Sentencia 1996-08980 de junio 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “B”

Consejera Ponente:

Dra. Stella Conto Díaz del Castillo

Proceso número: 0800123310001996 08980-01 (27896)

Actor: Andrés Avelino Rolog Orozco y otros

Demandado: Dancoop

Acción: Reparación directa

Bogotá, D.C., veintiséis de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

2.1. Competencia

Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia qué denegó las pretensiones, dado que la cuantía alcanza la exigida en vigencia del Decreto 597 de 1988(3), para que esta Sala conozca de la acción de reparación directa en segunda instancia.

2.2. Asunto que la Sala debe resolver

Debe la Sala considerar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 16 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, con miras a establecer si el daño alegado en la demanda resulta imputable a la entidad pública, por omisión en la prestación servicio de vigilancia, control y supervisión de las cooperativas de ahorro y crédito. De ser ello así, la sentencia habrá de ser revocada para, en su lugar, disponer la reparación que corresponda.

Debe en consecuencia la Sala entrar a analizar los hechos probados, con miras a determinar si hay lugar a la declaratoria de responsabilidad que la parte actora endilga a la administración accionada.

2.2.1. Hechos probados

Serán tenidos en cuenta los documentos aportados por la parte actora en las oportunidades legales, los remitidos por la entidad pública demandada, las respuestas de diversas autoridades a los requerimientos del tribunal y los testimonios recibidos en el curso del presente asunto, pues se trata de pruebas decretadas y practicadas dentro de las oportunidades procesales.

De conformidad con el acervo probatorio que reposa en la actuación, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos:

2.2.1.1. En el presente asunto, las pruebas dan cuenta de que el Departamento Administrativo de Cooperativas Dancoop tomó posesión de los negocios, bienes y haberes de la Cooperativa Central de Distribución Ltda. -Cocentral Ltda.(4) -, removió e inhabilitó a los integrantes del consejo de administración, entre ellos al representante legal y al revisor fiscal. Designó a un agente especial para que ejerciera la representación legal de la cooperativa y a un comité asesor para el proceso de intervención, con miras a adoptar medidas preventivas tendientes a garantizar la guarda de los bienes y la prevención de los deudores que tuvieran negocios con la cooperativa.

Antes y después de la toma de posesión, la entidad accionada adelantó diversas visitas en la sede principal de la cooperativa y en las distintas sucursales, con miras a establecer la real situación financiera y administrativa por la que atravesaba. Todo esto, con el objeto de buscar su recuperación. Como resultado de las diligencias, los funcionarios comisionados por la entidad rindieron múltiples informes, en los que se evidenció la crisis económica de la sociedad intervenida y se propuso la toma de posesión para “administrarla y adoptar medidas que permitan concretar la situación económico-financiera y social que afecta su normal funcionamiento en procura de su recuperación”. No obstante, pese a los esfuerzos tendientes a su reactivación o la cesión de sus pasivos y activos, los mismos no fueron suficientes para enervar las causales que llevaron a su intervención. En otros términos, encontró que la cooperativa no estaba en capacidad de cumplir con sus obligaciones ni de continuar con el desarrollo adecuado de su objeto social, razón por la cual dispuso la toma de posesión para adelantar el proceso liquidatorio.

Los demandantes del sub lite tenían cuentas de ahorro y Certificados de Depósito a Término —CDAT—(5) en la cooperativa Cocentral Ltda., modalidades financieras que fueron incluidas en la masa de bienes y haberes a liquidar.

Dentro de dicho procedimiento se destacan, por orden cronológico y entre otras, las siguientes actuaciones que interesan al proceso así:

a) El 19 de junio y 14 de agosto de 1989, el Coordinador de Revisión y Análisis Contable del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas — Dancoop— Regional Bogotá informó al gerente de la Cooperativa Central de Distribución Ltda. —Cocentral—, que los estados financieros de esa sociedad, correspondientes a los años 1988 y 1989, estaban conformes con las normas contables vigentes, razón por la cual fueron aprobados, "toda vez que el revisor fiscal Noel Críales Garzón, con matrícula 2111-T, los certifica" (fls. 7 y 351 cuaderno 2).

b) El 25 de octubre de 1991, el mismo funcionario dio cuenta al gerente de Cocentral Ltda. que los estados financieros del año 1990, no fueron aprobados, en la medida en que no allegaron los soportes necesarios para confrontar la información y el origen de algunos datos no fue explicado. Para subsanar concedió diez días (fls. 213-214 cuaderno 2).

c) El 23 de diciembre siguiente, el funcionario de la Sección de Liquidaciones de Dancoop rindió informe sobre la visita realizada a las instalaciones de la cooperativa. En el documento consta que Cocentral Ltda. no dio cumplimiento a los requerimientos “en cuanto a la no entrega de dineros al Fondo Social Ferroviario” ni llevaba en forma sistematizada el libro de asociados. Por tal razón, recomendó formular pliego de cargos a los directivos (fls. 487-489 cuaderno 2).

El 29 de enero de 1992, el funcionario adelantó otra visita y reiteró irregularidades en el manejo de los recursos (fls. 227-233 cuaderno 2).

d) El 9 de marzo del año en mención, la demandada ordenó la integración de una comisión para investigar sobre las captaciones, el fondo de liquidez, la cartera y los rubros del balance de la sociedad Cocentral Ltda., no solo respecto de los registros ubicados en la oficina principal en Bogotá, sino en el resto de agencias del territorio nacional.

Entre el 10 y el 25 de marzo del año en mención, dos funcionarios comisionados por Dancoop adelantaron las visitas respectivas a las instalaciones de la cooperativa. Como resultado de las diligencias, presentaron el siguiente informe:

Oficina principal

Captaciones:

Cocentral viene captando recursos de asociados y terceros en las siguientes modalidades:

a) Ahorro a la vista con libreta

b) Certificados de depósito de ahorro a término CDAT

c) Depósitos de ahorros contractual DAC

(...).

Ahorro a la vista o sección de ahorros:

(…).

Conclusión:

Al no existir claridad y demostración plena del cumplimiento de los requisitos, para ser admitidos como asociados de este grupo de ahorradores, respecto al pago del valor de la cuota de admisión fijada por el Concejo, formulación de la solicitud y pago de aportaciones a capital, previstas en el artículo 31 de los estatutos, se está frente a una captación de terceros.

Certificados de depósito de ahorro a término (CDAT)

(...).

Conclusión:

La mayoría de estas captaciones corresponden a terceros, de acuerdo a prueba selectiva realizada sobre el movimiento del mes de enero en la ciudad de lbagué donde aparece el recibo de depósitos en esta modalidad (…). en dicho movimiento no se registra por parte alguna, la solicitud de admisión y pago de aportes sociales, en forma tal que le configuren la condición de asociados de los depositantes.

Depósitos de ahorros contractual (DAC)

(…).

Conclusión:

No se acredita la condición de asociado de los depositantes en esta modalidad, al no existir prueba del cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 31, tales como solicitud de admisión, pago de cuota de admisión, pago de aportes sociales y aceptación por parte del Consejo de Administración.

Consideraciones generales sobre el manejo de captaciones por parte de la Cooperativa

No fue posible obtener por parte de los directivos los listados de depósitos a 31 de diciembre de 1991, que fueron solicitados verbalmente. Finalmente al solicitarlos por escrito manifestaron no tenerlos, solicitando un término de quince días para procesarlos y presentarlos (anexo 7).

(…).

Destinación de los recursos captados

Los registros contables puestos a disposición en la oficina principal donde se centraliza toda la información contable de cada una de las oficinas o agencias, no permite evidencias de que haya habido un servicio regular de préstamos en efectivo o a través de cheque a los ahorradores de sus diferentes modalidades, no obstante existir un reglamento interno de crédito con recursos de — captaciones...

(...).

La falta de información contable discriminada, no ha permitido a la visita establecer con alguna certeza, cuál es el monto de los créditos en efectivo a través de préstamos directos a los asociados ahorradores y cuál el monto del crédito por suministro de mercancías varías, así como el de servicios.

La información anterior tampoco ha sido reportada al Dancoop, en el anexo 3 del formulario reporte, el cual a 31 de diciembre de 1990, figura el total de cartera como de servicios.

No obstante, considera la visita que luego de una verificación exhaustiva cuando los registros contables así lo permitan, se podrá establecer que un alto porcentaje de los recursos captados como ahorro en sus diferentes modalidades, se utilizó en primer lugar para el pago de obligaciones- vencidas antes de la iniciación de las captaciones y luego para el pago de proveedores por suministro de mercancías (electrodomésticos, muebles, equipos) para créditos a futuros asociados y al pago de obligaciones financieras con entidades bancarias y de segundo grado del sector cooperativo.

Autorizaciones para captación

(...).

No se conoce autorización alguna para la captación de ahorros de terceros, ni en el estatuto, ni en los reglamentos, ni por parte del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas.

(...).

Informes trimestrales del revisor fiscal

Mediante solicitud de marzo 12 cuya fotocopia se adjunta (anexo 9) se solicitó a los revisores fiscales, principal y suplente, suministrar copia de los informes trimestrales que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto 1134 de 1989, sin que a la fecha de suspensión de la visita en marzo 25 se haya; atendido tal petición.

Revisados tales informes en la Sección de Revisión y Análisis se observan deficiencias en la información sobre:

— Constancias de la existencia física del fondo de liquidez

— Información sobre la relación de endeudamiento

— Valor de los préstamos efectuados con parte de los recursos captados

— Falta de información sobre estudios de cartera, base para el cálculo de la provisión

— Información sobre tipo de inversión de los recursos captados de socios y terceros

— Grado de confianza de los ahorradores

— Si se cuenta con medios adecuados para la vigilancia normal de las operaciones de ahorro y crédito.

En relación con los informes presentados por el revisor fiscal de la cooperativa intervenida, la comisión designada por la entidad para adelantar las visitas evidenció:

1) Presentación con demora mayor de un mes a la finalización del trimestre sobre el cual se da la información.

2) El anexo relacionado con “otras informaciones” corresponde a un modelo de puntos con idéntica redacción, en los cuales lo único que cambian son las cifras de cartera y fondo de liquidez, pero sin soporte alguno.

3) No han sido informes analíticos respecto a explicación de las variaciones.

49.(sic) Los dos últimos no están firmados por el revisor fiscal.

5)Tales informes son contradictorios frente a la situación de iliquidez que viene afrontando la cooperativa por mora en el recaudo de cartera y que resume el gerente en su informe a la asamblea de marzo de 1992 (anexo 18)

6) No contienen la información que se solicita se suministre por parte del revisor fiscal.

En cuanto al balance general, los funcionarios observaron:

— Incorrecta clasificación del saldo de deudas de difícil cobro dentro de obligaciones de asociados

No se refleja en el balance el monto real de las deudas de difícil cobro, el cual se considera alcanza por lo menos el 35% del total de la cartera

— Provisiones para cartera incobrable, sin sujeción a cálculos técnicos, falta de provisión para inventarios y deficiencias en el cálculo de la depreciación por el año de 1991

— Inadecuada amortización de gastos pagados por anticipado y cargos diferidos

No reflejan en el balance el estado real de Cocentral

— Surge la necesidad de depurar los estados financieros, ajustando sus cifras al valor real de acuerdo a la real exigibilidad de la cartera, existencia real de los activos, causación de gastos anticipados y diferidos (negrillas fuera de texto).

Al analizar los índices de endeudamiento, la comisión determinó que las "deudas de Cocentral superan en 24.6 veces el patrimonio, luego de haberse perdido el 100% de los aportes sociales y parte de las reservas". Por las razones expuestas, sugirió a Dancoop estudiar la posibilidad de intervención de la cooperativa, “con el fin de poder conocer la verdadera situación económico-financiera de la entidad, luego de reclasificaciones y ajustes en la contabilidad y reorientar los procedimientos y prácticas en el cumplimiento de los objetivos” (negrillas fuera de texto, fls. 217-227 y 373-386 cuaderno 2).

En la actuación también reposa el informe de la comisión designada por Dancoop, que da cuenta de la realización de otra visita a la sucursal ubicada en la ciudad de Cali, entre los días 12 y 13 de marzo de 1992. En el documento consta que “la agencia o sucursal no posee sistema de registros contables, para establecer la situación económica real de la misma”, solo libros auxiliares de algunas cuentas “que se pudieron encontrar”. Con fundamento en ellos, se estableció que “gran parte de la cartera puede ser irrecuperable”, arrojando un déficit por la suma de $44.431.417.

Al tiempo, la comisión encontró inconsistencias en los pocos registros e irregularidades presentadas con las firmas de las personas que captaban dinero, comoquiera que no reunían la condición de asociados. Concluyó que “(…) con base en la escasa información obtenida se ha podido analizar que la agencia o sucursal registra una situación económica difícil de resolver, por cuanto carece de los recursos para cumplir con sus obligaciones inmediatas, indicando lo anterior que su índice de liquidez y estabilidad son completamente nulos” (fls. 399-403 cuaderno 2).

e) El 24 de abril siguiente y en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 16 del Decreto 1134 de 1989, el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, mediante la Resolución 1573, tomó posesión de los bienes, haberes y negocios de la cooperativa Cocentral Ltda., para “administrarla y adoptar medidas que permitan concretar la situación económico-financiera y social que afecta su normal funcionamiento en procura de su recuperación” (negrillas fuera de texto). Al tiempo, designó al agente especial que llevaría la representación legal de la sociedad intervenida y dispuso la integración de un comité asesor (fls. 243-247 cuaderno 2).

f) El 11 de junio de 1992, la entidad pública, a través de la Sección de Revisión y Análisis Contable, informó a la cooperativa que, evaluada la respuesta al requerimiento anterior, “los balances correspondientes a 1990 y 1991 continúan pendientes de aprobación”, por las siguientes razones:

Enviar las notas al balance y balance social a diciembre 31 de 1990, documentos que no anexaron a su oficio del 14 de febrero del año en curso.

Para 1991:

Devolvemos el balance y el anexo 1 para que sean firmados por el revisor fiscal y proceder a enviarlo nuevamente con todos sus anexos debidamente diligenciados.

Remitir los documentos señalados en el artículo 2° de la Resolución 2696 de 1990.

De acuerdo con el balance del año 1990 el fondo de liquidez era de $25.201.140, el cual desaparece totalmente a diciembre 31 de 1991. Por lo tanto efectuarán el ajuste correspondiente de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1134 de 1989 y Circular Externa 03 de 1990.

Relación de cargos diferidos indicando la fecha de registro inicial y periodo de amortización.

Copia del acta con la cual el Consejo de Administración aprobó efectuar el contrato de instalación y asistencia técnica para el departamento de sistemas a nivel nacional, así mismo la copia del contrato respectivo.

En cuanto a las valorizaciones de bienes raíces deben enviar la copia de la certificación de la oficina de catastro. En caso de corresponder a avalúos comerciales, este despacho ha fijado como criterio, con fundamento en el Decreto 2160 de 1986, que los referidos avalúos comerciales sean elaborados y certificados por firmas de reconocida idoneidad, inscritas en el registro nacional de avaluadores o peritos personas naturales que acrediten la matrícula respectiva.

Respecto a las valorizaciones de muebles y equipos deben proceder a reversarlos, toda vez que de acuerdo a lo dispuesto en el Plan Único de Cuentas, solamente se aceptan las valorizaciones de bienes raíces, acciones, bonos, cédulas y semovientes. En cuanto a los bienes raíces, deberá cumplirse las condiciones ya anotadas.

Discriminar los conceptos o líneas de crédito el rubro obligaciones de asociados y enviar estudio actualizado de cartera por edades de vencimiento, clases de garantía y provisión respectiva.

Para cumplimiento de lo anterior, la entidad concedió diez días (fls. 215-216 cuaderno 2)

g) El 13 de julio del año en mención, el comité asesor designado en la intervención, integrado por el agente especial, el representante legal, el gerente administrativo y financiero, el revisor fiscal y el contador de la cooperativa Cocentral Ltda. se reunió para analizar la situación financiera, administrativa y comercial y al tiempo realizar el inventario de los pasivos y activos “con que puede contarse para la cancelación de los primeros”. Las cifras permitieron establecer un déficit de recursos por la suma de $2 572 000 000, razón por la cual los asistentes concluyeron que no era posible continuar con el proceso de intervención para la administración y recuperación financiera de la cooperativa, siendo inminente la toma de posesión para liquidarla —se destaca—:

Ante la imposibilidad de obtener recursos nuevos del sector financiero o cooperativo, para atender el retiro masivo que se está presentando y que se avecina por parte de los ahorradores y sin los mecanismos legales para frenar los procesos en curso y los que se avizoran, resulta imposible continuar con el proceso de intervención para administrar, recomendando, por tanto, este Comité al Director del Dancoop la inmediata toma de posesión para la liquidación, mecanismo que otorga al Dancoop facultades legales más amplias que permiten mayor control de los pocos recursos disponibles.

El comité asesor es conciente (sic) del impacto social, político y económico que conlleva la toma de esta medida, pero igualmente lo es de la imposibilidad de obtener los recursos para que la cooperativa continúe en un proceso de recuperación (negrillas fuera de texto, fls. 228-236 cuaderno 2).

h) Atendiendo la recomendación del comité asesor, mediante la Resolución 2436 de 15 de julio de 1992, el Director del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, en ejercicio de sus atribuciones legales, en especial de las contenidas en el artículo 16 del Decreto 1134 de 1989, ordenó la toma de posesión para liquidar la Cooperativa Central de Distribución Cocentral Ltda., en el plazo de un año, contado a partir de la fecha de posesión del liquidador (fls. 238-242 cuaderno 2).

i) El 30 de noviembre de 1992, mediante la Resolución 4200 el Director de Dancoop resolvió las reclamaciones presentadas en el proceso de liquidación de la cooperativa Cocentral Ltda. (fls. 1-212 cuaderno 2).

j) El 6 de enero de 1993, mediante las resoluciones 0023 y 0024, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas inhabilitó por cinco años a quienes ocupaban los cargos de revisor fiscal y gerente general de Cocentral Ltda. (fls. 352-362 cuaderno 2)

2.2.2 Análisis del caso

2.2.2.1 Responsabilidad del Estado en la prestación de servicios financieros

2.2.2.1.1 Análisis normativo

Antes y después de la expedición de la Constitución de 1991, el Estado cuenta con un marco legal que lo dota de mecanismos para regular la actividad financiera. Se destacan, por orden cronológico, las siguientes normas(6):

Ley 45 de 1923

Consagró el mecanismo de intervención de toma de posesión, según el cual, la Superintendencia Bancaria efectuaba toma de posesión inmediata de los negocios, bienes y haberes del establecimiento bancario que incurriera en prácticas irregulares —cesación de pagos, incumplimiento de las órdenes impartidas por la Superintendencia, manejo indebido de los negocios, etc.—, con las cuales pusiera en riesgo la actividad financiera, los derechos de los usuarios y la economía en general.

Al efectuar la toma de posesión, la Superintendencia Bancaria quedó facultada para adoptar todas las medidas tendientes a procurar la rehabilitación de la entidad intervenida o para liquidarla, atribución que se mantuvo con la expedición de las leyes 105 de 1927, 57 de 1931, 66 de 1947 y 52 de 1977.

Ley 24 de 1981

Transformó la Superintendencia de Cooperativas en el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas Dancoop, cuyo objetivo consistió en aplicar la legislación cooperativa y promover la educación y el desarrollo cooperativos. Su función principal era ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades cooperativas, que fueron creadas como personas jurídicas de derecho privado que, por su importancia social, quedaron sometidas al control del Estado.

Ley 79 de 1988

Actualizó la legislación cooperativa, definió el acuerdo cooperativo como contrato celebrado por un número determinado de personas interesadas en crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada cooperativa, que desarrollara actividades con fines de interés social y sin ánimo de lucro. También definió la cooperativa, como una empresa asociativa sin ánimo de lucro, de responsabilidad limitada por el valor de los aportes de los socios, en la que los trabajadores o usuarios son los mismos aportantes y gestores de la empresa, que tiene por objeto producir o distribuir conjunta y eficazmente bienes o servicios para satisfacer las necesidades de los asociados y de la comunidad en general.

Ley 23 de 1988

También clasificó las cooperativas en especializadas, multiactivas e integrales. Facultó además a las cooperativas para que se organizaran como instituciones financieras que, en todo caso, no perderían su naturaleza jurídica cooperativa y estarían sometidas integralmente al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos previstos en el Decreto Ley 1939 de 1986. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas Dancoop ejercería la función de control y vigilancia permanente en los demás asuntos, consistentes en la constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social, disolución y liquidación. En cualquier caso, las funciones de inspección y vigilancia no implicaban la facultad de cogestión o intervención en la autonomía judicial y democrática de las cooperativas:

ART. 98.—Las entidades del sector cooperativo podrán organizar, bajo la naturaleza jurídica cooperativa, instituciones financieras en sus diversas modalidades que se regirán por las disposiciones propias de éstas, en concordancia con las del régimen cooperativo. Su constitución se sujetará a las normas generales de las respectivas instituciones financieras y quedarán sometidas integralmente al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

PAR.—No obstante lo dispuesto en este artículo, los organismos cooperativos de segundo grado de carácter financiero que a la fecha de la sanción de la presente ley cuenten con certificado de autorización de la Superintendencia Bancaria, podrán solicitar su reconocimiento como bancos, para lo cual el Superintendente juzgará la conveniencia de tal reconocimiento, se cerciorará de la idoneidad la responsabilidad y el carácter de los solicitantes, y si el bienestar público será fomentado con dicho reconocimiento.

ART. 99.—La actividad financiera del cooperativismo se ejercerá siempre en forma especializada por las entidades a que se refiere el presente capítulo, las entidades a que se refiere el presente capítulo, las cooperativas de ahorro y crédito o de seguros, y por los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros, con sujeción a las normas que regulan dicha actividad.

Bajo circunstancias especiales y cuando condiciones sociales y económicas lo justifiquen, el Gobierno Nacional podrá autorizar a las cooperativas multiactivas e integrales que tengan Sección especializada para el ejercicio de la actividad financiera.

En concordancia con el artículo 151 de la presente ley, la actividad financiera y demás aspectos contables y operativos de los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros, estarán sometidos a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria, en los términos del Decreto-Ley 1939 de 1986 y demás disposiciones complementarias. El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercerá en los demás asuntos las funciones propias de su competencia; no obstante, para sancionar reformas estatutarias de dichas entidades, solicitará concepto previo de la Superintendencia Bancaria.

ART. 151.—Las cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución, funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se ajusten a las normas legales y estatutarias.

Además de las facultades de inspección y vigilancia que corresponden al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas Dancoop, los organismos cooperativos se someterán a la inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo con la naturaleza de sus funciones.

Las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas” (subrayas fuera de texto).

Decreto 1111 de 1989

Reglamentó el capítulo XI de la Ley 79 de 1988 y la actividad financiera desarrollada por las entidades cooperativas. Ordenó que la actividad financiera del cooperativismo se desarrollara siempre en forma especializada por medio de las cooperativas de ahorro y crédito, que no requieran de certificado de autorización de la Superintendencia Bancaria; que dicho permiso sí lo requerirían las entidades financieras y de seguros.

En relación con el control, inspección y vigilancia, atribuyó dicha función a la Superintendencia Bancaria y a Dancoop, dependiendo del tipo de actividad:

ART. 10.—Vigilancia de la Superintendencia Bancaria. De conformidad con la Ley 79 de 1988, la Superintendencia Bancaria ejercerá el control y la vigilancia integral de la actividad financiera y demás aspectos contables y, operativos de los organismos cooperativos de segundo grado e instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros en los términos del Decreto Ley 1939 de 1986 y demás disposiciones complementarias.

De conformidad con lo dispuesto anteriormente, sólo corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas en su función de inspección y vigilancia, velar por la ejecución de actividades cooperativas que no correspondan a la actividad financiera o de seguros de dichos organismos, comunicando a la Superintendencia Bancaria cualquier irregularidad que implique la formulación de glosas que afecten aspectos contables.

(...) ART. 12.—Vigilancia. de las cooperativas de ahorro y crédito. Corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas la inspección y vigilancia exclusiva de las cooperativas de ahorro y crédito.

Para ejercer este control el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas contará con las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanentes (...).

Dichas facultades se aplicarán igualmente al caso en que una cooperativa u organismo bajo su control y vigilancia ejerza ilegalmente la actividad financiera o capte recursos del público en forma masiva y habitual sin autorización legal, sin perjuicio de la colaboración de orden técnico que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas pueda solicitar a la Superintendencia Bancaria en estos eventos (negrillas y subrayas fuera de texto).

Decreto 1134 de 1989

Reglamentó la actividad financiera y de ahorro y crédito que desarrollan las cooperativas. En virtud de lo previsto en el artículo 99 de la Ley 79 de 1988, autorizó a las cooperativas especializadas de ahorro y crédito y a las multiactivas o integrales, ejercer actividades financieras de captación de ahorros de terceros y de préstamo, siempre que cumplan con los requisitos exigidos por la ley, previa autorización del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. En todo caso, dichas entidades no fueron consideradas como cooperativas con actividad financiera. Dispuso, además, que Dancoop estaría a cargo de la inspección y vigilancia exclusiva de las cooperativas especializadas de ahorro y crédito, multiactivas o integrales con sección de ahorro y crédito:

ART.16.—Vigilancia exclusiva del Dancoop. corresponderá al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, en forma exclusiva, la inspección y vigilancia de las Cooperativas Especializadas de Ahorro y Crédito y de las operaciones de ahorro y crédito que realicen las Cooperativas Multiactivas o Integrales.

Para el ejercicio de tales funciones el Jefe del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas tendrá las mismas facultades con que cuenta el Superintendente Bancario con respecto a las entidades sometidas a su inspección y vigilancia permanente, consagradas en la Ley 45 de 1923, en los decretos 2216 y 2217 de 1982, 1215 y 2906 de 1984, 1939 de 1986 y en las normas concordantes.

Para el cumplimiento de dichas funciones, ordenó a los revisores fiscales de las cooperativas especializadas, informar cada tres meses a Dancoop sobre los siguientes aspectos:

1. Si la entidad ha mantenido constantemente los depósitos de liquidez sobre los recursos captados de ahorro en el porcentaje establecido por este decreto.

2. Si la entidad se ajustó permanentemente a las relaciones de endeudamiento establecidas en el presente decreto y durante el término materia del informe.

3. Si los préstamos otorgados constan en títulos valores debidamente diligenciados y con las correspondientes garantías.

4. Si la cartera del servicio de ahorro y crédito está debidamente clasificada, si sobre ella se vienen efectuando las provisiones que la amparan y si estas cubren la totalidad de las obligaciones de dudoso recaudo.

5. Si la entidad se ajustó al régimen de inversión señalado en este decreto en relación con los recursos de captación de ahorros y si los servicios de previsión, asistencia y solidaridad se prestaron sin comprometer los citados recursos.

6. Si la administración del servicio de ahorro y crédito se ha desarrollado en forma normal y sin alteraciones que hayan ocasionado pérdida de confianza en los ahorradores, o corridas imprevistas de depósitos de ahorros.

7. Si la Revisoría Fiscal cuenta con los medios suficientes y adecuados para garantizar una normal y periódica vigilancia de las operaciones de ahorro y crédito.

Ley 46 de 1990

Otorgó competencia al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras para conocer los procesos de liquidación.

Constitución Política de 1991

Consagró la dirección general de la economía a cargo del Estado, que puede intervenir en la actividad financiera, bursátil, aseguradora y aquellas que implican el manejo de recursos captados por el público, que solo pueden ser ejercidas con su autorización (art. 335). También dispuso que la forma de intervención es regulada por el Presidente de la República quien, además, tiene la función de ejercer, a través de la Superintendencia Bancaria —hoy Financiera— el control, vigilancia e inspección de las cooperativas (art. 189).

Ley 35 de 1993

Facultó al Gobierno Nacional para regular la actividad financiera, bursátil aseguradora e intervenir en su desarrollo, y que, dentro de los tres meses siguientes a su sanción, “(…) el Gobierno tendrá la facultad para incorporar al Estatuto Orgánico deI Sistema Financiero las modificaciones aquí expuestas y hará en dicho estatuto las modificaciones de ubicación de entidades y del sistema de titulación y numeración que se requieran” (art. 36).

Decreto Ley 663 de 1993 (EOSF)

Expidió el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero contenido en el Decreto Ley 663 del 2 de abril de 1993 que fijó la estructura general del sistema financiero y asegurador, compuesto por los establecimientos de crédito, las sociedades de servicios financieros, las sociedades de capitalización, las entidades aseguradoras y los intermediarios de seguros y reaseguros.

Los establecimientos de crédito, a su vez, están conformados por diversas instituciones, para el efecto establecimientos bancarios, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda(7), compañías de financiamiento comercial y cooperativas financieras. Estas últimas, organismos especializados, que desarrollan actividad financiera, bajo el control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria(8), por la Ley 79 de 1988, salvo en sus operaciones estar sujetas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

El EOSF también fijó el régimen de protección del consumidor. Exigió a las entidades financieras vigiladas emplear la debida diligencia en la prestación de sus servicios y les prohibió efectuar operaciones que pudieran ser utilizadas como instrumento de ocultamiento, manejo, inversión o aprovechamiento de los dineros. Para ello, obligó a las vigiladas a informar el manejo de fondos, cuya cuantía no coincida con la actividad económica de sus clientes y las transacciones sospechosas y les exigió llevar un registro de todas las transacciones que se realicen en efectivo.

Mantuvo la medida preventiva de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de las entidades vigiladas, que se adopta previo concepto del Consejo Asesor y aprobación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuando se presente la suspensión del pago de las obligaciones; renuencia a la vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria de los archivos, libros de contabilidad y demás documentos; renuencia a ser interrogado bajo juramento sobre los negocios desarrollados; incumplimiento reiterado de las órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria; violación persistente de los estatutos o de la ley; manejo reiterativo de los negocios en forma no autorizada o insegura; reducción del patrimonio neto por debajo del 50% del capital suscrito; expiración del término para presentar programas de recuperación e incumplimiento de las metas.

Lo anterior da lugar a la medida de toma de posesión, ya fuere (i) para administrar, la que sujeta a la entidad a las condiciones en que le permitan desarrollar su objeto social, con medidas como la reducción de capital, la emisión y colocación de acciones, sin sujeción al derecho de preferencia, la cesión de activos o pasivos, las fusiones o escisiones, el pago de créditos, por medio de la entrega de derechos fiduciarios en fideicomisos en los cuales se encuentren los activos de la entidad, el pago anticipado de los títulos; la creación de mecanismos temporales de administración con o sin personería jurídica con el objeto de procurar la optimización de la gestión de los activos para responder a los pasivos, y la cancelación de gravámenes sobre bienes de la entidad, sin perjuicio del privilegio del acreedor sobre el valor correspondiente(9) o ii) para liquidar(10)-1°, etapa en la cual se produce la disolución de la entidad, se separa a los directivos y al revisor fiscal, se hacen exigibles las obligaciones a plazo de la intervenida —caducadas o no—, se forma la masa de bienes, se cancelan los embargos decretados antes de la toma de posesión para integrar la masa de, liquidación, se terminan los procesos ejecutivos adelantados con anterioridad contra la entidad intervenida para que sean acumulados dentro del proceso de liquidación. En todo caso, el EOSF dispone que los directores o gerentes de las entidades vigiladas que, a sabiendas, violen las disposiciones legales o lo permitan, serán responsables de las pérdidas que sufra la entidad por tales infracciones, sin perjuicio de las demás sanciones legales.

Decretos 2150 de 1995(11) y 427 de 1996(12) 

Determinaron la competencia del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas “Dancoop” para vigilar y controlar a las cooperativas multiactivas, las cooperativas de ahorro y crédito que no desarrollen la actividad financiera en forma especializada, las sociedades mutuales, las precooperativas, las entidades auxiliares del cooperativos(sic) y las demás organizaciones cooperativas y solidarias cuya actividad no sea vigilada por otra entidad del Estado (art. 17).

Ley 454 de 1998 (13) 

Determinó el marco conceptual que regula la economía solidaria, transformó el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas Dancoop en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria Dansocial, creó la Superintendencia de Economía Solidaria(14), el Fondo de Garantías para las Cooperativas Financieras, de Ahorro y de Crédito y reguló la actividad financiera de las entidades de naturaleza cooperativa.

Señaló los objetivos del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, tendientes a dirigir y coordinar la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de economía solidaria. Para el cumplimiento de tales objetivos, le asignó las siguientes funciones:

ART. 30.—Objetivos y funciones. El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria tendrá como objetivos: dirigir y coordinar la política estatal para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo empresarial de las organizaciones de la Economía Solidaria, determinadas en la presente ley, y para dar cumplimiento a las disposiciones establecidas en la Constitución Política de Colombia. Para cumplir con sus objetivos el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, tendrá las siguientes funciones generales:

1. Formular la política del Gobierno Nacional con respecto a las organizaciones de la Economía Solidaria dentro del marco constitucional.

2. Elaborar los planes, programas y proyectos de fomento, desarrollo y protección del Estado con respecto a las organizaciones de la Economía Solidaria y ponerlos a consideración del Departamento Administrativo Nacional de Planeación.

3. Coordinar las políticas, planes y programas estatales para el desarrollo de la Economía Solidaria, entre las diversas entidades del Estado del orden nacional, departamental, distrital o municipal, así como frente a las funciones específicas que dichas instituciones públicas realicen en beneficio de las entidades de la Economía Solidaria y en cumplimiento de sus funciones.

4. Procurar la coordinación y complementación de las políticas, planes, programas y funciones del Estado relacionadas con la promoción, fomento y desarrollo de la Economía Solidaria, con respecto a similares materias que tengan establecidas las entidades de integración y fomento de dicho sector, o las que adelanten otras instituciones privadas nacionales o internacionales, interesadas en el mismo.

5. Coordinar redes intersectoriales, interregionales e interinstitucionales para la promoción, formación, investigación, fomento, protección, fortalecimiento y estímulo del desarrollo empresarial, científico y tecnológico de la Economía Solidaria.

6. Adelantar estudios, investigaciones y llevar estadísticas que permitan el conocimiento de la realidad de las organizaciones de la Economía Solidaria y de su entorno, para el mejor cumplimiento de sus objetivos.

7. Promover la creación y desarrollo de los diversos tipos de entidades de Economía Solidaria, para lo cual podrá prestar la asesoría y asistencia técnica, tanto a las comunidades interesadas en la organización de tales entidades, como a estas mismas.

8. Impulsar y apoyar la acción de los organismos de integración y fomento de las entidades de la Economía Solidaria, con los cuales podrá convenir la ejecución de los programas.

9. Divulgar los principios, valores y doctrina por los cuales se guían las organizaciones de la Economía Solidaria y promover la educación solidaria, así como también la relacionada con la gestión socio-empresarial para este tipo de entidades.

10. Identificar, coordinar e impulsar los recursos a nivel interinstitucional e intersectorial.

Atribuyó a la Superintendencia de Economía Solidaria la función de inspección, vigilancia y control, de las cooperativas y de las organizaciones de la Economía Solidaria, que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado.

2.2.2.1.2 Análisis jurisprudencial

La parte actora pretende que se declare la responsabilidad del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —Dancoop—. No cuestiona la legalidad del acto administrativo mediante el cual se tomó posesión de los bienes y negocios, sino que alega que la entidad omitió ejercer sus funciones de inspección y vigilancia, para así evitar que la cooperativa Cocentral Ltda. fuera intervenida. Por esta razón, la acción procedente es la de reparación directa.

Resulta del caso reiterar que, al margen de la liquidación de la entidad intervenida, puede haber lugar a la reparación del daño causado a los ahorradores o usuarios del sistema financiero, que confiaron en su seriedad y liquidez y se vieron sorprendidos por la imposibilidad de disponer de las sumas ahorradas o revertir los depósitos y, en consecuencia, el término para interponer la acción comienza a correr desde la intervención. De esta forma ha señalado la Sala:

En esta oportunidad, la Sala considera que, a pesar de que la entidad financiera esté intervenida y su liquidación aún no haya terminado, los usuarios —ahorradores o depositantes—, e incluso la misma entidad objeto de dicho procedimiento, pueden sufrir daños ciertos que generan perjuicios materiales e inmateriales.

En efecto, entre las entidades de control y los usuarios de las entidades financieras existe una relación de protección, que genera la confianza de éstos últimos en el sistema financiero y los motiva a depositar sus ahorros en las entidades financieras, con la finalidad de obtener liquidez, seguridad y rentabilidad, dentro de una entidad que le otorga confianza para ello. En el momento en que la entidad es intervenida —con fines de liquidación— los objetivos con los cuales los usuarios acudieron a la entidad financiera se ven afectados, y la confianza de éstos con respecto a la entidad y al sistema, se quebranta. En estos casos, el daño consiste en el menoscabo patrimonial de los usuarios, quienes no pueden contar con su dinero —ahorros— en el momento- en que lo necesitan, es decir, de forma inmediata. Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta que las cuentas de ahorros no se limitan a generar rendimientos, sino que se transformaron en fuente de pago de obligaciones.

Para la Sala esta situación claramente configura un daño cierto, pues en caso de que se demuestre que la liquidación de la entidad financiera se debió a la omisión de vigilancia del Estado y, a pesar de que tal procedimiento no haya finalizado, es evidente que el no poder disponer de los ahorros es un daño cierto, que lógicamente genera perjuicios materiales e inmateriales, imputable al Estado que debe indemnizarlos, y que harán nugatoria la posibilidad de que los usuarios indemnizados puedan reclamar sus “acreencias” ya satisfechas, a la culminación del proceso de liquidación de la entidad financiera liquidada.

La Sala advierte igualmente que, entre las entidades de control y las vigiladas, también existe una relación jurídica de derecho público en la cual, éstas últimas pueden padecer daños durante la intervención o con ocasión de la liquidación, procedimiento dentro del cual la entidad de control puede adoptar medidas transitorias, como puede ser la toma de posesión, que tiene por objeto proteger el sistema financiero y a los depositantes o ahorradores y que tiene la potencialidad de causar un daño, consistente en el menoscabo de la capacidad operativa de la entidad vigilada, que pierde su autonomía en la toma de decisiones.

Puede suceder también, que aunque la entidad de control adopte medidas preventivas a favor de la vigilada, éstas sean inoportunas —la medida sí era la apropiada pero se adoptó demasiado tarde —o resulten ineficaces— se actuó de forma inmediata, pero la medida impuesta era improcedente—.

En estos eventos, también se estaría frente a un daño cierto, imputable al Estado, por la omisión de inspección, control y vigilancia sobre la entidad vigilada.

En esta oportunidad, la Sala se aparta de la anterior tesis en la que se declaraba inhibida para conocer el fondo del asunto en consideración a que, al no haber finalizado el proceso de liquidación de la entidad financiera, se concluía que el daño era incierto. Ahora, la Sala considera que las pretensiones no se formulan antes de tiempo puesto que, como se explicó, los procedimientos previos a la liquidación e incluso, durante la misma liquidación, pueden causar daños a los ahorradores o usuarios e incluso a las mismas entidades financieras.

Desconocer lo anterior, significaría prolongar un daño y agravar los perjuicios que de él se generan, haciendo más gravosa la situación de los usuarios que, de buena fe y motivados por el principio de confianza que los inspiró a utilizar el sistema, depositaron sus ahorros y que, ante la situación de las entidades financieras ante las medidas de las que son objeto, se ven afectados despojados de sus recursos que, en la mayoría de los casos, son destinados para su propia subsistencia y para el mantenimiento de sus hogares.

Ante esta realidad, afirmar que el daño no es cierto, sería desnaturalizar la noción misma de daño, concebida como la aminoración patrimonial sufrida por las víctimas, quienes no pueden disponer de su dinero por un largo período de tiempo, y desconocer la cláusula general de responsabilidad consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política(15).

En el presente caso, la cooperativa Cocentral Ltda. fue intervenida con fines de liquidación, mediante la Resolución 2436 de 15 de julio de 1992, por medio de la cual se dispuso la toma de posesión de sus bienes y negocios, por lo que la demanda presentada el 11 de julio de 1994 lo fue en tiempo.

Cabe precisar, además, que en estos casos, en los que se demanda la omisión de los órganos de control en la inspección y vigilancia de las entidades financieras, no todos los daños sufridos por los administrados son indemnizables, en consideración a que la función de supervisión, como se verá más adelante, no consiste en garantizar el patrimonio de los depositantes o ahorradores contra cualquier pérdida, sino en asegurar el cumplimiento de las normas del sector financiero por parte de las entidades que desarrollan ese tipo de actividades.

La responsabilidad del Estado por la omisión de los órganos de control se configurará cuando el daño sea el resultado de una actuación contraria al ordenamiento jurídico, cuyo cumplimiento ha debido garantizar el organismo que vigila.

En sentencia de 22 de julio de 2009(16), la Sección encontró acreditada la falla del servicio por omisión de Dancoop, pues, conocidas las irregularidades, no actuó oportunamente, ni adoptó ninguna medida para solucionar el problema económico. Estas fueron las consideraciones tenidas en cuenta para acceder a las pretensiones de la demanda:

Como se advirtió en anteriores capítulos, la situación económica de la cooperativa Credisocial que conllevó a la toma de posesión para liquidarla tuvo origen en dos conductas:

— De acción, por parte de la entidad cooperativa, que en virtud de la libertad empresarial adoptó decisiones administrativas inapropiadas que condujeron a la violación de las disposiciones que regulan el sistema financiero, por la mala administración interna.

— De omisión, por parte del organismo de control que, al advertir como en efecto lo hizo, que las irregularidades en la administración y manejo interno de la entidad conllevaron a la conculcación de las normas que regulan la actividad de Credisocial y al déficit del fondo de liquidez exigido por la ley para el desarrollo de su actividad, y no adoptó NINGUNA medida para evitar la toma de posesión de la entidad.

De lo anterior, cabe concluir que la conducta activa de la entidad cooperativa no fue exclusiva en la causación del daño generado a algunos demandantes, sino que fue causa concurrente, junto con la omisión del ente de vigilancia.

Para la Sala esas dos conductas, además de concurrentes, también fueron eficientes en la producción del resultado dañino, pues, como se explicó, ambas conllevaron indefectiblemente a la toma de posesión para liquidar de Credisocial, cuando, en el caso de Dancoop, pudo haber evitado ese resultado si hubiera actuado. Nótese que en este caso no se analizan los elementos de la oportunidad y la eficacia, porque no hubo actuación, sencillamente Dancoop no actuó, cuando conocía perfectamente la situación.

Caso diferente hubiera sido si Dancoop, ante la situación advertida, que le era previsible en tanto tenía pleno conocimiento de la situación, hubiera efectuado los estudios del caso y, con fundamento en las atribuciones que le concedía la ley, hubiera adoptado alguna de las medidas de prevención para evitar que el patrimonio técnico de Credisocial continuara decreciendo hasta su pérdida.

Pero como, se reitera, Dancoop no hizo absolutamente nada, habiendo podido evitar el resultado —toma de posesión para liquidar— es dable inferir, en consideración a lo dispuesto por la ley y a los hechos probados, que la conducta omisiva del ente de control fue eficiente, mas no exclusiva, en la producción del resultado dañino.

Basta revisar el estado financiero que mostraba el informe de Dancoop para concluir el mal manejo administrativo, los desfases en los registros y la progresiva iliquidez de la entidad, que se venía presentando de meses atrás, sin que el organismo de control actuara.

Con fundamento en lo anterior, es evidente que, de no haberse omitido el deber, que le era exigible al Dancoop, ante una situación que era evidentemente previsible, y de no haber sido negligente Credisocial en su administración, pudo haberse interrumpido el proceso causal, impidiendo la ocurrencia del daño(17). De haber actuado Dancoop, el daño causado sería imputable exclusivamente a Credisocial.

La concausa entre el demandado y un tercero genera una obligación solidaria entre ambos y, por lo tanto, la obligación de indemnizar es exigible a cualquiera de las personas que participaron en la producción del daño (arts. 2.344 y 1.568 C. C.), pues la coparticipación del tercero no exonera de responsabilidad sino únicamente cuando se demuestra que su conducta fue exclusiva, única y determinante del daño, situación frente a la cual se rompería el nexo de causalidad, circunstancia que no acaeció en este caso.

Basta concluir que en este caso se demostró que el daño es imputable al Estado, por la falla en la obligación de vigilancia y control, en su calidad de custodio respecto de los ahorradores, que debe indemnizarlo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política.

En dicha providencia, la Sala precisó que no estaba exigiendo que las entidades de control realizaran una gestión de resultados, sino que adelantaran las actividades necesarias y justificadas que conllevaran a una decisión razonable y objetiva, sin que estén obligadas a garantizar a toda costa que, al cumplir en la medida de sus posibilidades con el contenido obligacional que le es exigible, puedan salvar a las entidades vigiladas.

En sentencia de 11 de noviembre del mismo año(18), la Sala conoció de un caso similar en el que se demandaba a la Nación-Dancoop, con el objeto de que se declarara patrimonialmente responsable a esa entidad de los daños causados a los demandantes, consecuencia de la pérdida de los dineros depositados en la Cooperativa Financiera Avancemos. Analizado el material probatorio, en la sentencia se concluyó que la entidad no desconoció las funciones de inspección y vigilancia que le correspondía. Por el contrario, se encontró acreditado que, según el informe elaborado por funcionarios de la demandada, la entidad demandada sí actuó e intervino oportunamente. Adelantó visitas en las que tuvo conocimiento de las irregularidades y, por tal razón, procedió a tomar como medida cautelar para la protección de los bienes de los socios y ahorradores de la misma, la toma de posesión de los bienes y haberes de la cooperativa, para su administración. Por tanto, se confirmó la denegatoria de las pretensiones.

Del contenido de la decisión se transcriben los siguientes apartes:

No quedó acreditado en el expediente el momento a partir del cual se hizo evidente la crisis económica de la cooperativa, que le impidió cumplir con sus compromisos contractuales. Al parecer, esa crisis se empezó a manifestar en el segundo semestre de 1996. En el informe presentado por los funcionarios de Dancoop se afirma que los efectos negativos de esas operaciones fueron percibidos por su Consejo de Administración, desde octubre de ese año.

Por lo tanto, la toma de posesión de la cooperativa por parte de la entidad que ejercía su vigilancia y control, en los primeros meses de 1997 no puede calificarse a priori como inoportuna, ni implicó el desconocimiento de sus funciones; por el contrario, esa intervención, que involucró la sustracción del manejo de los administradores de la cooperativa podía constituir una medida extrema, pero eficaz, para lograr la mayor protección del patrimonio de los socios y ahorradores de la misma, en tanto éstos habían demostrado, con el resultado final, que no estaban en condiciones de garantizar esos recursos.

(…).

No obran en el expediente pruebas que permitan afirmar que Dancoop debió tener conocimiento anterior de esas irregularidades, en las cuales, según se concluye del informe presentado en el mes de mayo de 1997 por funcionarios de la misma entidad, se produjeron en un lapso breve, en el que la cooperativa desconoció no sólo normas de carácter legal y contractual, sino leyes del mercado y adelantó, sin ninguna prudencia, operaciones que sólo le generaron pérdidas.

Recientemente, en sentencia de 20 de febrero de 2014(19), la posición mayoritaria de la Sala consideró que el daño, consistente en la imposibilidad de retirar los dineros de las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término que los ahorradores tenían en la Caja Popular Cooperativa, no era imputable al Estado. De la decisión se destacan los siguientes apartes:

En el caso concreto, el municipio demandante argumentó que Dancoop no ejerció las funciones de inspección y vigilancia para evitar que Cajacoop fuera intervenida y, de haberlo hecho, se habría evitado la retención temporal de los dineros que tenía en las cuentas de ahorro y en los certificados de depósito a término.

En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “...las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que Dancoop solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.

Sin embargo, en el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la toma de posesión ese departamento hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción dé medidas correctivas ni que lleven a concluir que la intervención de la entidad no fue oportuna. Por el contrario, de conformidad con las consideraciones' esgrimidas en la Resolución 1889 de 19 de noviembre de 1997, la cual goza de presunción de legalidad, fue solo cuando Cajacoop presentó a Dancoop los balances y estados financieros a septiembre de 1997, que se evidenció un problema de iliquidez y un patrimonio negativo, de lo que se derivaba un riesgo de afectación patrimonial y de vulneración al ahorro de los asociados, por lo que consideró necesario tomar posesión de los negocios, bienes y haberes de la misma. Posteriormente, la Superintendencia Solidaria, mediante Resolución 0780 de 7 de mayo de 2000, ordenó la disolución y liquidación de la cooperativa, al encontrar que no poseía las condiciones indispensables para desarrollar adecuadamente su objeto social.

En síntesis, no hay lugar a concluir que Dancoop incumplió las funciones de inspección y vigilancia sobre Cajacoop y, por el contrario, una vez se percató de la difícil situación financiera por la que atravesaba, procedió a tomar posesión de sus negocios, bienes y haberes. Por lo anterior, se confirmará la sentencia: impugnada.

Cabe anotar que, en la sentencia de 11 de noviembre de 1999, la Sala dio cuenta de un informe sobre visitas previas que permitieron establecer la real situación financiera por la que atravesaba la cooperativa. Agotado ello, se dispuso la posesión para administrar.

En conclusión, la actividad financiera que desarrollan los particulares, está sometida a la inspección y vigilancia del Estado, en razón del interés general que esa actividad reviste, por su incidencia en la economía. Por tanto, la responsabilidad se configura siempre que la entidad incurra en omisión en el cumplimiento de las funciones y en la medida en que se demuestre que de haberse dado cumplimiento a tales obligaciones, el daño no se hubiese presentado.

2.2.2.2. Juicio de responsabilidad. La entidad pública demandada acreditó el cumplimiento de sus funciones legales

Los demandantes imputaron la responsabilidad a Dancoop por la omisión en sus funciones de inspección y vigilancia respecto de la cooperativa Cocentral Ltda., que condujo a la toma de posesión de sus bienes y negocios, lo que, en últimas, produjo su liquidación.

La entidad pública, por su parte, aseguró que cumplió con las funciones de vigilancia e inspección y ordenó la toma de posesión con fundamento en las causales de ley, por tanto, sostuvo que el daño que alegan sufrir los demandantes tuvo origen en las actuaciones negligentes de las directivas de la cooperativa, que incumplieron las políticas tendientes a desarrollar su objeto social, sin informar las irregularidades en su funcionamiento.

La normativa financiera consagra que el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —Dancoop— tiene a su cargo la obligación de tomar medidas preventivas, encaminadas, justamente, a evitar la intervención estatal, tales como inspecciones periódicas, control constante a los reportes mensuales que las cooperativas deben rendir, vigilancia especial, recapitalización, administración fiduciaria, cesión total o parcial de activos y pasivos, entre otros(20).

Del cúmulo de normas que se trajeron a colación, se puede claramente concluir que la función de control, inspección y vigilancia que ejercía Dancoop sobre las cooperativas se limitaba a la formulación de directrices, realización de visitas, adopción de medidas preventivas, tendientes a que la actividad de las entidades supervisadas fuera siempre transparente y no afectara los intereses de los usuarios, pero no implicaba garantizar que el patrimonio de estos no resultara afectado al materializarse los riesgos inherentes a la actividad de las cooperativas, sino a que esta fuera desarrollada conforme al marco legal y, en los eventos en que se incumplieran tales disposiciones, la entidad de control estaba facultada para adoptar oportunamente los correctivos a que hubiere lugar.

En virtud de lo previsto en el artículo 151 de la Ley 79 de 1988, “...las funciones de inspección y vigilancia no implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía jurídica y democrática de las cooperativas”, lo que suponía que Dancoop solo podía intervenir cuando evidenciara que el objeto social se estaba llevando a cabo en contravía de las normas legales que regulaban su actividad.

El acervo probatorio permite establecer que la entidad actuó conforme a los postulados legales que rigen la materia, inició las investigaciones del caso una vez conocidas las irregularidades que presentaban los estados financieros, evidenciados en el mes de marzo de 1992, justamente con la realización de las visitas a la sede principal de la cooperativa y sucursales, dando lugar a la toma de posesión de los bienes y negocios en el mes de abril del mismo año, con objeto de administrar los recursos, analizar su real situación y tomar las medidas, necesarias para lograr su estabilidad económica. Agotado ello y reflejada la imposibilidad de “obtener los recursos para que la cooperativa continu[ara] en un proceso de recuperación”, tal y como lo dispuso el comité asesor, (fls. 228-236 cuaderno 2), Dancoop resolvió intervenir para liquidar, como era su obligación hacerlo.

En el plenario no obra prueba que dé cuenta de que antes de la realización de las visitas y la toma de posesión, la entidad demandada hubiera tenido conocimiento de algún tipo de irregularidades de la cooperativa que hubieran ameritado la adopción de medidas correctivas ni que lleven a concluir que intervención de la entidad no fue oportuna. La toma de posesión de la cooperativa no implicó el desconocimiento de sus funciones; por el contrario, esa intervención, que involucró la sustracción del manejo de los administradores de la cooperativa podía constituir una medida extrema, pero eficaz, para lograr la mayor protección del patrimonio de los socios y ahorradores de la misma, en tanto éstos habían demostrado, con el resultado final, que no estaban en condiciones de garantizar esos recursos.

En efecto, al analizar los índices de endeudamiento, la comisión determinó que las “deudas de Cocentral superan en 24.6 veces el patrimonio, luego de haberse perdido el 100% de los aportes sociales y parte de las reservas”. Por las razones expuestas, sugirió a Dancoop estudiar la posibilidad de intervención de la cooperativa, “con el fin de poder conocer la verdadera situación económico-financiera de la entidad, luego de reclasificaciones y ajustes en la contabilidad y reorientar los procedimientos y prácticas en el cumplimiento de los objetivos” (negrillas fuera de texto, fls. 217-227 y 373-386 cuaderno 2).

Se ponen de presente en los informes presentados por la misma demandada a partir del mes de marzo de 1992, una serie de irregularidades que dejan en evidencia la violación de normas legales y reglamentarias, relacionadas con la captación de recursos de terceros, para lo cual la cooperativa no contaba con autorización; la deficiencia de garantías que dificultaron el retorno de los dineros; la falta de control y el desorden en el área contable y financiera; la violación del principio de revelación plena de las operaciones realizadas por la cooperativa; las deficiencias en los informes contables de los años anteriores; entre otros aspectos.

No obstante, considera la Sala que la comisión de esas irregularidades por parte de la cooperativa intervenida no permite afirmar el incumplimiento de las obligaciones que le correspondían a Dancoop. La entidad estatal practicó diversas visitas de inspección a la entidad vigilada, no solo en la oficina principal sino en las distintas sucursales o agencias en el territorio nacional, con el fin de obtener un conocimiento integral de la situación financiera por la que atravesaba Cocentral Ltda. Como consecuencia de esas visitas, fue que la entidad tuvo conocimiento de las anomalías y adoptó la medida de toma de posesión de los bienes y haberes de la cooperativa.

En este caso, la Sala encuentra acreditado que fue en el mes de marzo de 1992, con los informes presentados por la comisión designada por la entidad, producto de las visitas a las instalaciones de la cooperativa, que se evidenció que Cocentral Ltda. presentaba un déficit en su fondo de liquidez, por debajo de la cuantía requerida para ese tipo de entidades, por situaciones que, según el funcionario investigador de Dancoop, eran de responsabilidad exclusiva de la administración de la entidad supervisada.

Si bien, desde el mes de octubre de 1991 el Coordinador de Revisión y Análisis Contable del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas —Dancoop— Regional Bogotá dio cuenta al gerente de Cocentral Ltda. que los estados financieros del año 1990 no habían sido aprobados, lo fue en la medida en que no fueron allegados los soportes necesarios para confrontar la información y no se explicaba el origen de algunos datos allí consagrados; empero de allí no se lograba establecer la crisis financiera por la que atravesaba la cooperativa o al menos ello no aparece demostrado en la actuación.

Cabe anotar que Dancoop no tuvo conocimiento de irregularidades presentadas con anterioridad a octubre de 1991, pues los estados financieros presentados por la cooperativa en el año 1989, respondían a las normas contables vigentes.

No obran en el expediente pruebas que permitan afirmar que Dancoop debió tener conocimiento previo de esas irregularidades, las cuales, según se concluye del informe presentado en el mes de marzo de 1992 por funcionarios de la misma entidad, estuvieron ocultas, pues los estados financieros, balances y la escasa información con que contaba la cooperativa no reflejaba su real situación. Por tanto, no es posible atribuir a la demandada falla del servicio por omisión en la prestación del servicio de vigilancia, cuando se le impidió conocer las causas que posteriormente dieron lugar a la intervención.

Tal y como lo sostuvo la entidad pública, fue en desarrollo de la intervención oportuna de la entidad, mediante la realización de varias visitas, que se encontraron las irregularidades de carácter administrativo, contable, económico y financiero, así como la captación de depósitos de terceros, situación esta que, no estaba consagrada en ninguno de los estados financieros presentados a Dancoop.

Como resultado de las anteriores visitas se formularon requerimientos, pliegos de cargos a los integrantes del Consejo de Administración, junta de vigilancia y revisor de la cooperativa, no habiéndose desvirtuado los cargos por parte de Saúl Velásquez, gerente de Cocentral Ltda. y el señor Noel Criales, revisor fiscal principal. La accionada procedió a sancionarlos con inhabilidad para el ejercicio de cargos, en entidades sometidas a la inspección y vigilancia, por el término de cinco años, mediante resoluciones 023 y 024 de enero 6 de 1993.

En efecto, en el informe que da cuenta de los hallazgos encontrados entre el 10 y 25 de marzo de 1992, los funcionarios designados por la entidad pública pusieron de presente que “(…) la falta de información contable discriminada, no ha permitido a la visita establecer con alguna certeza, cuál es el monto de los créditos en efectivo a través de préstamos directos a los asociados ahorradores y cuál el monto del crédito por suministro de mercancías varias, así como el de servicios. La información anterior tampoco ha sido reportada al Dancoop, en el anexo 3 del formulario reporte, el cual a 31 de diciembre de 1990, figura el total de cartera como de servicios” (negrillas fuera de texto, fls. 217-227 y 373-386 cuaderno 2).

En conclusión, las pruebas que obran en el expediente no permiten a la Sala afirmar que Dancoop hubiera omitido el cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia de la cooperativa. Por el contrario, con el objeto de proteger los bienes de los socios y ahorradores, la demandada resolvió, como medida cautelar, tomar la posesión de los bienes y haberes de la cooperativa, para iniciar un proceso de recuperación que, a la postre, no logró su cometido, por lo que procedía intervenir para liquidar, tal y como lo dispone la ley.

De ahí que la Sala confirmará la sentencia impugnada. Sin condena en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”

FALLA:

CONFIRMAR la sentencia de 16 de octubre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

En firme esta providencia, REMÍTASE la actuación al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(3) El 11 de julio de 1994, la cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa tuviera vocación de doble instancia era de $9 610 000 —artículos 129 y 132 del C.C.A. subrogados por el Decreto 597/88— y la mayor de las pretensiones fue estimada por el actor en el equivalente a 1000 gramos oro, esto es la suma de $11 173 430.

(4) De conformidad con el certificado de existencia y representación legal, expedida por Dancoop, a esta cooperativa se le reconoció personería jurídica mediante la Resolución 0590 de 10 de julio de 1953 (fls. 130 y 132 cuaderno 1).

(5) En la actuación reposan las copias de los CDAT y de las constancias sobre la existencia de cuentas de ahorro que constituyeron los demandantes entre mayo de 1991 y julio de 1992 (fls. 1-129 cuaderno 1), así:

Andrés Avelino Rolong Orozco, CDAT expedido el 5 de junio de 1992, por la suma de $8 000 000.

Alberto Carlos Flórez Orellano, CDAT expedido el 5 de junio de 1992, por la suma de $1 000 000.

“Alberto Carlos Flórez Orellano, constancia de cuenta de ahorros sin conocer la fecha de apertura, con saldo por la suma de $127 715.

Diego Balza Wilches y/o Esther Solina Romero Meléndez, CDAT expedido el 17 de febrero de 1992, por la suma de $1 000 000.

Aristóbulo de las Salas, CDAT expedido el 8 de junio de 1992, por la suma de $2 000 000. Aristóbulo de las Salas, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $3 750 000. Alcides Antonio López Usma, constancia de cuenta de ahorros sin conocer fecha de apertura, con saldo por la suma de $1 800 000.

Alcides Antonio López Usma, CDAT expedido el 19 de mayo de 1991, por la suma de $1 800 000.

Alberto Manuel Mutis Camargo, CDAT expedido el 7 de mayo de 1992, por la suma de $5 000 000.

Alberto Manuel Mutis Camargo, constancia de ahorros sin conocer fecha de apertura, con saldo por la suma de $1 523 250.

Adán José Monterosa Villalba, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $2 939 597.

Adalberto Santiago Coronell, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $350 692. Benjamín Vásquez Pérez y/o Luisa, Suceidis y Surama Vásquez Álvarez, CDAT expedido el 6 de marzo de 1992, por la suma de $5 000 000.

Carlos Manuel Céspedes Rojas, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $761 625.

Carlos Manuel Céspedes Rojas, CDAT expedido el 10 de marzo de 1992, por la suma de $2 500 000.

Carlos Arturo Celin Sierra, CDAT expedido el 24 de febrero de 1992, por la suma de $8 000

000.

Carlos Arturo Celin Sierra, constancia de cuenta de ahorros sin conocer la fecha de apertura, con saldo por la suma de $8 000 000.

Carlos Enrique Zárate Ortiz y/o Ricardo Conrado, CDAT expedido el 10 de marzo de 1992 por la suma de $5 000 000.

Carlos Enrique Zárate Ortiz constancia de cuenta de ahorros sin conocer la fecha de apertura, con saldo por la suma de $ 1 353 960.

Evaristo Ortiz Castro y/o Carolina Paternina, CDAT expedido el 25 de marzo de 1992, por la suma de $4 500 000.

Edith del Socorro Agudelo de Calle y/o Rubén Calle Calderón, CDAT expedido el 9 de marzo de 1992, por la suma de $ 2 000 000.

Félix Silva Gómez, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $636 919.

Félix Silva Gómez y Petrona Esther Cantillo Martínez, CDAT expedido el 7 de marzo de 1992, por la suma de $5 000 000.

Florentino Fontalvo Acosta, CDAT expedido el 23 de junio de 1992, por la suma de $5 000 000. Florentino Fontalvo Acosta, constancia de cuenta de ahorros sin conocer fecha de apertura, con saldo por la suma de $2 950 000.

Gladys María Rivera, CDAT expedido el 7 de julio de 1992, por la suma de $5 000 000.

Gilberto Bujato Sarmiento, CDTA expedido el 10 de marzo de 1992, por la suma de $2 000 000.

Gilberto Bujato Sarmiento, constancia de cuenta de ahorros sin conocer fecha de apertura, con saldo por la suma de $2 000 000.

Hernando Delgado González, CDAT expedido el 4 de junio de 1992, por la suma de $6 000 000.

Hermes Alfonso Rodríguez, CDAT expedido el 27 de mayo de 1992, por la suma de $2 000 000.

Hermes Alfonso Rodríguez, constancia de cuenta de ahorros sin conocer fecha de apertura, con saldo por la suma de $2 746 499.

José Manuel Cerpa García, constancia de cuenta de ahorros sin conocer fecha de apertura, con_ saldo por la suma de $719 450.

Julio Pastor Monterosa Ruiz, CDAT expedido el 26 de febrero de 1992, por la suma de $1 500, 000.

José Alcázar Cabrera, CDAT expedido el 4 de junio de 1992, por la suma de $5 000 000.

José Alcázar Cabrera, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $3 653 737.

Julio Rivera Banquet, CDAT expedido el 22 de febrero de 1992, por la suma de $2 648 924,34.

Juana Barrios de Tamara, CDAT expedido el 5 de junio de 1992, por la suma de $1 000 000.

Juana Barrios de Tamara, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $2 200 000.

Juvenal Morales, CDAT expedido el 26 de febrero de 1992, por la suma de $7 459 800.

José Hernández Navarro, CDAT expedido el 21 de febrero de 1992, por la suma de $3 166 292.

José del Carmen Ditta Polo, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $625 597.

Joaquín Tejeda Brochero, CDAT expedido el 26 de febrero de 1992, por la suma de $3 000 000.

José Ramón Bolaños Núñez, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $4 503 884.

Juana María Pérez Arrieta, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $2 500 000.

Johnny Rafael Páez del Valle, desprendible de cuenta, con saldo por la suma de $3 952 505.

Luis Alberto Pérez Polo, CDAT expedido el 28 de mayo de 1992, por la suma de $2 800 000.

Miguel Ángel López, CDAT expedido el 9 de marzo de 1992, por la suma de $2000 000.

Miguel Ángel López, constancia de cuenta de ahorros, con saldo por la suma de $552 090.

Moisés Castro Chamorro, CDAT expedido el 6 de abril de 1992, por la suma de $5 000 000.

Martha María Londoño González, CDAT expedido el 25 de mayo de 1992, por la suma de $3 000 000.

Marvi Luz Delgado Paz, CDAT expedido el 5 de junio de 1992, por la suma de $1 000 000.

Marco Antonio Barranco, CDAT expedido el 27 de mayo de 1992, por la suma de $6 000 000.

Marco Antonio Barranco, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $5 900 572.

Martín Cassiani Miranda, CDAT expedido el 7 de abril de 1992, por la suma de $1 000 000.

Martín Cassiani Miranda, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $1 000 000.

Pedro De la Cruz Fontalvo, CDAT expédido el 26 de febrero de 1992, por la suma de $1 000 000.

Pedro Valdés, CDAT expedido el 26 de mayo de 1992, por la suma de $2 294 056.

Pedro Luis de la Asunción García, CDAT expedido el 22 de abril de 1992, por la suma de $6 000 000.

Pedro Luis de la Asunción García, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $6 000 000.

Reginaldo Estrella Rodríguez, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $1 220 216.

Roberto Antonio Viloria, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $4 000 999.

Santiago Rodríguez Hernández, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $716 255.

Sindulfo Jiménez Pacheco, CDAT expedido el 25 de marzo de 1992, por la suma de $2 000 000.

Sindulfo Jiménez Pacheco, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $2 000 000.

Santiago Rojas Gutiérrez, CDAT expedido el 4 de junio de 1992, por la suma de $3 000 000.

Santiago Rojas Gutiérrez, constancia de cuenta de ahorros, por la suma de $5 909 109.

Ucros Rafael Páez, CDAT expedido el 26 de febrero de 1992, por la suma de $2 000 000.

Wilfrido Antonio Celis, desprendible de una cuenta, con saldo por la suma de $2 477 702.

(6) Sobre el panorama normativo, la Sala también hizo referencia en las sentencias de 22 de julio de 2009, exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y de 11 de noviembre de 2009, exp. 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, que ahora se reitera y sintetiza.

(7) Hoy establecimientos bancarios.

(8) Hoy Superintendencia Financiera de Colombia.

(9) Sobre el tema puede consultarse la sentencia del 16 de abril de 2007. AG 0025-02. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(10) En relación con el procedimiento liquidatorio de entidades financieras, puede consultarse la sentencia del 16 de abril de 2007. exp. AG 0009. M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(11) “Artículo 147. Eliminación del control concurrente. Las facultades de control y vigilancia por parte del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas no podrán ejercerse respecto de entidades y organismos cooperativos sujetos al control y vigilancia de otras superintendencias”.

(12) “Artículo 17. Facultades de supervisión del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas. Corresponde al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas ejercer el control y la vigilancia sobre las entidades de naturaleza cooperativa, de los fondos de empleados y asociaciones mutuales, para que su funcionamiento se ajuste a las disposiciones legales sobre el particular y a los intereses de los asociados. Cuando una entidad esté sujeta al control de una Superintendencia, las acciones de salvaguarda de la naturaleza jurídica de las vigiladas se adelantarán por intermedio de esta última.

PAR.—Para efectos de lo previsto en el presente artículo el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas acordará con cada Superintendencia las acciones que, enmarcadas en el artículo 209 de la Constitución Política, permitan a cada organismo cumplir sus funciones y ejercer sus competencias. En desarrollo de lo anterior, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas podrá prestar colaboración de orden técnico a las superintendencias”.

(13) Publicada en el Diario Oficial 43357 del 6 de agosto de 1998.

(14) “Artículo 33. Creación y naturaleza jurídica. Créase la Superintendencia de la Economía Solidaria como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera”.

(15) Sentencias de 22 de julio de 2009, exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra y de 11 noviembre de 2009, exp. 17501, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

(16) Exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra Becerra.

(17) Sentencias proferidas por la Sección Tercera: 23 de agosto de 2001, exp. 12975; 21 de febrero de 2002, exp. 12789 y 2 de mayo de 2002, exp: 1995-3251.

(18) Exp. 17501, con ponencia de la Consejera Ruth Stella Correa Palacio.

(19) Exp. 31000, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Con salvamento de voto de quien proyecta el presente fallo.

(20) AI respecto, se puede consultar la sentencia de julio de 2009, exp. 27920, M.P. Ramiro Saavedra.