Sentencia 1996-08570 de diciembre 2 de 2010

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Ref.: Expediente 410012331000199608570 01

Número interno: 2397-2004

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Autoridades nacionales

Actor: Eutiquio Cerquera Chavarro

Bogotá, D.C., dos de diciembre de dos mil diez.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico

Se trata de establecer si los actos demandados infringieron las disposiciones citadas en la demanda, porque en el proceso disciplinario que antecedió su expedición se violó el debido proceso en razón de que, en su calidad de investigado, al actor se le recibió declaración jurada que sirvió de soporte a la apertura de investigación; no se le notificaron las providencias sancionatorias y el procedimiento disciplinario se adelantó con una normatividad que no le era aplicable.

Los actos demandados

a) Resolución de fallo 10 de 9 de mayo de 1995, mediante la cual la procuraduría provincial de Neiva (Huila), sancionó al actor con suspensión en el ejercicio del cargo por quince (15) días, sin derecho a remuneración (fls. 22-27, cdno. 1). Dicho acto administrativo declaró probados parcialmente los cargos formulados al señor Eutiquio Cerquera Chavarro, en su calidad de abogado asesor de la personería de Neiva para la época de los hechos, tal como quedó demostrado en la parte considerativa de esa providencia y en virtud de ello, le impuso la sanción referida.

Además le informó al investigado que contra la citada resolución procedía recurso de apelación, que podía interponer por escrito ante la delegada para el Ministerio Público en Santa Fe de Bogotá, D.C., durante los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación de esa providencia y si no fuere apelada debía ser consultada ante el superior.

b) Resolución sin número de 1º de noviembre de 1995, mediante la cual la procuraduría delegada para el Ministerio Público en asuntos penales confirmó la resolución precitada (fls. 30-33, cdno. 1). La citada resolución confirmó la Nº 10 de 9 mayo de 1995, proferida por la procuraduría provincial de Neiva - Huila, en el sentido de sancionar con una suspensión en el ejercicio del cargo por el término de quince (15) días, al doctor Eutiquio Cerquera Chavarro.

Lo probado en el proceso

Al proceso se allegó copia del expediente disciplinario 112-00493/92 de 7 de julio de 1992, adelantado por la procuraduría provincial de Neiva (fls. 35 a 228, cdno. 1), del cual se destacan las siguientes actuaciones:

a) La constancia expedida por el jefe de división de vigilancia administrativa de la personería municipal de Neiva, da cuenta que el doctor Eutiquio Cerquera Chavarro desempeñó el cargo de abogado asesor en esa oficina, desde el 3 de febrero de 1989 hasta el 10 de febrero de 1992 (fl. 68, cdno. 1); se allegó copia de la Resolución 5 de 1989, mediante la cual se nombró al actor en el cargo de abogado asesor, nivel III, grado 7 (fl. 101, cdno. 1), habiendo tomado posesión en la data referida, según acta 3-89 (fl. 102, cdno. 1).

b) El 17 de diciembre de 1991, el doctor Eutiquio Cerquera Chavarro rindió declaración bajo juramento ante el inspector de bienes, división vigilancia administrativa, de la personería municipal de Neiva (fls. 47-48, cdno. 1).

c) Con base en las diligencias realizadas; en el informe evaluativo rendido por el funcionario investigador, e invocando lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 3404 de 1983, el 3 de agosto de 1992, la procuraduría provincial de Neiva dispuso la apertura de investigación disciplinaria contra, entre otras personas, al actor (fl. 87, cdno. 1).

d) El 26 de octubre de 1992, la procuraduría provincial de Neiva formuló pliego de cargos 70 a Eutiquio Cerquera Chavarro por los siguientes hechos: “... Obra suficiente sustento probatorio que indica, que usted, en horas laborales (3:00 p.m.) el día 29 de noviembre de 1991, en su calidad de abogado asesor, iba conduciendo una camioneta LUV 2.300, color blanco, perteneciente a la secretaría de obras públicas, con el fin de desplazarse en compañía de unos familiares al municipio del Pital (H), para asistir a una fiesta familiar de grado. La camioneta la utilizó con fines personales, como fue el de transportar el licor de la reunión a celebrarse y a unos familiares al municipio antes mencionado. En tal evento en el kilómetro 19 de la vía Neiva - Campoalegre según el informe o croquis del accidente usted ocasionó daños materiales al vehículo en mención según el agente de policía que conoció de los hechos por adelantar cerrando, exceso de velocidad e impericia en el manejo. Todo lo anterior ocurrió al realizar o estar realizando en horas de trabajo actividades diferentes a sus labores cotidianas y menos para cumplir una misión oficial como pretendieron hacerlo creer los implicados en este asunto” (fls. 109-110, cdno. 1).

e) El actor contestó los cargos y solicitó la práctica de pruebas (fls. 118-119, cdno. 1).

f) Por Resolución de fallo 14 de 18 de julio de 1994, la procuraduría provincial de Neiva, declaró probados los cargos formulados, entre otros, al señor Eutiquio Cerquera Chavarro, en calidad de abogado asesor de la personería municipal de Neiva, e imponerle la sanción de de suspensión del cargo por el término de treinta (30) días, sin derecho a remuneración (fls. 149-155, cdno. 1).

g) Al resolver el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión (fls. 158-160, cdno. 1), mediante auto de 18 de octubre de 1994, la procuraduría delegada para el Ministerio Público decretó la nulidad de lo actuado respecto del actor, desde el pliego de cargos inclusive, en razón de que: “... el régimen disciplinario aplicable al doctor Eutiquio Cerquera Chavarro, como empleado de la personería municipal de Neiva, no puede ser otro que el contenido en los títulos XIV y XV del Decreto 250 de 1970 y VII y VIII del Decreto 1660 de 1978, además de la norma sustantiva que haya infringido con su comportamiento, so pena de inobservarse el principio constitucional del debido proceso...” y ordenó reponer la actuación a partir de la decisión que dio origen a la nulidad (fls. 178-180, cdno. 1).

h) El secretario de la procuraduría provincial de Neiva da cuenta que el 30 de noviembre de 1994 le hizo entrega personal del pliego de cargos 102 de 18 de noviembre del mismo año (fl. 418, cdno. 1) y por conducto de apoderado los contestó y solicitó la práctica de pruebas (fls. 420-426, cdno. 1); el 7 de abril de 1995, el actor dirige escrito a la procuraduría provincial en que informa sobre su nueva dirección y que a partir de la fecha reasumía su defensa (fl. 448, cdno. ppal.).

i) Por auto de 31 de enero de 1994, la fiscalía tercera de la unidad especializada de Neiva, profirió resolución de medida de aseguramiento de detención preventiva contra Eutiquio Cerquera Chavarro, por el delito de homicidio culposo, en razón de que “... El 29 de noviembre de 1991, siendo las 4:30 a 5(sic) p.m., cuando se desplazaban en una camioneta Chevrolet Luv 2.300, de propiedad de la secretaría de obras públicas municipales de esta ciudad, en la vía que de Neiva conduce a Campoalegre, la cual era conducida por el señor Eutiquio Cerquera Chavarro, abogado asesor de la personería municipal, en compañía de su hermano José Vicente y del sobrino político Javier Mauricio Lozada C., más adelante del peaje al tratar de adelantar un camión y volver al carril derecho, la camioneta perdió estabilidad y el conductor el control de la misma, por lo que dio volteretas saliéndose el conductor y su hermano que iba al lado derecho perdiendo la vida al recibir el golpe en la cabeza, mientras que el inculpado resultó también con lesiones de alguna consideración. En cuanto a Lozada Cabrera, resultó ileso ya que iba en medio de los hermanos Cerquera y no se salió de la cabina ...” (fls. 140-144, cdno. 1).

Por sentencia de 13 de febrero de 1996, el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Neiva tuteló los derechos fundamentales del actor al debido proceso y a no ser obligado a declarar contra sí mismo; como mecanismo transitorio por un término de cuatro (4) meses y ordenó a la Alcaldía Mayor de Neiva abstenerse por el mismo término de ejecutar la sanción impuesta por resoluciones de fallo de 9 de mayo de 1995 y de 1º de noviembre del mismo año, emanadas de la procuraduría provincial de Neiva y de la procuraduría delegada para el Ministerio Público en asuntos penales (fls. 229-239, cdno. 1).

Por Resolución 9 de 9 de abril de 1996, el viceprocurador general de la Nación dispuso, como consecuencia del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Neiva, ordenar la desanotación del antecedente disciplinario radicado bajo el Nº 7-51444, relativo a la sanción de suspensión de 15 días impuesta al doctor Eutiquio Cerquera Chavarro (fls. 9-10, cdno. ppal.).

Análisis de la sala

La entidad apelante afirma que el procedimiento disciplinario que para la época de los hechos se aplicaba a los empleados de las personerías municipales era el previsto en los decretos 250 de 1970 y 1660 de 1978; aspecto que constituye motivo de discrepancia con el fallo apelado, pues el a quo consideró que para esos servidores la normatividad aplicable era la establecida en la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, en razón de que aquellas preceptivas eran anteriores a las leyes 49 de 1987 y 27 de 1992 y porque el Decreto 1660 de 1978 es de rango inferior y no puede estar por encima de la ley, en especial de la última de las citadas.

Analizando el contenido de las normas referidas, la Sala observa:

En relación con las normas invocas en la sentencia apelada, cabe destacar que la Ley 13 de 9 de marzo de 1984 estableció normas reguladoras de la administración del personal civil y demás servidores que prestaban sus servicios en la Rama Ejecutiva del poder público en lo nacional y dictó disposiciones sobre el régimen de carrera administrativa.

El parágrafo del artículo 1º de la ley citada preciso: “... El régimen disciplinario previsto en la presente ley no se aplicará a los funcionarios que en esta materia se encuentran regulados por leyes o decretos especiales” (subrayas y resaltado fuera del texto).

Mediante el Decreto 482 de 19 de febrero de 1985, “Por el cual se reglamenta el régimen disciplinario consagrado en la Ley 13 de 1984”, cuyo artículo 1º al señalar el campo de aplicación dispuso: “... Las normas del presente decreto se aplican a los empleados públicos que desempeñan cargos de libre nombramiento y remoción o de carrera en la Presidencia de la República, los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias y las unidades administrativas especiales, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, con tratamiento de empresas , del orden nacional, con excepción de aquellos que en materia disciplinaria se encuentren regulados por leyes o decretos leyes especiales” (subrayas y resaltado fuera del texto).

La Ley 49 de 1987, modificó y adicionó la Ley 78 de 1986; dictó otras disposiciones y revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias.

El artículo 10 ibídem estableció que mientras se expedía el régimen disciplinario para el alcalde y demás empleados municipales, además de lo dispuesto en leyes vigentes, les sería aplicable el estatuto establecido en la Ley 13 de 1984 y su Decreto Reglamentario 482 de 1985, sobre administración de personal y régimen disciplinario para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional; sin embargo, aceptando en gracia de discusión que los destinatarios de esas disposiciones también fueran los servidores vinculados a las personerías municipales, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 1º de la Ley 13 de 1984 y 1º del Decreto 482 de 1985, esas normatividades no podían aplicarse al actor, porque como se detallará posteriormente, existía una preceptiva disciplinaria especial que regía para los servidores vinculados al Ministerio Público (empleados y funcionarios) y en esa medida prevalente frente a la de carácter general de la ley y el decreto precitados.

La Ley 27 de 1992, desarrolló el artículo 125 de la Constitución Política; expidió normas sobre administración de personal al servicio del Estado; otorgó unas facultades y dictó otras disposiciones. Sobre dicha normatividad cabe señalar que fue expedida el 23 de diciembre de 1992, publicada en el Diario Oficial del día 29 siguiente, esto es, después de ocurridos los hechos por los cuales se adelantó investigación disciplinaria al actor (nov. 29/91), razón por la cual no podía aplicarse a una situación anterior a su entrada en vigencia como la del sub lite, contando además que, como quedó demostrado, tanto esa normatividad como las demás referidas previamente son de carácter general, aplicables a quienes prestaban servicios en la Rama Ejecutiva del orden nacional y en esa medida inaplicables al actor para quien, como empleado vinculado al Ministerio Público, en la personería municipal de Neiva, regían normas especiales de aplicación preferente a las generales citadas por el a quo, tal como pasa a demostrarse.

En efecto, mediante la Ley 25 de 1974, se expidieron normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y el régimen disciplinario y en su artículo 1º dispuso: “... El Ministerio Público comprende la Procuraduría General de la Nación y las fiscalías y personerías que establecen la Constitución y las leyes...” (subrayas y resaltado fuera del texto).

El Decreto 1660 de 4 de agosto de 1978, reglamentó parcialmente las leyes 15 y 20 de 1972; los decretos 250 y 762 de 1970, 546 de 1971 y 717 de 1917 y otras disposiciones sobre administración del personal de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las direcciones de instrucción criminal. En lo pertinente, la normatividad referida estableció:

“ART. 1º—El presente estatuto se aplica a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de las direcciones de instrucción criminal, sin perjuicio de lo que dispongan las normas especiales sobre carrera del mismo personal.

“ART. 2º—Son funcionarios de la Rama Jurisdiccional quienes desempeñen uno cualquiera de los siguientes empleos:

“Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado, del tribunal disciplinario, del tribunal superior de aduanas, del tribunal superior del distrito judicial o de tribunal administrativo.

“Juez superior de distrito judicial, juez superior de aduanas, juez de circuito, juez de menores, juez laboral, juez de instrucción criminal, juez de instrucción penal aduanera, juez de distrito penal aduanero, juez municipal o juez territorial.

“ART. 3º—Son funcionarios del Ministerio Público quienes desempeñen alguno de los siguientes empleos:

“Procurador General de la Nación, viceprocurador general, procurador auxiliar, procurador delegado, secretario general de la procuraduría, procurador agrario, procurador regional o jefe de oficina seccional.

“Fiscal del Consejo de Estado, del tribunal superior de aduanas, de tribunal superior de distrito judicial, de tribunal administrativo o de juzgado.

“PAR.—El Personero del Distrito Especial de Bogotá y los personeros municipales son también funcionarios del Ministerio Público y a ellos les serán aplicables las normas de este estatuto en cuanto no se opongan a disposiciones especiales.

“ART. 4º—Quienes en la Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Público desempeñen cargos diferentes de los mencionados en los artículos 2º y 3º, tienen la calidad de empleados” (subrayas y resaltado fuera del texto).

Lo primero que se observa en las normas transcritas es que aun cuando precisan que existe diferencia y determina quienes ostentan la categoría de funcionarios y empleados del Ministerio Público (y de la Rama Judicial), también establecen con claridad que los destinatarios de esa normatividad son tanto unos como otros, pues el artículo 1º del Decreto 1660 de 1978 claramente dispone que ese estatuto se aplica, entre otros, a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.

Dentro de la categoría de los funcionarios que forman parte del Ministerio Público mencionó, entre otros, a los personeros municipales y en relación con los empleados precisó que quienes, en el Ministerio Público (y en la Rama Judicial) desempeñaran cargos diferentes de los mencionados en el artículo 3º (y 2º) tenían la calidad de empleados.

Pues bien, aplicando lo dicho antes al caso en estudio y de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, se tiene que para la fecha en que ocurrieron los hechos materia de la investigación disciplinaria, esto es el 29 de noviembre de 1991, el señor Eutiquio Cerquera Chavarro se desempeñaba como abogado asesor en la personería municipal de Neiva, es decir que estaba vinculado a una de las entidades que integraban el Ministerio Público, en los términos que establecía el artículo 1º de la Ley 25 de 1974 y dado el cargo que ejercía ostentaba la condición de empleado, como tal destinatario de la Ley 25 de 1970 y del Decreto 1660 de 1978.

Tal como quedó demostrado, mediante Resolución de fallo 10 de 9 de mayo de 1995, el procurador provincial de Neiva sancionó al actor con suspensión en el ejercicio de sus funciones por el término de quince (15) días, sin derecho a remuneración; dicha sanción fue confirmada por la procuraduría delegada para el Ministerio Público en asuntos penales, mediante providencia de 1º de noviembre de 1995; tales decisiones encuentran respaldo en lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 4ª de 1990, mediante la cual se reorganizó la Procuraduría General de la Nación; se asignaron funciones a sus dependencias y se dictaron otras disposiciones.

La norma citada establece: “ART. 18.—La procuraduría delegada para el Ministerio Público tendrá las siguientes funciones: a) Conocer, en segunda instancia, de los procesos disciplinarios que adelanten los procuradores departamentales contra los personeros municipales y los procuradores provinciales contra los empleados adscritos a las personerías...” (subrayas y resaltado fuera del texto).

De conformidad con lo expuesto y sin que se requiera consideración adicional, la Sala concluye que los actos demandados no infringieron las normas señaladas en la demanda y por tal razón sus pretensiones no estaban llamadas a prosperar y en esa medida la sentencia apelada que dispuso en sentido contrario debe revocarse y en su lugar negar las pretensiones del actor, tal como habrá de decidirse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 18 de noviembre de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Huila accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en su lugar se dispone:

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda incoada por el señor Eutiquio Cerquera Chavarro contra la Procuraduría General de la Nación

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribual de origen.

La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

Cúmplase.»