Sentencia 1996-12036/16100 de febrero 11 de 2009

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Saavedra Becerra 

Radicación: 25000-23-26-000-1996-12036-01 (16.100)

Actor: Costructora Arpro S.A. y Arpro ltda. Arquitectos Ingenieros.

Demandada: Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil.

Referencia: Acción de controversias contractuales. Apelación sentencia.

Bogotá, D.C., once de febrero de dos mil nueve.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 6 de agosto de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, denegó las súplicas de la demanda;

Antecedentes 

1. Demanda 

El 15 de marzo de 1996, las sociedades CONSTRUCTORA ARPRO S.A. y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la acción relativa a controversias contractuales, presentaron demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL.1

1.1. Hechos 

La parte demandante fundó sus pretensiones en los siguientes hechos:

— Mediante Resolución 03951 de 30 de junio de 1995, el Director de Aeronáutica Civil, ordenó la apertura de la Licitación Pública 011/95, con el objeto de contratar el "Diseño y Construcción del Nuevo Almacén General, Archivo, Taller y Áreas conexas de servicios aeronáuticos Aeropuerto Internacional "EL DORADO" de Bogotá.";

La licitación se abrió el día 4 de agosto de 1995 y se cerró el día 8 de septiembre de 1995, después de una prórroga, respecto de la fecha establecida originalmente;

Las siguientes empresas presentaron propuesta: Unión Temporal Alfredo Muñoz y Cía Ltda. - Arquiestudios Ltda.; Unión Témporal Sánchez Prieto Hnos. S.A. -Constructora las Galias S. A.; Construcciones Uricel Ltda.; Unión Temporal Constructora Apro S.A. - Apro Ltda.; Constructodo S.A.; Constructora A&C S.A.; Consorcio ZR Ingeniería Isaac Ackerman y Asociados Ltda.; Unión Temporal Ávila Ltda. - Equipos Universales Ltda. y Cia.; Consorcio Andrés Linares P. -Carlos Urías Rueda y C. I. C Ltda.; Constructores de Ingeniería y Cimentaciones Ltda.;

El 2 de octubre de 1995 fue comunicado por el Director Administrativo de la Aeronáutica Civil, que la firma ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA., a través de comunicación escrita del 28 de septiembre de 1995, había efectuado observaciones a algunas de las propuestas. Las observaciones con respecto a la propuesta presentada por la Unión Temporal APRO LTDA y APRO S.A. fueron:

"1.3.1. Legalmente esta unión temporal no presentó propuesta ya que la carta de presentación; documento exigido por los pliegos de condiciones de la licitación de la referencia numeral 3.4.1 (pagina 20) está suscrita por el señor LEONARDO ARTURO MORA RODRÍGUEZ persona natural que no presenta ninguna vinculación con la unión temporal. Por lo tanto esta propuesta no es válida. Debe entenderse que la carta de presentación es el documento esencial de compromiso del Proponente con la entidad.

1.3.2. El representante autorizado en el Documento de la Unión Temporal es el Señor JOSÉ AGUSTÍN BOLÍVAR con cédula de ciudadanía 79.286.759 de Bogotá y no el señor LEONARDO ARTURO MORA RODRÍGUEZ.

1.3.6. Ninguna de las sociedades que constituyen la UNIÓN TEMPORAL, CONSTRUCTOA APRO S.A. Y APRO LTDA, presentaron actas de sus Juntas de Socios o Juntas Directivas, en las que autoricen a sus respectivos representantes Regales a suscribir la unión temporal o en su defecto a presentar dichas (sic) propuestas según lo exigido en los pliegos numeral 2.3.2 y 2.3.3 (Pag. 59). Por lo tanto esta propuesta no es válida. La exigencia anterior es de naturaleza jurídica imprescindible por la calidad de solidarios que adquieren los proponentes frente a ia propuesta y el objeto del contrato."

El 5 de octubre de 1995, ARPRO LTDA y ARPRO SA, mediante comunicación escrita dieron oportuna respuesta a las anteriores observaciones así:

"1º respuesta a la observación 1.3.1.

La Unión Temporal conformada por la sociedades ARPRO LTDA, cuyos representantes legales son los señores JOSÉ CARLOS MATAMALA SEÑOR y LEONARDO MORA RODRÍGUEZ, en sus calidades de Gerente y Subgerente respectivamente y ARPRO S.A., cuyos representantes legales son los señores ^LEONARDO MORA RODRÍGUEZ y JOSÉ CARLOS MATAMALA SEÑOR, en sus calidades de gerente y subgerente respectivamente, en el momento de acordar la Unión Temporal con el objeto de presentar propuesta conjunta ante la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, nombraron como representante al Ingeniero JOSÉ AGUSTÍN BOLÍVAR RAMÍREZ. Sin embargo, hay que resaltar que el señor Arquitecto LEONARDO MORA RODRÍGUEZ en su calidad de gerente, representante legal, de APRO S.A., por un lado, y, Subgerente, representante legal, de APRO LTDA., por el otro, fue la persona quien firmó la carta de presentación de la oferta, en consecuencia el tener la representación legal de las dos compañías, tiene la'' capacidad suficiente para actuar en nombre de ellas, presentar la propuesta y firmar la carta de presentación."

(…).

2º. Respuesta a la observación hecha en el numeral 1.3.2.

En este punto valen las anotaciones hechas en el punto anterior. Sin embargo y en aras de una mayor claridad, nos permitimos recalcar que si bien es cierto que en el documento de Unión Temporal se acordó designar como apoderado al Ingeniero Civil JOSÉ AGUSTÍN BOLÍVAR RODRÍGUEZ para abonar la propuesta en nombre de las sociedades integrantes de la Unión, eso no significa que solo esa persona pueda hacerlo, ni que el hecho de dar poder signifique que se renuncie a las facultades inherentes al cargo de representante legal de las sociedades proponentes."

6º. Respuesta a Ia observación hecha en el numeral 1.3.6.

Tampoco es cierta la afirmación hecha en este punto, pues las dos sociedades proponentes que conforman la Unión Temporal CONSTRUCTORA ARPRO S.A. y ARPRO LTDA, si presentaron sus actas de Junta Directiva y de Junta de Socios respectivamente."

El 13 de noviembre de 1995, una vez evaluadas las propuestas, el Director de Infraestructura Aeroportuaria expuso a la Junta de Licitaciones y Contratos los puntajes finales de evaluación de las propuestas de acuerdo al Informe Técnico correspondiente, tal como se encuentra consignado en el acta No. 024/95, en el cual se calificaba con la más alta puntuación (74.17) a la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda. Habida cuenta de que se habían presentado observaciones por parte de los demás proponentes, se decidió consultar con los asesores jurídicos de la entidad antes de decidir.

— El 14 de noviembre de 1995, una vez hecha la consulta al Asesor Externo de la Unidad, la Junta de Licitaciones y Contratos recomendó no considerar la propuesta de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda. En desarrollo de la audiencia se concedió el uso de la palabra a los proponentes, entre los cuales intervino la Unión Temporal Arpro S.A. - Arpro Ltda., quien reiteró lo que había dicho en su carta del 5 de octubre de 1995;

— El 15 de noviembre de 1995 se reanudó la Audiencia Pública de Adjudicación, con la lectura de un documento aprobado unánimemente por la Junta de Licitaciones y Contratos de la Unidad, por medio de la cual se confirmó la recomendación de descalificar a la unión temporal conformada por las entidades demandantes.

1.2. Pretensiones 

Con base en el elemento fáctico expuesto, se presentaron las siguientes pretensiones:

"PRIMERA: Que es nulo el acto administrativo contenido en el acta de audiencia pública de la licitación pública 011/95, por medio de la cual el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, decidió adjudicar la referida licitación a la "UNION TEMPORAL CONSTITUIDA POR ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA Y ARQUIESTUDIO LTDA."

"SEGUNDA: Que igualmente es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución 07311 de 15 de noviembre de 1995, expedida por el Director de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, en desarrollo de la Licitación Publica 011 de 1995, por contrariar disposiciones de orden público que regulan la contratación administrativa, tal como se expondrá y demostrará más adelante.

"TERCERA: Que como consecuencia de la declaración anterior, y a manera de restablecimiento del derecho conculcado, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a mis poderdantes una suma mínima equivalente al valor asegurado en la póliza de seriedad de la propuesta por ellos presentada en desarrollo de la licitación 011/95, es decir, la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($250.000.000.00)"

"PRIMERA SUBSIDIARIA: En subsidio y a manera de restablecimiento del derecho conculcado se condene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL a pagar a favor de las sociedades CONSTRUCTORA APRO S.A. Y APRO LTDA., a título de indemnización de perjuicios, en su modalidad de daño emergente, la suma de CIENTO SETENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS OCHENTA MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS M/CTE ($171.580.656), que corresponde a la utilidad que hubieren obtenido mis poderdantes, de no habérseles despojado del contrato objeto de la licitación.

"CUARTA: Que las cantidades que constituyen el monto indemnizatorio, se actualicen en su cuantía en consideración a la pérdida del poder de compra del peso colombiano al momedía 29 de marzo de 19962nto de la expedición del proveído definitorio, a fin de que se compensen los efectos de esa pérdida del poder adquisitivo del dinero (inflación) entre la causación del daño y la fecha del fallo final y definitivo, de conformidad con los índices de precios al consumidor certificados por el Departamento Nacional de Estadística -DANE-. Así mismo se condene al pago del interés bancario corriente, certificado por la Superbancaria, sobre las sumas históricas halladas desde el momento de la causación hasta la fecha del fallo definitivo a título de lucro cesante.

"QUINTA: Que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, pagará a las sociedades demandantes, intereses comerciales sobre las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoría, e intereses moratorios después de ese término, tal como lo prescribe el artículo 177 del C.C.A.

"SEXTA: Que se condene en costas a las sociedades integrantes de la Unión Temporal ALFREDO MUÑOZ Y CIA LTDA - ARQUIESTUDIOS LTDA., si en el curso del proceso se opone a las pretensiones de la demanda."

3. Admisión de la demanda 

El 29 de marzo de 1996 se admitió la demanda mediante auto que fue notificado a la parte demandada, Aeronáutica Civil, el día 29 de marzo de 19962.

Por tener interés directo en el resultado del proceso se ordenó la notificación de este auto a los representantes legales de las sociedades Alfredo Muñoz y Cia. Ltda, y Arquiestudio Ltda., pero debido a que no fue posible, se procedió a emplazar a la sociedad Arquiestudios Ltda.3, y a la sociedad Alfredo Muñoz y compañía Ltda.4, mediante edicto fijado el 26 de agosto de 1996 y desfijado el 30 de agosto de 1996.

El 3 de septiembre de 1996 se notificó al representante legal de la Sociedad Arquiestudio Ltda. de la admisión de la demanda5, y habida cuenta de que no se pudo hacer lo mismo con Alfredo Muñoz y Cia, Ltda., se designó curador ad-litem6.

4. Contestación de la demanda 

4.1. Aeronáutica Civil 

La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil contestó la demanda mediante escrito en que se opuso a todas y cada una de las pretensiones principales y subsidiarias formuladas, reconoció como ciertos algunos hechos y negó la ocurrencia de otros7.

Como argumentos de la defensa, manifestó:

"El debate se centra en tomo al tema de la representación legal de la Unión Temporal CONSTRUCTORA APRO S.A. - APRO LTDA., constituida para efectos de participar en la Licitación tendiente a la escogencia del contratista a quien se adjudicaría el contrato de construcción... por cuanto al proceso licitatorio se presentó una propuesta suscrita por el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez, actuando al parecer a nombre de la sociedad Constructora Arpro S.A. Sin embargo, una vez estudiadas las diferentes propuestas presentadas, se pudo verificar por parte de vahos proponentes y por las misma AEROCIVIL que la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda... había designado previamente al señor José Agustín Bolívar Ramírez como su representante legal, y por lo tanto debía entenderse a esta persona como el único individuo autorizado para comprometer el nombre de la Unión Temporal Constructora Apro S.A. - Apro Ltda, dentro del proceso licitatorio.

"Debe recordarse además que en lo referente a las uniones temporales, la Ley 80 de 1993 es clara en exigir que la responsabilidad de las sociedades que la conformen deben delimitar sus responsabilidades en forma dará y específica. Esto al parecer se hizo en el escrito de constitución de la unión temporal, documento que sin embargo presente una sustancial deficiencia, cual es la falta de autorización por parte de la firma Constructora Arpro S.A. para la integración de la unión temporal con Arpro Ltda...

"Por otra parte, en una de las actas de juntas de socios arrimadas a la propuesta no se encuentra la autorización expresa que se requiere para constituir la Unión Temporal: en el acta número 115 de la sociedad Arpro Ltda, sí obra autorización para tal efecto, pero en el acta número 22 de la firma Constructora Arpro S.A. - y en ninguna otra - no aparece en parte alguna esa especial autorización, y por consiguiente mal podría entenderse estar autorizada dicha sociedad para tal negociación, ausencia que no más ni menos implica la falta de autorización social para comprometer a la empresa en el proceso licitatorio y la consecuente posibilidad de distraer la responsabilidad que es compete. En otras palabras, si bien el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez es el representante legal de las dos empresas, no es menos cierto que no está debidamente autorizado por el organismo social para comprometer la responsabilidad de Constructora Arpro S.A. en la conformación de Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda."

A título de excepción de fondo, la entidad demandada propuso la falta de legitimación de las sociedades Arpro S.A. y Arpro Ltda, para iniciar la acción contractual. En concreto dijo:

"...siendo la propuesta presentada en nombre de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda, la descalificada dentro del proceso licitatorio 011 de 1995, es éste y no otra la persona jurídica afectada con la decisión administrativa y por ende es la única legitimada para comparecer al proceso. Sin embargo, al presente proceso comparecen como demandantes las sociedades Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda, en forma independiente y por intermedio de su representante legal, el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez, y por ende la falta de legitimación por activa es evidente, debiendo prosperarla excepción propuesta."

4.2. Alfredo Muñoz y Cia. Ltda. 

El curador ad litem se opuso a todas las pretensiones y respecto de los hechos manifestó que se atenía a lo que se probara. No propuso ninguna excepción.8

5. Apertura del proceso a pruebas. Conciliación judicial 

El 6 de marzo de 1997, a través de auto, el a quo abrió el proceso a pruebas9

El 11 de septiembre de 1997 tuvo lugar la audiencia de conciliación, en desarrollo de la cual la entidad demandada manifestó que no tenia ánimo conciliatorio10.

6. Alegatos de conclusión de primera instancia 

El 2 de octubre de 1997 se dio traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión, y al agente del Ministerio Público para que rindiera su concepto11. Las demandantes12 y la entidad demandada13 reiteraron los argumentos que habían sido expuestos, respectivamente, en la demanda y en la contestación de la misma. También presentó sus alegatos el curador ad litem de Alfredo Muñoz y Cía. Ltda.14

7. Sentencia de primera instancia 

El 6 de agosto de 1998, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, resolvió que las pretensiones de la demanda no estaban llamadas a prosperar15.

El análisis de la Sala comenzó con la excepción propuesta de falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de la cual dijo que no prosperaba con base en la siguiente argumentación:

"Precisa la Sala que la falta de legitimación en la causa no conforma propiamente una excepción sino la ausencia de un presupuesto material que conlleva a la denegatoria de las pretensiones por no ser quien formula la demanda la llamada a aducirlas. La Unión Temporal no constituye una persona jurídica distinta de las personas naturales o jurídicas que la conforman y su razón de ser y marco de actuación se ubican dentro de la presentación de una oferta y la celebración y ejecución del contrato respectivo, luego mal puede pretenderse, como lo hace la señora apoderada de la parte demandada, que la acción que se instaure por actos administrativos devinientes del proceso licitatorio lo sea a nombre de aquella. Si la Unión Temporal carece de personería jurídica, como se anotó, no es sujeto procesal y, en consecuencia, carece de personería para comparecer como tal al proceso.

La acción para que sea declarada la nulidad del acto administrativo por medio del cual se adjudicó la Licitación y para que se condene a la indemnización de los perjuicios que se consideren causados, radica en cabeza de las personas integrantes de la Unión Temporal que presentó oferta y no resultó favorecida con la respectiva adjudicación".

Más adelante, respecto de los cargos de la demanda, en primer lugar, acerca de si tenía autorización el representante legal de las proponentes para presentarse a fa licitación, y acerca de si quien debía suscribir la propuesta era el representante de la Unión Temporal, dijo:

" ...en primer término, asiste razón a las actoras cuando afirman que el representante legal de la Sociedad Constructora Arpro S.A. no requería autorización o poder especial de su Junta Directiva para suscribir el Convenio de Asociación, pues tal como se desprende del Certificado de Existencia y Representación de la misma, el Gerente de ésta se encuentra facultado para celebrar contratos de asociación sin necesidad de tal autorización, la que sí se requería para presentar oferta y para celebrar el respectivo contrato, dada la cuantía de los mismos, autorización que efectivamente obtuvo, razón para concluir que por este aspecto se configura una falsa motivación del acto impugnado; es igualmente equivocada la apreciación según la cual la carta de presentación de la oferta debía ser suscrita por 'la persona designada como representante de la Unión Témporal, pues tal como se desprende del artículo 7°, de la Ley 80 de 1993 y se previo, expresamente, en el Pliego de Condiciones de la Licitación, aquella puede ser suscrita por el representante legal de las Sociedades que conforman la Unión Témporal, como ocurrió en el evento sub lite, pues el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez, quien suscribió la Carta de Presentación de la Oferta, ostentaba el carácter de representante legal de las dos sociedades entre quienes se suscribió el Convenio de Unión Temporal, pues desempeñaba el cargo de Gerente de la Sociedad Constructora Arpro S.A. y de Subgerente, con facultades de representación legal de la sociedad Arpro Ltda. Arquitectos Ingenieros, razón para concluir que por este aspecto se configura una falsa motivación en el acto acusado."

Respecto de la imposibilidad de considerar la propuesta en razón a que no se expresó la forma bajo la cual las entidades demandantes se presentaron a la licitación, si como persona natural, personas jurídicas, consorcio, unión temporal, sentenció el a quo que de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y con el pliego de condiciones de la licitación pública que dio lugar al litigio, se debía indicar con toda precisión la forma como tal presentación conjunta de la oferta se estaba dando. La supuesta falta de claridad en la propuesta Nevó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca a decir:

"En las circunstancias anteriores, es procedente afirmar y concluir que no se presentó realmente oferta por parte de la Unión Témporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda, Arquitectos Ingenieros, ante la vaguedad del sujeto de quien ella se pretende procede (sic) y, en consecuencia, mal puede recaer con fundamento en ella la adjudicación de una Licitación".

Con fundamento en lo anterior, se denegaron las pretensiones de la demanda.

8. Recurso de apelación

En su debida oportunidad las entidades demandantes presentaron el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca16, el cual lo concedió17; posteriormente, previa sustentación del mismo por parte del apelante, el Consejo de Estado admitió el recurso18.

Las bases jurídicas planteadas en la sustentación del recurso19 estuvieron dirigidas a controvertir el único argumento que empleó el a quo para denegar las pretensiones de la demanda. Tal argumento consiste en que la carta de presentación de la oferta no precisó quién era el oferente, si las dos sociedades, si una sola de ellas, si la persona natural que la suscribió, tampoco dijo bajo qué forma se presentaba, si como consorcio o como unión temporal, de suerte que la conclusión del Tribunal de Cundinamarca fue la de que debido a esa imprecisión no se podía considerar que se había presentado una oferta por parte de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda. Arquitectos Ingenieros.

Afirmó el apelante para controvertir la conclusión de la sentencia que la Aeronáutica Civil y el mismo a quo reconocieron en diferentes oportunidades la existencia de la unión temporal, la cual se acredita en los documentos presentados en la propuesta, como las pólizas de seguro y el acuerdo mismo de Unión Temporal.

9. Alegatos de conclusión de segunda instancia. Concepto Procuraduría 

Las entidades demandantes20 y la demandada21 presentaron los alegatos correspondientes mediante los cuales reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.

Por su parte, el Ministerio Público22pidió que se confirmara la sentencia apelada con base en las siguientes razones:

"No es posible determinar con claridad quién es el proponente; si lo es el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez, persona que a su propio nombre hace la presentación, declara no estar incurso en causal alguna de inhabilidad o incompatibilidad, declara que conoce el pliego y es quien se compromete en forma personal, a cumplir con los requisitos para la legalización y posterior ejecución del contrato, en caso de que éste le sea adjudicado; o, si en cambio, la proponente es la unión temporal constituida por las Sociedades Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda,, a quienes se describe en el capítulo de descripción de los proponentes.

En el capítulo siguiente, dedicado a la descripción de la unión temporal, reposa un documento fechado el 7 de septiembre de 1995, suscrito por los señores Leonardo Arturo Mora Rodríguez y José Carlos Matamala Señor, como representantes legales de Constructora Arpro S.A, y de Arpro Ltda. Arquitectos e Ingenieros. Allí quedó plasmado el convenio de esas dos sociedades de constituir una unión temporal en los términos del artículo 7º de la Ley 80 de 1993 con el objeto de presentar propuesta dentro de la licitación pública 011 de 1995, de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Las diferencias que se observan entre la carta de presentación de la propuesta y el capítulo de descripción de los proponentes, crean confusión en tomo a quien o quienes son realmente los proponentes."

Consideraciones de la Sala  

1. Asuntos previos 

Antes de resolver el caso concreto, la Sala procederá con el estudio de algunos aspectos preliminares, cuyo análisis es indispensable para el fallo.

1.1. Competencia del Consejo de Estado

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación que formuló la parte demandante*, en juicio de dos instancias, siendo competente para ello debido a que la pretensión mayor de la demanda asciende a $250'000.000.00, lo cual supera ampliamente lo exigido al momento de la presentación de la demanda, 15 de marzo de 1996, para que un proceso promovido en ejercicio de la acción de controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia23.

1.2. Impedimentos 

La Consejera Ruth Stella Correa Palacio manifestó a la Sala su impedimento para conocer del asunto, en razón a que en condición de Procuradora Delegada ante esta Sección del Consejo de Estado había rendido concepto sobre el particular24. En vista de ello, la Sala, mediante auto del 26 de marzo de 200725, aceptó el impedimento.

En el mismo sentido, la Consejera Myriam Guerrero de Escobar manifestó a los demás integrantes de la Sección Tercera del Consejo de Estado que estaba impedida para conocer de este asunto por el hecho de haber participado, como integrante de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la discusión y aprobación de la sentencia apelada26.

1.3. Excepción de falta de legitimación por activa 

La Aeronáutica Civil presentó como excepción de fondo "la falta de legitimación de las sociedad Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda, para actuar en este proceso". La fundamentó sobre la base de que las personas jurídicas que conformaban esta Unión Temporal no podían comparecer al juicio como tales, sino que debían hacerlo a través de la Unión Temporal que se había constituido para tal propósito, puesto que ... es esta y no otra la persona jurídica afectada con la decisión administrativa y por ende es la única legitimada para comparecer al proceso".

Al respecto se debe señalar, en primer término, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró "...no probada la ausencia de legitimación en la causa por activa aducida por la parte demandada", y que esta decisión no fue apelada por parte de la entidad demandada, puesto que las únicas apelantes fueron las compañías demandantes. De acuerdo con lo anterior, en virtud del principio de la no reformatio in pejus, no le está dado a la segunda instancia desmejorar la sentencia en relación con el apelante único, razón por la cual no es posible que la Sala entre a estudiar si en efecto había falta o ausencia de legitimación en la causa por parte de Arpro S.A. y Arpro Ltda., por cuanto una decisión contraria a los intereses de estas en relación con el punto, sería violatoria del principio referido.

2. Análisis del caso concreto 

En primer término, la Sala advierte que limitará el estudio del asunto a la competencia que le es propia, es decir, a los motivos de inconformidad con la sentencia que fueron expuestos por la parte demandante, en su condición de apelante único, dentro del escrito de sustentación correspondiente.

2.1. Fijación del litigio 

Con el propósito de determinar el punto en torno al cual se adelantará el análisis de la Sala, es indispensable recordar que el a quo reconoció en la sentencia que les asistía la razón a las entidades demandantes en relación con algunos de los cargos dirigidos en la demanda contra los actos proferidos por la Aeronáutica Civil: 

— en primer lugar, consideró el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que Leonardo Arturo Mora Rodríguez, en su condición de representante legal de las dos entidades proponentes que integraban la Unión Temporal, Arpro S.A. y Arpro Ltda., podía presentar la propuesta válidamente, sin que fuera necesario que el representante de la Unión Temporal, José Agustín Bolívar Ramírez, suscribiera la carta de presentación de oferta; 

— en segundo lugar, concluyó el a quo que el representante legal de Arpro S.A. estaba debidamente autorizado por los estatutos sociales 'de la empresa para celebrar contratos de asociación con otras entidades, sin necesidad de autorización de la junta directiva, y que para lo que sí precisaba de una autorización, pero en razón de la cuantía, era para la presentación de la oferta y para la celebración del respectivo contrato, autorización que, es bueno recordarlo, fue debidamente concedida. 

Como consecuencia de lo anterior, y de la condición de apelante único de la parte demandante, la Sala considera que no hay lugar para estudiar de nuevo estos asuntos, respecto de los cuales, no sobra decir, la Sala comparte lo resuelto por el a quo, 

Por tal razón, se considera que el motivo que dio lugar a la apelación fue el que expuso el a quo en la última parte de su argumentación, a saber: 

"Tal como lo preceptúa el parágrafo 1°, del artículo 7° de la Ley 80 de 1993 y lo prevé expresamente el Pliego de Condiciones de la Licitación Pública 011/95, la presentación conjunta de una propuesta por dos o más personas naturales o jurídicas requiere se indique, con toda precisión, si tales personas participan a título de Consorcio o de Unión Temporal y ello por las consecuencias jurídicas que de allí se derivan. 

En la Carta de Presentación de la Oferta suscrita por el señor Leonardo Arturo Mora Rodríguez no se indica si las Sociedades a las cuales representa legalmente, comparecen como Consorcio o como Unión Temporal, más aún, ni siquiera se indica que la oferta se presenta a nombre de estas dos Sociedades, omisiones que conducen a descartar o rechazar la oferta así presentada, pues no puede establecerse en forma cierta quien es realmente el Proponente y a qué título, quien asume las consecuencias jurídicas de la participación en la Licitación, quien debe suscribir, ejecutar y responder ante la Administración Licitante por el Contrato en caso de que éste sea adjudicado con fundamento en la Propuesta carente de la precisión aludida. En las circunstancias anteriores, es procede afirmar y concluir que no se presentó realmente oferta por parte de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda. Arquitectos Ingenieros, ante la vaguedad del sujeto de quien ella se pretende procede (sic) y, en consecuencia, mal pueda recaer con fundamento en ella la adjudicación de una licitación. 

En razón a que uno de los considerandos en que se apoya el acto acusado conserva toda su validez y es suficiente para sustentarlo, las pretensiones de la demanda han de ser denegadas." 

En la sustentación del recurso de apelación, manifestaron las entidades demandantes, en contra de lo concluido por el tribunal en el aparte que se acaba de transcribir, lo siguiente:

Si se revisa el acta de la audiencia pública de la Junta de Licitaciones, se encuentra que la Aeronáutica reconoce que la propuesta fue presentada por una Unión Temporal, a tal punto que para descalificarla argumentó que la misma no había sido suscrita por "la persona legalmente designada como representante de la Unión Temporal" y que Leonardo Arturo Mora "no ostenta poder específico para comprometer la sociedad ARPRO S.A. en la formación de la unión temporal".

Igualmente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconoce en la misma providencia del 6 de agosto de 1998 la existencia de la Unión Temporal al manifestar: "...se previo, expresamente, en el Pliego de Condiciones de la Licitación, aquella puede ser suscrita por el representante legal de las Sociedades que conforman la Unión Temporal, como ocurrió en el evento sub lite...".

"Además la existencia de la Unión Temporal se demuestra en todos los documentos presentados en la propuesta, tal como la póliza de cumplimiento y la póliza de seriedad de la oferta, en las cuales aparece como afianzado la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda. Arquitectos Ingenieros. Así mismo, se anexó el documento que contiene el acuerdo de Unión Temporal, en el cual se indica con precisión quién asume las consecuencias jurídicas de la participación en la Licitación, quién debe suscribir, ejecutar y responder 'ante la administración Licitante en caso de que el contrato le sea adjudicado.

Resulta por tanto curioso que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconozca que el señor Leonardo Mora podía suscribir la carta de presentación de la oferta al tener la calidad de representante legal de las dos sociedades que conforman la Unión Temporal, y por otra para, diga que la propuesta no fue presentada por la Unión Temporal.

No puede pretenderse que la no mención expresa de la Unión Temporal en la sola carta de presentación permita descalificar la mejor de las propuestas, con los perjuicios que ello conlleva para la administración pública al tener que contratar con un proponente que el ofrece condiciones menos favorables.

Lo anterior no se ajusta a los principios que rigen la contratación administrativa, ya que de la propuesta podía establecerse con toda precisión que el proponente era la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda, Arquitectos Ingenieros, a tal punto que la Aeronáutica misma y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca reconocen su existencia como quedó antes demostrado".

En atención a lo expuesto hasta el momento, las pruebas que se analizarán por parte de la Sala son las que guardan relación con el litigio que compete conocer a la segunda instancia, es decir, aquellas que están encaminadas a acreditar o a desvirtuar; si existió una unión temporal conformada por las compañías Arpro S.A. y Arpro Ltda.; si fue la unión temporal quien presentó la oferta, y cuáles eran las responsabilidades de los integrantes de la misma.

2.2. Análisis de las pruebas relacionadas con la descalificación de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda. 

2.2.1. Apertura de la licitación 

El Director Administrativo de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante la Resolución 3951 del 30 de junio de 199527, resolvió:

"ART. 1º—Ordenar la apertura de una Licitación cuyo objeto es contratar el diseño y construcción del nuevo almacén general, archivo, taller y áreas conexas de servicios aeronáuticos del Aeropuerto Internacional El Dorado, con el fin de reubicar y agrupar las áreas anteriormente descritas, de acuerdo con las especificaciones técnicas del respectivo pliego de condiciones.

ART. 3º—Se acepta la participación de consorcios y uniones temporales,"

2.2.2. Presentación de oferta de la unión temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda. 

Está probado en el proceso, mediante documento original28, que Leonardo Arturo Mora Rodríguez, en papel con membrete de Constructora Arpro S.A., presentó la oferta de conformidad con el texto modelo incorporado en los pliegos. La carta de presentación de la propuesta aparece suscrita por el señor Mora y por Agustín Bolívar, quien la suscribe en condición de ingeniero Civil matriculado y "abona" la propuesta en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 64 de 1978, según la cual, cuando el suscriptor de la oferta no sea ingeniero civil matriculado deberá ser respaldada por alguien que sí lo sea.

2.2.3. Acta 24/95 de la Junta de Licitaciones y Contratos. Sesión del 13 de noviembre. 

Obra en el expediente, en copia auténtica29, el Acta 24/95 correspondiente a la sesión del 13 de noviembre de 1995, en la cual se manifiesta:

"EL DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA AEREOPORTUARIA toma la palabra para exponer los puntajes finales de acuerdo con la evaluación técnica correspondiente:

ProponentePuntaje
1. Unión Temporal Alfredo Muñosy Cía Ltda. - Arquiestudios Ltda.69.37
2. Construcciones Uricel Ltda.69.99
3. Consorcio ZR Ingeniería Isaac Ackerman y Asociados Ltda.29.43
4. Unión Temporal Ávila Ltda. Equipos Universales Ltda. y Cia.61.01
5. Unión Temporal Sánchez Prieto Hnos. S.A. - Constructora las Gaiias S.A.73.84
6. Constructora A&C S.A.22.91
7. Unión Temporal Constructora Apro S.A. - Apro Ltda,74.17
8.Constructodo S.A.35.25
9. Consorcio Andrés Linares P. - Carlos Urías Rueda yC.I.C Ltda.65.21"

(...).

"En lo referente a las observaciones jurídicas hechas por los proponentes y por la Entidad a través de la DIVISIÓN DE ASISTENCIA LEGAL, los Miembros de la Junta recomiendan se consulte al Asesor Externo de la Unidad Dr. BERNARDO ORTIZ AMAYA, y una vez se conozca su concepto se tome una decisión de recomendación para la adjudicación."

De acuerdo con el texto transcrito, resulta completamente claro que la unión temporal integrada por las entidades demandantes estaba llamada a ser la adjudicataria del contrato, puesto que había obtenido el puntaje final más alto en la evaluación técnica realizada.

2.2.4. Acta 24/95 de la junta de licitaciones y contratos. Sesión del 14 de noviembre 

Se acredita en el expediente, mediante copia auténtica30, que el día 14 de noviembre de 1995 continuó la sesión que había sido suspendida para escuchar y analizar el concepto de los asesores jurídicos respecto de las observaciones presentadas por los proponentes. En el documento referido se señala;

"A continuación y con la presencia de Asesor Externo de la Unidad, Dr. BERNARDO ORTIZ AMAYA, los Miembros de la Junta después de analizar todas las observaciones jurídicas hechas a la propuesta por parte de los participantes y por la Entidad, deciden unánimemente lo siguiente:

7° El proponente mejor calificado es el distinguido con el numero siete (7) que corresponde a la unión temporal formada por APRO S.A. Y APRO LTDA, sin embargo se observa: a) Que la carta de dicha propuesta esta suscrita por el señor LEONARDO ARTURO MORA personalmente, sin mención de la unión temporal y con el aval técnico del señor Agustín Bolívar Ingeniero Civil con su correspondiente matrícula, pero que, en efecto, ha debido ser suscrita por el propio AGUSTÍN BOLÍVAR, que fue la persona legalmente designada como representante de la unión temporal; a) (sic) Que el mencionado señor Mora no ostenta poder especifico para comprometer a la sociedad APRO S.A. en la formación de la unión temporal proyectada pues la Junta Directiva de su sociedad tan solo le concedió poder para la celebración de un contrato por TRES MIL MILLONES DE PESOS para "La construcción del nuevo almacén general , taller y áreas conexas" sin mencionar autorización alguna para constituir la unión temporal ofrecida.

Por las razones anteriores, que constituyen deficiencias manifiestas de la propuesta en cuanto son un incumplimiento de claras disposiciones legales y de los numerales 3.2. y 3.4.1, del pliego de condiciones, la junta de licitaciones estima que la misma no puede ser considerada".

2.2.5. Acta No. 24/95 de la junta de licitaciones y contratos. Sesión del 15 de noviembre 

De conformidad con lo que está probado en el proceso, en copia auténtica31, el 15 de noviembre de 1995 se reanudó la sesión. En desarrollo de la misma, la Aeronáutica Civil presentó sus respuestas a las observaciones jurídicas de los proponentes, especialmente, en relación con la defensa que en su momento presentaron las demandantes para que se les reconociera como válida su propuesta, dijo:

"Respuesta a las observaciones jurídicas.

1. ARPRO S.A. y ARPRO LTDA., En cuando se refiere a la mención en objeto social ARPRO S.A, sobre la posibilidad de efectuar asociaciones. La entidad considera que si bien es cierto que en el certificado respectivo figura la posibilidad de efectuar asociaciones, este aspecto se relaciona dentro del marco de actividad social, más no las facultades requeridas para poder efectuar las mismas por parte del Representante Legal, quién según los estatutos requiere de autorización especial. EN el Acta correspondiente que obra en la propuesta consta que la Junta Directiva de la sociedad autorizó a su gerente señor MORA para celebrar un contrato de construcción hasta por TRES MIL MILLONES DE PESOS, pero en ninguna parte aparece la facultad para constituir una unión temporal con la otra Sociedad para participar en la licitación de la Aeronáutica Civil. Es bien sabido que los poderes para actuar en nombre de otro deben ser específicos y precisos a menos que se trate de un poder general y por lo tanto no puede presumirse que existe facultad para obrar en determinado sentido cuando la autorización no menciona la actividad que quiera desarrollarse.

(…).

Con base en lo anterior los Miembros de la Junta unánimemente deciden ratificar la recomendación hecha en la sesión ordinaria de Junta celebrada el día de ayer 14 de noviembre y leída en la audiencia pública del mismo día, en el sentido de adjudicar la licitación 011/95 a la UNIÓN TEMPORAL CONSTITUIDA POR ALFREDO MUÑOZ Y OSA. LTDA, Y ARQUIESTUDIO LTDA."

2.2.6. Adjudicación pública.

El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, mediante la Resolución 7311 del 15 de noviembre de 1995 "por la cual se hace una adjudicación pública", 32 en la parte considerativa y en la resolutiva, señaló:

"Considerando 

(…).

4. Que de acuerdo con el acta de cierre del 8 de septiembre de 1995, depositaron ofertas las siguientes firmas:

(...)

UNIÓN TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA.

(...)

10. Que en audiencia pública celebrada el día 14 de noviembre de 1995 en el Auditorio del Centro de Estudios Aeronáuticos a las 3:00 p.m., suspendida y reiniciada el 15 de noviembre de 1995 a las 4:00 p.m. se escucharon las observaciones de las firmas UNIÓN TEMPORAL ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA ARQUIESTUDIOS LTDA, (...) UNIÓN TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA.

11. Que una vez oídas y estudiadas las inquietudes presentadas en desarrollo de la diligencia, la Junta de Licitaciones y Contratos de la Unidad, obrando por unanimidad y teniendo en cuenta los principios de objetividad, economía y responsabilidad establecidos en la Ley 80 de 1993, decidió recomendar la descalificación de los proponentes (...) UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA.

12. Que como consecuencia de lo anterior, la Junta de Licitaciones después de sus deliberaciones y de haber considerado los interrogantes formulados por algunos proponentes durante el desarrollo de la audiencia pública como consta en el acta de fechas 14 y 15 de noviembre del año en curso, debidamente suscrita por los integrantes de la Junta, decidió recomendar la adjudicación del contrato a la UNIÓN TEMPORAL ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA - ARQUIESTUDIOS LTDA., por encontrar que conforme a lo previsto en el artículo 29 de la Ley 80 de 1993, constituye el ofrecimiento más favorable a los intereses de la entidad.

Que la Dirección General decide acoger las recomendaciones hechas por la Junta de Licitaciones y Contratos.

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Adjudicar el contrato para el Diseño y Construcción del nuevo Almacén General, Archivo, Taller y áreas conexas de servicios aeronáuticos Aeropuerto Internacional "EL DORADO" de la ciudad de Santafé de Bogotá. D.C., originado en la Licitación Pública 011 de 1995 a la UNIÓN TEMPORAL ALFREDO MUÑOZ Y CÍA LTDA. ARQUIESTUDIOS LTDA…

2.3. Análisis jurídico de la propuesta. Determinación de quién fue el oferente 

Con el objeto de definir quién fue el oferente en el proceso natatorio, la Sala determinará, como primera medida, que el problema que se debe afrontar para superar este litigio está referido a la interpretación de las declaraciones de voluntad.

2.3.1. Interpretación de las declaraciones de voluntad 

En efecto, el a quo ha considerado que en el presente caso no hubo claridad acerca de quién era el proponente: la persona natural (Leonardo Arturo Mora Rodríguez), las personas jurídicas (Arpro S.A. o Arpro Ltda., o ambas), la unión temporal (Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda.); con base en esa falta de claridad denegó las pretensiones de la demanda al concluir que "... no se presentó realmente oferta por parte de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda. Arquitectos Ingenieros, ante la vaguedad del sujeto de quien ella se pretende procede (sic) y, en consecuencia, mal puede recaer con fundamento en ella la adjudicación de una licitación".

Corresponde entonces adelantar un breve estudio sobre los métodos y criterios de interpretación de las declaraciones de voluntad, puesto que este es el punto de relevancia para concluir si la oferta se podía considerar presentada o no, y por quién.

Para ello habrá de mirarse, en primer lugar, lo que al respecto dispone la Ley 80 de 1993, marco normativo dentro del cual se desenvuelve principalmente este proceso.

La Ley 80 de 1993 prescribe:

"ARTÍCULO 13. DE LA NORMATIVIDAD APLICABLE A LOS CONTRATOS ESTATALES. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley...".

"ARTÍCULO 23. DE LOS PRINCIPIOS EN LAS ACTUACIONES CONTRACTUALES DE LAS ENTIDADES ESTATALES. Las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y responsabilidad y de conformidad con los postulados que rigen la función administrativa. Igualmente, se aplicarán en las mismas las normas que regulan la conducta de los servidores públicos, las reglas de interpretación de la contratación, los principios generales del derecho y los particulares del derecho administrativo".

"ARTÍCULO 28. DE LA INTERPRETACIÓN DE LAS REGLAS CONTRACTUALES. En la interpretación de las normas sobre contratos estatales, relativas a procedimientos de selección y escogencia de contratistas y en la de las cláusulas y estipulaciones de los contratos, se tendrá en consideración los fines y los principios de que trata esta ley, los mandatos de la buena fe y la igualdad y equilibrio entre prestaciones y derechos que caracteriza a los contratos conmutativos".

En los artículos transcritos se puede advertir que la interpretación de las normas de contratación estatal y de los contratos estatales mismos, entraña una suerte de cohabitación de elementos propios del derecho público y del derecho privado. En relación con los primeros, las normas transcritas nos indican la necesidad de consultar los principios de transparencia, economía, responsabilidad, los postulados de la función administrativa y (os principios del derecho administrativo; con referencia a los segundos, los artículos reseñados nos conducen a la aplicación de las disposiciones civiles y comerciales sobre la materia, así como también nos indican la necesidad de atender los dictados de la buena fe, la igualdad y el equilibrio de los contratos conmutativos. Todo lo anterior, bajo la cubierta armonizadora de los principios generales del derecho.

Si bien las normas referidas están dirigidas, en principio, a guiar la actividad hermenéutica cuando el objeto de la misma sean las normas de contratación estatal y los contratos estatales, la Sala considera que los principios y criterios de interpretación referidos resultan aplicables, mutatis mutandis, a las declaraciones de voluntad, como las ofertas, que hacen parte de la etapa previa a la celebración o perfeccionamiento del contrato.

Y piensa esto la Sala sobre la base de que los principios y criterios de interpretación constituyen solamente máximas de entendimiento que son susceptibles de aplicación a cualquier objeto jurídico o extra jurídico. Piénsese por ejemplo en el criterio que nos lleva a interpretar las partes de un todo en función de ellas mismas y del todo como un conjunto, y que al mismo tiempo nos previene de aislar esa parte que estamos interpretando del conjunto que ella integra. Este criterio de interpretación, que lo encontramos en forma de norma jurídica cuando se trata de interpretación de las leyes, de los contratos y de las pruebas, constituye, mediante la aplicación de la analogía iuris, una regla jurídica para la interpretación de las declaraciones de voluntad. Más aún, por fuera de lo jurídico, resulta evidente que cualquier mensaje que una persona quiera hacer llegar a otra, bien sea verbal o escrito, ha de entenderse en función del conjunto y no de las palabras aisladas y asépticas de la expresión única que se quiere interpretar.

De conformidad con lo anterior, afirma la Sala que los criterios de interpretación contractual y legal, al ser obras de la experiencia, de la lógica y del buen sentido, resultan aplicables a la interpretación de las declaraciones de voluntad; por tal motivo, considera de vital importancia para definir si la oferta fue presentada en nombre de la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda., recurrir a tres criterios de interpretación consagrados en la legislación nacional, a saber:

2.3.1.1. Búsqueda de la intención

En principio, los actos jurídicos en los cuales es relevante la voluntad del sujeto emisor, como es el caso de la oferta, deben ser entendidos de conformidad con la intención que subyace a la expresión.

Existe en la historia del derecho el precepto "falsa demonstratio non nocet", en virtud del cual la equivocada exteriorización u objetivación de la intención o voluntad del declarante no debe perjudicarlo. Si bien este principio no puede ser recibido para la totalidad de las situaciones, ni puede constituir una máxima absoluta, por cuanto tal cosa representaría un desconocimiento de los derechos del destinatario de la declaración a obligarse de acuerdo con lo que él entendió de la oferta, es-necesario puntualizar que cuando la exteriorización de la voluntad del declarante dé lugar a dudas, por su falta de claridad o ambigüedad, es necesario recurrir a elementos probatorios diferentes al texto para establecer cuál era su intención. En el caso concreto, como se verá con posterioridad, la "carta de presentación de la propuesta" ofrece lugar a dudas respecto de su contenido, alcance y de la voluntad de quien la suscribió, razón por la cual ha de recurrirse a otros elementos probatorios para desentrañar, su verdadero sentido.

De acuerdo con lo anterior, considera la Sala importante referir que el Código Civil incorpora el principio de interpretación de la búsqueda de la intención, en relación con dos objetos jurídicos diferentes, los contratos y la ley, respectivamente:

"Artículo 1618. Conocida claramente la intención de los contratantes, debe estarse más a ella que a lo literal de las palabras".

"Artículo 27. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consulta su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento."

La Sección Tercera del Consejo de Estado, acerca de la aplicación de este criterio de interpretación se ha pronunciado en numerosas oportunidades, entre las cuales resulta útil transcribir las siguientes:

"El poder de interpretación que tienen las partes de un contrato no se discute, ni en el derecho privado ni en el público. El mismo código civil en sus artículos 1618 y siguientes trae una serie de normas orientadoras a ese respecto.

Y es obvio que así sea porque en la ejecución y cumplimiento de los contratos pueden surgir discrepancias o dudas sobre el alcance de ciertas cláusulas o frases que entorpezcan su desarrollo. Discrepancias o dudas que deben ser despejadas en primer término por las mismas partes y que en última instancia será el juez el que las despeje cuando aquéllas no hayan logrado un acuerdo y como consecuencia se haya producido el rompimiento de la relación negocial.

Pero ese poder interpretativo que en el derecho privado es equivalente y río coercitivo, como que una de las partes no le podrá imponer a la otra una determinada interpretación, en el derecho público presenta unas características diferentes.'33

En el mismo sentido:

"Del texto anterior y dentro de una sana hermenéutica y para esto habrá que seguirse los artículos 1618 y ss del C.C., lo primero que se deduce del contenido de ia cláusula transcrita es la intención de las partes...”34

Finalmente:

"La Sala considera que a pesar de las incongruencias que presentó el contrato, este aspecto no solo debe analizarse a la luz de la mencionada disposición, sino también de otros preceptos contemplados en el Código Civil 1618 para la interpretación de los contratos. El propósito de esta norma no es otro que lograr que entre los contratantes prevalezca la voluntad real sobre la voluntad declarada.”35

Reitera la Sala que este principio de interpretación también puede ser aplicado a las declaraciones de voluntad, como es el caso de la oferta, cuando quiera que ellas den lugar a dudas y existan elementos probatorios, complementarios de la declaración misma, que, de manera coherente, puedan llevar a esclarecerlas.

2.3.1.2. Conservación de los actos jurídicos

Como una aproximación a la noción y utilización del principio de conservación de las declaraciones de voluntad, se puede señalar la consideración de Savigny de que “las manifestaciones de voluntad dudosas deben interpretarse de manera que el negocio jurídico pueda mantenerse, y no de manera que pierda efecto"36. De acuerdo con Messineo, tal principio se constituye en "...un modo mediante el cual el ordenamiento jurídico viene en auxilio de las partes, supliendo la imperfecta manifestación de voluntad o salvando los efectos del contrato que utilitatis causa, deben escapar a las razones de invalidez, rescisión o de resolución'37.

Este criterio de interpretación está consagrado en el Código Civil:

"Artículo 1620. El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno."

En relación con el mismo, la Sección Tercera ha dicho:

“Frente a cláusulas abiertamente contradictorias, el Código Civil establece en su artículo 1620, aplicable al contrato estatal (art. 13 Ley 80 de 1993), que: "El sentido en que una cláusula puede producir algún efecto, deberá preferirse a aquel en que no sea capaz de producir efecto alguno."; lo cual permite señalar que, en el caso concreto, debe preferirse en la interpretación del contrato, lo acordado por las partes en las cláusulas quinta y sexta, por sobre lo señalado en la cláusula primera del mismo en lo que se refiere a la modalidad de "precio global"38

2.3.1.3. Interpretación sistemática o coherente

Este criterio interpretativo pone de presente la correlación que existe entre las partes constitutivas del discurso, como de cada manifestación del pensamiento, y su referencia común al todo del que hacen parte: correlación y referencia que hacen posible la iluminación recíproca del significado entre el todo y los elementos constitutivos39. Constituye un principio evidente de técnica de interpretación textual, que al dirigirse a aclarar el sentido de una declaración de índole jurídica, ordena que el significado de las declaraciones no puede ser segmentado, sino que deba ser atribuido al conjunto de la intención del declarante; es decir, que en presencia de una o varias cláusulas, dentro de un contrato; o de uno o varios artículos, dentro de una ley; o de una o varias leyes dentro del ordenamiento jurídico; o de una o varias declaraciones, dentro de una propuesta para una licitación pública, se debe considerar que hacen parte de un todo, y es por medio de la luz de cuanto emerge del conjunto de la declaración entera, que se determina el sentido jurídico propio del objeto interpretado.

Sobre el plano práctico, este criterio se impone como un instrumento útil que, además de contribuir al esclarecimiento del sentido de las declaraciones, permite valorar de forma negativa y rechazar las interpretaciones que pretenden aislar una parte de la declaración, o a alguna declaración dentro del conjunto de otras muchas; también elimina las situaciones específicas que resultan incoherentes.

El Código Civil lo incorpora, en relación con la interpretación de los contratos:

"Artículo 1622. Las cláusulas de un contrato se interpretarán unas por otras, dándosele a cada una el sentido que mejor convenga al contrato en su totalidad/'

También el Código Civil lo contempla, en relación con la interpretación de la ley:

"Artículo 30. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una ley puede ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan sobre el mismo asunto."

Por su parte, el Código de Procedimiento Civil hace referencia a él en las siguientes normas:

"Artículo 187. Apreciación de las pruebas. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos.,."

"Artículo 258. Indivisibilidad y alcance probatorio del documento. La prueba que resulte de los documentos públicos y privados es indivisible, y comprende aun lo meramente enunciativo siempre que tenga relación directa con lo dispositivo del acto o contrato".

La Sección Tercera ha dado utilización a este criterio, y en la providencia que a continuación se transcribe presenta una explicación íntegra de la hermenéutica contractual estatal:

"Bien sabido se tiene que las reglas de interpretación de los negocios jurídicos y, específicamente, de los contratos, indican que cuanto lo primero ha de averiguarse la denominada voluntad común de los contratantes, entendiendo por ella el contenido perseguido por las partes, en aplicación de la denominada interpretación subjetiva o histórica, a la que se refiere claramente el art. 1618 del Código Civil y de no ser ello posible, bien por carencia de una literalidad suficientemente expresiva o por deficiencias en la claridad y precisión de la redacción impartida por las partes al negocio, puede el juez, dentro del respecto del contenido negocial, optar por aplicar los principios de la conservación del contrato, así como acudir a las prácticas generales en el ámbito contractual de que se trate, para dirimir ambigüedades y disparidades que una defectuosa redacción de los términos técnico jurídicos pueda generar en la búsqueda de la recta inteligencia del negocio objeto de interpretación.

...aplicando las reglas interpretativas contenidas en los arts. 1620 y 1622 del Código Civil que enseñan que ha de preferirse la interpretación que produzca algún efecto a aquella que no lo produzca - principio de conservación o favor contractas ~ y la referida a la denominada interpretación sistemática, esto es, la que sugiere la consideración recíproca de las cláusulas del contrato, pues se parte de la base de que el significado de cada una de ellas es diferente a la consideración de todas en conjunto, prefiriéndose una interpretación del contrato como un todo coherente..

Esta, en sentir de la Sala, la interpretación más ajustada al contenido del negocio y aquella que por lo demás permite encontrar el máximo de utilidad de las cláusulas objeto de interpretación, principios estos que son de cabal aplicación en el ámbito de la contratación estatal por así disponerlo expresamente el art. 23 de la Ley 80 de 1993.40

2.3.2. La oferta como una declaración de voluntad

Teniendo en cuenta que el objeto a ser interpretado en el sub judice es una oferta, es necesario recordar que la Sección Tercera del Consejo de Estado, respecto de aquella como una declaración de voluntad, ha dicho:

"Sobre la naturaleza jurídica de la propuesta que se formula por el particular interesado en la invitación de la administración, los estatutos contractuales y particularmente los pliegos de condiciones señalan los requisitos y formalidades que ésta debe atender, tales como los relativos al sujeto o calidades que debe reunir el potencial oferente, los del objeto, su forma, etc., y en general todos los pormenores que la administración exige para que ésta sea jurídicamente eficaz y válida, que lo será si se ajusta material y formalmente al pliego de condiciones, "La propuesta implica un sometimiento al pliego de condiciones y quien propone es porque tiene conocimiento de éste y se somete a sus exigencias".

Para José Roberto Dromi la presentación de la oferta (acto jurídico del proponente) traduce una declaración de voluntad que tiene por fin inmediato establecer, crear y modificar derechos o relaciones jurídicas entre el proponente, el licitante y demás oferentes que participan en el procedimiento41.

En consecuencia, se procederá a analizar el material probatorio correspondiente y a aplicar, en la medida de lo posible, los criterios referidos.

2.3.3. Oferta 

La "carta de presentación de la propuesta" objeto del litigio decía:

"Santafé de Bogotá, D. C. Septiembre 8 de 1995

Señores

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL

Santafé de Bogotá, D.C.

El suscrito, LEONARDO ARTURO MORA RODRÍGUEZ, de acuerdo con las condiciones generales que se especifican en los documentos de la Contratación, hace la siguiente propuesta para realizar (sic) EL DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN NUEVA PARA LA REUBICACIÓN DEL ALMACÉN GENERAL, TALLER Y ÁREAS CONEXAS DE SERVICIOS AERONÁUTICOS DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL EL DORADO -Licitación 011 de 1995, y en caso de que se (sic) me sea aceptada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, me comprometo a firmar el contrato correspondiente. Además declaro:

a. Que no (sic) encuentro incurso en ninguna de las causales de inhabilidad e incompatibilidad establecidas en los artículos 8º y 9º de la Ley 80 de 1993 y demás normas sobre la materia y que tampoco nos encontramos en ninguno de los eventos de prohibiciones especiales para contrata con el Estado.

b. Que ninguna persona o entidad distinta de las aquí nombradas tiene intereses en esta propuesta ni en el contrato que como consecuencia de ella llegare a celebrarse y que por consiguiente solo compromete a los firmantes.

c. Que he visitado el sitio de la obra y tomado cuidadosa nota de sus características y de las condiciones que pueden afectar su ejecución,

d. Que conozco y acepto el presente pliego de condiciones con todos sus anexos.

e. Que hemos recibido los siguientes adendos de la presente licitación:

Adendo No. 1 - Agosto/95

Adeudo No. 2 - Agosto 25/95 Adendo No. 3 - Septiembre 4/95

f. Que me comprometo a ejecutar la obra objeto de la presente licitación en un plazo de días calendario, contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única de cumplimiento por parte de la Unidad.

g. Que si se me adjudica el contrato me comprometo a cumplir con todos los requisitos para su legalización y posterior ejecución.

h. Que nos encontramos a paz y salvo con el Tesoro Nacional por concepto de Impuestos de renta y complementarios.

i. Que al frente de la obra en calidad de Director estará el Ingeniero AGUSTÍN BOLÍVAR con matrícula profesional 2520240360 del Consejo Profesional de Ingeniería y Arquitectura de Cundinamarca.

j. Que el valor de la propuesta es la suma de $2.298.305.294.00

k. Que la presente propuesta consta de folios debidamente numerados.

Acompaño los documentos exigidos en el presente pliego de condiciones, diligenciados en la forma señalada en los formatos anexos.

NOMBRE: LEONARDO ARTURO MORA RODRÍGUEZ

NIT O C.C. No.: 19.287.494 DE BOGOTÁ

MATRÍCULA No.: 2570018505CND

DIRECCIÓN: CALLE 91 No. 8-80

CIUDAD: SNTAFE DE BOGOTÁ

(firmado) 

FIRMA Y SELLO

NOTA: Para llenar cuando el representante legal de la firma no sea Ingeniero Civil:

De acuerdo a lo expresado en la Ley 64 de 1978 y debido a que el suscriptor de la presente propuesta no es el Ingeniero Civil matriculado, yo AGUSTÍN BOLÍVARIngeniero Civil, con Matrícula 2520240360 del Consejo Profesional de Ingeniería y Arquitectura de Cundinamarca y con C.C. No. 79.286.759 de Bogotá abono la presente propuesta” 42

(firmado) “. 

2.3.4. Acuerdo de constitución de la unión temporal

A continuación se reproducirán los apartes y las cláusulas del acuerdo de "Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda.'43, que más importancia tienen para el subjudice:

"Entre los suscritos LEONARDO ARTURO MORA RODRÍGUEZ ... actuando en su calidad de Gerente y por tanto Representante Legal de la Sociedad CONSTRUCTORA ARPRO S.A...., JOSÉ CARLOS MATAMALA SEÑOR... en su calidad de Gerente y por tanto Representante Legal de ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS... hemos convenido en celebrar el presente acuerdo de UNIÓN TEMPORAL en los términos de la Ley 80 de 1993, el cual se regirá por las siguientes estipulaciones:

PRIMERA: UNIÓN TEMPORAL. CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS (Los Unidos) se asocian de acuerdo con la ley en una UNION TEMPORAL para presentar propuesta conjuntamente dentro de la LICITACIÓN PÚBLICA 011 de 1995 para el "Diseño y Construcción del Nuevo Almacén General. Archivo,- Taller y áreas conexas de servicios aeronáuticos del Aeropuerto Internacional El Dorado de la Ciudad de Santafé de Bogotá, D.C." y para ejecutar el respectivo contrato en caso de ser adjudicado. La Unión Temporal se denomina "CONTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA.": tendrá domicilio en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C. y una duración igual al tiempo que demande la ejecución del Contrato de Diseño y Construcción y un (1) año más, celebrado por el Consorcio con la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, el cual no formará una persona jurídica adicional, ni podrá reputarse como sociedad ni siquiera de hecho, toda vez que las partes no realizan ningún aporte de capital y pretenden tan solo colaborarse mutuamente y determinarlas consecuencias de dicha colaboración.

SEGUNDA.- CONDICIÓN.- El perfeccionamiento de la Unión está determinado a la adjudicación que haga la UNIDAD ADMINSTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL a la propuesta presentada por los Unidos.

(…).

DÉCIMA PRIMERA.- REPRESENTACIÓN DE LA UNIÓN TEMPORAL- Los Unidos designan como representante de la Unión Temporal al Ingeniero JOSÉ AGUSTÍN BOLÍVAR RAMÍREZ...; los términos y el alcance de la designación se encuentran en los poderes que cada Unido le ha entregado al Ingeniero Bolívar Ramírez. PARÁGRAFO.-Para efectos de abonar la propuesta objeto de este Consorcio ante la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, los Unidos designan al Ingeniero Civil JOSÉ AGUSTÍN BOLÍVAR RAMÍREZ...".

2.3.5. Descripción de la unión temporal 

Dentro de la propuesta presentada por la unión temporal se encuentra la descripción detallada de las compañías proponentes bajo los títulos de- "Evolución de las compañías", "Equipo", "Proyectos en desarrollo", "Principales dientes"44

2.3.6. Póliza de seguros 

El 7 de septiembre de 1995 fa compañía Mundial Seguros emitió la "póliza única de cumplimiento a favor de entidades estatales", número P - A0004698, y el certificado P - A0015242, documentos en los cuales aparece como tomador y afianzado el "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS" y el asegurado o beneficiario era la "UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL”45

2.3.7. Otros documentos donde se hace mención de la unión temporal como
proponente 

Dentro de la propuesta entregada a la Aeronáutica Civil por parte de las entidades demandantes, aparecen otros documentos en los que se hace referencia a la existencia de la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. Y ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS", y a su condición de proponente en la licitación.

Entre otros:

— Acta 115 de la Junta de Socios de ARPRO LTDA, donde se autoriza al
gerente de la misma a realizar una unión temporal con ARPRO S.A. para
presentarse a la licitación pública 011 de 1995 de la Aeronáutica Civil46;

— Documento denominado "CRONOGRAMA DE DISEÑO DEL NUEVO ALMACÉN
GENERAL TALLERES Y ÁREAS CONEXAS DEL SERVICIO AEROPORTUARIO DEL AEROPUERTO INTERNACIONAL EL DORADO.", en el cual se lee que fue presentado por "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA."47

Documento denominado "PLANEACIÓN OPERATIVA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO ALMACÉN GENERAL TALLER Y ÁREAS CONEXAS", en el cual se dice que "Constructora Arpro S.A. y Arpro Ltda, cuentan con disponibilidad tanto económica como de personal para iniciar la obra una vez se legalice el contrato".48;

Documento de programación de la obra, titulado "DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO ALMACÉN GENERAL AEROCIVIL - AEROPUERTO INTERNAL EL DORADO", en el cual se advierte, textualmente, que es presentado por "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA.”49

Documento de organización de la obra, titulado "ORGANIGRAMA DEL PROYECTO CONSTRUCCIÓN DEL NUEVO ALMACÉN GENERAL AEROCIVIL", que aparece presentado por "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA."50

Documento titulado "EXPERIENCIA DEL PROPONENTE", donde se señala que el "NOMBRE DEL PROPONENTE" es "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA."51

Documento titulado "ORGANIGRAMA DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN ALMACÉN GENERAL AEROCIVIL", que aparece presentado por "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"52

— En el documento denominado en el índice "CANTIDADES DE OBRA Y ANÁLISIS UNITARIOS (FORMULARIO 6-3)" se hace constar que el proponente es "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"53

— En el documento denominado "PROGRAMACIÓN DE UTILIZACIÓN DE
EQUIPO" se hace constar que el proponente es "UNION TEMPORAL
CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"54;

— En el documento denominado "INVERSIÓN DEL ANTICIPO" se hace constar que el proponente es "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"55

— La información sobre el estado financiero de las entidades que integran la unión temporal, aparece lo pertinente a Arpro S.A. y Arpro Ltda.56

— Dentro del documento llamado "INFORMACIÓN DE CONTRATOS EN EJECUCIÓN" se hace constar que el proponente es "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. -ARPRO LTDA”57

— En el documento titulado "ANÁLISIS DE COSTOS" consta que el proponente es
"UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"58

2.3.8. Aplicación de los criterios de interpretación a los documentos que constituyen la oferta 

Ha de señalarse, en primer lugar, que la oferta está constituida por una diversidad de documentos y no solamente por la "carta de presentación de la propuesta", la cual, como su propio nombre lo indica, es solo la forma como se introduce al destinatario, en este caso, a la entidad licitante, la totalidad de los elementos que conforman la oferta. En consecuencia el entendimiento de la oferta debe estar guiado por la comprensión de todos los documentos en función de ellos mismos y del conjunto que integran, y jamás debe limitarse a lo que la "carta de presentación de la propuesta" indica.

En ese orden de ideas, la Sala ha encontrado en la "caria de presentación de la propuesta":

— que el texto es ambiguo en tanto que en el encabezado del documento y en cinco de sus literales (a, c, d, f, g) se utiliza la primera persona del singular para hacer las declaraciones y asumir los compromisos correspondientes, mientras que en tres de los literales (b, e, h) se utiliza la primera persona del plural con el mismo propósito; se podría pensar por aquellos puntos en los que se utiliza la primera persona del singular que se está haciendo la propuesta por parte de una persona natural, y por los otros, que la oferta la hace una persona jurídica o una unión temporal; no obstante, un representante de una entidad, hablando en primera persona del singular, puede actuar válidamente en nombre de la entidad. En todo caso el texto no es claro y deja un amplio espacio para las dudas, cosa que resulta ampliamente reprochable al oferente;

— que la oferta se presentó en papel membrete de Arpro S.A. Esto hace dudar respecto de si la propuesta la presentó esa compañía o la unión temporal;

— que la oferta fue suscrita por Leonardo Arturo Mora Rodríguez, quien, para la fecha de firma de la misma, era representante legal de ARPRO S.A, en condición de gerente de la misma59, y representante legal de ARPRO LTDA ARQUITECTOS INGENIEROS, en condición de subgerente de la misma60;

— que la carta de presentación de la propuesta fue suscrita por parte de Agustín Bolívar, en calidad de Ingeniero Civil registrado que abonaba la oferta; el señor Bolívar también tenía, de conformidad con el acuerdo de unión temporal suscrito entre las entidades demandantes, la condición de representante de la unión;

De acuerdo, con lo anterior, la falta de claridad de la "carta de presentación de 'la propuesta" hace obligatorio para el intérprete judicial discernir, con fundamento en lasdemás pruebas obrantes en el proceso, si se presentó efectivamente una oferta, y quién fue el oferente. Para dar luz a la oscuridad y ambigüedad que se advierte en e documento referido, ha de analizarse el material probatorio con base en os criterios de interpretación expuestos antes (es decir, búsqueda de la intención del declarante, interpretación sistemática o coherente de la declaración y conservación de los actos jurídicos).

En consecuencia, la Sala se permite presentar sus conclusiones del análisis del material probatorio:

— el acuerdo de la "Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda." en la cláusula primera, de manera inequívoca y transparente, estableció que entre las compañías demandantes se dio una unión temporal con el fin único y exclusivo de presentarse a la licitación de' la Aeronáutica Civil, Al respecto, La Sala observa que resultaba muy fácil para la Aeronáutica Civil confirmar si existía o no unión temporal, pues de la simple lectura del acuerdo, el cual hacía parte integrante de la oferta y debía ser leído de manera armónica con la "carta de presentación de la propuesta"] se podía concluir que, en efecto, se presentó una oferta y que el oferente fue la "Unión Temporal Constructora Arpro S.A. – Arpro Ltda."

— el acuerdo de constitución de la "Unión Temporal Constructora Arpro S.A. - Arpro Ltda.", en la cláusula décima primera, designó como representante de la unión temporal al Ingeniero Agustín Bolívar, quien suscribió la "caria de presentación de la propuesta", no en ejercicio de tal condición, sino como el ingeniero civil inscrito que abonó la propuesta. Llama poderosamente la atención de la Sala el criterio tan estricto que utilizó la Aeronáutica Civil, y que acogió e a quo, para descalificar al oferente con base en la "carta de presentación de la propuesta", por cuanto resultaba evidente que este documento no constituía la totalidad de la oferta y que la firma del señor Bolívar dentro del documento, así o fuera como representante de la unión, acompañada de la firma del representante legal de las dos compañías integrantes de la unión, Leonardo Arturo Mora, sugerían una interpretación más flexible. Esto último en razón no solo a lo que implica un acto de voluntad de suscribir un documento, sino a los demás elementos probatorios que a continuación se analizan;

— El documento en el cual se describió la unión temporal, que hacia parte integrante de la oferta, de manera inequívoca, señaló que las integrantes de la unión temporal eran las compañías Arpro S.A. y Arpro Ltda.;

— La póliza de seguros expedida por Mundial Seguros, definió claramente que el tomador y afianzado era la unión temporal;

— Al menos once documentos más, de los que se incorporaron a la oferta, constatan que el proponente era la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA"

2.3.9. Determinación de las responsabilidades de los miembros de la Unión Temporal en el acuerdo de constitución de la misma. 

En la sentencia apelada, el a quo también reprocha la falta de determinación en la oferta acerca de quién asume las consecuencias jurídicas de la participación en la licitación. Al respecto, la Sala confrontará lo dispuesto en la ley con algunas de las cláusulas del acuerdo celebrado para la constitución de la unión temporal, y concluirá si en la oferta se incluía efectivamente la asignación de las responsabilidades correspondientes.

En tal sentido, el artículo 7° de la Ley 80 de 1993 dispone:

"Para efectos de esta ley se entiende por:

(...)

2°. Unión Temporal: cuando dos o más personas en forma conjunta presentan una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato, respondiendo solidariamente por el cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado, pero las sanciones por el incumplimiento de las obligaciones derivadas de la propuesta y del contrato se impondrán de acuerdo con la participación en la ejecución de cada uno de los miembros de la unión temporal.

Parágrafo 1°. Los proponentes indicarán si su participación es a título de consorcio o unión temporal y, en este último caso, señalarán los términos y extensión de la participación en la propuesta y en su ejecución, los cuales no podrán ser modificados sin el consentimiento previo de la entidad contratante."

En el Acuerdo de Unión Temporal claramente se disponía fa responsabilidad de cada uno de sus integrantes, como lo demuestran las siguientes disposiciones contractuales:

"TERCERA.- RESPONSABILIDAD.- En la ejecución de las obras contratadas, los Unidos responderán contractual y extracontractualmente, ante la UNIDAD ADMINSTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL solidaria y mancomunadamente por la ejecución y cumplimiento total de la propuesta y del objeto contratado. PARÁGRAFO PRIMERO: En el caso de presentarse sanciones por parte de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, por cualquier causa, ésta será cancelada por el Unido que la motivó o causó, sin tener derecho a reclamación alguna contra el Unido que ha cumplido con su obligación. PARÁGRAFO SEGUNDO.- Sin perjuicio de la responsabilidad estipulada, en el caso de existir responsabilidad única de uno de los Unidos por un incumplimiento, falta de ejecución, trabajo defectuoso, pago indebido, falla por mala calidad de los materiales o cualquier otra situación que no permita el cabal cumplimiento del contrato adjudicado, deberá asumir con sus propios medios el saneamiento de la situación, para lo cual o bien se encargará directamente de la obligación o cancelará al otro Unido ésta, si el segundo la ha asumido."

"QUINTA,- EJECUCIÓN DE LA OBRA.- Los Unidos suministrarán los elementos necesarios y ejecutarán la totalidad de las obras requeridas para el cabal cumplimiento del contrato adjudicado, en el lugar convenido y con plena autonomía técnica y de dirección, utilizando para el efecto sus recursos humanos y técnicos, pero especialmente Constructora Arpro S.A. se encamará de la ejecución total de las Obras Civiles y de Ingeniería en general requeridas: Arpro Ltda.., por su parte se encargará del diseño arquitectónico v coordinación de diseños estructurales, eléctricos e hidráulicos."

"DÉCIMA.- CESIÓN E INCUMPLIMIENTO.- Los Unidos acuerdan que solo podrán ceder a terceros parte de sus obligaciones adquiridas frente a la entidad contratante (adjudicante) con la previa y escrita autorización de esta entidad. De igual manera no podrán ceder en cabeza del otro Unido ni todo ni parte de las obligaciones adquiridas en esta Unión y en el contrato a celebrarse con la entidad contratante (adjudicante). PARÁGRAFO.- En el caso de incumplimiento sobre las obras o suministros a que se obliga cada Unido frente al Objeto de este acuerdo v para evitar una eventual declaratoria de caducidad, el otro podrá ejecutarlas o suministrarlos siempre que esto sea posible: los costos de la obra y la utilidad reconocida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL sobre la porción de la obra en mención, pertenecerán a la parte que cumplió o suministró." (Subrayado fuera de texto)

De conformidad con el texto transcrito, la Unión Temporal Constructora Arpro S.A. -Arpro Ltda, cumplía con las prescripciones legales y estaba habilitada para ser la adjudicataria de la licitación.

2.4. Conclusión 

La aplicación de los criterios de interpretación referidos hacen concluir a la Sala que hubo un error en la interpretación de la oferta por parte de la Aeronáutica Civil que llevó a la descalificación de la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. –

ARPRO LTDA". De conformidad con lo expuesto en los apartes anteriores, la "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA" era la proponente con el mejor puntaje total, y como resultado de la descalificación por los aspectos jurídicos referidos no pudo ser la adjudicataria del contrato, cosa que le ocasionó los daños y perjuicios que a continuación se liquidarán.

Infortunadamente, para el a quo pudo más una interpretación restrictiva de la oferta, en virtud de la cual se asumió que el único documento que constituía la oferta y que debía ser objeto de entendimiento para determinar la existencia de la unión temporal y el nombre del proponente era la "carta de presentación de la oferta". De acuerdo con la explicación que se ha dado por parte de la Sala, este documento no abarca en su totalidad el concepto de oferta, dado que solo constituye un elemento de lo que es la propuesta en sí, y cualquier duda que emerja en relación con la "carta de presentación de la oferta" no puede resolverse sin recurrir a una interpretación que busque la voluntad del proponente, y que procure hallarla con la utilización de los demás documentos que integran la propuesta, de manera armónica y sistemática. Si lo anterior no resultare suficiente para concluir que en efecto existió una oferta y que esta fue presentada por la "UNIÓN TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA.", ha de consultarse el criterio de interpretación en virtud del cual se debe preferir la interpretación de la declaración de voluntad que le brinde efecto sobre aquella que se lo quite, de forma tal que en este escenario la oferta también sería válida.

En consecuencia, la Sala declarará la nulidad de los actos demandados y ordenará el restablecimiento del derecho respectivo.

3. Restablecimiento del derecho. Liquidación de perjuicios 

El éxito de la prosperidad de las pretensiones en estos juicios, según ha dicho la Sala, depende de la prueba que permita inferir que la propuesta del demandante merecía ser, de acuerdo con los criterios objetivos de selección, la adjudicataria, por cumplir con todos los requisitos de los pliegos de condiciones y por haber obtenido el mayor puntaje en la calificación.61

En el caso concreto, "UNION TEMPORAL CONSTRUCTORA ARPRO S.A. - ARPRO LTDA", tal y corno se acredita en el Acta 24/95, correspondiente a la sesión del 13 de noviembre de 1995, obtuvo la más alta calificación (74.17), razón por la cual le correspondía el derecho a ser el adjudicatario de la licitación.

Reiteradamente ha dicho también la Sala que si la administración pública hace la adjudicación a quien no presentó la mejor propuesta, el afectado tiene derecho a demandar el pago de los perjuicios que con tal conducta antijurídica se le hayan causado. Estos, generalmente, corresponden al monto de la utilidad esperada en el contrato que se le privó de celebrar y ejecutar, tal y como se señaló en sentencia de 27 de noviembre de 2002 (Exp. 13.792), en los siguientes términos:

"...Definido como está que el sujeto al que se priva ilegal e injustamente del derecho a ser adjudicatario del contrato se le causa un perjuicio material que se traduce en la pérdida de la utilidad esperada con la ejecución del contrato, y precisado también que esa utilidad esperada es lucro cesante por tratarse de un perjuicio futuro cierto, la Sala comparte lo dicho por el tribunal para que el cálculo del valor de la indemnización incorpore, en este caso, el ciento por ciento (100%) de esa utilidad (...).

Si el daño causado al no adjudicatario del contrato estatal se traduce en la pérdida de la utilidad esperada, ¿cuál es el fundamento real para considerar que el proponente en situaciones normales no habría de percibir la totalidad de esa utilidad?

(...).

Sin embargo ahora la Sala considera que, dada la naturaleza del perjuicio FUTURO Y CIERTO, en las más de las veces el quantum del mismo es determinable mediante la valoración de la propuesta que contiene por lo general LOS COSTOS DIRECTOS E INDIRECTOS EN QUE INCURRIRÁ EL OFERTANTE de adjudicársele la licitación o el contrato, según su caso y de los demás medios de prueba que demuestren cual sería el monto probable de la utilidad esperada, es decir la que no incorpora la fuerza de trabajo ni los costos directos ni indirectos en la realización del trabajo.

Estima también que es procedente reconocer al proponente la totalidad de la utilidad que esperaba, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, si se tiene en cuenta que este estatuto prevé el derecho del contratista a percibir las utilidades proyectadas, en varias de sus disposiciones (...).

(...).

Lo anterior también permite afirmar que si un proponente superó todas las pruebas y evaluaciones propias del proceso de selección del contratista, obtuvo el mejor puntaje y se hizo merecedor a la adjudicación del contrato, no hay razón para deducir que no habría de celebrar o ejecutar el contrato en las condiciones previstas en el pliego y en la licitación. Tampoco cabe afirmar que es imposible cuantificar el perjuicio, toda vez que la evaluación de la legalidad del acto de adjudicación sólo se logra mediante la comparación entre las propuestas presentadas al proceso licitatorio y el pliego de condiciones aportadas al correspondiente proceso judicial y es, precisamente, MEDIANTE EL ESTUDIO DE LA PROPUESTA DEL DEMANDANTE que se deduce, por lo general, el valor de las utilidades que proyectó. Se tiene así que la celebración, la ejecución del contrato y la obtención de la utilidad esperada son derechos ciertos del proponente que hizo la mejor propuesta, los cuales se frustraron por un proceder ilegal y por tanto ilegítimo de la administración: la no adjudicación del contrato al mejor proponente.

El monto exacto de la utilidad esperada podrá determinarse dejando de lado los valores correspondientes a los costos directos e indirectos en que habría de incurrir el contratista para ejecutar el objeto contratado, toda vez que, como bien se afirmó en la sentencia AT 11344, no es dable reconocer al proponente privado ilegal e injustamente de la adjudicación de valores o costos relativos a inversiones o gastos que no realizó, precisamente por la imposibilidad de celebrar y ejecutar el contrato.

Cuando se dispone una indemnización correspondiente al 100% de la utilidad esperada no se están reconociendo costos y esfuerzos en los que no incurrió el contratista, simplemente se está reconociendo el valor neto de la utilidad que habría obtenido el proponente de mejor derecho de haber sido favorecido con la adjudicación del contrato y de haberlo celebrado y ejecutado."62 (Subraya la Sala).

3.1. Actualización de la suma 

De acuerdo con la jurisprudencia de la Sala, cuando no se adjudica el contrato a quien presentó la mejor propuesta, el daño infligido por la privación de su derecho a obtener la utilidad esperada con la ejecución del contrato debe serle indemnizado con el reconocimiento del 100% de esa utilidad o lucro cesante dejado de percibir. Por tal razón no se reconocerá la cifra pedida como pretensión principal, $250.000.000.00, que equivalía al valor asegurado en la póliza de seriedad de la propuesta, sino que se reconocerá y actualizará la suma incorporada en la primera pretensión subsidiaria que ascendía a $171.580.656.00; este valor, tal como se acredita en el expediente63, corresponde a la utilidad que tenían proyectada las entidades demandantes.

No obstante que las entidades demandantes solicitaron el reconocimiento y pago de esa suma a título de daño emergente, la Sala la concederá a título de lucro cesante, que es el concepto al cual corresponde jurídicamente. La fórmula usualmente utilizada en estos casos es: Valor actualizado, es igual al valor histórico (valor al momento en que se hizo exigible la obligación) por el resultado del índice de precios al consumidor final (IPC vigente a la fecha de la sentencia) sobre el índice de precios al consumidor inicial (IPC vigente en la fecha en que se hizo exigible la obligación):

índice final
Donde:

VH: Valor que se dejó de percibir como utilidad: $171.580.656.00

IPC final: 191.63 (diciembre de 2008)

IPC inicial: 67.49 (mayo de 1996) Este mes y el índice correspondiente se determinan aproximando la fecha en que habría debido recibir la utilidad, partiendo de la fecha de suscripción del contrato con el adjudicatario, 13 de diciembre de 1995, y sumándole el plazo de ejecución de la obra de 150 días64

vaa
 

De acuerdo con la fórmula el valor de la condena por este concepto es de: $487.183.303.00

3.2. Intereses legales

En relación con los intereses, en observancia de la jurisprudencia de la Sala, y habida cuenta de que fueron pedidos en la demanda, se reconocerán solamente los compensatorios a una tasa del 6% anual, de conformidad con la siguiente fórmula:

I = Capital histórico x período de tiempo x tasa de interés.

Donde:

I: Capital histórico: $171.580.656.00

Período de tiempo: del 13 de mayo de 1996 a enero de 2009 (12.7 años)

Tasa aplicable: 6% anual (1.617 C.C.),

I = $171.580.656.00 x 12.7 x 0,06

De acuerdo con la fórmula, la condena por este concepto asciende a $130.744.460.00 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

PRIMERO: ACÉPTASE el impedimento propuesto por la Consejera Myriam Guerrero de Escobar, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil.

SEGUNDO: REVÓCASE la sentencia del 6 de agosto de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

TERCERO: DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en el acta de audiencia pública de la licitación pública No. 011/95, por medio del cual el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, decidió adjudicar la referida licitación a la "UNIÓN TEMPORAL ALFREDO MUÑOZ Y CÍA. LTDA Y ARQUIESTUDIO LTDA.

CUARTO: DECLÁRASE la nulidad déla Resolución 7311 del 15 de noviembre de 1995 "por la cual se hace una adjudicación pública", expedida por el Director General de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL.

QUINTO: CONDÉNASE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL a pagar a CONSTRUCTORA ARPRO S.A., y a ARPRO LTDA. ARQUITECTOS INGENIEROS la suma de $617.927.763.00 a título de restablecimiento del derecho por el lucro cesante

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Fajardo GómezEnrique Gil BoteroRamiro Saavedra Becerra.

1 Folios 3-29, Cuaderno 1

2 Folio 40, Cuaderno 1

3 Folio 49, Cuaderno 1

4 Folio 50, Cuaderno 1

5 Folio 46, Cuaderno 1

6 Folio 59, Cuaderno 1

7 Folios 46 - 54, Cuaderno 1

8 Folios 44 - 45, Cuaderno 1

9 Folios 63 - 64, Cuaderno 1

10 Folio 74, Cuaderno 1

11 Folio 77, Cuaderno 1

12 Folios 78 - 92, Cuaderno 1

13 Folios 93 - 99, Cuaderno 1

14 Folios 100 - 102, Cuaderno 1

15 Folios 105 - 121, Cuaderno principal

16 Folio 124, Cuaderno principal

17 Folio 126, Cuaderno principal

18 Folio 147, Cuaderno principal

19 Folios 132 - 145, Cuaderno 1

20 Folios 151 - 169, Cuaderno principal

21 Folios 170- 175, Cuaderno principal

22 Folios 189 - 199, Cuaderno principal

23 Para el año de 1996 la cuantía exigida para que un proceso promovido en ejercicio de la acción de
controversias contractuales tuviera vocación de doble instancia, era de $ 13.460.000.00, de acuerdo a los
artículos 129, 132 y 265 del Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo original.

24 Folio 215, Cuaderno principal

25 Folios 216-217, Cuaderno principal

26 Folio 228, Cuaderno principal

27 Folios 1 -2, Cuadernos

28 Folios 11-13, Cuaderno 4

29 Folios 8-13, Cuaderno 3

30 Folios 14 - 17, Cuaderno 3

31 Folios 18-25, Cuaderno 3

32 Folios 139 - 140, Cuaderno 3

33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 15 de febrero de 1991, Referencia 5973, Actor: Hecol Ltda., Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo

34 Consejo cié Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de junio de 1993, Referencia 7215, Actor: IDU, Consejero Ponente: Daniel Suárez

35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 11 de mayo
de 1999, Referencia 10196, Actor: Brogra Ltda., Consejero Ponente: Ricardo Hoyos Duque

36F. savigny, Le obbligazioni, Vol II. (Trad. Giovanni pacchioni) Unione Tipográfica Editrice Torinese, Torino, 1915, p. 176

37 F. MESSINEO, (Trad. R. FONTANARROSA y otros) Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires, 1986, p. 116

38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 29 de abril de 1999, Referencia 14855, Actor: Constructora A & C S.A. Consejero Ponente: Daniel Suárez

39 E. betti, Interpretazione della legge e degli atti giuhdici, Giuffre, Milano, 1971, p. 16

40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 15 de octubre de 1998, Referencia 11966, Actor: Proyectos y Construcciones Urbanizadora Nacional. Consejero Ponente: Daniel Suárez

41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 3 de febrero de 2000, Expediente: 10399, Actor: CEM Ltda. Consejero Ponente: Ricardo Hoyos

42 Folios 11 - 13, Cuaderno 4

43 Folios 29 - 32, Cuaderno 4

44 Folios 15-27, Cuaderno 4

45 Folios 75-79, Cuaderno 4

46 Folios 69-70, Cuaderno 4

47 Folio 80, Cuaderno 4

48 Folio 90, Cuaderno 4

49 Folios - 91 - 93, Cuaderno 4

50 Folio 95, Cuaderno 4

51 Folios 104 - 127, Cuaderno 4

52 Folio 128, Cuaderno 4

53 Folios 215-219, Cuaderno 4

54 Folios 161, Cuaderno 5

55 Folios 163, Cuaderno 5

56 Folios 164 - 200, Cuaderno 5

57 Folio 202, Cuadernos

58 Folio 204. Cuadernos

59 Folios 34 - 65, Cuaderno 4

60 Folios 5 - 7, Cuaderno 3

61 Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Sentencia de mayo 3 de 1999, Exp. 12.344

62 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 27 de noviembre de 2002. Exp. 13.792. Actor: Sociedad Henry Lozada Vélez y Cia Ltda.

63 Folio 219, Cuaderno 4

64 Folios 235 – 246, Cuaderno 4