Sentencia 1996-05720/14852 de noviembre 22 de 2001

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Rad.: 70001-23-31-000-1996-5720-01(14852)

Consejero Ponente:

Dr. Ricardo Hoyos Duque

Actor: Eliecer Mogollón López

Demandado: municipio de Sincé (Sucre)

Bogotá, D.C., veintidós de noviembre de dos mil uno.

Procede la Sala a revisar en el grado jurisdiccional de consulta la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 25 de febrero de 1998, mediante la cual dispuso:

“1. Declarar que el municipio de Sincé incumplió el contrato de obra pública para la construcción del recipiente del tanque elevado de la cabecera municipal de Sincé, suscrito el 28 de septiembre de 1994, con el señor Eliécer Mogollón López.

2. Como consecuencia, el municipio de Sincé deberá pagar al demandante, o a quien sus derechos represente, la cantidad de $39.546.660 m/cte., por concepto de indexación de la suma adeudada, más intereses moratorios.

3. Se dará cumplimiento a esta sentencia, en los términos previstos en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Antecedentes procesales

1. La demanda.

El Señor Eliécer Mogollón López por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, formuló demanda el 19 de julio de 1996 en contra del municipio de Sincé (Sucre) ante el Tribunal Administrativo de Sucre, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones:

“1. Que el municipio de Sincé (Sucre) incumplió el contrato de obra pública de 28 de septiembre de 1994, suscrito con mi mandante, cuyo objeto fue la construcción recipiente del tanque elevado de la cabecera municipal de Sincé (Sucre) de acuerdo a las cantidades, precios, especificaciones técnicas y demás condiciones especificadas por el municipio de Sincé.

2. Que, como consecuencia de la pretensión anterior, se condene al municipio de Sincé (Sucre), a pagar a mi mandante o a quien sus derechos represente, el monto de los perjuicios de toda índole sufridos por el actor, como resultado del incumplimiento del contrato descrito en la cláusula anterior, los cuales se actualizarán en su valor al momento de la sentencia o de su liquidación incidental, de acuerdo con las fórmulas matemáticas utilizadas por la Sección Tercera del honorable Consejo de Estado, las cuales buscan la indexación de los valores adeudados, y que comprenderán la condena al pago por concepto de perjuicios materiales una suma nunca inferior a dieciocho millones trescientos ochenta y ocho mil setecientos setenta y tres pesos ($18.409.882.50) (sic), conforme a lo señalado en el acta final de obra de 10 de octubre de 1994, y/o por lo que logre demostrarse por cualquier medio probatorio dentro del proceso.

(...).

2. Fundamentos de hecho.

2.1. El demandante celebró con el municipio de Sincé (Sucre) el 28 de septiembre de 1994 contrato de obra pública para la construcción del recipiente del tanque elevado de la cabecera municipal, por contratación directa.

2.2. El valor fiscal del contrato se estipuló en la suma de $18.388.673.

2.3. Para cancelar lo debido el municipio de Sincé giró el 24 de noviembre de 1994 a nombre del demandante el cheque H5776963 del Banco de Occidente de Sincelejo, por valor de $18.133.537, el cual no tenía fondos al momento de su presentación.

2.4. A pesar de no haber cancelado el municipio lo debido, el demandante culminó a satisfacción la obra, según se acredita con el acta final de obra de 10 de octubre de 1994, suscrita entre el demandante y el interventor de la obra.

2.5. El municipio de Sincé hasta la fecha de presentación de la demanda no ha querido, por ningún motivo, cancelar el valor del contrato, lo cual está generando enormes perjuicios al demandante.

3. La sentencia del tribunal.

El tribunal accedió a las súplicas de la demanda luego de concluir que el cheque que obra en el expediente, en fotocopia, no ha sido pagado. Por lo tanto, el municipio demandado está en mora con el demandante por ese concepto, razón por la cual encontró procedente declarar el incumplimiento del contrato, “así como la consiguiente carga de la administración de Sincé de cumplirla, ya que no demostró por ningún medio que hubiese cancelado la parte insoluta del precio como era su obligación, por lo que hay que concluir que le asiste razón al demandante...”.

En consecuencia, ordenó el pago de la cantidad adeudada, la cual actualizó con los índices de precios al consumidor, desde la fecha en que debió hacerse el pago (nov. de 1994) hasta la fecha de la sentencia y aplicó un interés del 12% anual, para un total de $39.546.660.

4. Trámite ante esta corporación.

La sentencia llegó a esta corporación en razón del grado jurisdiccional de consulta a que hace referencia el artículo 184 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que no fue apelada e impone una condena a la entidad pública demandada.

En la oportunidad concedida a las partes y al Ministerio Público para que presentaran sus alegatos, las primeras guardaron silencio, mientras que el Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos:

Solicita la delegada que se modifique la sentencia del a-quo, toda vez que comparte parcialmente su decisión. En su criterio, todos los medios de prueba conducen a que el contrato celebrado se ejecutó y su valor no se canceló, ya que el municipio demandado no lo desvirtuó, se limitó a enviar copia del contrato y los presupuestos de rentas y gastos del municipio de los años 93 a 96, “situación que solo consigue otorgar mayor credibilidad a las afirmaciones del actor”.

Considera procedente que de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política y 54 de la Ley 80 de 1993 “se ordene la repetición de lo que corresponda pagar al municipio de Sincé a raíz de la condena que le sea impuesta, en la parte correspondiente a la indemnización de los perjuicios, en contra del señor Héctor Merlano Garrido, alcalde en la época de celebración del contrato y quien lo suscribió como representante legal del municipio...”.

“En el sub-lite, se observan circunstancias que conducen a concluir que el funcionario en cuestión, obró negligentemente en la celebración del contrato, pues de un lado, en el presupuesto de gastos que él mismo presentó para la vigencia fiscal de 1994 (fl.75) ...no estaba prevista ni presupuestada la obra objeto del contrato celebrado con el señor Mogollón López .... De otro lado, y al parecer como consecuencia de lo anterior, se advierte que el contrato de obra en cuestión, no cuenta con el debido registro presupuestal a que la ley obliga, según se desprende del cuerpo mismo del contrato, en el que se halla vacío el espacio correspondiente a la certificación del jefe de la sección de presupuesto”.

A juicio de ese despacho, “el incumplimiento de tales obligaciones de carácter presupuestal constituye una omisión grave, dado que el primer requisito que se debe cumplir por el representante legal (y el ordenador del gasto) de una entidad, es el de contar con el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal que le asegure la existencia de fondos para cubrir el monto del contrato que pretende celebrar”, tal como lo dispone el numeral 6º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993.

Por último conceptúa que las anteriores razones no justifican que el valor de la obra no se haya pagado y por el contrario la entidad demandada “está en la obligación de reconocer el monto del contrato ejecutado; sin embargo, en cuanto a la indemnización de los perjuicios ocasionados al contratista por el no pago oportuno del valor pactado... considera que la misma debe estar a cargo del funcionario que de manera gravemente culposa suscribió el contrato sin el lleno de los requisitos legales estudiados, por ser él, con el incumplimiento de sus deberes, quien los causó”.

Consideraciones de la Sala

La sentencia consultada será modificada como pasa a exponerse.

1. Los hechos probados.

De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente se puede establecer que entre el municipio de Sincé y el señor Eliécer Mogollón, se celebró el 28 de septiembre de 1994 el contrato de obra pública para la construcción del recipiente del tanque elevado de la cabecera municipal de Sincé (cláusula primera); en un plazo de 30 días (cláusula octava); por un valor de $18.388.673 (cláusula segunda), el cual se pagaría con cargo a la vigencia fiscal de ese año, en un solo contado una vez se recibieran a satisfacción las obras por el municipio ((cláusulas sexta y séptima) (fl. 48).

El 10 de octubre de 1994 el interventor de la obra y el contratista suscribieron el acta final de la obra en la cual describieron los trabajos ejecutados por un total de $18.408.682.50 (fl. 16).

En la misma fecha, el contratista formuló cuenta de cobro al municipio por el valor que arrojó el acta final de obra (fl.17).

Existe copia (autenticada) del cheque H5776963 del banco de occidente, sucursal Sincelejo, girado a la orden de Eliécer Mogollón López por el tesorero del municipio de Sincé el 25 de noviembre de 1994 por un valor de $18.133.537 (fl. 21).

Con fecha 14 de junio de 1995 el demandante solicitó por escrito al municipio que debía incluir en el presupuesto de gastos un rubro para la cancelación de intereses moratorios equivalentes al 6%, a partir del mes siguiente al de la entrega de las obras (fl. 19).

Por solicitud del tribunal, el banco de occidente, sucursal Sincelejo informó "que de acuerdo a la fotocopia del extracto del mes de noviembre de 1994 de la cuenta corriente 895-01423-1 perteneciente a la alcaldía de Sincé..., figura el cheque 5776963 por valor de $18.133.537 devuelto por nosotros en noviembre 21-94 por la causal 2 “fondos insuficientes”. Se adjuntó el volante de devolución. (fl. 119).

2. Las obligaciones de la administración frente al contratista.

La obligación principal a cargo de las entidades públicas en los contratos que celebra para el cumplimiento de su cometido social y de interés público, es el pago del precio del objeto del contrato.

Establece la Ley 80 de 1993 que los contratistas “tendrán derecho a recibir oportunamente la remuneración pactada y a que el valor intrínseco de la misma no se altere o modifique durante la vigencia del contrato...” (Art. 5º, num. 1º).

Cuando la administración pública encarga la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o la entrega de un bien, según sus requerimientos, es para ella lo primordial que el encargo se cumpla y para el contratista que se le pague la remuneración correspondiente, interés mutuo que se ajusta a la definición de contrato oneroso y conmutativo: cuando cada una de las partes se obliga a dar o hacer una cosa que se mira como equivalente a lo que la otra parte debe dar o hacer a su vez (C.C.C., art. 1498).

De donde deviene la reciprocidad de las prestaciones o equivalente económico, principio consubstancial al contrato de la administración pública, en tanto es característica del contrato bilateral que cada parte se obliga a su prestación a condición de que la otra cumpla la suya.

La reciprocidad de las obligaciones y la utilidad de los contratantes es de la esencia de los contratos bilaterales y onerosos al tenor de los artículos 1496 y 1497 del Código Civil.

La jurisprudencia de la sala ha sido prolija en reconocer que la principal obligación que adquiere la administración para con el contratista es la de pagar el precio del contrato en la forma convenida y oportunamente(1).

En estas condiciones, el contratista que ha realizado las prestaciones a su cargo, tiene derecho a las contraprestaciones económicas previstas en el contrato. De manera que si la administración incumple causa un daño antijurídico a los intereses del contratista y en consecuencia debe resarcirlo.

Cuando se trata de la mora en el pago de sumas líquidas de dinero, debe intereses moratorios desde que la obligación se hizo exigible y en tal sentido la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia de la sala ha definido la forma de liquidarlos cuando las partes no han pactado una tasa convencional en particular(2).

3. El incumplimiento de la entidad demandada.

El incumplimiento de la entidad demandada se configuró al no pagarle al demandante el valor del contrato convenido en la cláusula segunda, toda vez que si bien utilizó como forma de pago la entrega de un cheque, este instrumento no fue pagado a su presentación con cargo a la cuenta corriente 895-01423-1 del municipio contra la cual fue girado, tal como lo certificó la entidad bancaria. 

La función económica del cheque es la de ser instrumento de pronto pago. De acuerdo con el artículo 882 del Código de Comercio, cuando se entregan títulos valores de contenido crediticio (el cheque es uno de ellos) para la solución de una obligación valdrá como pago de esta, “pero llevará implícita la condición resolutoria de pago, en caso de que el instrumento sea rechazado o no sea descargado de cualquier manera”. 

Significa lo anterior, que el pago que se realice con un instrumento de esta naturaleza es eficaz mientras el título valor entregado cumpla con el fin que busca, esto es, se convierta en dinero y libere la prestación. Porque de ocurrir la condición resolutoria —el título es rechazado o no es descargado de cualquier manera— se reputa no haberse dado nunca el pago.

Independientemente de las acciones que por la vía ejecutiva el demandante tenía como tenedor del título valor para hacer efectivo su cobro y de la aplicación de las sanciones al librador, de conformidad con los artículos 731 y 780 y siguientes del Código de Comercio, este en cambio optó porque fuera a través de la acción de las controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo que se declarara el incumplimiento de la administración y se condenara al pago del valor del contrato aún pendiente. Este camino aunque no resultaba el más expedito, es no obstante adecuado, en tanto se pretende la declaración de incumplimiento del ente demandado de una de las obligaciones que asumió con la celebración del contrato de obra pública: el pago del precio.

4. La prueba del pago del valor del contrato.

El material probatorio allegado al expediente se limita a demostrar que el cheque con el cual se realizó el pago fue rechazado por la entidad bancaria por falta de fondos en la cuenta del municipio, pero de ahí a que posteriormente se haya intentado el pago, no existe prueba.

A lo anterior se suma el hecho de que en el acta final de obra en el renglón “saldo a favor del contratista”, se colocó la cifra —0—, de lo cual se podría deducir que en consecuencia, para esa fecha (10 de octubre de 1994) no existían saldos pendientes de pago a favor del demandante.

Sin embargo, como quiera que dicha acta se firmó el 10 de octubre de 1994 y el cheque correspondiente al pago se giró a favor del demandante el 25 de noviembre de 1994, con fundamento en el principio de la buena fe (C.P., art. 93) habrá de tenerse por cierto que la entidad demandada debía el valor del contrato a la fecha de la firma del acta final y que el cheque entregado correspondía al pago total de los trabajos ejecutados.

Aquí cabe preguntar si bastaba la manifestación del demandante de que el valor del contrato no le fue cancelado ni lo ha sido hasta ahora (hecho 7 de la demanda), ante el silencio de la entidad demandada, toda vez que no intervino en el proceso para controvertir las pretensiones del demandante y tampoco compareció a la audiencia de conciliación citada por el tribunal con arreglo al decreto Ley 2651 de 1991 y la Ley 287 de 1996 (fl. 94).

Para verificar las sumas pagadas en relación con el contrato de obra pública del 28 de septiembre de 1994 y si el cheque girado al demandante por $18.133.537 fue o no descargado, la sala mediante auto del 30 de agosto de 2001, dispuso oficiar al alcalde de Sincé en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 169 del Código Contencioso Administrativo y 179 del Código de Procedimiento Civil (fl. 142).

En comunicación del 4 de octubre de 2001, la alcaldesa de Sincé certificó “que el contrato de obra pública del 28 de septiembre de 1994 suscrito entre el municipio de Sincé y el señor Eliécer Mogollón López, fue pagado mediante cheque H5776963 del Banco de Occidente sucursal Sincelejo, por valor de $18.133.537” (fl. 145).

En relación a la pregunta de si ese cheque había sido descargado, la mandataria expresó que “no podemos certificar si fue descargado, por cuanto en los archivos del municipio no reposa documento alguno”. No obstante, manifestó que ofició al Banco de Occidente para verificar esa información. (fl. 145).

El Banco de Occidente en comunicación del 4 de octubre de 2001 señaló que había solicitado copia de los extractos al departamento de microfilmación regional, ya que la oficina del municipio de Sincelejo no los poseía (fl. 147).

La anterior información lleva a concluir que el cheque entregado al demandante como medio de pago de los trabajos realizados al municipio, no fue satisfecho y que quedó insoluto el valor del contrato. El número del cheque con el cual el municipio dice haber efectuado el pago al contratista es el mismo de que da cuenta la demanda y no se evidencia en las certificaciones expedidas por el municipio que haya procurado el pago del contrato que celebró con el demandante. Por el contrario, asombra que una entidad de carácter público que sujeta la ejecución de su presupuesto a disposiciones de orden público y con el rigor fiscal que la inversión del mismo demanda, manifieste que en sus archivos no reposa documento alguno que le permita constatar los pagos que realiza a terceros.

En estas condiciones, no existe prueba de la satisfacción de las obligaciones contractuales del municipio de Sincé con el demandante, ya sea porque el título valor que entregó como medio de pago hubiera sido pagado en forma efectiva o porque cubrió la obligación a través de otro medio de pago. Por lo tanto, la Sala encuentra evidente el incumplimiento de la entidad demandada, consistente en que no ha cancelado el valor del contrato que celebró el 28 de septiembre de 1994 con el demandante para la construcción del recipiente del tanque de ese municipio.

5. La condena en contra de la entidad pública.

Como quiera que el demandante pretende que se le pague la suma debida actualizada a la fecha de la sentencia y nada dijo acerca de los intereses de mora pero sí reclama perjuicios materiales, se condenará a la entidad demandada a pagar el precio de los trabajos realizados por el demandante por el valor que arrojó el acta final de obra: $18.409.682,50 y que corresponde al valor de la cuenta que presentó el contratista al municipio el 10 de octubre de 1994 (fls. 16 y 17). Si bien es cierto el valor del cheque que el municipio giró al contratista es por una suma ligeramente inferior ($18.133.537), ella corresponde al valor del contrato una vez hechos los descuentos de ley, que operan es en el momento en que se efectúan los pagos. La liquidación se realizará de acuerdo con las pautas fijadas por el artículo 4º numeral 8º de la Ley 80 de 1993 y el artículo 1º del Decreto 679 de 1994, de la siguiente forma:

5.1 Actualización del capital.

La suma adeudada por la entidad demandada ($18'409.682,50) se actualizará con base en los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula:

111
 

Vh = $18'409.682,50

Índice inicial = IPC vigente para la fecha en que se debió cancelar la suma.

Índice final = IPC vigente a la fecha de la presente sentencia.

222
 

5.2 Intereses moratorios.

PeriodoValor históricoÍndice de precios aplicableValor histórico actualizadoValor aplicando tasa del 12% anual
Noviembre a diciembre 1994
$ 18'409.682,50No se aplica al periodo $ 18'409.682,50Aplicando una tasa proporcional al periodo (2%)
$368.193,65
Enero a diciembre
1995
$18'409.682,5050,10 dic/1994$ 18'685.678,55$ 2'242.281,42
49,36 nov/1994
Enero a diciembre 1996$ 18'685.678,5559,85 dic/1995$ 22'322.113$ 2'678.653,56
50,10 dic/1994
Enero a diciembre 1997$ 22'322.11372,81 dic/1996$ 27'155.773,56$ 3'258.693
59,85 dic/1995
Enero a diciembre 1998$ 27'155.773,5685,68 dic/1997$ 31'955.867$ 3'834.704
72,81 dic/1996
Enero a diciembre 1999$ 31'955.867100 dic/1998$ 37'296.763,57$ 4'475.611,62
85,68 dic/1997
Enero a diciembre 2000$ 37'296.763,57109,23 dic/1999$ 40'739.254,85$ 4'888.710,58
100 dic/1998
Enero a octubre
2001
$ 40'739.254,85118,78 dic/2000$ 44'301.095,77Aplicando una tasa proporcional al periodo (10%)
$ 4'430.109,57
109,23 dic/1999
Se debe por intereses de mora la suma de$ 26'176.957,41

5.3 Total a reconocer al demandante:

$ 47'475.050,35 + $ 26'176.957,41 = $ 73'652.008

6. La responsabilidad del funcionario ordenador del gasto.

El Ministerio Público considera procedente que de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución Política y 54 de la Ley 80 de 1993 "se ordene la repetición de lo que corresponda pagar al municipio de Sincé a raíz de la condena que le sea impuesta, en la parte correspondiente a la indemnización de los perjuicios, en contra del señor Héctor Merlano Garrido, alcalde en la época de celebración del contrato y quien lo suscribió como representante legal del municipio”. Al respecto la sala hace las siguientes apreciaciones:

Teniendo en cuenta que la demanda solo se dirigió contra el municipio y este no llamó en garantía a los funcionarios responsables del pago al demandante, vale decir al alcalde como ordenar del gasto y al tesorero que libró el cheque que no fue descargado por falta de fondos en la respectiva cuenta del municipio, la condena deberá ser atendida en su integridad por el municipio demandado.

Sin embargo, podrá el municipio, por resultar condenado en esta sentencia, iniciar la acción de repetición contra los citados funcionarios (de esa época), a fin de que a través de esa acción se establezca la responsabilidad de los mismos, en tanto pueda endilgárseles una conducta dolosa o gravemente culposa en el ejercicio de sus funciones, para que estos respondan con su propio patrimonio por los perjuicios que se ocasionaron al demandante y por los cuales se condenó a la administración municipal, en los términos que sugirió el Ministerio Público, esto es, por la celebración y ejecución del contrato sin la debida reserva presupuestal, tal como parece deducirse del mismo contrato al no contener la correspondiente certificación del jefe de la sección de la presupuesto; así como por el no pago oportuno del valor del contrato y la indemnización que por ello se causó al contratista.

Los artículos 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo, aunque anteriores al artículo 90 de la Carta política se ajustan a su mandato(3), inequívocamente contemplan la acción de repetición en defensa del patrimonio estatal, como sanción para el funcionario que con su conducta dolosa o gravemente culposa en el ejercicio de sus funciones causó perjuicios.

Todo lo anterior, hoy retomado por la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, la cual “reglamenta la determinación de responsabilidad de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”, a cuyo amparo deberá sujetarse la acción mencionada.

Por lo anterior se ordenará oficiar al Procurador Delegado para la Contratación Administrativa a fin de que, si lo estima del caso, inicie la acción de repetición en los términos del inciso 2º del art. 90 de la Carta Política y la ley 678 de 2001. Igual advertencia se le hará al alcalde del municipio de Sincé (Sucre) que se encuentre en ejercicio de sus funciones al momento de comunicarse esta decisión para su cumplimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 25 de febrero de 1998 y en su lugar se dispone:

1. Declárase que el municipio de Sincé (Sucre) incumplió el contrato de obra pública celebrado el 28 de septiembre de 1994 con el señor Eliécer Mogollón López.

2. Como consecuencia de lo anterior, el municipio de Sincé (Sucre) pagará al señor Eliécer Mogollón López la suma de setenta y tres millones seiscientos cincuenta y dos mil ocho pesos ($73'652.008) por concepto del capital debido con su correspondiente actualización y los intereses de mora hasta la presente sentencia.

3. OFÍCIESE a la Procuraduría Delegada para la Contratación Administrativa y al alcalde del municipio de Sincé a fin de que, si lo estiman del caso, inicien la acción de repetición contra el señor Héctor Merlano Garrido, alcalde del municipio de Sincé en el año 1994 y en contra del funcionario que desempeñaba el cargo de tesorero del municipio de Sincé para el 24 de noviembre de 1994, en los términos del inciso 2º del artículo 90 de la Carta Política.

4. Para el cumplimiento de esta sentencia expídanse copias con destino a las partes, con las precisiones del artículo 115 del Código de Procedimiento Civil y con observancia de lo preceptuado en el artículo 37 del Decreto 359 del 22 de febrero de 1995. Las copias destinadas al demandante serán entregadas al apoderado judicial que lo ha venido representando.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase.

Magistrados: Alier E. Hernández Enríquez, presidente de Sala —Jesús María Carrillo B.—Maria Elena Giraldo Gomez—Ricardo Hoyos Duque—Germán Rodríguez Villamizar.

1 Sentencias del 9 de marzo de 2000, exp. 10.540; 17 de mayo de 2001 exp. 13.635.

2 Sentencia del 17 de mayo de 2001. Expediente 13635.

3 La Corte Constitucional mediante Sentencia C-430 de 12 de abril de 2000 declaró exequible el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo.