla de Salamanca” en el entendido que dichas funciones y obligaciones le fueron trasladadas al Ministerio de Medio Ambiente, que en cumplimiento de tales cometidos fue la única entidad que compareció al presente proceso.

3. La naturaleza de la acción propuesta. Las limitaciones de la propiedad que impidan su goce y disfrute se asimilan en sus efectos a una ocupación permanente de inmueble.

Considera la Sala que es menester realizar algunas precisiones en cuanto a la naturaleza de la acción propuesta por cuanto el a quo en su pronunciamiento se abstuvo de considerar dicho aspecto.

Es así como se observa que si bien el libelo de la demanda es demasiado profuso en la narración de los hechos sustento de la acción, lo cierto es que es posible deducir que la inconformidad de la sociedad actora radica en la limitación del uso y aprovechamiento de un bien inmueble de su propiedad “Predio Las Quemadas” en tanto la Nación lo ha considerado como parte de un Parque Nacional Natural sin que hubiera procedido a su negociación o expropiación con el fin de incorporarlo al dominio público.

El tema de la reserva de inmuebles por parte de la Nación con el fin de destinarlos a bienes de uso público, en este caso para un parque natural, no ha sido ajeno a las reflexiones de la jurisprudencia de esta corporación la que lo ha considerado como el ejercicio legítimo de competencias por parte del Estado en defensa del interés general. No obstante lo anterior, ha considerado la jurisprudencia que si con dicha conducta se lesionan los derechos adquiridos de los particulares, deberá la Nación entrar a negociar o a expropiar dichos bienes. Así lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación en pronunciamiento del año 1983(13).

“Así las cosas, cuando el gobierno reserva una determinada zona como “Parques Nacionales”, debe entrar a negociar las propiedades o mejoras de particulares que se encontraren dentro de tal zona, para que ésta en su integridad pase a ser patrimonio exclusivo del Estado, y que dadas sus características especiales de bien de dominio público, para beneficio de los administradores en cuanto con ello se protegen el medio ambiente y los recursos naturales, que como se dijo, son patrimonio de la humanidad, se torna en inalienable e imprescriptible, mientras conserve tal carácter y el Estado no la desafecte del fin para el que fue destinada. En caso de que el particular se negare a negociar con el Estado, debe procederse a la expropiación del respectivo predio o mejora, con fundamento en la declaratoria de utilidad pública que respecto de las zonas de Parques Nacionales han hecho las normas atrás citadas”.

Más recientemente la Corte Constitucional se pronunció en similares términos a los atrás referidos(14):

“Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación”.

Ahora bien en aquellos casos en los que el Estado se abstiene de incorporar a su patrimonio los bienes inmuebles destinados para el uso público resulta evidente que el propietario resulta perjudicado, en tanto si bien no es privado expresamente de la propiedad del bien, lo cierto es que se le impide la explotación económica del mismo. Es por lo anterior que este tipo de eventos, de conformidad con la visión de la Sección, se ha convenido por su jurisprudencia en asimilarlos a una ocupación permanente de inmueble susceptible de ser indemnizada mediante la acción contenciosa de reparación directa, por entender que las consecuencias fácticas de la negativa a expropiar por parte de la administración, en últimas tiene las mismas características producidas con la ocupación, esto es la imposibilidad del uso y disfrute efectivo del inmueble. En dicho sentido así se expresó la corporación en sentencia de 25 de junio de 1992(15):

"Procedió erradamente el Inderena al omitir las medidas económicas necesarias para indemnizarle a la parte actora la imposibilidad en que la situó para que enajenara su inmueble o para ejercer sobre éste la explotación agropecuaria que de años atrás venía realizando. La situación que en este caso se presenta no difiere en mayor grado de la limitación de derechos que genera una ocupación permanente y por esta similitud estima la Sala que se le debe dar un tratamiento jurídico similar".

"... Cabe anotar como la ocupación, figura asimilable a la reserva como parque nacional del terreno del demandante, no conlleva necesariamente la condición de originarse por trabajos públicos. Así lo consagra el artículo 220 del código contencioso administrativo, de donde se infiere que no fue intención del legislador circunscribir tal ocupación de una propiedad inmueble exclusivamente a la resultante por trabajos públicos sin que la misma bien puede concebirse y configurarse como en el caso examinado, con la prohibición absoluta del dueño de ejercer los derechos personales y reales que le corresponden sobre el inmueble de su propiedad".

“… En este orden de ideas, bien puede asimilarse la actuación de la administración como una especie de expropiación del predio del actor y, por consiguiente, se impone en su favor un reconocimiento indemnizatorio. (negrillas y subrayas fuera de texto).

Dicha tesis también fue expuesta en sentencia de 28 de junio de 1994 en la cual se afirmó(16):

“De otra parte, la legislación colombiana no consagra la acción planteada por el demandante, que se presenta como un tipo de expropiación a la inversa, esto es, provocada por el particular interesado en que el Estado adquiera un inmueble de su propiedad.

“El código contencioso administrativo contempla dentro del proceso de reparación directa la acción específica para lograr la reparación de perjuicios cuando estos se causen por ocupación permanente de una propiedad; y en este caso, de conformidad con el artículo 220 del código, si la sentencia ordena el pago al particular del inmueble ocupado o de parte de él, la misma sentencia servirá como título traslaticio del dominio a la entidad demandada.

Esta acción denominada de ocupación de hecho por trabajos públicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público la que materialmente ocupa el predio, los efectos de su conducta irregular o las consecuencias de su falla son similares por cuanto el particular resulta, por dicha falla, privado del derecho de dominio que ejerce sobre su bien (negrillas fuera de texto).

Así las cosas, resulta claro que la acción de reparación directa incoada por la sociedad actora resulta procedente en controversias como la presente por lo que procede la Sala al análisis del material probatorio traído al expediente.

4. Lo probado en el proceso.

En lo que refiere a la naturaleza jurídica de la sociedad demandante, se allegó certificado de existencia y representación en el cual consta que mediante escritura pública 4292 de 5 de septiembre de 1975 de la Notaría 5 de Medellín, inscrita en la Cámara de Comercio de esa misma ciudad el día 19 de ese mismo mes y año, se constituyó la sociedad limitada denominada Promotora Siderúrgica Colombiana Ltda teniendo como socios a la Siderúrgica de Medellín S.A (Simesa S.A) y a Minerales Industriales S.A.(17).

En cuanto a la delimitación del área y linderos del Parque Natural “Isla de Salamanca” se encuentra acreditado que el Inderena expidió el Acuerdo 4 de 24 de abril de 1969, acto administrativo que fue aprobado por la Resolución Ejecutiva 232 de ese mismo año emanada del Ministerio de Agricultura en los siguientes términos(18):

ACUERDA:

ART. 1º—Con el objeto de conservar la flora, la fauna y las bellezas escénicas naturales, con fines científicos, educativos, recreativos o estéticos, delimítanse y resérvense las siguientes zonas:

1. Un área con veintiún mil (21.000) hectáreas de superficie aproximada, que se denominará Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca, ubicado dentro de las jurisdicciones municipales de Sitionuevo y Puebloviejo, en el Departamento del Magdalena y singularizada por los siguientes linderos generales: Tomando como punto de partida la margen izquierda del Caño Clarín, a partir de su nacimiento en el Río Magdalena, hasta la desembocadura del mismo caño en la Ciénaga Grande, al oeste del poblado de Tasajera, donde existe una portada que cruza de sur a norte el pequeño estrecho, hasta encontrar la costa del mar Caribe; de aquí e incluyendo quinientos metros (500 mts.) del citado mar, se sigue hacia el oeste por toda la costa hasta encontrar la desembocadura del Río Magdalena en el Mar Caribe, en su margen derecha; de este punto se sigue hacia el sur de la margen derecha del Río Magdalena, hasta encontrar el punto de partida”.

De igual manera se encuentra probado que Prosicol Ltda en junta de socios(19) realizada el día 2 de octubre de 1975, decidió adquirir el predio denominado “Las Quemadas” con el objetivo de construir en él, un complejo industrial. Respecto de la posibilidad de que este bien estuviera afectado o limitado en su propiedad, la sociedad consideró que para esos momentos no existía obstáculo alguno en dicho sentido. Así se consignó en el acta de informe de la junta de socios obrante a folios 88 y ss del cuaderno principal

“El lote de terreno a que se refiere, estuvo alguna vez reservado por el Incora, también para el parque natural de la isla de Salamanca… pero como el Inderena sustituyó al Incora en las funciones… debe entenderse que no se encuentra vigente la reservación que hiciera el Incora. Se supone que cuando el Inderena determinó el área para el parque de Salamanca, no consideró de interés para el cumplimiento de sus objetivos incluir la zona localizada al suroeste del Canal del Clarín o Caño Clarín”.

En concordancia con lo anterior, se tiene que la sociedad actora adquirió mediante negocio de compraventa el inmueble enunciado a la “Ganadería las Quemadas Ltda”, negocio jurídico que se elevó a escritura pública el día 29 de octubre de 1975 y se registró en el folio de matrícula inmobiliaria el 15 de enero del año siguiente(20).

Previo a dicha adquisición, se tiene que para el día 14 de abril de 1975 la Siderurgica de Medellín “Simesa(21)” solicitó al Departamento Nacional de Planeación la expedición de concepto favorable para la construcción de un complejo industrial en el predio “Las Quemadas”. Este requerimiento le fue contestado por la entidad de forma negativa, mediante oficio de 21 de septiembre de 1976, en el que se le adujo como principal argumento el hecho de que el Inderena consideraba que el límite sur del Parque Natural Isla de Salamanca abarcaba hasta el Caño Clarín Nuevo y por lo tanto el bien inmueble de la sociedad actora se encontraba dentro del terreno del parque natural. Los términos de la respuesta fueron los siguientes:

“El concepto del Inderena sobre la zona en referencia ratifica su inclusión dentro del área comprendida por el parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca, cuyo límite hacia el sur llega hasta el Caño Clarín Nuevo (Margen izquierdo partiendo de su confluencia con el rio Magdalena hasta su desembocadura en la Ciénaga Grande a la altura del Km 50 de la vía Barranquilla – Ciénaga). De acuerdo a las resoluciones ejecutivas 255 de 1964 y 292 de 1969. Igualmente el Inderena ha sido enfático en destacar la importancia ecológica del área y la necesidad de evitar cualquier tipo de factores nocivos para la preservación de los ecosistemas primarios que allí se encuentren…

Teniendo en cuenta los anteriores factores, el Departamento Nacional de Planeación conceptúa negativamente sobre el desarrollo industrial del área propuesta por Simesa (Municipio de Sitio Nuevo – Magdalena)”.

Con base en la respuesta negativa dada, Prosicol inició la formulación de una serie de peticiones ante diferentes entidades oficiales con el fin de lograr que se le permitiera la explotación comercial del bien en tanto consideraba que éste no se encontraba dentro de la zona de parque natural. Para probar lo anterior, la parte actora allegó los siguientes documentos. i) comunicación de 24 de mayo de 1976 dirigida al Departamento Nacional de Planeación(22) ii) Oficio calendado julio 27 de 1976 dirigida al Ministerio de Desarrollo Económico(23), y iii) Oficio de julio 30 de 1976 destinada al Gerente del Instituto de fomento Industrial(24). Sin embargo desconoce la Sala las respuestas dadas a las mismas toda vez que no se aportaron al proceso.

No obstante lo anterior, aparece, a folio 36 del cuaderno de pruebas, copia auténtica del concepto rendido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi con fecha 5 de abril de 1977 al Ministerio de Desarrollo Económico en el cual se reiteró que el lindero sur del parque natural está constituido por el Caño Nuevo en el entendido que se trata de una prolongación del Caño Clarín. Así reza dicho documento:

“Dado que el Caño Clarín es el límite sur del Parque Nacional Isla de Salamanca, según fue establecido el Decreto pertinente del 18 de Agosto de 1969 y como quiera que en las aerografías Nos 244 y 245 del vuelo R-611 de fecha 9 de enero de 1968, el denominado Caño Nuevo ya constituía una prolongación del Caño Clarín y que no existía conexión acuática entre el Caño Clarín y el Cañón (sic) Clarín Viejo antes de la fecha de alinderamiento, el lindero sur del Parque Nacional Isla de Salamanca en la región del Municipio de Sitio Nuevo es el “Canal Caño Nuevo” que aparece en la plancha escala 1.100.000 del Instituto Geográfico Nº 16-17 del año 1976”.

También se encuentra probado que la sociedad demandante pese a no estar de acuerdo con el concepto dado por el Instituto Agustín Codazzi, decidió no entablar acción judicial frente a él, sino que continuó en sus gestiones para lograr que las entidades gubernamentales les permitieran explotar el bien inmueble. Así se extrae del acta de junta de socios correspondiente al año 1981 en la cual se expuso(25):

“Como lo anunciamos en el informe de actividades que se presentó en la asamblea de socios de 1980, durante la pasada vigencia hicimos los mayores esfuerzos para tratar de conseguir un pronunciamiento oficial del Inderena, mediante el cual se reconociera que el inmueble de propiedad de Prosicol no hace parte del área reservada para el parque natural nacional de la isla de Salamanca.

Sin embargo, los esfuerzos resultaron infructuosos, ya que el Inderena se limitó a manifestar que tendrían como tales los linderos que determinara el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

“Por su parte, este Instituto, conceptuó que, (se trascribe concepto referido previamente). Este concepto le fue suministrado al doctor Saulo Arboleda Gómez, jefe encargado del programa sectorial del Ministerio de Desarrollo Económico, el 5 de abril de 1977, según consta en la comunicación No. 1.630 emanada de la Dirección General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

“Aunque no compartimos el concepto, no hemos considerado conveniente iniciar controversia judicial para trata de conseguir un pronunciamiento en contrario.

“Paralelamente continuamos nuestras gestiones ante el Departamento Nacional de Planeación y fundamentalmente ante el Ministerio de Desarrollo Económico, insistiendo en nuestro interés de utilizar industrialmente el inmueble propiedad de Prosicol, ante la manifiesta conveniencia de aprovechar una región especialmente favorecida por su localización y por la obras de infraestructura que posee, esenciales para el éxito de un proyecto como el que se ha concebido”.

En este punto vale la pena destacar que las consideraciones trascritas fueron repetidas en idénticos términos en las reuniones anuales de juntas de socios de los años 1982, 83 y 84(26).

Se allegó al proceso, copia auténtica de la Resolución 38 de 7 de octubre de 1985(27), por medio de la cual el Ministerio de Agricultura aprobó el Acuerdo 38 de 9 de julio del mismo año emanado del Inderena con el fin de “aclarar los linderos del parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca”. En tal acto se lee:

“ACUERDA:

“ART. 1º—Aclarar el artículo 1º numeral primero del Acuerdo 4 de abril 24 de 1969, el cual quedará de la siguiente forma: ‘1) Un área con veintiún mil (21.000) hectáreas de superficie aproximada que se denominará Parque Nacional Natural Isla de Salamanca, ubicada dentro de las jurisdicciones municipales de Sitio Nuevo y Pueblo Viejo, en el Departamento del Magdalena y singularizada por los siguientes linderos generales: ’Tomando como punto de partida la margen izquierda del Caño Clarín Nuevo a partir de su nacimiento en el Río Magdalena hasta la desembocadura del mismo Caño en la Ciénaga Grande, continúa bordeando la Ciénaga por su margen Norte hasta encontrar un punto localizado sobre la misma margen que dista 750 metros en línea recta al oeste de la fachada de la Iglesia de Tasajeras. En dicho lugar existe una portada. Del anterior punto cruza una línea imaginaria en dirección aproximada Sur - Norte que cruza el pequeño estrecho hasta encontrar la Costa del Mar Caribe; de aquí entrando 500 metros del citado Mar, se sigue hacia el Oeste por toda la Costa hasta encontrar la desembocadura del Río Magdalena en el Mar Caribe, en su margen derecha. De este punto se sigue hacia el Sur por la margen derecha del Río Magdalena hasta encontrar el punto de partida”.

Como puede observarse la única diferencia en la nota aclaratoria resulta de la inclusión de la expresión “Caño Clarín Nuevo”, mientras que la redacción original simplemente hacía referencia al “Caño Clarín” Este hecho resulta especialmente relevante en cuanto precisamente la discusión sostenida por la sociedad actora con posterioridad al año 1975, hacía referencia a la diferencia entre las corrientes de agua mencionadas, circunstancia que causaba incertidumbre en cuanto a la inclusión del predio dentro de los límites del parque natural con anterioridad a la expedición de ese acto administrativo.

La Sala encuentra que el tribunal a quo, en aras de obtener mejores elementos de juicio, solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi para que, con base en los documentos obrantes en el proceso, estableciera si el bien inmueble “Las Quemadas” hacía parte del Parque Natural “Isla de Salamanca” y desde qué momento ocurrió tal afectación, requerimiento que fue contestado por la entidad oficial de la forma que sigue:

“En cumplimiento de lo ordenado en auto de once de diciembre de 1998, emanada de ese despacho, se procedió a confrontar las Resoluciones 292 de 1969 y 0283 de 1985 del Ministerio de Agricultura, y la 0472 de 1998 del Ministerio de Medio Ambiente, con las escrituras públicas 5419 de 1975 de la Notaría Quinta de Medellín y 255 de 1989 de la Notaría Primera de Barranquilla, con el siguiente resultado:

“1. La Resolución 292 de 1969 establece como lindero del Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca la margen izquierda del Caño Clarín, desde el rio Magdalena hasta la ciénaga Grande, sin precisar si se trata del Caño Clarín Viejo o del Caño Clarín Nuevo. A falta de otros elementos que desde la oficina permitan establecer cuál de los dos caños constituye el lindero del Parque, se recurrió al análisis del área consignada en la misma Resolución sin obtener mayor claridad por cuanto al considerar sólo el área continental el lindero se aproximaría más al Caño Clarín Nuevo, pero si se incluye el área marina que genera los 500 metros de que trata la resolución a que nos hemos venido refiriendo, el lindero resultante se aproximaría más al Caño Clarín Viejo.

“2. La Resolución 283 de 1985, por la cual se aclaran los linderos del Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca, al establecer su lindero por la margen izquierda del Caño Clarín Nuevo si cobija dentro de su jurisdicción la totalidad del área del predio denominado “Las Quemadas”, cuyos linderos constan en la Escritura Pública 5419 de 1975 otorgada ante la Notaria Quinta del Círculo Notarial de Medellín.

“3. La Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales nos hizo llegar la Resolución 472 de 1998 por la cual se recategoriza y se redelimita el Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca.

“Se dibujaron sus linderos en la cartografía del IGAC y se observó que el predio “Las Quemadas”, atrás referenciado, se localiza parcialmente dentro del parque, según los limites descritos en la Resolución 472 de 1998”.

Sobre la base de lo que arroja la lectura del elemento probatorio al que se acaba de hacer referencia, la Sala considera que se encuentra demostrado que le asistía razón a la sociedad demandante en su negativa a aceptar que su bien inmueble se hubiese encontrado incluido dentro de los linderos originales del parque natural “Isla de Salamanca” para el período comprendido entre los años 1975 y 1985. Sin embargo dicha situación vino a ser totalmente esclarecida a partir de la expedición de la Resolución 283 de 1985 de la cual, sin el menor atisbo de duda, se tiene que concluir que el bien inmueble fue incluido dentro del Parque Natural.

Dicha circunstancia fue reconocida por la hoy demandante en derecho de petición de 28 de febrero de 1986(28) en el cual solicitó la incorporación del inmueble al patrimonio del Estado o de lo contrario se le devolviera la administración del predio en tanto se presentaban serios problemas de invasión en tales terrenos. Los siguientes fueron los términos de la petición elevada:

“Como bien puede usted observar, si se analiza la situación, el estado de cosas actual nos encontraremos frente a una situación verdaderamente atípica, cuyos rasgos sobresalientes son los siguientes:

“2.1. Prosicol limitada es titular del derecho de dominio inscrito sobre el predio pero, en gracia a la disposición que crea el Parque Nacional Isla de Salamanca perdió el derecho a enajenar y ha sido desplazado de la administración de dicho predio.

“2.2. Aunque Inderena asumió de hecho la administración del lote “Las Quemadas”, no inició trámite alguno dirigido a incorporar el bien al dominio público, bien por sistema de negociación directa o por vía de expropiación. De todos modos no ha habido indemnización.

“2.3. A pesar de que Inderena oficia como administrador el lote no ha realizado con eficacia actos dirigidos a evitar y controlar las invasiones que se han agudizado los últimos tiempos. El panorama es hoy preocupante hasta un grado tal que en la zona ya existen conglomerados urbanos de significación. Prosicol limitada nada puede hacer porque, por lo menos hasta hoy, el predio “Las Quemadas” forma parte del Parque Natural y está bajo la administración del Inderena, entidad a la que le corresponde tomar las medidas administrativas para poner fin a esta situación anómala.

“3. Peticion.

“Con arreglo a la ley y en interés particular ejerzo el derecho de petición de la manera siguiente.

“3.1. Solicito que Inderena defina si finalmente va a iniciar de modo inmediato los trámites destinados a incorporar el predio “Las quemadas” al dominio público (por negociación directa o por expropiación)

“3.2. En caso contrario, pido que se desafecte el predio “Las Quemadas” y se devuelva su control (administración) a su propietario Prosicol Limitada en la misma situación en que se encontraba en la fecha en la que Inderena tomó la administración de la zona.

“3.3. Que mientras tanto, y de modo eficaz hasta tanto se devuelva la administración a Prosicol Limitada, Inderena tome las medidas a acabar y controlar los actos de invasión”.

La petición que se acaba de reproducir fue contestada por el Inderena el día 17 de junio de 1986 de forma negativa en tanto le indicó que, si bien el predio se encontraba dentro del parque natural, tenía que tenerse de presente lo dispuesto por la Ley 31 de 1979 que establecía una zona industrial frente al terminal de Barranquilla y, en consecuencia, cabía la posibilidad que el predio debiera ser adquirido por otra entidad del Gobierno Nacional(29). El texto de la respuesta es el siguiente:

“Como bien lo anota usted en la relación de hechos que hace en su oficio, después de la creación del Parque Nacional Natural Isla de Salamanca, se produjo la Ley 31 de 1979 cuyo artículo 8º declaró de utilidad pública y de interés social la zona ubicada frente al terminal de Barranquilla (en una extensión de 100 hectáreas) ‘que serán adquiridas por vía de negociación directa o expropiación’ para que el gobierno financie y construya una ciudadela industrial y para que la empresa Puertos de Colombia construya un puerto alterno al de la ciudad de Barranquilla.

“La ley fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia.

“Lo anterior aunque haya sido declarado nulo el Decreto 1615 de 1980, reglamentario de dicha Ley, creó una situación especial con respecto a la zona del Parque ubicada frente al terminal de Barranquilla, que impide al Inderena entrar a negociar o expropiar predios allí ubicados, ya que ello corresponde a entidades diferentes, en ejercicio de la ley citada y para fines diferentes a los del Parque Nacional.

“2. La segunda petición se responde en concordancia con la primera ya que no es al Inderena sino al Gobierno a quien corresponde la expedición del Decreto que debe delimitar la zona de 100 hectáreas a que se refiere la Ley 31 d e1979.

“3. En cuanto a la tercera, o sea que el Inderena tome las medidas dirigidas a acabar y controlar los actos de invasión mientras se devuelve la administración del predio a Prosicol, se responde lo siguiente:

“Con la creación del Parque Nacional Natural Isla de Salamanca, no se despojó a ningún propietario de la propiedad, ni de la posesión de su predio; se estableció si una limitación o restricción al ejercicio del derecho de propiedad en razón de la función social que ésta debe cumplir, por mandato constitucional y por cuanto el interés privado debe ceder ante el interés público (art. 43, Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente)”.

Se tiene probado que —más tarde— durante los años 1987 y 1988, Prosicol elevó solicitudes al Inderena para que le otorgara concepto favorable para la construcción de un muelle destinado al depósito de chatarra en el predio(30) sin que se conozca la respuesta dada por la entidad.

Finalmente, se aportaron al proceso copias auténticas de los procesos reivindicatorios adelantados por Prosicol en contra de las sociedades Tecnaval y Prodeco iniciados en los años 1989 y 1990 así como del proceso reivindicatorio abreviado adelantado por la procuraduría general de la nación contra Tecnaval Ltda respecto del predio “Las Quemadas”, documentos de los cuales puede deducirse que efectivamente el bien inmueble propiedad de la sociedad actora se ha visto sometido a procesos de invasión por parte de terceros(31).

Así las cosas, con base en la prueba recaudada, es del caso definir, en primer lugar, si la acción incoada se encuentra caducada, tal como lo expuso el tribunal o si, por el contrario, se trata de una acción no sometida al término de caducidad al tratarse de un daño que sigue causando efectos negativos en el tiempo, tesis aducida por la sociedad apelante para sostener la oportunidad del ejercicio de su acción.

5. El término de caducidad de la acción en este tipo de acciones comienza a correr desde el momento en el cual la demandante tuvo certeza de que la administración no iba a adquirir el bien.

Dado que el presente caso, tal como se dijo atrás, es susceptible de asimilarse a una ocupación de inmuebles, es del caso tener la regla prevista por el legislador para este tipo de eventos, en los cuales el término de caducidad empieza a correr desde el momento en el cual cesó la ocupación, (ocupación temporal) o cuando la obra pública se estableció o consolidó (ocupación permanente). Lo anterior sin perjuicio de extender el inicio del conteo del término desde el momento en el cual se conoce dicha ocupación por parte del afectado. Así lo explicó la Sección en sentencia de 7 de mayo de 2008(32):

“Así las cosas, en tratándose de ocupación temporal o permanente de inmuebles el inicio del término para intentar la acción de reparación directa coincide con el de la ejecución del hecho, omisión u operación administrativa, ocupación temporal o permanente del inmueble, es decir, desde cuando cesó la ocupación temporal, o desde cuando se terminó la obra en relación con la ocupación permanente, y sólo en eventos muy especiales, como aquellos en los cuales la producción o manifestación del daño no coincide con el acaecimiento de la actuación que les da origen, la Sala ha considerado que el término para accionar no debe empezar a contarse desde cuando se produjo la actuación causante del daño sino desde que el afectado tuvo conocimiento del mismo, de acuerdo con las circunstancias concretas del caso.

“…3.2.2. De acuerdo con lo expuesto, el problema jurídico radica en que, una vez determinado que la causa eficiente del daño lo fue la ocupación material del inmueble, es necesario establecer cuándo tuvo conocimiento el demandante de la existencia del mismo, es decir, el momento en el cual este se consolidó y dejó de ser hipotético para convertirse en cierto y, por ende, susceptible de reclamación…

“…En tales circunstancias, considera la Sala que fue en el momento en el cual la administración municipal le comunicó al demandante mediante el citado oficio que no le iba cancelar el valor de la porción del terreno utilizada para la obra pública, cuando comenzó a correr el plazo de los dos años establecido en la norma procesal para interponer en tiempo la acción de reparación directa, dado que es a partir de ese instante en que realmente vino a conocer el daño que se le irrogó con la ocupación permanente del predio, pues con antelación existía la incertidumbre o expectativa de que la administración le pagara el valor del terreno ocupado para la obra vial.

“Nótese que la actora solo se percató y tuvo certeza del daño a ella infligido con la ocupación, cuando la entidad le negó el pago del valor del terreno utilizado, por lo que no es dable ahora exigir al accionante que hubiera presentado la demanda en época anterior, en tanto implicaría desconocer la confianza legítima que tenía de la conducta de la administración municipal, quien le había generado la expectativa seria y fundada de que le iba a reconocer el valor del predio”.

El mismo precepto ha sido aplicado por la Sección para eventos similares al presente, precisando tan sólo que la consolidación de la ocupación opera cuando la entidad pública encargada de enajenar el bien se rehúsa expresamente a hacerlo. Tal previsión tiene sustento en el entendido de que sólo a partir de este momento el administrado adquiere certeza acerca del hecho que genera la ocupación de su propiedad y en consecuencia puede acudir a la jurisdicción en busca de una indemnización. Así se explicó en sentencia de 25 de junio de 1992 con ponencia del Dr. Daniel Suarez Hernández(33):

“Dado que la parte demandada propuso la caducidad de la acción por cuanto entre el hecho prohibitivo de explotación del predio Andalucía y la presentación de la demanda había trascurrido un lapso superior a los dos años establecidos en el Código Contencioso Administrativo, la Sala considera que si bien la demanda se presentó el 16 de julio de 1988, cuatro años después de haber recibido información para no seguir en la explotación de su finca, también es cierto que por parte de Inderena se asumió un comportamiento negociador, confuso, dilatorio, que llevo al actor al convencimiento de que sus propuestas al ser estudiadas por la administración culminaría en buenos términos, es decir, en un convenio para que se le pagara el valor de su inmueble a los perjuicios ocasionados. Empero sólo en oficio 03690 del 14 de abril de 1988, el gerente general del Inderena expresamente le informa al apoderado de los demandantes “que el Inderena no puede proceder a iniciar ninguna negociación tendiente a la adquisición del predio Andalucía por cuanto falta uno de los elementos esenciales, como es la partida presupuestal correspondiente, determinada especialmente a la adquisición del predio en mención.

“Obviamente, la conducta asumida por el ente oficial ante los demandantes, con comunicaciones, avalúos del predio por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, nuevas delimitaciones del Parque Natural mencionado etc., sin que en forma clara, expresa y determinante se le informara de la imposibilidad de la entidad para negociar, el predio Andalucía, omisión que necesariamente condujo al accionante a esperar, de buena fe y confiadamente, una negociación extrajudicial que solo vino a definirla la administración cuatro años después, lapso durante el cual, la parte actora estuvo pendiente de la decisión negociadora del Inderena. En las anteriores condiciones concluye la Sala que el hecho causante de la ocupación no solo fue el aviso que dio la gerente del instituto demandado, sino que también lo constituye el conjunto de circunstancias que prolongadas en el tiempo sólo concluyeron con la razón expresa del demandado de no poder negociar, producida en abril de 1988, a raíz de la cual precisamente instauraron la acción judicial los demandantes, dentro de un término que descarta la caducidad propuesta”.

Descendiendo los planteamientos jurisprudenciales vistos al caso concreto, considera la Sala que el término de caducidad empezó a correr a partir del 17 de junio de 1986, fecha en la cual, la sociedad actora conoció de la no existencia de voluntad de negociación del bien por parte del Inderena, tal y como pasa a explicarse.

En lo que concierne al período comprendido entre los años 1975 y 1986, considera la Sala que si bien diferentes organismos estatales le informaron a Prosicol acerca de la inclusión del predio “Las Quemadas” dentro del Parque Natural “Isla de Salamanca”, también es evidente que la demandante dirigió sus esfuerzos en el sentido de demostrar lo contrario. Ahora bien, tal y como se anotó previamente, dicha situación sólo vino a ser definida con claridad con la expedición de la Resolución 283 de 1985. En consecuencia, a juicio de la Sala, no era posible que se iniciara el conteo del término de caducidad con anterioridad a ese acto administrativo, en tanto existía convencimiento en la sociedad actora acerca que el “Predio Las Quemadas” no se encontraba dentro del parque natural y, en consecuencia, para Prosicol no existía obligación de negociarlo a favor del Estado.

Dicha circunstancia se encuentra refrendada con el comportamiento de Prosicol durante ese período de tiempo en el cual se aplicó exclusivamente a lograr que la administración le permitiera explotar económicamente el bien, pero en ningún momento solicitó que se realizara la correspondiente negociación o expropiación por cuanto estaba convencida que su bien inmueble no hacía parte del Parque Natural “Isla de Salamanca” circunstancia que, en efecto, se desprende del concepto rendido en este proceso por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

Ahora bien, se tiene claridad que sólo hasta el 28 de febrero de 1986 Prosicol solicitó la incorporación de su predio al patrimonio público y que la entidad encargada vino a dar respuesta negativa el día 17 de junio del mismo año. Esta circunstancia se torna especialmente relevante en cuanto a partir de esta última fecha, la demandante adquirió plena certeza respecto de la voluntad negativa de la administración a expropiar el bien inmueble y, por ende, es a partir de este momento cuando comenzó a correr el término de caducidad para interponer la acción respectiva.

Sobre este aspecto —ha de decirse— no resultan de recibo los argumentos expuestos por la demandante referidos a que la presente acción se trata de una acción sui generis, no sometida al término de caducidad debido al daño continuado al que se encuentra sometida ya que, de conformidad con la jurisprudencia vista, los casos de ocupación permanente, se caracterizan precisamente por la continuidad en el tiempo de la ocupación realizada y, en dicho entendido, la norma contempló un término perentorio de caducidad en dos años a partir de la consolidación de la ocupación, circunstancia que en este caso corresponde al momento en que se adquirió seguridad acerca de la negativa de la administración en expropiar el bien, por lo que , como la demanda solo vino a ser interpuesta nueve años después, el 18 de junio de 1996(34), se torna evidente que para esa fecha ya se encontraba caducada, razón por la cual es procedente confirmar la providencia apelada como en efecto se hará.

6. Costas.

Toda vez que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del Código Contencioso Admnistrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR la sentencia proferida el día 31 de julio de 2000 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

2. SUIN COSTAS.

Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase».

(10) Fl. 51, cdno. ppal. 1.

(11) ART. 4º—Según lo dispuesto por el artículo 38 del decreto número 133 de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (Inderena) es la entidad competente para el manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales, a que se refiere este decreto.

(12) También se ordenó la liquidación del Inderena dentro de los dos años siguientes a la expedición de la Ley tiempo durante el cual estaría adscrito al ministerio.

ART. 98.—Liquidación del Inderena. Ordénase la supresión y liquidación del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, creado mediante Decreto-Ley 2460 de 1968, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente ley. El Gobierno Nacional nombrará un liquidador quien actuará bajo la supervisión del Ministro del Medio Ambiente.

(13) Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de 21 de febrero de 1983. C.P. Jaime Betancur Cuartas.

(14) Corte Constitucional Sentencia C-649 de 1997.

(15) Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente 6947. Magistrado Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández.

(16) Consejo de Estado. Sección Tercera. Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo sentencia de 28 de junio de 1994. Exp. 6806

(17) Fls. 82-84, cdno. ppal. 1.

(18) Fls. 71-78, cdno. ppal. 2.

(19) Fl. 9, cdno. ppal.

(20) (Fls. 272-273, cdno. ppal. 2).

(21) Principal socio de Prosicol de conformidad con el certificado de existencia y representación obrante a folio 82 del cuaderno principal.

(22) Fl. 122, cdno. ppal.

(23) Fl. 124, cdno. ppal.

(24) Fl. 128, cdno. ppal.

(25) Fls. 150-160, cdno. ppal.

(26) Fls. 160 a 185, cdno. ppal.

(27) Fl. 230, cdno. ppal.

(28) Fls. 248-252, cdno. ppal.

(29) Fls. 253-255, cdno. ppal.

(30) Fls. 253, 287, cdno ppal.

(31) Cuadernos 4- 22.

(32) Consejo de Estado. Sección Tercera. C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Exp. 16922.

(33) Exp 6974.

(34) Fl. 70, cdno. p