Sentencia 1996-11959 de diciembre 6 de 2012

 

Sentencia 1996-11959 de diciembre 6 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Radicación: 68001-12-33-000-1996-11959-01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Transcolombia S.A.

Bogotá, D.C., seis de diciembre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

— La acción adecuada para controvertir judicialmente el acto demandado

El debate procesal a instancias de esta Sección, se contrae a verificar si la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander se ajustó al rigor que exige el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo para comprobar si se incurrió en la prohibición de reproducción de un acto anulado o suspendido.

Antes de estudiar el aspecto central del recurso, la Sala advierte necesario hacer claridad sobre la acción mediante la cual el actor pidió la nulidad del acta de consenso. Dicha precisión obedece a que, tanto en el líbelo de la demanda como en los antecedentes del proceso y en el fallo impugnado, se acude a la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo como mecanismo utilizado por el actor para controvertir el acto administrativo.

Es decir, el actor ejercitó su derecho de acción vía nulidad simple, su demanda fue admitida en consecuencia y la decisión judicial que se objeta también dio buena cuenta del mecanismo procesal del que dispuso el accionante.

Pues bien, para esta instancia no puede pasar desapercibido dicho aspecto, aún si el devenir del derecho procesal administrativo plantea otros horizontes en cuanto acción contenciosa administrativa se refiere, en efecto, estando vigente para este asunto el Código Contencioso Administrativo de 1984, resulta relevante que se decante la utilidad de la acción conforme la pretensión del actor y la naturaleza de la actuación administrativa que se acusa.

En este caso, se trata de un acto administrativo mediante el cual se otorga un permiso temporal a los propietarios de vehículos afiliados a la Empresa Transportadora Lusitania S.A. para prestar el servicio de transporte público en determinadas rutas, circunstancia que nos lleva a plantear sin ningún asomo de incertidumbre que estamos frente a un acto de contenido particular y concreto.

Precisamente, un acto es de contenido particular y concreto cuando la decisión que en él se abriga crea, modifica o extingue una situación particular, de manera que no es la generalidad de los asociados quienes se ven afectados por ella, sino un concreto número singular o plural de individuos, quienes ven modificado en algo un derecho o una posición jurídica.

La decisión que consiste en permitir que unos particulares determinados e individualizados (afiliados a la empresa transportadora) puedan ofrecer el servicio de transporte en determinadas rutas, no es más ni menos que una decisión particular y concreta.

Tratándose de la solicitud de nulidad de un acto particular y concreto, se ha dicho que su discusión en sede judicial solo procede a expensas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estipulada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, regla general que encuentra excepciones cuando existe regulación legal que permite la procedibilidad de la acción contra estos actos, así como también cuando de la pretensión del actor se desprende que su único fin es la protección del ordenamiento jurídico en abstracto y la nulidad no evoque un restablecimiento automático del derecho, y cuando se trate de la protección del orden público, social o económico.

En el presente asunto, no se dan las circunstancias anteriormente señaladas, de manera que no puede seguir afirmándose que el proceso se sigue en virtud de la acción de simple nulidad.

No obstante, equivocarse en la escogencia de la acción no significa forzosamente que se dé al traste con el pronunciamiento de fondo del juez, precisamente este, en aras de la protección del derecho de acceso a la administración de justicia, debe interpretar la demanda a fin de encontrar la acción que se adecue a las pretensiones del actor, de manera que si la acción adecuada no se encuentra caducada, podrá proferirse la sentencia que en derecho corresponda.

Así las cosas, la Sala precisará que la acción que se entiende interpuesta por el actor es la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, acción que no se encuentra caducada si se tiene en cuenta que el acto acusado se expidió el día 8 de abril de 1996(1) y la demanda fue presentada en 4 de julio del mismo año, esto es, dentro del término dispuesto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo

— Prohibición de reproducir un acto administrativo declarado nulo

Como se anotó anteriormente, el recurso de apelación se funda en que no se dieron los presupuestos legales para considerar que la administración incurrió en la reproducción de un acto administrativo declarado nulo. A fin de dilucidar la controversia, conviene contrastar el acto anulado con el que se dice reproducido, no sin antes advertir la norma contentiva de la prohibición de reproducción que a la letrea reza:

“Código Contencioso Administrativo

ART. 158.—Reproducción del acto suspendido.

Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido por quien los dictó, si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.

Deberán suspenderse provisionalmente los efectos de todo acto proferido con violación de los anteriores preceptos. La orden de suspensión, en este caso, deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, a pesar de que contra ella se interponga el recurso de apelación.

Cuando estando pendiente un proceso se hubiere ordenado suspender provisionalmente un acto, y la misma corporación o funcionario lo reprodujere contra la prohibición que prescribe este artículo, bastará solicitar la suspensión acompañando copia del nuevo acto. Estas solicitudes se decidirán inmediatamente, cualquiera que sea el estado del proceso, y en la sentencia definitiva se resolverá si se declara o no la nulidad de estos actos.

La solicitud de suspensión provisional será resuelta por auto de la Sala, Sección o Subsección, contra el cual solo procede, en los procesos de única instancia, el recurso de reposición y, en los de primera instancia, el de apelación. Este recurso se resolverá de plano; no impedirá el cumplimiento del auto ni suspenderá la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuará en copias y remitirá el original al superior” (resaltados de la Sala)

De la disposición legal transcrita, se tiene que son dos las condiciones para que se incurra en la prohibición de reproducción de un acto anulado o suspendido, la primera de ellas, consiste en que el acto dictado tenga en esencia las mismas disposiciones legales anuladas o suspendidas, la segunda, comporta la condición de que no hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o de la suspensión, según sea el caso.

Respecto de la reproducción de actos administrativos que han sido anulados por el juez contencioso administrativo, esta Sala se pronunció diciendo:

“De la lectura de tales normativas (CCA, art. 158 y D. 1222/86, art. 86), advierte la Sala que son dos los presupuestos de procedencia de aplicación de la restricción contemplada en la mentada disposición en cuanto a la prohibición de reproducir un acto declarado nulo o suspendido: (i) que el acto reproduzca en su esencia el que fue previamente declarado nulo o suspendido, y (ii) que ese acto nuevo conserve los mismos defectos de legalidad que dieron lugar a la decisión de suspensión o anulación del anterior. Partiendo de ello, y en aplicación de tales requerimientos al caso bajo examen, se observa que es necesario realizar un examen profundo de los dos actos administrativos, esto es, de la ordenanza 21 de 1999 y la que ahora se controvierte, la 75 de 2010, de modo que se pueda establecer si esta es una reproducción de aquella. En efecto, en el expediente no obra la primera decisión mencionada, pero las partes admiten que se tienen el mismo objeto, es decir, el establecimiento de los límites entre el distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia. Ahora, en lo que hace a la verificación del segundo requisito, observa la Sala que estudiados tanto el escrito de demanda como los recursos de apelación interpuestos, se desprende que los argumentos de las partes difieren sustancialmente en este cargo, veamos: Por un lado, los recurrentes manifiestan que la razón de la anulación de la ordenanza 21 radicó sustancialmente en la falta de consulta a la población afectada con la delimitación fronteriza, en otras palabras la anulación tuvo como sustento un defecto formal del acto administrativo, mientras que el argumento para suspender provisionalmente la vigencia de la 75 de 2010 es la falta de competencia. De otro lado, el demandante afirma que las ordenanzas son exactamente iguales y que se encuentran motivadas por los mismos hechos, luego, en su sentir, si es aplicable tanto la disposición contenida en el artículo 86 del Decreto 1222 de 1986, y especialmente la del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo, pero no alude a que los mismos fundamentos jurídicos que dieron lugar a la sentencia que anuló la ordenanza 21 se reiteren en el acto que se censura en esta sede, de modo que, será necesario que durante el trámite de instancia se aclare tal aspecto. Así las cosas, no puede declararse la prosperidad del cargo invocado por el demandante, pues solo cuando se tengan a disposición todos los elementos de juicio que proporciona precisamente el procedimiento judicial administrativo, es decir, una vez se cuente con las pruebas que aporten las partes y los intervinientes al plenario, esto es, cuando se agoten todas las etapas procesales, puede entonces el juez administrativo en la sentencia decidir acerca de la validez de la norma acusada. Bajo tales premisas, esta Sala encuentra que las razones aducidas por el actor no son suficientes para suspender provisionalmente el acto enjuiciado”(2) (resaltado fuera de texto original).

Así las cosas, el juez deberá verificar si el contenido del acto administrativo es sustancialmente parecido al del acto anulado, y que el acto nuevo no contenga las mismos defectos por los cuales se declaró la nulidad.

En definitiva, la administración podrá dictar un acto administrativo igual o sustancialmente igual a un acto que haya sido declarado nulo, siempre que en el nuevo acto no se presenten las causas o vicios de nulidad que llevaron a que el primero dejara de surtir efectos o desapareciera del ordenamiento jurídico.

En ese sentido, la Sala encuentra acertada la apreciación del tribunal cuando señala que los actos administrativos son sustancialmente idénticos, ya que los dos autorizan a las mismas personas para que presten el servicio público de transporte en las mismas rutas, en ese sentido puede observarse:

“DECRETO 263 DE 1988

Por medio del cual se resuelven unos recursos, unas oposiciones y se autoriza la operación de unas rutas a una empresa de transporte.

El Alcalde Municipal de Floridablanca,

en uso de sus facultades legales y especial las que le confieren los decretos-leyes 80 y 1066 de 1988.

CONSIDERANDO:

1. Que la Empresa de Transporte Lusitania S.A. a través de su representante legal, solicitó a este despacho la ampliación del radio de acción para la prestación del servicio de transporte en el municipio de Floridablanca, en la modalidad de servicio público para pasajeros en tipo vehículos, automóviles y forma de contratación colectiva.

2. Que mediante Decreto 240 de septiembre 27 de 1988, se autorizó el radio de acción urbano a la Empresa de Transporte Lusitania S.A. para la prestación del servicio señalado en numeral anterior.

3. Que mediante acto de septiembre 27 de 1988, se admitió la solicitud de áreas de operación, rutas, horarios, y frecuencia presentadas por la Empresa de Transporte Lusitania S.A. para prestar el servicio público de transporte colectivo de pasajeros en la modalidad de tipo de vehículos automóviles y microbús, cuyas rutas, horarios y frecuencias fueron descritas en el auto en referencia.

4. Que el día treinta de septiembre del año en curso fue publicada la admisión de la solicitud de un diario de la localidad conforme lo establece el artículo 37 del Decreto 1066 de 19888(sic).

5. Que dentro de ejecutoria (sic) del auto de septiembre 27 de 1988, presentaron memoriales de oposición a las rutas, horarios y frecuencias pretendías por la Empresa de Transporte Lusitania S.A., las empresas de transporte a relacionar a continuación, esgrimiendo fundamentos que describiremos y analizaremos a continuación:

a. Las empresas de transporte: Oriental de Transporte S.A. y Transporte Piedecuesta S.A., quienes a través de su apoderado interponen los recursos de reposición y en subsidio el de apelación respecto al Decreto 240 de septiembre 27 de 1988, y a su vez hacen uso del derecho de oposición conforme al Decreto 1066 de 1988, a las rutas, horarios y frecuencias pretendidas por la Empresa de Transporte Lusitania S.A. Fundamentando lo siguiente:

(…)(3)

DECRETA:

ART. 1º—Reconocer personería a los abogados Bernardo Estupiñán y Margarita López Cely, para actuar en éste proceso administrativo conforme a los mandatos otorgados legalmente.

ART. 2º—Negar los recursos de reposición y apelación interpuestos contra el Decreto 240 de septiembre 27 de 1988 interpuesto por las empresas de transporte Piedecuesta S.A., Oriental de Transporte S.A. y Contrader Ltda., por haber sido presentados fuera del término.

ART. 3º—Declarar que no prosperan las oposiciones presentadas contra la solicitud de rutas, horarios y frecuencias, de la Empresa de Transportes Piedecuesta S.A., Oriental de Transporte S.A., Unitransa S.A. Transportes Colombia S.A., y Las empresas de automóviles Bucarica S.A., Cooperativa Multiactiva de Taxis y Transportadores Unidos Ltda. (Cotaxis), Radio Taxis Libres S.A. y la Empresa Contrander Ltda., por las razones expuestas en la parte motiva.

ART. 4º—Adjudicar, conforme a los establecido en los artículos 39 y 40 del Decreto 1066 de 1988, las rutas que a continuación se describen a la Empresa de Transportes Lusitania S.A. de acuerdo a los factores que se establecen.

Forma de contratación del servicio: Colectivos

Tipo de vehículos: Automóviles

Nivel de servicio: De lujo

Forma de despacho: Directo

Continuidad: Regular

Rutas:

Ruta 1 Altamira - Florida - Bucaramanga

Sale del términal (sic) en el barrio Altamira; pasa por la plaza principal de Floridablanca y sale por el empalme con la urbanización Bucarica a tomar el barrio Lagos II, pasa a Lagos I (parque recreacional Lagos) donde del barrio Lagos baja a tomar la autopista a Bucaramanga, a la puerta del sol, la carrera 15, la carrera 21, la calle 36, por esta baja a la carrera 11, a la calle 37, a la carrera 10 8(sic) efectúa allí una escala en el términal (sic) (ilegible) del parque García Rovira).

Sale por la calle 35 a la carrera 19, a la calle 34, a la carrera 15, a la puerta del sol, toma la autopista a Floridablanca, entra a Lagos por el ramal del barrio (ilegible), sigue por el parque recreacional, cruza a encontrar el barrio Lagos Ii (sic) sube hasta encontrar la vía antigua a Florida, entra al casco urbano, plaza principal y llega al barrio Altamira donde encuentra su términal (sic).

(ilegible):

Distancia: 20.3 kilómetros

Tiempo de recorrido: 60 minutos

Tiempo de espera: 15 minutos

Frecuencia mínima de despacho: 5 minutos

Porcentaje de reserva: 20

Número de vehículos necesarios: 18 taxis o automóviles

Frecuencias:

De 05.00 a 06:00 cada 10 minutos

De 06:05 a 08:00 cada 5 minutos

De 08:10 a 11:00 cada 10 Minutos

De 11:05 14.00 cada 5 minutos

De 14.10 a 17:00 cada 10 minutos

De 17.05 a 18:00 cada 5 minutos

De 18:10 a 19:00 cada 10 minutos

De 19:15 a 20: 30 cada 15 minutos

De 21:00 a 21:30 cada 30 minutos

Ruta 2 Caracolí - Bucarica - Carretera antigua - Centro - Viceversa

Sale del bario Caracolí (donde estará su términal (sic)) cruza por la urbanización Bucarica, hasta que encuentra la carretera antigua a Floridablanca sigue hasta encontrar la carretera a Bucaramanga (urbanización los Conucos) sigue por la carrera 33 hasta la calle 36 por donde baja hasta la carrera 11, a la calle 37 (Efectúa escala en el términal (sic) por medio del parque García Rovira). Sale por la calle 35, a la carrera 33, hasta el intercambiador de tráfico (urbanización los Conucos) donde empalma con la vía antigua a Floridablanca donde sigue hasta la urbanización Bucarica, donde continúa hasta encontrar el barrio Caracolí, en donde (ilegible) terminal.

Parámetros:

Distancia: 20.7 kilómetros

Tiempo de recorrido: 75 minutos

Tiempo de recorrido: 75 minutos

Tiempo frecuencia mínima de despacho: 5 minutos

Porcentaje de reserva: 20

Número de vehículos necesarios: 22 taxis o automóviles

Frecuencia:

De 05.00 a 06:00 cada 10 minutos

De 06:05 a 08:00 cada 10 minutos

De 08:10 a 11:00 cada 10 minutos

De 11:05 14.00 cada 5 minutos

De 14.10 a 17:00 cada 10 minutos

De 17.05 a 18:00 cada 5 minutos

De 18:10 a 19:00 cada 10 minutos

De 19:15 a 20: 30 cada 15 minutos

De 21:00 a 21:30 cada 30 minutos

Ruta 3 La Cumbre - Centro - UIS - Viceversa

Descripción: Términal (sic) barrio La Cumbre (plaza de mercado) sale por la vía principal a encontrar la carretera antigua a Floridablanca, toma esta vía para bajar por la plaza satélite del sur, a tomar la autopista sigue por la carrera 15 a la calle 33 sube a la carrera 27 continuando hasta la calle 14 por donde baja a encontrar el parque San Francisco, continúa por el Boulevar (sic) Santander a la carrera 15 por esta a la puerta del sol, luego al puente de Provenza, toma la vía Lechesan hacia el oriente hasta encontrar la urbanización Niza por donde sube para encontrar la carretera antigua hasta el términal (sic) en el barrio La Cumbre.

Parámetros:

Distancia: 24.3 kilómetros

Tiempo de recorrido: 90 minutos

Tiempo de espera: 15 minutos

Tiempo frecuencia mínima de despacho: cada 8 minutos

Número de vehículos necesarios: 16 taxis o automóviles

Frecuencia:

De 05.00 a 08:04 cada 8 minutos

De 08:14 a 11:14 cada 10 minutos

De 11:22 a 14:02 cada 8 minutos

De 14.22 a 17:12 cada 10 minutos

De 17.20 a 18:00 cada 8 minutos

De 18:10 a 19:00 cada 10 minutos

De 19:15 a 20:30 cada 15 minutos

De 21:00 a 21:30 cada 30 minutos

Ruta 4: El Reposo - Zapamanga - Caldas - Centro viceversa

(Ilegible) barrio el reposo sale por la vía principal rodeando los barrios Zapamanga IV y I etapa, hasta encontrar la carretera antigua por esta vía continua 8sic) hasta encontrar el puente intercambiador de la puerta del sol, por donde cruza hasta encontrar la vía a Girón, atraviesa esta para cruzar a la derecha frente al colegios La Salle, carrera 17E para encontrar la calle 61 por donde baja a tomar la carrera 17 continua por esta hasta la calle 34 por donde baja a la carrera 22 a la calle 56 a la diagonal 15 a la puerta del sol, al puente Provenza. Sube (sic) por la vía principal de la plaza satélite del sur (calle 105) o se desvia (sic) por la (ilegible ) a la plaza, a encontrar la carretera antigua, entra por la vía principal por el barrio Caldas, (ilegible) los barrios Zapamanga I.IV etapa y llegando al (ilegible) el reposo donde se encuentra su términal (sic).

Parámetro:

Distancia: 17.7 kilómetros

Tiempo de recorrido: 70 minutos

Tiempo de espera: 10 minutos

Tiempo frecuencia mínima de despacho: cada 8 minutos

Número de vehículos necesarios: 12 taxis o automóviles

Frecuencia:

De 05.00 a 08:04 cada 8 minutos

De 08:14 a 11:14 cada 10 minutos

De 11:22 a 14:02 cada 8 minutos

De 14.22 a 17:12 cada 10 minutos

De 17.20 a 18:00 cada 8 minutos

De 18:10 a 19:00 cada 10 minutos

De 19:15 a 20:30 cada 15 minutos

De 21:00 a 21:30 cada 30 minutos

PAR.—Para (sic) que las rutas descritas en el presente artículo operen en la jurisdicción que corresponde a Bucaramanga, de conformidad con el artículo 91 del Decreto 1066 de 1988 m(sic) requerirán el visto bueno y asentimiento del señor Alcalde de Bucaramanga.

ART. 5º—Nieguese (sic) lo referente a la ruta cinco 85)(sic) Kennedy - Bienestar familiar - Regadero - Centro - Viceversa, pretendida por la empresa Lusitania S.A., por corresponder su descripción a la Jurisdicción del municipio de Bucaramanga.

ART. 6º—Establezcase (sic) para empresa Lusitania S.A. para la prestación del servicio de colectivo de pasajeros autorizado una capacidad mínima de sesenta y ocho vehiculos (sic) tipo automóviles y una máximo de 82 vehículos, para cuyo ingreso deberán someterse a la legislación pertinente.

ART. 7º—Una vez ejecutoriado el presente acto administrativo, procedase (sic) a la efectivización de las respectivas pólizas de seguro, presentadas por las partes opositoras, de conformidad con el artículo 39 y 40 del Decreto 1066 de 1988.

ART. 8º—Contra el presente acto administrativo proceden los recursos de la vía gubernativa.

PAR.—El presente decreto, surte efectos fiscales a partir de la fecha de su expedición.

(…)”.

“RESOLUCIÓN 37 DE 1993

(Abril 5)

El Alcalde Metropolitano de Bucaramanga,

en uso de las facultades que le confiere la ordenanza 10 de 1988 y

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto 263 del 22 de noviembre de 1988 “Por medio del cual se resuelven unos recursos, unas oposiciones y se autoriza la operación de unas rutas a una empresa de transporte”, el Alcalde Municipal de Floridablanca, autorizó a la Empresa de Transporte Lusitania S.A. cuatro (4) rutas en automóvil colectivo y nivel de servicio de lujo.

Que el Consejo de Estado al revocar mediante sentencia del 28 de agosto de 1992 la providencia del 22 de mayo de 1990 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, ha dejado plenamente vigentes el Decreto 263 de 1988 y la Resolución 1 de 1989, que confirmó la anterior.

Que el Decreto Metropolitano 36 de 1989 que otorgó radio de acción metropolitano a la Empresa de Transportes Lusitania S.A. está en firme en virtud a la sentencia del 12 de marzo de 1992 proferida por el Consejo de Estado.

Que examinados los antecedentes del Decreto 263 del 22 de noviembre de 1988 y el concepto S1 006-93 del 15 de enero de 1993 de la dirección de tránsito de Bucaramanga, la administración considera conveniente otorgar el consentimiento previsto en el parágrafo del artículo 4º de dicho decreto.

Que se hace necesario realizar ajustes en las rutas por cambios en los sentidos viales en la ciudad de Bucaramanga.

RESUELVE:

ART. ÚNICO: (sic) Impartir visto bueno y asentimiento para que las rutas autorizadas en el Decreto 263 de 1988 operen en la jurisdicción que corresponde a Bucaramanga, en conformidad con el parágrafo del artículo 4º del mencionado decreto y con las modificaciones debidas a los cambios en los sentidos viales que aparecen en el oficio S. T. 006-93 del 15 de enero de 1993.

PAR.—Las rutas a que se hizo referencia dejarán de servir la carrera 15 de esta ciudad, una vez esté ejecutada la ampliación de la carrera 9 de Bucaramanga, ajustándose el recorrido a esta vía.

Comuníquese y cúmplase.

Dada en Bucaramanga a 5 de abril de 1993.

El alcalde metropolitano.

Jaime Rodríguez Ballesteros

El secretario ejecutivo (E)

Elvia Mateus Ferreira”.

Por su parte, el acto administrativo demandado es del siguiente tenor:

“Acta de consenso

Los abajo firmantes, actuando en calidad de alcaldes de los municipios de Bucaramanga y Floridablanca,

CONSIDERANDO:

Que dentro del proceso 9347, promovido por la Empresa Transportes Colombia S.A. “Transcolombia” y la Cooperativa de Transportadores de Santander Ltda. “Cotrander” ante el Tribunal Administrativo de Santander; acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Area (sic) Metropolitana de Bucaramanga y el municipio de Floridablanca, el once (11) de mayo de mil novecientos noventa y cinco 1995 se produjo el siguiente fallo:

1. “Declarase la nulidad del acto complejo mediante el cual se otorgaron unas rutas a la Empresa Transportes Lusitania S.A.: el Decreto 263 de 1988. Artículo 4º - dictado por el Alcalde Municipal de Floridablanca, la Resolución 1 de 1989, artículo 3º - expedida por la misma autoridad, y la Resolución 37 de 1993 proferida por el Alcalde Metropolitano de Bucaramanga, actos a los cuales se refiere esta providencia (...)”.

Que habiendo sido apelado el fallo anterior, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, con fallo del veintiséis (26) de enero de mil novecientos noventa y seis 1996, confirma la sentencia apelada.

Que como consecuencia de lo anterior se afectaron las rutas: Caracolí-Bucarica-Carretera-Antigua-Centro-Viceversa; La Cumbre-Centro-UIS-viceversa; El Reposo-Zapamanga-Caldas-Centro-viceversa y Altamira-Florida-Bucaramanga; que le habían sido autorizadas por la Alcaldía de Floridablanca a la Empresa de Transporte Lusitania S.A. con domicilio principal en Bucaramanga.

Que como lo establece el numeral 2º del artículo 3º - de la Ley 105 de diciembre 30 de 1993, la operación del transporte público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en condiciones de calidad, oportunidad y seguridad.

Que en este caso debe ser oportuna la prestación del servicio público de transporte al usuario, en las rutas que venía prestando la Empresa de Transportes Lusitania S.A.

Que el artículo 104 del Decreto 1787 de agosto 3 de 1990, Estatuto Nacional de Transporte Público Colectivo Municipal de Pasajeros y Mixto establece: “Una vez revocado un permiso o declarada la caducidad para servir una ruta, la autoridad competente podrá en forma provisional, autorizar a los propietarios de los vehículos que estén sirviendo la ruta la prestación del servicio, mientras se adjudica o concede legalmente la misma”.

Que ante la nulidad declarada por el fallo antes mencionado caso no previsto en la mencionada norma, es preciso aplicar esta por analogía por razones de semejanza.

Además de lo anterior en concepto emitido por el jefe de la oficina jurídica del Ministerio de Transporte documento MJ-006605 de fecha marzo 29 de 1996, el cual hace parte integral de esta acta de consenso, dice entre otras consideraciones: “Efectivamente la administración municipal competente puede hacer uso del artículo 104 del Decreto 1787 de 1990 a efectos de autorizar provisionalmente a los propietarios de los vehículos que estén sirviendo las rutas sobre las cuales recayó la nulidad de la resolución que autorizaba la prestación del servicio en el área metropolitana de Bucaramanga, mientras se adjudican o conceden legalmente las rutas.

La anterior interpretación en virtud a que si bien es cierto que el citadoartículo (sic) 104 se refiere a “una vez revocado el permiso”, también es cierto que la nulidad de un acto administrativo conlleva los mismos resultados, es decir, que tanto la revocación como la nulidad lo que hacen es desaparecer de la vida jurídica una decisión administrativa. Por tanto, es aplicable el principio de analogía establecida en el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, que es del siguiente tenor:

“Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales del derecho””.

Que por tratarse de rutas metropolitanas y teniendo en cuenta que la asamblea departamental, no le ha asignado al Alcalde de Bucaramanga, el manejo, organización, control y vigilancia de la actividad transportadora en jurisdicción de su Area (sic) metropolitana, se hace necesario un consenso de conformidad a lo contemplado en el artículo 100 del Decreto 1787 de agosto 3 de 1990, el cual debe plasmarse en acta.

ACUERDAN:

1. Autorizar provisionalmente a los propietarios de los vehículos afilados a la Empresa de Transportes Lusitania S.A. con sede principal en Bucaramanga, que han venido prestando el servicio en las rutas: Caracolí-Bucarica-Carretera Antigua-Centro-Viceversa, La Cumbre-Centro-UIS-Viceversa, El Reposo-Zapamanga-Caldas-Centro-Viceversa y Altamira-Florida-Bucaramanga, la prestación del servicio de las mismas mientras se adjudican o conceden legalmente.

2. La expedición de los permisos que formalizan lo expuesto estarán a cargo de la dirección de tránsito de Bucaramanga y se realizarán de conformidad con lo preceptuado en el Decreto 1787 de 1990, y con sujeción estricta a los términos establecidos en la presente acta de consenso”.

Así las cosas, las disposiciones declaradas nulas, es decir, el Decreto 263 de 1988, “Por medio del cual se resuelve unos recursos (sic), unas oposiciones y se autoriza la operación de unas rutas a una empresa de transporte”(4), la Resolución 37 de 1993 “Por la cual se imparte un visto bueno” para las rutas autorizadas mediante el Decreto 263 de 1988 y la Resolución 1 de 1989 “Por medio de la cual se resuelven unos recursos”, contienen en esencia la misma decisión contenida en el acta de consenso celebrada entre los alcaldes de los municipios de Bucaramanga y Floridablanca. Lo anterior se constata fácilmente al cotejar los actos anulados y el acto que se demanda, cuya copia obra a folios 27 a 54 del cuaderno 1.

A pesar de ello, se reprocha en esta instancia que la sentencia apelada carezca del estudio de la segunda condición exigida para que se incurra en la prohibición del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo

En efecto, no se probó por la parte demandante y tampoco lo contempló el fallo impugnado, que el acto administrativo contentivo del acta de consenso de 8 de abril de 1996, suscrita por los alcaldes de los municipios de Floridablanca y Bucaramanga, conservara los mismos defectos de legalidad que dieron lugar a la decisión de esta Sala de anular el acto complejo conformado por el Decreto 263 de 1998, y por las resoluciones 1 de 1989 y l0037(sic) de 1993.

Al respecto resulta pertinente advertir que la declaratoria de nulidad del denominado acto complejo tuvo como fundamento que los mencionados entes territoriales no celebraron de manera previa a la expedición del acto demandado, el acta de consenso a la que hacía referencia el artículo 91 del Decreto 1066 de 1998, así lo expresa con meridiana claridad la decisión de esta Sección de 26 de enero de 1996 al sostener:

“Aduce también el apoderado de la Empresa de Transportes Lusitania S.A. que los actos administrativos acusados se ajustaron a las previsiones del artículo 91 del Decreto 1066 de 1988, el cual prevé:

“Para la creación de nuevas empresas cuyas rutas sirvan más de un municipio dentro del área metropolitana o para la adjudicación o cancelación de rutas con estas características, se requiere de un consenso de las autoridades competentes por cuya jurisdicción pase la ruta. Se levantará un acta firmada por las correspondientes autoridades, la cual servirá de base para que la autoridad en cuya jurisdicción se encuentre la sede de la empresa, dicte el acto administrativo correspondiente”.

Ciertamente, como lo observó el a quo, el hecho de que la Alcaldía Metropolitana de Bucaramanga hubiera expedido la Resolución 37 de 5 de abril de 1993 impartiendo el visto bueno para que la Empresa de Transportes Lusitania S.A. pudiera servir las rutas adjudicadas en el artículo 4º del Decreto 263 de 22 de noviembre de 1988 no conlleva a afirmar que se dio cumplimiento al precepto antes transcrito pues el acto administrativo que debe dictar la autoridad administrativa en cuya jurisdicción se encuentre la sede de la empresa, debe ser el producto del consenso previo de las autoridades competentes, que debe constar en un acta firmada por las mismas, y no de un simple visto bueno posterior al acto de adjudicación.

Desde este punto de vista estuvo acertada la decisión del a quo al decretar la nulidad de los actos administrativos acusados y por ello habrá de confirmarse”(5).

En consecuencia la Sala encuentra fundada la inconformidad del recurrente, mediante la cual sostiene que no se presentaron los requisitos exigidos en el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo para que se estableciera que el acto demandado reproducía un acto administrativo anulado. Como se anotó, no se probó que el acto demandado tuviese los mismos defectos legales del acto anulado, siendo necesario revocar el fallo apelado y en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

En este sentido, trascedente es advertir que la carga probatoria para enrostrar la reproducción del acto administrativo conforme los requisitos anotados anteriormente, se encuentra en cabeza de quien pide su anulación, razón le asiste entonces al apelante cuando cuestiona que el actor no probó que el nuevo acto contenga los mismos vicios que llevaron a la nulidad de los actos aparentemente reproducidos, de manera que el cargo no fue plenamente demostrado en el proceso.

En definitiva, en el fallo objeto de la alzada brilla por su ausencia el análisis tendiente a comprobar que el acto demandado padece los mismos vicios de validez de los actos anulados, de manera que esta instancia echa de menos el análisis del tribunal que así lo demuestre para que se pude deprecar la nulidad impetrada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia apelada dictada por el Tribunal Administrativo de Santander y en su lugar,

2. NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(1) En el expediente no obra certificación de notificación del acto demandado.

(2) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 31 de marzo de 2011. Expediente 2009-01129, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

(3)(sic).

(4) Se autorizó a la Empresa de Transporte Lusitania S.A. para servir las rutas: Altamira-Floridablanca-Bucaramanga-Caracolí-Bucarica-Carretera Antigua- Centro-Viceversa; La Cumbre-Centro-UIS-Viceversa; El Reposo-Zapamanga-Caldas-Centro-Viceversa.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Expediente 3416. Fallo de 26 de enero de 1996, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz.