Sentencia 1996-12448 de junio 26 de 2014

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera Ponente:

Stella Conto Díaz del Castillo

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil catorce (2014).

Rad.: 19961244801 (29547)

Actor: Sociedad Zuleta Holguín y Compañía S.A.

Demandado: Ecopetrol

Naturaleza: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

EXTRACTOS: «3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, dado que la cuantía del asunto alcanza la exigida en vigencia del Decreto-Ley 597 de 1988, para que esta corporación conozca en segunda instancia(3).

2. Problema jurídico.

Corresponde a la Sala pronunciarse sobre la legalidad del acto administrativo contenido en la comunicación Nº ECP 000810 del 07 de diciembre de 1995, por el cual Ecopetrol adjudicó la licitación privada CAR-032-95 a la firma SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA y a su turno establecer si la propuesta presentada por la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. era la más conveniente para la entidad.

3. Hechos probados.

3.1. Mediante CONCURSO PRIVADO abierto en agosto de 1995, la vicepresidencia de refinación de la Empresa Colombiana de Petróleos “Ecopetrol” abrió licitación para contratar la interventoría sobre la construcción, montaje, pruebas y puesta en marcha del proyecto de optimización de generación eléctrica, localizado en la refinería de Ecopetrol Cartagena en la zona de Mamonal. “El proyecto consiste en realizar el overhaul a cinco (5) generadores y en modernizar toda la instrumentación, el control y las protecciones al sistema de turbogeneración y de la subestación de generación eléctrica” —anexo Nº 5—. En lo que tiene que ver con la evaluación de las propuestas y los factores de evaluación el pliego de condiciones previó:

“7. EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS 

7.1. PROCEDIMIENTO 

i) Ecopetrol practicará un examen a las propuestas recibidas y descartará aquellas que no se ajusten a los términos de referencia, a menos que hubiere posibilidad de saneamiento, conforme lo previsto en los mismos. 

2) Procederá a aplicar los factores de evaluación y la ponderación de los mismos, conforme lo indicado en los términos de referencia. 

3) El comité evaluador de Ecopetrol elaborará un informe sobre dicha evaluación que contendrá un orden de elegibilidad y la recomendación para la adjudicación. 

7.2. FACTORES PARA LA EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS 

CRITERIOS PUNTAJE 

a) VALOR REVISADO DE LA PROPUESTA = 650 PUNTOS 

b) PERSONAL OFRECIDO TÉCNICO = 300 PUNTOS 

c) EQUIPOS TÉCNICOS OFRECIDOS = 50 PUNTOS 

TOTAL = 1000 PUNTOS 

El procedimiento de calificación se describe a continuación: 

A. Valor revisado de la propuesta (650 puntos) 

El valor revisado será el que resulte de la revisión aritmética realizada por el comité evaluador, incluidos los descuentos ofrecidos por el proponente 

Se define la media geométrica como la raíz enésima (N) del producto de los precios de todas las propuestas, siendo N el número de propuestas. El presupuesto de Ecopetrol se considera dentro de la media geométrica, es decir que se tomará como una propuesta más.  

Se redondeará a la décima más próxima. 

Se definirán los siguientes rangos: 

Primer rango: Estará comprendido entre los valores del 70% y el 130% de la media geométrica (MG). 

Segundo rango: Estará comprendido entre los valores del 40% y menores del 69.9% de la media geométrica (MG). 

Tercer rango: Estará comprendido entre los valores mayores del 130.1% y el 150% de la media geométrica (MG). 

Los puntajes se asignarán de acuerdo al rango donde se ubique la oferta así: 

Primer rango: Al 70% de la MG se le asignará el 100% del puntaje máximo y al 130% se le asignará el 50% del puntaje máximo, las ofertas con valores intermedios se le asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Segundo rango: Al 69.9% de la MG, se le asignará el 90% del puntaje máximo y el 40% se asignará el 25% del puntaje máximo; las ofertas con valores intermedios se les asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Tercer rango: Al 130.1% de la MG se le asignará el 49% del puntaje máximo y al 150% se le asignará el 7% del puntaje máximo; las ofertas con valores intermedios se les asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Las ofertas ubicadas fuera de los tres rangos indicados anteriormente, se les asignará 0 puntos. 

B. Personal técnico ofrecido (300 puntos) 

El siguiente es el listado mínimo de cargos técnicos requeridos por el equipo de personal del contratista. 

— Director general de la interventoría. 

— Ingeniero coordinador técnico del contrato (ingeniero eléctrico) 

— Profesional programador/controlador 

— Profesional seguridad industrial/impacto ambiental 

— Inspector calidad 

— Ingeniero eléctrico 

— Ingeniero electrónico o de control 

— Inspector eléctrico 

— Inspector de instrumentación industrial 

— Ingeniero mecánico 

— Secretaria 

— Ingeniero civil 

El personal asignado a estos cargos por lo menos debe corresponder a una persona asignada tiempo completo (excepto el ingeniero civil el cual debe mínimo ofrecerse con dedicación del 50%). 

La (s) oferta (s) que no cumplan con la estructura básica mínima serán calificadas con cero (0) puntos en este ítem. Para las demás se les dará puntaje así: 300 puntos a la oferta que presente la mayor experiencia en los trabajos descritos en el punto 2.3 de estos términos de referencia, para el personal ofrecido para cada cargo; 100 puntos a la oferta que presente la menor experiencia en los trabajos descritos en el punto 2.3 de estos términos de referencia, para el personal ofrecido para cada cargo; a las restantes ofertas se asignará puntaje proporcional entre estos dos valores. 

Para fines de esta evaluación el oferente debe presentar: El organigrama propuesto para su equipo de trabajo; las hojas de vida del personal ofrecido, con las respectivas certificaciones de experiencia específica en los trabajos descritos en el punto 2.3 de estos términos de referencia, incluyendo fotocopia autenticada de la (s) hoja (s) del contrato donde se define el objeto del mismo.  

En cuanto al presupuesto en el pliego se estableció:

“1.8. Ecopetrol estima el valor de los trabajos en 600.0 M$. El presupuesto es un aspecto estrictamente informativo, que está sujeto a modificaciones y ajustes, razón por la cual Ecopetrol no asume responsabilidad alguna por el uso que el CONCURSANTE haga uso (sic) de él para sus cálculos. 

En lo que se refiere a la audiencia informativa y de aclaraciones:

“2.4 VISITA AL SITIO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO Y ASISTENCIA A LA AUDIENCIA INFORMATIVA. 

Ecopetrol ha previsto que el participante, por sí mismo o por un representante suyo, asista a una visita a los sitios donde se han de ejecutar los trabajos, a fin de obtener una apreciación directa de las condiciones del lugar, aspectos sociales, políticos y de orden público, medios de comunicación, facilidades de alojamiento y transporte, pues con base en estas consideraciones el CONCURSANTE deberá formular su oferta. 

La visita obligatoria tendrá lugar el día ONCE (11) de AGOSTO de 1995 a partir de las 08:45 a.m. El sitio de reunión será en la oficina del departamento de administración y control de proyectos de la Refinería de Cartagena, ubicada en el Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar, entrada por la puerta de recepción. Información en los teléfonos Nº (95) 6685405; Fax Nº (95) 6685453-(95) 6685716. Inmediatamente después de la visita, se realizará una audiencia informativa en la cual los concursantes podrán solicitar aclaraciones que estimen necesarias sobre los términos de referencia. 

Los asistentes a la visita obligatoria deberán acreditar en esa diligencia su calidad de representantes de la persona o personas que van a proponer, mediante la respectiva autorización escrita del representante legal, o con el certificado de la cámara de comercio o entidad competente, según fuere el caso. Si por cualquier circunstancia en el momento de la visita no se pudiera acreditar dicha calidad, en la oportunidad que señale el funcionario de Ecopetrol responsable de la visita, o con la presentación de la propuesta, deberá acompañar la prueba de la representación, pues de lo contrario Ecopetrol tendrá al asistente como un mero agente oficioso del cual se podrá exigir las responsabilidades que se derivan de acuerdo con la ley. 

En cuanto al sistema de precios del contrato:

4.1 SISTEMA DE PRECIOS 

La oferta deberá presentarse por el sistema de tarifas unitarias, según se detalla en el formulario respectivo, para la totalidad de los trabajos a que se refiere este concurso. 

(...) 

Todas las tarifas deben suministrarse separadamente para cada ítem o renglón de los trabajos, en pesos colombianos. 

En caso que para cualquier ítem, cuyo señalamiento deba hacerse por precio unitario, se omite este precio y se fija el valor total. Ecopetrol determinará este valor unitario dividiendo el valor total por la cantidad respectiva. 

En caso de error en cualquier operación matemática, el resultado final será el que se obtenga de revisar dichas operaciones”.  

En relación con el término en el pliego se estableció:

5. BASES DE LA PROPUESTA EN CUANTO AL PLAZO 

5.1. PLAZO DE LA PROPUESTA PARA LA EJECUCIÓN DE LOS TRABAJOS 

El plazo para la ejecución de la interventoría es de CUATROCIENTOS VEINTE (420) días calendario y empezará a contarse a partir de la fecha del Acta de iniciación de los trabajos. 

(...) 

5.3. VIGENCIA DEL CONTRATO 

La vigencia del contrato se iniciará en la fecha en que quede perfeccionado y cubrirá el plazo para la ejecución de los trabajos y tres meses más. Este término de tres meses será utilizado para la liquidación final del contrato”. 

3.2. Consta el nuevo procedimiento de evaluación entregado el 17 de agosto de 1995 a los oferentes, mediante el cual se estableció la metodología de calificación, en lo que tiene que ver con el personal técnico ofrecido y su correspondiente experiencia dispone —fl. 153 del cdno. ppal.—:

B. Personal técnico ofrecido (300 puntos) 

El siguiente es el listado mínimo de cargos técnicos requeridos por el equipo de personal del contratista. 

* Director general de la interventoría 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato (Ingeniero Eléctrico) 

* Profesional programador / controlador 

* Profesional seguridad industrial / impacto ambiental 

* Inspector calidad 

* Ingeniero eléctrico 

* Ingeniero electrónico o de control 

- Inspector eléctrico 

- Inspector de instrumentación industrial 

- Ingeniero mecánico 

- Secretaría 

- Ingeniero civil 

El personal propuesto para los cargos con asterisco, deben por lo menos haber ejercido el cargo para el que ha sido propuesto durante el desarrollo completo de un proyecto que haya sido ejecutado en los últimos cinco años y cuyo objeto haya sido la reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos o más generadores superiores a 10 MW. El trabajo debe haber incluido el montaje o cambio del control y/o automatización de la generación. La oferta que no cumpla esta condición mínima de experiencia en el personal ofertado se calificará un puntaje de 100 puntos.

El personal asignado a estos cargos por lo menos debe corresponder a una persona asignada tiempo completo (excepto el ingeniero civil el cual debe mínimo ofrecerse con dedicación del 50%). 

La (s) oferta (s) que no cumplan con la estructura básica mínima serán calificadas con cero (0) puntos en este ítem. Para las demás se les dará puntaje así: 300 puntos a la oferta que presente la mayor experiencia para el personal ofrecido para cada cargo; 100 puntos a la oferta que presente la menor experiencia en los trabajos para el personal ofrecido para cada cargo; a las restantes ofertas se asignará puntaje proporcional entre estos dos valores. 

Para fines de esta evaluación el oferente debe presentar: el organigrama propuesto para su equipo de trabajo; las hojas de vida del personal ofrecido, con las respectivas certificaciones de experiencia específica en los trabajos descritos en el punto 2.3. de estos términos de referencia, incluyendo fotocopia autenticada de la (s) hoja (s) del contrato donde se define el objeto del mismo y el certificado de la firma contratante en la que describa las funciones que realizó la persona durante el proyecto y el tiempo de ejercicio de las mismas. 

3.3. Mediante oficio Nº 4-11000-575 de 17 de agosto de 1995, el superintendente de proyectos de Ecopetrol hizo llegar a la sociedad demandante el acta de reunión de visita de obra en las instalaciones de Ecopetrol, donde consta la entrega del nuevo procedimiento de evaluación —fl. 56 y ss. del cdno. de pbas. Nº 2—. Igualmente constan las aclaraciones requeridas en relación con el mismo. Se destaca:

“En la evaluación de la propuesta (numeral 7º del pliego) en el procedimiento de calificación para “A. Valor revisado de la propuesta (650 puntos) se indica que “El presupuesto de Ecopetrol se considera entre la media geométrica, es decir que “se tomará como una propuesta más”. Este presupuesto es el valor indicado en el numeral 1.8 “presupuesto” o al momento del cierre del concurso Ecopetrol incluirá un nuevo presupuesto revisado a la fecha? Dicho presupuesto es con sueldo y costos de 1995? 

R/. Sí. El presupuesto de Ecopetrol se considera entre la media geométrica, es decir que se tomará como una propuesta más. El presupuesto del numeral 1.8 es como se lee “estrictamente informativo”, que está sujeto a modificaciones y ajustes, etc. Ecopetrol incluirá en la urna un presupuesto revisado con sueldos y costos de 1995”.  

Aclarar si las tarifas son H-H, H-día, o H-mes? 

Las tarifas son H-Mes. 

3.4. Consta el acta de apertura de ofertas de 11 de septiembre de 1995, para el concurso privado CAR-032-95 de la Empresa Colombiana de petróleos Ecopetrol, que da cuenta de las siguientes propuestas —fl. 3 del cdno. de pbas. Nº 2—.

“PRESUPUESTO DE ECP. $ 424.193.840,oo. URNA # 09-BOG. (...) 

PROPUESTAS: SON CINCO EN TOTAL – “Gómez Cajiao y Asociados Cía. Ltda. PLAZO = 420 días VALOR PROPUESTA GLOBAL = $ 529’063.198. – Servicios, Construcciones y Montajes Ltda., PLAZO = 420 días VALOR DE LA PROPUESTA GLOBAL = $ 553’119.431 – Zuleta Holguín y Cía. PLAZO = 420 días VALOR DE LA PROPUESTA GLOBAL = $ 530.233.309 y Alternativa de $ $ 520’750.865.” 

3.5. Obra el informe del Comité Evaluador de 10 de noviembre de 1995 —fl. 4 del cdno. de pbas. Nº 2—. Se destaca:

INTERVENTORÍA A LA CONSTRUCCIÓN, MONTAJE, PRUEBAS Y PUESTAS EN MARCHA DE LA GENERACIÓN ELÉCTRICA 

CALENDARIO DEL PROCESO 

(...) 

— Visita de obra y audiencia informativa según memorando 4-11000-575 del 17 de agosto de 1995, el cual contiene las respuestas a las preguntas formuladas por los participantes al concurso y el Nuevo Procedimiento de Evaluación. 

— Con la carta Nº GC-01-3187 01-20-685 del 18 de agosto de 1995, Gómez Cajiao y Asociados Cía. Ltda., solicita, a la vicepresidencia de refinanciación, aclaración al numeral 7.2.3, de los términos de referencia, sobre la calificación del personal técnico ofrecido. 

EVALUACIÓN 

PROPUESTAS RECIBIDAS 

De acuerdo con el acta de apertura de las ofertas, se recibieron tres (3) propuestas: 

1. Gómez Cajiao y Asociados Cía. Ltda. 

2. Zuleta Holguín y Cía. S.A. 

3. Servicios Construcciones y Montajes Ltda. 

PROCEDIMIENTOS Y CRITERIOS DE EVALUACIÓN 

Se utilizó el nuevo procedimiento de evaluación entregado a los concursantes que asistieron a la visita de obra, el cual reemplazó al indicado en el numeral 7.2, pág. 37, “Factores para la evaluación de las propuestas” de los términos de referencia, según el memorando 4-11000-575 del 17 de agosto de 1995. 

Los puntajes se distribuyeron de acuerdo con la siguiente tabla: 

RENGLÓN CRITERIO PUNTAJE

A Valor revisado de la propuesta 650 puntos 

B Personal técnico ofrecido 300 puntos 

C Equipos técnicos ofrecidos 50 puntos 

2.3. FACTORES DE EVALUACIÓN 

2.3.3.1.2. REVISIÓN 

El concursante Zuleta Holguín y Cía. S.A., presentó inconsistencia entre la suma de los factores que integran el factor multiplicador (FM) de los gastos administrativos y el factor que aplica en el valor de su oferta. Además, solo afecta el rubro de mano de obra con este factor e indica que sus imprevistos y utilidades son fijas aunque aumenten o disminuyan los recursos durante el desarrollo del contrato. De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1.1, párrafo 6º de la página 2 de los términos de referencia, se le solicitó aclaración mediante la carta VRP-0148 del 26 de octubre de 1995 y respondió mediante la carta AMV-28.481 del 30 de octubre de 1995 y recibida el 31 de octubre de 1995 en la Vicepresidencia de Refinación, manifestado que el Factor multiplicador (FM) es 1.18, el cual solo aplica en los costos de mano de obra y que los costos de imprevistos y utilidades son fijos en pesos aunque aumenten o disminuyan los recursos de mano de obra y equipos básicos.  

2.3.5.2. EVALUACIÓN 

Zuleta Holguín y Cía. S.A. 

— En su propuesta básica ofrecen las 12 personas requeridas. Como alternativa propone eliminar el inspector de calidad, argumentando que “la calidad” está en cada una de las personas asignadas al proyecto e incluye una auxiliar de administración. 

— El coordinador técnico, el ingeniero electricista y el ingeniero electrónico o de control cumplen con el requisito del numeral 2º anterior, de los términos de referencia. Aunque no es exigible, su ingeniero mecánico también cumple con este requisito. 

— Ofrece 130.7 H-M o sea el 81,2% de lo exigido. 

Su coordinador técnico, ingeniero electricista, ingeniero electrónico o de control, inspector electricista e ingeniero civil tienen la mayor experiencia profesional. Su profesional en programación y control empata en experiencia profesional con el de Servicios Construcciones y Montajes Ltda. Su coordinador técnico, profesional en programación y control, ingeniero electricista e inspector de Instrumentación Indal., tiene la mayor experiencia en trabajos similares. 

— Obtuvo 218 puntos. 

2.3.9. CUADRO GENERAL DE CALIFICACIÓN DE OFERTAS 

RENGLÓNCRITERIO PUNTAJE  
  G.C.A.ZULETA HOLGUÍNS.C.M.MÁXIMO
AVr. Revisado de la propuesta402461510650
BPersonal técnico ofrecido159218198300
CEquipos técnicos ofrecidos50505050
DTOTAL6117297581000

El mismo comité con base en la metodología contenida en el nuevo procedimiento de evaluación asignó la siguiente puntuación a cada una de las propuestas —fl. 15 del cdno. de pbas. Nº 2—:

A. VALOR REVISADO DE LA PROPUESTA (650 PUNTOS) 

Los puntajes se obtienen de la siguiente manera. 

RANGOPUNTAJE

Al 70% de MG.
Al 130% de MG.
Entre 70% y 130% de MG.
Al 69.9% de MG.
Al 40% de MG.
Entre 69.9% y 40% de MG.
Al 130.1%
Al 150% de MG.
Entre 130.1% y 150% de MG.

650
325
Proporción lineal entre 650 y 325
585
162.5
Proporción lineal entre 585 y 162.5
318.5
45.5
Proporción lineal entre 318.5 y 45.5

MG: Media Geométrica, la cual se define como la raíz N del producto de los valores de todas las propuestas, siendo N el número de propuestas. El presupuesto de Ecopetrol se considera dentro de la MG. 

De acuerdo con lo establecido en el nuevo procedimiento de evaluación, se consideraron 161 H-M para todas las ofertas, o sea 14 meses de dedicación a la interventoría para cada cargo excepto el Ingeniero Civil que requiere 7 meses, con el fin de comparar las propuestas en igualdad de condiciones. 

Todas las ofertas quedaron en el rango de 70% a 130% de la media geométrica (MG).Gráficamente sería lo siguiente: 

S1996-12448 grf
 

B. PERSONAL TÉCNICO OFRECIDO (300 PUNTOS) 

Los puntajes se obtienen de la siguiente manera: 

DESCRIPCIÓNPUNTAJE

Quien tenga estructura mínima de 12 personas
Quien tenga estructura mínima con mayor experiencia
Quien tenga estructura mínima con menor experiencia
Quien se encuentre entre los dos extremos anteriores
Quien tenga estructura mínima sin experiencia
Quien no tenga el Personal mínimo requerido

100
300
100
300 – 100
100
0

La estructura mínima de 12 personas está compuesta por los siguientes cargos: 

— Director general de la interventoría. 

— Ingeniero coordinador técnico del contrato (ingeniero electricista) 

— Profesional programador/controlador. 

— Inspector calidad 

— Ingeniero electricista 

— Ingeniero electrónico o de control 

— Profesional seguridad industrial/impacto ambiental 

— Inspector electricista 

— Inspector de instrumentación industrial. 

— Ingeniero mecánico 

— Ingeniero civil 

— Secretaria 

Las personas asignadas a estos cargos deben tener dedicación de tiempo completo a las labores de la interventoría, excepto el ingeniero civil que debe tener dedicación de medio tiempo. Los primeros seis (6) cargos deben haber manejado el desarrollo completo de un proyecto que haya sido ejecutado en los últimos cinco (5) años y cuyo objeto haya sido la reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos (2) o más generadores superiores a 10 MW. El trabajo debe haber incluido el montaje o cambio del control y/o automatización de la generación. 

De esta forma se obtuvieron los siguientes puntajes: 

Gómez Cajiao y Asociados Cía. Ltda.159 puntos 

Zuleta Holguín y Cía. S.A.218 puntos 

Servicios Construcciones y montajes Ltda.198 puntos 

Adicionalmente el informe elaboró una relación de las propuestas tal y como se recibieron en las urnas, incluida la propuesta de Ecopetrol.

Costos indirectos%ECOP%GCA%ZH%SCM
ADMON S/OFERTAS25%75.748.90048%151.160.91418%43.803.02729%115.387.520
IMPREVISTOS/OFERTAS 5%15.149.780 5%15.745.928.5 3%11.616.724.5 0% 0
UTILIDADES/OFERTAS10%30.299.56015%47.237.785.523%87.589.40810%39.788.800
SUBT.COST.IND./OFERTAS 121.198.240 214.144.628 143.009.159 155.176.320
VALOR TOTAL S/OFERTA 424.193.840 529.063.198 530.233.309 553.064.320

En lo que corresponde a la tabla general sobre revisión y calificación de ofertas se observa:

DescripciónEcopetrolGCAZHSCM
SUBTOTAL MANO DE OBRA 309.328.600 292.553.856 307.543.600 309.960.000
SUBTOTAL EQUIPOS BÁSICOS 45.040.000 105.050.000 143.874.000 87.928.000
SUBTOTAL COSTOS DIRECTOS 354.368.600 397.603.856 451.417.600 397.888.000
ADMINISTRACIÓN 88.592.150 190.849.851 55.357.848 115.387.520
IMPREVISTOS 17.718.430 19.880.193 11.616.724 0
UTLIDAD 35.436.860 59.640.578 87.589.408 39.788.800
F.M. SALARIOS 1.64 1.62 1.57 1.64
F.M. ADMINISRACIÓN 1.25 1.48 1.18 1.29
PORCENTAJE ADMINISTRACIÓN 25% X C.D.T. 48% X C.D.T. 18% X M.O 9% X C.D.T.
PORCENTAJE IMPREVISTOS 5% X C.D.T. 5% X C.D.T. 11.616.724 0%
PORCENTAJE UTILIDADES 10% X C.D.T. 15% X C.D.T. 87.589.40810% X C.D.T.
VALOR TOTAL OFERTA 496.116.040 667.974.478 605.981.580 553.064.320
HOMBRES-MES 161 161 161 161
PLAZO EN DÍAS CALENDARIO 420 420 420 420
PORCENTAJE DESVIACIÓN  35% 22% 11%
PUNTAJES VALOR REVISADO  402 461 510
PUNTJES PERSONAL TÉCNICO  159 218 198
PUNTAJES EQUIPOS BÁSICOS  50 50 50
PUNTAJE TOTAL  611 729 758

“ESTE MÉTODO DE EVALUACIÓN CONSIDERA EL VALOR REVISADO DE LAS OFERTAS BAJO LAS MISMAS CANTIDADES DE HOMBRE –MES (161 H-MES), CONSERVANDO ESTRICTAMENTE LO ESTABLECIDO EN EL NUEVO PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN (N.P.E.), O SEA 14 MESES CONTÍNUOS PARA TODOS LOS CARGOS EXCEPTO PARA EL ING. CIVIL QUE SE REQUIERE POR 7 MESES. NO SE MODIFICARON LOS VALORES DE EQUIPOS BÁSICOS NI LOS PORCENTAJES DE ADMINISTRACIÓN, IMPREVISTOS Y UTILIDADES INDICADOS EN LAS OFERTAS RECIBIDAS EN LA URNA. SOLO SE CORRIGIÓ ARITMÉTICAMENTE LA OFERTA DE SCM”. 

3.6. Mediante escrito EZ 28.524 de 17 de noviembre de 1995, el representante legal de la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA. S.A. puso de manifiesto su desacuerdo en relación con el informe de evaluación de las propuestas —fl. 68 del cdno. de pbas. Nº 2—.

“...esta carta obedece al hecho de que, según los puntajes asignados a las propuestas, el contrato podría ser adjudicado a la firma que, además de haber ofrecido el mayor precio, presenta una planta de personal acerca de la cual el informe de los evaluadores dice que ninguno de los seis (6) profesionales principales cumple con los requisitos mínimos de experiencia requeridos por el proyecto...”. 

En lo que se refiere a la valoración económica manifestó:

“De la revisión de los términos de referencia así como el nuevo procedimiento entregado se concluye que en ninguna parte se establece la condición antes señalada. En otras palabras, la igualación de todas las personas a 14 meses no estaba prevista en ningún documento. Más aún, no puede suponerse que todo nuestro personal trabajaría durante el ciento por ciento de la duración del contrato, pues cada persona trabajaría tiempo completo pero en actividad a ella asignada, muchas de las cuales duran menos de catorce meses (...). 

Y en lo que se refiere al personal técnico añadió:

“Así mismo, llamamos su atención al hecho de que según el informe de evaluación, para el cálculo del puntaje de experiencia se tomó el promedio de los puntajes individuales de las personas ofrecidas, lo cual contradice lo mencionado en el párrafo anterior. De otra parte, al hacer el promedio aritmético se le estaría dando igual peso al director, coordinador técnico y demás profesionales, que al personal subalterno y administrativo sobre el cual no recae la principal responsabilidad de la obra. Esta no es una práctica usual en los procesos de evaluación de las ofertas. Por ejemplo, en otras dependencias de la vicepresidencia de refinación solo se evalúan los profesionales propuestos. 

Bajo el enfoque utilizado, de asignar el puntaje de experiencia como un promedio aritmético, un grupo de trabajo conformado con ingenieros recién egresados y complementado con inspectores y personal administrativo de alguna experiencia no tendría dificultad en alcanzar 125 puntos, los cuales sumados a los 50 puntos por concepto de equipos, darían los 175 puntos mínimos establecidos en los pliegos como requisitos para ser elegible. 

En la evaluación de experiencia se nos otorgaron sólo 218 puntos de 300 puntos (72%). Al proponente que obtiene el segundo lugar en calificación de experiencia se le otorgaron 198 puntos (66%). Consideramos además, que los puntajes asignados no reflejan las calificaciones técnicas y de experiencia del personal propuesto. Muestra de ello es que a pesar de que el informe de evaluación (sección 2.3.5.2.) al hacer referencia al personal de SC. Indica que ninguna de las seis personas señaladas (director, coordinador técnico, ingeniero electricista, ingeniero de control, Prof. programador y Prof. inspector de calidad) cumple con los requisitos mínimos de experiencia, se le otorga el puntaje antes indicado. 

No sobra advertir que, al hacer referencia al personal ofrecido por ZULETA HOLGUÍN, el informe de evaluación establece que solamente el coordinador técnico, el ing. electricista y el ing. de instrumentación y control cumplen con el requisito de participación en proyectos similares. Llamamos su atención sobre el hecho de que no se menciona al director general ni al profesional inspector de calidad quienes, en nuestro concepto también lo cumplen”. 

3.7. Según oficio Nº 0197 de 7 de diciembre de 1995, el vicepresidente de refinación de Ecopetrol rechazó la reclamación presentada por la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA. —fl. 42 del cdno. de pbas. Nº 2—, al margen de que a su parecer, los profesionales ofrecidos por la firma demandante contaban con las exigencias requeridas, aunque sus calidades no coincidan con lo solicitado por la entidad. Puntualmente, sobre las inconformidades señaló:

“Al respecto, el nuevo procedimiento de evaluación remitido a usted con la comunicación 4-11000-575 del 17 de agosto del año en curso, puntualmente establece que el personal empleado para la ejecución de la interventoría, debe tener una permanencia igual a la del plazo del contrato, es decir 14 meses. Solo se exceptúa el ingeniero civil que debe permanecer 7 meses. 

Cuando se solicita de tiempo completo, se refiere a que el personal ofertado debe permanecer en la obra todo el tiempo que dure el contrato. 

De otra parte, manifiesta usted también, que Ecopetrol, en su presupuesto presentado el día de la apertura de la urna, no estimó la permanencia total de los trabajadores ofrecidos. Este argumento no es válido, toda vez que se olvida que la asignación de tiempo y recursos humanos en el presupuesto de Ecopetrol solo tiene como objetivo dar un punto de referencia, pero no define ni modifica el procedimiento de evaluación, conocido por los proponentes desde el 17 de agosto de 1995. 

El comité evaluador al asignar el mismo número de H-M a todas las propuestas para efectos de su comparación en igualdad de condiciones, no modificó el valor presentado por cada uno de los oferentes, toda vez que el sistema de precios que se estableció fue el de tarifas unitarias, por lo tanto para encontrar el valor cierto del contrato, se procedió a multiplicar la h-m utilizadas, por las tarifas unitarias ofrecidas, como se establece en la minuta de la cláusula cuarta y como se consignó en la respuesta a la pregunta Nº 15 de la audiencia informativa, formulada durante la realización de la audiencia informativa. 

Pero aún colocando lo que cuesta un día de trabajo, en cada una de las propuestas y comparándolas en igualdad de condiciones, el resultado de este ejercicio, mantiene el mismo orden de elegibilidad.

3.8. Consta que mediante comunicación ECP 0810 de 7 de diciembre de 1995, el Presidente de Ecopetrol adjudicó el “CONCURSO PRIVADO CAR 032 95” a la firma SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA., según consta en la comunicación librada al gerente de la sociedad adjudicataria —fl. 2 del cdno. de pbas. Nº 2—.

“Me permito comunicarles que esta presidencia con base en el informe de evaluación presentado por el comité asignado, ha decidido adjudicarles el concurso privado de la referencia por el sistema de tarifas unitarias”. 

3.9. Mediante oficio Nº 0199 de 7 de diciembre de 1995, el vicepresidente de refinación de Ecopetrol puso en conocimiento de la demandante ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. que el contrato fue adjudicado a la Sociedad CONSTRUCCIONES, SERVICIOS Y MONTAJES LTDA. —fl. 45 del cdno. de pbas. Nº 2—.

3.10. Según comunicado VRP 0067 de 21 de marzo de 1996, el Vicepresidente de Refinación informó al representante legal de la sociedad ZULETA HOGUÍN Y CÍA. S.A. que la adjudicación no fue precedida de resolución motivada —fl. 1 del cdno. de pbas. Nº 2—.

“En atención a su petición contenida en la carta EZ-28-747 recibida el 18 de marzo del año en curso me permito manifestarle que la adjudicación del concurso privado CAR-032-95, no se hizo a través de resolución motivada, habida cuenta que el proceso de selección se tramitó de conformidad en lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993; resultando entonces que el procedimiento se siguió según las disposiciones contenidas en el Manual de Contratación de Ecopetrol”. 

3.11. Obra copia completa de la propuesta presentada por la firma SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA. —cdno. de pbas. Nº 4—.

Interventoría de campo y pruebas
Descripción
Hombre-mesCantidad-mesesCosto H-M
(sin F.M.)
Costo directo
(Con F.M.)
Ing. director consultoría
Ing. control de calidad
Ing. coordinador de interventoría
Ing. eléctrico
Ing. electrónico
Ing. control de proyectos
Ing. mecánico
Ing. civil
Administradora-secretaria
Insp. de seguridad
Inspectores Técnicos
1.1. SUBTOTAL MANO DE OBRA
(...)
COSTO DIRECTO MANO DE OBRA
(...)
UTILIDAD
VALOR TOTAL OFERTAINTERVENTORIA
1
1
1
1
1
1
1
0,5
1
1
2
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14
14

2.000.000
1.200.000
1.800.000
1.200.000
1.200.000
900.000
1.400.000
1.200.000
800.000
800.000
800.000
45.920.000
27.552.000
41.328.000
27.552.000
27.552.000
20.664.000
32.144.000
13.776.000
18.368.000
18.368.000
36.736.000
309.960.000
309-960.000
39.792.765
553.119.431

RELACIÓN DE PERSONAL

CARGONOMBREPROFESIÓNAÑOS DE EXPERIENCIA
DIRECTOR INTERVENTORIA
INGENIERO COORDINADOR TÉCNICO
CONTROL DE CALIDAD
PROGRAMACIÓN Y CONTROL
ING. ELECTRICISTA
ING. ELECTRÓNICO
H.S.E.
ING. MECÁNICO
ING. CIVIL
INESPECTOR ELÉCTRICO
INSPECTOR INSTRUMENTACIÓ
ADMINISTRADOR-SECRETARIA

Julio Cesar Hernández
Enrique Vanegas C.
Eliécer Vargas
Dicson I. Willie J.
Leopoldo Arrieta
Wilfrido Velásquez
Fernando A. Gómez
Vadin Rodríguez
Sigilfredo Gómez
Mario García Garaballo
Humberto Bernal Ángel
Gloria P. Murcia H.
ING. ELÉCTRICISTA
ING. ELECTRICISTA
ING. ELECTRICISTA
ING. CIVIL
ING. ELECTRICISTA
ING. ELECTRÓNICO
INSP. SEG. INDUSTRIAL
ING. MECÁNICO
ING. CIVIL
TEC. ELECTR. Y REDES
INSTRUMENTISTA
TEC. ADM. EMPRESAS
20
17
39
4
18
17
23
32
17
29
40
6

3.12. Consta la oferta presentada por la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. —fl. 13 anexo Nº 8—. En lo que tiene que ver con el personal ofrecido y el monto de la propuesta básica se destaca:

INTERVENTORIA DE CAMPO Y PRUEBASCOSTOS DIRECTOS
DESCRIPCIÓNHOMBRE –MESCOSTOS H-M (SIN F.M)COSTOS DIRECTOS
(CON F.M.)
IING.DIRECTOR DE CONSULTORIA 3.2. 1.570.000 7.883.158
ING.DIRECTOR OBRA 14.0 1.570.000 34.488.818
ING. ELÉCTRICO 11.0 1.570.000 27.098.357
ING. DE CONTROL E INSTRUMENTACIÓN 12.5 1.570.000 30.793.588
ING. MECÁNICO

9.0 1.370.000 19.347.003
ING. CONTROL DE PROEYCTOS 14.0 1.160.000 25.482.184
ING. CIVIL 4.5 1.160.000 8.190.702
INSPECTOR DE CALIDAD 12.5 1.160.000 22.751.950
INSP. DE SEGURIDAD 12.5 900.000 17.652.375
INSPECTORES TÉCNICOS 23.5. 900.000 33.186.465
SECRETARIA 14.0 750.000 16.475550
1.1. SUBTOTAL MANO DE OBRA 130.7  243.350.150

El valor total de oferta económica es como sigue:

COSTO DE LA INTERVENTORÍACONCURSOPRIVADO CAR-032-95
RESUMEN CUADRO 
1.1. SUBTOTAL MANO DE OBRA 243.350.150
1.2. COSTOS DIRECTOS-CAMPAMENTOS, MATERIALES INGENIERÍA Y OFICINA 143.874.000
COSTOS DIRECTOS INTERVENTORÍA, MONT. Y PRUEBAS PUESTA EN MARCHA (CAMPO) TOTAL HOMBRE-MES 387.224.150
  
(A) ADMINISTRACIÓN 43.803.927
(I) IMPREVISTOS 11.616.724
(U) UTILIDADES 87.589.408
VALOR OFERTA ECONÓMICA DE LA INTERVENTORÍA (BS) 530.233.309

3.13. Obra el dictamen pericial practicado en el curso de la primera instancia —cdno. de pbas. Nº 3— Se destacan las siguientes anotaciones:

EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS
CONCURSO CAR 032 – 95
VALORES REVISADOS DE LAS PROPUESTAS TAL COMO SE RECIBIERON EN LA URNA
COSTOS INDIRECTOS%ECOP.%GCA%ZH%SCM
         
ADMON. S/OFERTAS25%757489048%15116091418%438032729%115387520
IMPREV. S/OFERTAS5%151497805%15745928.53%11616724.50%0
UTILD. S/OFERTAS10%3029956015%47237785.523%8758940810%39788800
         
SUBT.COST.INS.S/OFER. 121198240 214144628 143009150 155176320
         
Vr. TOTAL OFERTA 424193840 529063198 530233309 553064320

RESUMEN 

Ecopetrol (Valor presupuesto oficial)$ 424’193.840 

GÓMEZ CAJIAO$ 529’063.198 

ZULETA HOLGUÍN$ 530’233.309 

SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES$ 553’064.320 

MEDIA GEOMÉTRICA =$ 506’499.055 

70% de la media geométrica =$ 354’549.339 

Le corresponde el 100% del puntaje, o sea 650 puntos 

130% de la media geométrica =$ 658’448.772 

Le corresponde el 50% del puntaje máximo o sea 325 puntos.  

Las tres (3) ofertas presentadas están dentro del rango del 70% y 130%, por lo tanto para su respectivo puntaje se aplicará lo indicado para este rango. 

GÓMEZ CAJIAOValor =$ 529’063.198 

Cálculo del puntaje 

A $ 354’549.339 le corresponde 650 puntos. 

A $ 658’448.722 le corresponde 325 puntos. 

Por lo tanto la distribución de puntajes para $ 529’063.198 será 

658’448.772 – 354’549.339 = $ 303’899.433 = 325 puntos. 

658’448.772 – 529’063.198 = $ 129’385.574 = X puntos. 

Por lo tanto: 

325 puntos * 129’385.574

X = ----------------------------------- = 138,4 = 138 puntos 

303’899.433 

Por consiguiente la puntuación por el concepto de media geométrica es: 

325 + 138 = 463 puntos 

ZULETA HOGUÍNValor =$ 530’233.309 

A $ 354’549.399 le corresponde 650 puntos. 

A $ 658’448.722 le corresponde 325 puntos. 

Por lo tanto la distribución de puntajes para $ 530’233.309 será 

658’448.772 – 354’549.339 = $ 303’899.433 = 325 puntos. 

658’448.772 – 530’233.309 = $ 128’215.463 = X puntos. 

Por lo tanto: 

325 puntos * 128’215.463

X = ----------------------------------- = 137,1 = 137 puntos 

303’899.433 

Por consiguiente la puntuación por el concepto de media geométrica es: 

325 + 137 = 462 puntos 

SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJE Valor = $ 553’064.320

A $ 354’549.399 le corresponde 650 puntos. 

A $ 658’448.722 le corresponde 325 puntos. 

Por lo tanto la distribución de puntajes para $ 553’064.320 será 

658’448.772 – 354’549.339 = $ 303’899.433 = 325 puntos. 

658’448.772 – 553’064.320 = $ 105’384.452 = X puntos. 

Por lo tanto: 

325 puntos * 105’384.452

X = ----------------------------------- = 112,7 = 113 puntos 

303’899.433 

Por consiguiente la puntuación por el concepto de media geométrica es: 

325 + 113 = 438 puntos 

PERSONAL TÉCNICO OFRECIDO 

CALIFICACIÓN DEL PERSONAL DE ACUERDO A LO ESTIPULADO PARA EL PUNTO B. 

CONDICIONES PUNTO B. 

De una minuciosa lectura a los pliegos y nuevo procedimiento de evaluación, extrajimos que los criterios para evaluar éste punto son los siguientes: 

a) El personal con asterisco (ver folio 154 del expediente) debe haber ejercido el cargo para el que fue propuesto en un proyecto ejecutado 100% entre agosto 15 del año 1990 y agosto 15 del año 1995. 

b) El objeto haya sido reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos (2) o más generadores superiores a 10 MW. 

c) El trabajo debe haber incluido el montaje o cambio del control y/o automatización de la generación. 

d) Si cumple (a, b, c) los tres puntos en su totalidad = 300 puntos 

Si no los cumple en su totalidad = 100 puntos 

PROPUESTA GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS 

* Director general de la interventoría: 

Sr. Roberto Valenzuela V. 

Ingeniero eléctrico, Mat. Prof. Nº 3389 CND. 

Análisis condiciones: En el folio Nº 4 de La hoja de vida, tomo II de La propuesta relaciona la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple las condiciones y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato: 

Sr. Edgar Franco G. 

Ingeniero Electricista, Mat. Prof. Nº 25202 – 19086 CND. 

Análisis Condiciones: No certifica experiencia en el cargo solicitado, por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Profesional programador/controlador: 

Sr. Haroldo Quintero Valest. 

Ingeniero civil, Mat. Prof. Nº 13202-44053 

Análisis condiciones: No certifica la experiencia en el cargo solicitado, por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Inspector de calidad: 

Sr. Hernán Cárdenas Franco. 

Ingeniero mecánico, Universidad Tecnológica de Pereira. 

Análisis condiciones: No certifica la experiencia en el cargo solicitado, por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Ingeniero eléctrico: 

Sr. José J. Martín F. 

Ingeniero eléctrico, Mat. Prof. Nº 25202 – 28398 CND. 

Análisis condiciones: No certifica la experiencia en el cargo solicitado, por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Ingeniero electrónico o de control: 

Sr. Enrique Venegas Casadiego 

Ingeniero eléctrico, Mat. Prof. Nº 05205 – 06460  

Análisis condiciones: No certifica la experiencia en el cargo solicitado, por lo tanto cumple y se califica con 100 puntos. 

CALCULO PUNTAJE DE CALIFICACIÓN 

* Sr. Roberto Valenzuela V. Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Edgar Franco G. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Haroldo Quintero V. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Hernán Cárdenas F. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. José J. Martín F. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Enrique Venegas C. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

Sumatoria puntale de experiencia: = 800 puntos 

PROPUESTA ZULETA HOLGUÍN & CIA. S.A. 

* Director General de la Interventoría: 

Sr. Enrique Zuleta H. 

Ingeniero eléctrico, T. P. Nº 6996 CND. 

Análisis condiciones: La certificación aportada a folio Nº 43 tomo II de la propuesta, certifica la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato: 

Sr. Eduardo Franco S. 

Ingeniero electricista 6165 de Cund. 

Análisis condiciones: Las certificaciones a folios Nº 75 y 76 de la propuesta dan constancia de la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Profesional programador/controlador: 

Sr. José J. Noreña L. 

T. P. Nº 205 – 1363 CND. 

Análisis Condiciones: No existe en la propuesta el documento que certifique la experiencia solicitada, por lo tanto no cumple las condiciones y se califica con 100 puntos. 

* Inspector de calidad: 

Sr. Mauricio S. Alvarez L. 

Ingeniero Mecánico, T. P. Nº 230 – 3935 CN. 

Análisis Condiciones: La certificación a folio 127 de la propuesta determina la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero eléctrico: 

Sr. Luis A. Cocua B. 

Ingeniero eléctrico, T. P. Nº 10033 

Análisis condiciones: La certificación a folios 94 y 95 de la propuesta determina la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se le clasifica con 300 puntos. 

* Ingeniero electrónico o de control: 

Sr. Arnoldo Arenas L. 

Ingeniero electrónico T. P. Nº 381 CNS.  

Análisis condiciones: La certificación al folio 102 de la propuesta determinada la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se clasifica con 300 puntos. 

CÁLCULO PUNTAJE DE CALIFICACIÓN 

* Sr. Enrique Zuleta H.Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Eduardo Franco S.Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. José J. Noreña L.Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Mauricio Z. Álvarez.Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Luis A. Cocua B. Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Arnoldo Arenas L. Experiencia Puntaje = 300 puntos 

Sumatoria puntaje de experiencia: = 1.600 puntos 

PROPUESTA DE SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES 

* Director general de la interventoría: 

Sr. Julio C. Hernández B. 

Ingeniero electricista  

Análisis condiciones: En la hoja de vida presentada en la propuesta a folios 50 a 51 la firma HOCOL S.A., certifica la experiencia solicitada por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato: 

Sr. Enrique Vanegas C. 

Ingeniero electricista T. P. Nº 052 05 - 06460. 

Análisis condiciones: No existe en la propuesta el documento que certifique la experiencia como ingeniero coordinador técnico del contrato. Por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Profesional programador/controlador: 

Sr. Dickson I. Willie J. 

Ingeniero civil T. P. Nº 1320234362 BLV. 

Análisis condiciones: En la certificación no se expresa el cumplimiento de la condición objeto. Por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Inspector de calidad: 

Sr. Eliécer Vargas Q. 

Ingeniero electricista M. P. Nº 4692 CND. 

Análisis condiciones: La certificación aportada a folio 0072 no especifica que haya laborado en un proyecto similar al ofrecido durante el período 1990 – 1995. Por lo tanto no cumple y se califica con 100 puntos. 

* Ingeniero eléctrico: 

Sr. Leopoldo Arrieta B. 

Ingeniero eléctrico M. P. Nº 052 05 - 05747 

Análisis condiciones: A folio 0089 de la propuesta certifica la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero electrónico o de control: 

Sr. Wilfredo Velásquez A. 

Ingeniero electrónico T. P. Nº 2506 – 01575 CND. 

Análisis condiciones: En la propuesta no aparece certificación de la experiencia por lo tanto no cumple las condiciones solicitadas y se califica con 100 puntos. 

CÁLCULO PUNTAJE DE CALIFICACIÓN 

* Sr. Julio C. Hernández B. Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Enrique Vanegas C. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Dickson I. Willie J.. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Eliécer Vargas Q. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

* Sr. Leopoldo Arrieta B Experiencia Puntaje = 300 puntos 

* Sr. Wilfredo Velásquez A. Experiencia Puntaje = 100 puntos 

Sumatoria punta de experiencia: = 1.000 puntos 

CALIFICACIÓN PROPUESTAS. 

— Condiciones y puntajes 

1) La oferta que no cumpla con la estructura básica mínima será calificada con cero (0) puntos. 

2) 300 puntos para la oferta que presente la mayor experiencia para el personal ofrecido para cada cargo. 

3) 100 puntos para la oferta que presente la menor experiencia en los trabajos para el personal ofrecido para cada cargo. 

4) A las restantes ofertas se asignará puntaje proporcional entre estos dos valores. 

GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS 

En el capítulo 4 del tomo II de la propuesta, presenta la relación del personal de la estructura básica requerida, cumpliendo esta condición, la calificación es de acuerdo a las condiciones para calificación de experiencia. 

Obtuvo la menor experiencia para el personal ofrecido para cada cargo, por lo tanto tiene 100 puntos de calificación para este ítem. 

ZULETA HOLGUÍN 

En el folio Nº 20 de la propuesta presenta el organigrama donde relaciona la estructura básica requerida, cumpliendo esta condición. 

La calificación es de acuerdo a las condiciones para calificación de experiencia obtuvo la mayor experiencia para el personal ofrecido para cada cargo, por lo tanto tienen 300 puntos de calificación para este ítem. 

SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES 

En el folio Nº 032 de la propuesta, relaciona la estructura básica mínima requerida por lo tanto cumple. 

La calificación es: 

— Para 1600 puntos de experiencia corresponden 300 puntos de calificación. 

— Para 800 puntos de experiencia corresponden 100 puntos de calificación. 

— Por lo tanto para 1000 puntos de experiencia le corresponde la siguiente calificación según cálculo. 

1600 puntos de experiencia = 300 puntos de calificación. 

1600 – 800 = 800 puntos de experiencia = 200 puntos de calificación  

1000 – 800 = 200 puntos de experiencia = X puntos de calificación. 

Lo anterior quiere decir que para un intervalo de 800 puntos de experiencia hay 200 puntos de calificación por lo tanto, ¿cuántos puntos de calificación equivalen 200 puntos de experiencia? 

100 * 200

X = ----------------- = 50 puntos de calificación 

800 

En consecuencia la calificación para este ítem por la propuesta Servicios Montajes y Construcciones es:  

100 + 50 = 150 puntos de calificación. 

“(C) EQUIPOS TÉCNICOS OFRECIDOS” 

Condiciones: Se asignará 50 puntos a la oferta que contemple la totalidad o más equipos de la lista mencionada (ver folio 155 de expediente) a la que ofrezca parcialmente equipo de la lista se le asignará 15 (quince) puntos, y a la que no ofrezca equipo se le asignará cero (0) puntos. 

Gómez Cajiao y Asociados: 

En el capítulo 4 del tomo II de la propuesta relacionada el equipo ofrecido, cumpliendo con las condiciones solicitadas, por lo tanto cumple y se califica con 50 puntos. 

Zuleta Holguín: 

En los folios Nos. 172 y 173 de la propuesta relacionada el equipo ofrecido, cumpliendo con las condiciones solicitadas, por lo tanto cumple y se califica con 50 puntos. 

Servicios Construcciones y Montajes Ltda. 

En los folios Nº 25 de la propuesta relacionada el equipo ofrecido, cumpliendo con las condiciones solicitadas, por lo tanto cumple y se califica con 50 puntos. 

RESUMEN CALIFICACIÓN DE LAS PROPUESTAS, por parte de los peritos, de acuerdo a las condiciones especificadas en el Nuevo procedimiento de evaluación y al pliego de condiciones para el concurso privado Nº CAR-032-95, INTERVENTORÍA A LA CONSTRUCCIÓN, MONTAJE PRUEBAS Y PUESTA EN MARCHA DEL PROYECTO DE OPTIMIZACIÓN DE LA GENERACIÓN ELÉCTRICA – DISTRITO DE CARTAGENA. 

CUADRO RESUMEN 

ITEMFACTORES PARA LA EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTASPROPUESTAS
SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJESZULETA HOLGUÍNGÓMES CAJIAO & ASOCIADOS
  PUNTAJEPUNTAJEPUNTAJE
AValor revisado de la propuesta438462463
     
BPersonal técnico ofrecido140300100
     
CEquipo técnico ofrecidos505050
     
 TOTAL PUNTAJES OBTENIDOS628812613
     

En la misma oportunidad los peritos absolvieron el cuestionario propuesto por la parte demandada en la contestación de la demanda —cdno. de pbas. Nº 3—. Así:

PREGUNTA: Que manifiesten si el nuevo procedimiento de evaluación permite en alguna de sus normas que, una vez calificada la experiencia técnica de cada una de las personas integrantes, se aplique una nueva calificación dirigida globalmente a la propuesta. Es decir, si es posible modificar el puntaje inicialmente obtenido con cada uno de los cargos, elevándolo a 300 puntos o disminuyéndolo a 100 puntos, para el solo hecho de calificar la globalidad de la oferta, en lo relacionado a personal técnico ofrecido RESPUESTA: El nuevo procedimiento de evaluación (fls. 154 y 155 del expediente) es claro al expresar que debe calificarse la experiencia al personal ofrecido con asterisco y con base en ésta, se dará 300 puntos a la oferta que presente la mayor experiencia y 100 puntos a la oferta que presente la menor experiencia. PREGUNTA: Aplicando estrictamente la forma de calificar el personal técnico ofrecido de cada una de las personas de la propuesta, cuál sería el resultado de la evaluación si tanto el ingeniero civil como al ingeniero mecánico, de la oferta de Zuleta Holguín & CIA. S.A., se les hubiesen asignado los 100 puntos correspondientes a la menor experiencia técnica presentada entre las ofertas, como se muestra en el cuadro que se adjunta a la demanda. RESPUESTA: Si se hubieran hecho lo solicitado en la pregunta de Ecopetrol como resultado los calificadores se hubiera aún más alejado de los criterios de evaluación. El nuevo procedimiento de evaluación especifica que debe calificarse la experiencia al personal con asterisco de la estructura básica mínima, y el ingeniero civil y el ingeniero mecánico no corresponde al personal con asterisco, luego estos no tienen calificación adicional de experiencia sino solamente la que corresponde al personal básico. PREGUNTA: En el evento de que fuese posible aplicar la tesis de la demandante, consistente en asignar el puntaje del personal técnico ofrecido a la oferta y no a cada uno de los cargos de las personas presentadas en la misma y utilizando el concepto de proporcionalidad o relación proporcional, cuál sería el puntaje del personal técnico ofrecido que debería obtener la propuesta intermedia. RESPUESTA: De acuerdo a lo obtenido en los cálculos efectuados en el punto 5.2., por la evaluación hecha por los peritos siguiendo lo estipulado en los pliegos de condiciones y nuevo procedimiento de evaluación, el puntaje de la propuesta intermedia sería 150 puntos, (ver cálculo en el capítulo 5.3.3, de este informe). PREGUNTA: Constando los peritos que las ofertas se recibieron con bases de cálculo diferente, aplicando el tiempo de dedicación de la obra y la cantidad de personas, y conociendo además que se trata de un contrato por tarifas unitarias donde el valor final del contrato resultaría de la multiplicación de la tarifa de la persona por el tiempo realmente empleado en la obra, expresar cual sería el método apropiado para evaluarles el valor revisado de la propuesta. RESPUESTA: El método apropiado para evaluar el valor revisado de la propuesta es el sistema de evaluación presentada en los pliegos y en el nuevo procedimiento de evaluación del concurso privado CAR-032-95, porque allí define Ecopetrol el valor revisado de la propuesta y expresa claramente su forma de evaluación utilizando el método de la media geométrica. PREGUNTA: Determinar cuál sería el resultado final al utilizar como base común para calificar el valor revisado de la propuesta, el presupuesto que “Ecopetrol” presentó en la urna para calcular la media geométrica. Se entiende como base de comparación lo siguiente: 9 personas durante 14 meses, una persona durante 7 meses y el director de la obra durante 3.5 meses. RESPUESTA: El resultado final, al utilizar como base común para calificar el valor revisado de la propuesta, el presupuesto que Ecopetrol presentó en la urna para calcular la media geométrica, es el que aparece en el capítulo (5) “Evaluación hecha por los peritos, a las propuestas presentadas. Concurso privado CAR-032-95”, del cual extraemos el cuadro RESUMEN FINAL. 

(...) 

PREGUNTA: Sírvase explicar, si el comité evaluador, al otorgar las calificaciones que aparecen en la “tabla de calificación de ofertas”, se ciñó a lo dispuesto en los pliegos del concurso y en el nuevo procedimiento de evaluación, al proceder a “considerar el valor revisado de las ofertas bajo las mismas cantidades de hombres–mes (161 H–M), o sea (14) catorce meses continuos para todos los cargos, excepto para el ingeniero civil que se requiere por siete meses. RESPUESTA: El comité evaluador no se ciñó a lo estipulado en los pliegos del concurso y en el nuevo procedimiento de evaluación, al otorgar las calificaciones que aparecen “en la tabla general de calificación de ofertas”, al proceder a considerar el valor revisado de las ofertas bajo las mismas cantidades de hombre–mes; o sea 14 (catorce) meses continuos para todos los cargos, excepto para el ingeniero civil que se requería por siete meses. Lo anterior porque en los pliegos, en especial en el nuevo procedimiento de evaluación no expresan que deban nivelarse los tiempos en las ofertas. 

3.14. Obra la aclaración y complementación al dictamen pericial —fl. 282 del cdno. ppal.—. Se destaca

“”Los peritos consideran que la extrapolación a catorce meses fue equivocada como quedó explicado en la respuesta anterior, o sea, esta nivelación se apartó del principio general de la función administrativa por constituir una decisión subjetiva del comité evaluador. Los peritos también consideramos que la objetividad se logra en estos casos mediante el establecimiento de bases iguales para proponer, pero dentro de la posibilidad de que las firmas compitan entre sí por medio de la calidad de su personal. Igualar todas las propuestas a una base común, como lo hizo Ecopetrol, ignora este requisito”. 

Aunque la entidad demandada objetó por error grave la experticia, fundado en que i) las conclusiones arrojadas dan cuenta de que los peritos dictaminaron sobre un contrato a precio global y no a precios unitarios, desconociendo el pliego de condiciones, de modo que, en realidad el valor de las propuestas corresponde al corregido por la entidad, después de haber revisado sus costos y ii) la valoración de la experiencia del personal ofrecido, no se ajustó a lo previsto en el nuevo procedimiento de evaluación, en cuanto este exigió para ciertos cargos haber manejado durante los últimos cinco años, un proyecto cuyo objeto sea la reparación y/o montaje de un sistema de dos o más generadores eléctricos mayores de 10MV y con cambio de control y automatización y no una experiencia general. Sobre el particular, cabe señalar que el a quo se abstuvo de practicar otra experticia dentro del trámite de la objeción, por lo que la sentencia tuvo como referente el dictamen al que se hace referencia.

3.15. La Sala echa de menos la oferta presentada por la sociedad GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS CIA LTDA.

Para efectos de la decisión se resolverá en su orden i) la objeción al dictamen pericial; ii) las modificaciones al pliego de condiciones; iii) la propuesta de la firma demandante y iv) la oferta más conveniente para la entidad.

4. LA OBJECIÓN POR ERROR GRAVE

La prueba pericial se encuentra destinada a servir de medio de convicción sobre hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos, sometida a un régimen de contradicción que se materializa a través de la objeción por error grave, cuyo propósito es hacer visibles yerros con la virtualidad de provocar en el fallador un convencimiento distorsionado de la realidad.

En suma, incurren los expertos en error grave cuando fundados en apreciaciones alejadas de la realidad que deberán conocer, en razón de su oficio, provocan conclusiones equivocadas. La Corte Suprema de Justicia(4), en cuanto a las especiales condiciones para la configuración del error grave ha sostenido:

“(...) si se objeta un dictamen por error grave, los correspondientes reparos deben poner al descubierto que el peritazgo tiene bases equivocadas de tal entidad o magnitud que imponen como consecuencia necesaria la repetición de la diligencia con intervención de otros peritos...”(5) pues lo que caracteriza desaciertos de ese linaje y permite diferenciarlos de otros defectos imputables a un peritaje. “...es el hecho de cambiar las cualidades propias del objeto examinado, o sus atributos, por otras que no tiene; o tomar como objeto de observación y estudio una cosa fundamentalmente distinta de la que es materia del dictamen, pues apreciando equivocadamente el objeto, necesariamente serán erróneos los conceptos que se den y falsas las conclusiones que de ellos se deriven...”. 

El Consejo de Estado también se ha pronunciado sobre el alcance del error en materia pericial(6):

“Resulta pertinente precisar que para que se configure el “error grave” en el dictamen pericial se requiere de la existencia de una equivocación en materia grave por parte de los peritos, una falla que tenga entidad suficiente para llevarlos a conclusiones igualmente equivocadas, tal y como lo exigen los numerales 4º y 5º del artículo 238 del Código de Procedimiento Civil”. 

En el sub examine, la demandada formula la objeción porque i) el procedimiento y la metodología aplicada por los expertos contradice el pliego de condiciones, en cuanto desconoció que el contrato pactado era a precios unitarios y ii) no tuvo en cuenta el Nuevo Procedimiento de Evaluación, en cuanto exigía para ciertos cargos una experiencia calificada.

Ahora, a juicio de la Sala la experticia arrojó unas conclusiones que no dan lugar a configurar el error señalado. Esto es así porque el dictamen tuvo como referente el pliego de condiciones, el nuevo procedimiento de evaluación, los valores ofertados y el informe de evaluación y, aunque se apartaron de este último, especialmente en lo que toca con el punto de la media geométrica para establecer los rangos y el puntaje final de cada oferta, las fórmulas utilizadas no solo se explican adecuadamente sino que resultan razonables, aunque la metodología utilizada -media aritmética- arrojó resultados y conclusiones que no satisfacen los intereses y las expectativas de la demandada. En efecto los expertos tuvieron como referente la oferta inicial de Ecopetrol, considerado como un participe más y se promedió con los valores finales señalados por cada proponente. Algo similar ocurrió con la metodología recogida para asignar el puntaje del personal, fundado en la experiencia exigida para cada cargo. En suma, el procedimiento, los factores que sirvieron de respaldo y las conclusiones arrojadas en el dictamen descartan el error grave endilgado por la entidad demandada, por lo que la objeción propuesta no está llamada a prosperar.

5. RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL CONTRATO

Aunque la cláusula vigésima quinta del pliego de condiciones el concurso privado CAR-032-95, prevé que el contrato estaría sometido a las normas civiles y comerciales y a la Ley 80 de 1993, se pone de presente que en los términos del artículo 76 del Estatuto Contractual, los contratos que tienen que ver con la “exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables, así como los concernientes a la comercialización y demás actividades comerciales e industriales propias de las entidades estatales a las que correspondan las competencias para estos asuntos, continuarían rigiéndose por la legislación especial que les sea aplicables”, por lo que en principio, cabe sostener que aquellos celebrados por la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos se encuentran amparados por las normas contenidas en el Código de Petróleos —Decreto-Ley 1056 de 1953— y las demás que lo modifiquen o complementen —leyes 10 de 1962 y 20 de 1969 entre otras—. En ese orden, aunque el proceso de selección y el contrato no trata de una actividad de hidrocarburos, en cuanto tiene que ver con la interventoría sobre la construcción, montaje y pruebas de la sub estación de generación eléctrica de la refinería de Cartagena – Zona de Mamonal, es claro que su objeto tiene una relación directa o indirecta con la actividad industrial propia de la entidad estatal, en tanto colabora con el ejercicio de la misma, por lo que continuará rigiéndose por la legislación especial(7).

6. LAS MODIFICACIONES AL PLIEGO DE CONDICIONES

Se conoce que la sociedad demandante pretende la nulidad del acto, contenido en la comunicación Nº ECP 000810 del 07 de diciembre de 1995, mediante el cual se adjudicó la licitación privada a la firma SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA.

La licitación se inicia con el llamado o convocatoria para lograr la libre concurrencia de los interesados a la selección del contratista que mejor satisfaga las condiciones del pliego, el que indicará en forma completa y precisa el objeto de la contratación, así como las características de los bienes, servicios u obras requeridas por la entidad contratante.

Llamado que compromete a la convocante, por lo que la administración no podrá modificar el procedimiento de selección, previamente establecido, como tampoco el objeto o las características esenciales de los bienes y servicios requeridos. Los pliegos de condiciones fijan el marco que permitirá a la entidad escoger con criterio de objetividad al mejor oferente, en beneficio de la ejecución del contrato y de la satisfacción de los fines perseguidos por la administración —transparencia, selección objetiva e igualdad— conforme los principios que informan la función administrativa —artículo 209 de la Constitución Nacional—.(8)

Disciplinadas entonces las etapas del proceso de selección, aun tratándose de concursos privados y fijadas las condiciones que deberán satisfacer las propuestas, el proceso deberá garantizar una participación en igualdad de condiciones y la administración adjudicar el contrato a quien hubiere presentado la oferta más favorable; teniendo en cuenta los factores de escogencia, previamente establecidos, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo y precio, previa su ponderación precisa y detallada. Se trata de que la administración dé cumplimiento a las normas que informan la estructuración de los pliegos, esto es, las condiciones y el contenido de las propuestas, pues su desconocimiento comporta una vulneración a las normas legales que gobiernan los procesos de selección y con ello de los principios de igualdad, imparcialidad, participación, selección objetiva y transparencia.

Lo anterior, porque el pliego constituye un acto de carácter general que contiene la voluntad de la administración con efectos vinculantes, en orden a la realización de los principios constitucionales y legales que la actividad contractual de la administración comprende. En este panorama i) se trata de un acto jurídico prenegocial con carácter vinculante y obligatorio para los partícipes en el proceso de selección y ii) solo puede ser modificado en las oportunidades y con los límites que le impone el ordenamiento para garantizar la efectividad de los principios que informan las actuaciones administrativas, previo conocimiento e intervención de los participantes.

El desconocimiento de las normas relativas a la estructuración del pliego de condiciones, comporta una vulneración de las normas legales que gobiernan los procesos de selección y con ellos los principios de igualdad, participación, selección objetiva y transparencia. En tanto el pliego de condiciones constituye un acto de carácter general, fruto de la voluntad de la administración con efectos vinculantes, en orden a la realización de los principios constitucionales y legales en la materia que orientan la función administrativa, tanto que esta corporación, de tiempo atrás, ha sostenido que, una vez publicada, la invitación a contratar, al margen que se trate de una invitación pública o privada, no puede modificarse o alterarse y menos aún después del cierre de la licitación o de la presentación de las ofertas, so pena de nulidad(9). Lo que se explica porque el pliego, en tanto contiene, delimita y regula los derechos y obligaciones de las partes, rige el proceso de selección y hace efectivo valores y principios constitucionales que impone por razones superiores, de modo que su modificación se sujete a las oportunidades allí previstas con los límites materiales que ello comporta.

Sobre el particular la Sala sostuvo(10):

“Las limitaciones a la facultad de introducir cambios en el pliego 

de condiciones. 

Lo antes expuesto no excluye la facultad que le asiste a las entidades estatales para introducir ajustes, variaciones, adiciones, supresiones o, en general, cambios en relación con el contenido de los pliegos de condiciones —tal como incluso lo prevé y autoriza el numeral 4º del artículo 30 de la Ley 80, al hacer referencia expresa a las modificaciones que se consideren pertinentes con ocasión de lo debatido en la(s) audiencia(s) de aclaración de los pliegos—, pero claro está en el entendido de que esa atribución no es absoluta sino que, muy por el contrario, se encuentra sometida a límites de orden material y también de índole temporal, los cuales emanan de la naturaleza misma del procedimiento administrativo de selección contractual y de los principios que lo inspiran e informan. 

En ese sentido se tiene que en atención a los primeros, esto es los límites materiales, resulta evidente que las entidades contratantes no podrán alterar aspectos sustanciales o esenciales del pliego de condiciones (como por ejemplo: el objeto, los criterios de selección, la ponderación de los criterios de escogencia, entre otros). 

Por razón de los segundos, es decir los límites temporales, es claro que tales cambios únicamente podrán hacerse con anterioridad al cierre de la licitación, pero sin tomar ese momento de manera absoluta sino como un referente que sin poder ser rebasado, servirá para que en cada caso, de conformidad con el contenido, el alcance, la extensión o la complejidad de la modificación respectiva, la misma deba adoptarse con una prudente antelación al momento del cierre, necesaria y suficiente para que los interesados puedan conocerla y asimilarla e incluso, si fuere el caso, para que puedan cumplir con las nuevas exigencias o condiciones, sin que las modificaciones que se adopten en relación con el pliego de condiciones puedan servir de pretexto para sorprender a los interesados y excluirlos del procedimiento, imposibilitándoles su participación, por la introducción de cambios a las reglas de juego ya en el momento mismo del vencimiento del plazo de la licitación pero sin que puedan reaccionar y disponer del tiempo necesario para adecuar sus ofertas a tales modificaciones. Naturalmente en sede administrativa, en cada caso concreto corresponderá al jefe de la entidad contratante, o a su delegado, valorar la anticipación prudencial que, respecto del cierre de la licitación, demande la adopción del cambio correspondiente al pliego de condiciones y al ejercer el control jurisdiccional, será el juez de lo contencioso administrativo quien deberá ponderar, también según las características de cada caso particular, si las modificaciones correspondientes fueron adoptadas con antelación razonable en función del momento del cierre de la licitación.(11)

En síntesis, cualquier modificación al pliego de condiciones, antes del cierre de la licitación, deberá consultar en cada caso los principios de igualdad, transparencia y selección objetiva, en el entendido que se trata de aspectos no sustanciales, amén de que de suyo habrá de ser conocido por los oferentes, quienes, además habrán de ser previamente oídos.

Según el pliego tendría lugar una visita de obra en las instalaciones de Ecopetrol en la Refinería de Cartagena y allí mismo una audiencia informativa y de aclaraciones, cuando la entidad debía pronunciarse sobre las aclaraciones y modificaciones pedidas, aunque ello no descartaba la facultad de la administración de introducir cambios al pliego, sujeto eso sí a límites de índole material y temporal. Esto porque las modificaciones se circunscriben a aspectos no sustanciales y porque los cambios que anteceden al cierre de la licitación deberán adoptarse con prudente antelación, para que los interesados puedan cumplir con las nuevas exigencias o condiciones.

Acorde con el pliego que rigió el concurso privado de que trata el presente asunto, se conoce que se introdujo un nuevo procedimiento de evaluación, en el que la entidad exigió una estructura básica mínima para los cargos técnicos requeridos y para algunos de ellos unas condiciones especiales. En efecto el equipo mínimo de doce personas estaría conformado por:

— Director general de la interventoría. 

— Ingeniero coordinador técnico del contrato (ingeniero eléctrico) 

— Profesional programador/controlador 

— Profesional seguridad industrial/impacto ambiental 

— Inspector calidad 

— Ingeniero eléctrico 

— Ingeniero electrónico o de control 

— Inspector eléctrico 

— Inspector de instrumentación industrial 

— Ingeniero mecánico 

— Secretaria 

— Ingeniero civil 

En ese orden, se dispuso que la oferta que no cumpliera con la estructura básica mínima sería calificada con cero (0) puntos; la de mayor experiencia con 300 puntos; la de menor con 100 puntos y las restantes un puntaje proporcional entre estos dos valores, sin establecer criterios para determinar la menor o mayor experiencia.

Ahora, en lo que toca con la audiencia informativa y de aclaraciones, el numeral 2.4 del pliego previó una visita obligatoria de los oferentes al lugar de la obra, para efectos de apreciar las condiciones del lugar. En la misma oportunidad tendría lugar la audiencia de aclaraciones, en la que la demandada puso al descubierto el “nuevo procedimiento de evaluación”, al tiempo que notificó a los partícipes sobre la mentada modificación.

Aunque la modificación mantuvo inalterable lo relativo a la naturaleza del contrato, sistema de precios, factores de calificación, puntaje asignado a cada factor y las mayorías de las variables atinentes que tienen que ver con el “valor revisado de la propuesta” y los “equipos técnicos ofrecidos”; no ocurrió lo mismo respecto del personal técnico ofrecido, pues, aunque se mantuvo el puntaje, el personal requerido y la oferta profesional, la experiencia exigida para ciertos cargos sufrió variación, si se considera que, aunque la exigencia inicial dispuso que la mayor experiencia sería evaluada respecto de cada cargo, el nuevo procedimiento estableció que para los cargos de director general de la interventoría; Ingeniero coordinador técnico del contrato; profesional programador/controlador; inspector de calidad; ingeniero eléctrico e ingeniero electrónico o de control se debía demostrar el ejercicio del cargo propuesto, durante el desarrollo completo de un proyecto ejecutado en los últimos cinco años, en labores de reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos o más generadores superiores a 10 MW. En ese orden de ideas, la experiencia mínima para estos cargos tendría que ver con el desarrollo de proyectos específicos, al margen que la calificación también sería individual para cada cargo.

Ahora, cabe precisar que todos los oferentes conocieron con la debida antelación la modificación introducida, en cuanto la audiencia de aclaraciones tuvo lugar el 17 de agosto de 1995, la presentación de las propuestas el 11 de septiembre y la adjudicación el 7 de diciembre del mismo año, sin que los proponentes se manifestaran sobre el particular; por lo que la administración se atuvo a las exigencias contenidas en el pliego, sin que la modificación afectara los principios de igualdad, transparencia, economía y responsabilidad, como quiera que la variable introducida para aclarar el factor experiencia no alteró los porcentajes de calificación ni la estructura básica requerida por la entidad relativa a los cargos exigidos. En ese orden de ideas, siendo que la modificación buscaba precisar la experiencia para cargos que requerían un conocimiento específico y habiéndose adoptado con conocimiento y oportunidad; aunado a que los proponentes ofertaron con base en esta última, para la Sala la administración procedió en consecuencia con los valores y principios constitucionales que orientan la función administrativa.

En consecuencia, las modificaciones introducidas en el nuevo procedimiento de evaluación se entienden vinculantes para todos los oferentes.

7. LA PROPUESTA DE LA FIRMA DEMANDANTE

Aunque se echa de menos la propuesta presentada por la Sociedad GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS LTDA, la Sala ha admitido la posibilidad de establecer la mejor oferta fundado en la libre apreciación del juez frente a la experticia acompañada al proceso e inclusive del informe de evaluación, por lo que no comporta un requisito indispensable su acompañamiento para considerar satisfecho el requisito probatorio(12). No obstante lo anterior, no se puede pasar por alto que la demandante no cumplió con las exigencias del pliego de condiciones, como pasa a exponerse.

Efectivamente, dado que el plazo del contrato a adjudicar se fijó en 420 días o 14 meses, término de ejecución que permaneció inalterable y que en lo que tiene que ver con el personal técnico —ver el listado mínimo—, se debía ofertar disponibilidad de tiempo completo(13), excepto al ingeniero civil cuya dedicación sería del 50% del plazo de ejecución; no se comprende por qué la actora ofreció para los cargos que exigían experiencia cualificada, esto es el ingeniero director de la interventoría, disponibilidad de 3.2 meses; el ingeniero eléctrico 11 meses; el ingeniero de control de instrumentación 12.5 meses; el ingeniero mecánico 9 meses; el ingeniero civil 4 meses, los inspectores de calidad y seguridad 12.5 para cada uno y para los inspectores técnicos 11.75 meses cada uno. Contrario a lo ofrecido por la sociedad SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA la que, de manera uniforme propuso 14 meses para todo el personal, salvo el ingeniero civil por estar exceptuado. Sumado a lo anterior, precisa recordar que en la audiencia quedó claro que el factor multiplicador de las tarifas debían ofertarse “hombre-mes”, separadamente para cada ítem.

Ahora bien, como Ecopetrol se reservó el derecho a corregir cualquier operación matemática, de modo que cuando el proponente omitiera el precio unitario, el valor total de cada ítem sería dividido por la cantidad respectiva. Realizada la revisión y corrección sobre los costos directos del personal ofrecido, para adecuar la disponibilidad a lo exigido, incluida la liquidación “hombre-mes”. En armonía con lo expuesto la entidad demandada igualó y ponderó el tiempo de permanencia en obra por cada cargo durante todo el plazo de duración del contrato, ofertado por la actora, estableciendo sus precios reales, permitiendo su comparación con las otras propuestas en condiciones de igualdad. Facultad que el pliego le atribuyó respecto de los factores comparativos con el fin de impedir y reducir al máximo el margen de discrecionalidad y subjetividad en la selección.

Esto es así porque la disponibilidad del personal durante todo el término del contrato con la excepción prevista, consulta la intención de la administración en los términos del pliego, de modo que la Sala encuentra proporcionada y razonable la corrección de la propuesta en el ítem aludido, si se considera que se trataba de ofertar a precios unitarios. De modo que al tomar el valor de cada cargo hombre-mes sin duda el valor de la propuesta debía incrementarse. Así por ejemplo, el costo mensual de un ingeniero que se cotizó en $ 1.570.000, para un total de $ 243.350.150,oo en realidad equivalía a $ 307.543.600,oo.

En consecuencia, aunque el valor de la oferta presentada por la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. ascendió a $ 530.233.309,oo, en realidad obedeció a $ 605.981.580,oo., tal como lo estableció el Comité Evaluador luego de la corrección.

8. LA DEMANDADA DESCONOCIÓ VALORES Y PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA SELECCIÓN

Para la demandante, la entidad demandada pasó por alto la regla según la cual el presupuesto de Ecopetrol fijado por este mismo en $ 424’193.840, se consideraría dentro de la media geométrica como una propuesta más, de manera que el incremento a $ 496’116.040, con posterioridad a la apertura de la urna favoreció a la firma adjudicataria.

Sobre el particular se observa que el pliego de condiciones y su modificación, en el ítem denominado “Valor revisado de la propuesta (650 puntos” dispuso:

El valor revisado será el que resulte de la revisión aritmética realizada por el comité evaluador, incluidos los descuentos ofrecidos por el proponente 

Se define la media geométrica como la raíz enésima (N) del producto de los precios de todas las propuestas, siendo N el número de propuestas. El presupuesto de Ecopetrol se considera dentro de la media geométrica, es decir que se tomará como una propuesta más.  

Se redondeará a la décima más próxima. 

Se definirán los siguientes rangos: 

Primer rango: Estará comprendido entre los valores del 70% y el 130% de la media geométrica (MG). 

Segundo rango: Estará comprendido entre los valores del 40% y menores del 69.9% de la media geométrica (MG). 

Tercer rango: Estará comprendido entre los valores mayores del 130.1% y el 150% de la media geométrica (MG). 

Los puntajes se asignarán de acuerdo al rango donde se ubique la oferta así: 

Primer rango: Al 70% de la MG se le asignará el 100% del puntaje máximo y al 130% se le asignará el 50% del puntaje máximo, las ofertas con valores intermedios se le asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Segundo rango: Al 69.9% de la MG, se le asignará el 90% del puntaje máximo y el 40% se asignará el 25% del puntaje máximo; las ofertas con valores intermedios se les asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Tercer rango: Al 130.1% de la MG se le asignará el 49% del puntaje máximo y al 150% se le asignará el 7% del puntaje máximo; las ofertas con valores intermedios se les asignarán puntajes proporcionalmente entre los extremos. 

Las ofertas ubicadas fuera de los tres rangos indicados anteriormente, se les asignará 0 puntos. 

Ahora según se desprende del acta de apertura de las ofertas, corroborado en el informe del comité evaluador y  

Es de advertir que —como quedó explicado— la metodología contenida para establecer la media geométrica y los rangos para asignación de puntaje permanecieron inalterables, pero no ocurrió lo propio respecto del presupuesto de la demandada, si se considera que el introducido en la urna ascendía a $ 424’193.840,oo, mientras que el comité evaluador utilizó la suma de $ 496.116.040 el que denota un incremento injustificado. Cabe precisar que en cuanto el presupuesto jugaba como una oferta más para efectos de establecer la media geométrica, vinculaba a la entidad, de suerte que revelado no podía modificarse.

Lo cierto es que acorde con el acta de apertura se ofertó así:

Ecopetrol$ 424.193.840,oo

GÓMEZ CAJIAO$ 529’063.198,oo

ZULETA HOLGUÍN$ 530’233.309,oo

SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES$ 553’064.320,oo

De suerte que la media geométrica debía encontrarse tomando como referente los valores establecidos una vez revisados los precios y efectuadas las correcciones aritméticas, previstas en el pliego, como quedó explicado.

Bajo este panorama es claro que la entidad desconoció las reglas preestablecidas y así mismo violó el principio de selección objetiva. En rigor porque, el presupuesto incluido en la urna tenía que haberse mantenido y como eso no fue así la demandada desconoció su propia regla, desequilibrando el proceso, en cuanto la modificación en uno u otro sentido, de un presupuesto que según el proceso, para establecer la media aleja o acerca a los competidores. De modo que la Sala procederá a declarar la nulidad de la adjudicación, porque la conducta de la administración desconoció los principios y valores constitucionales de obligatorio cumplimiento. Esto es así, porque como la jurisprudencia lo ha señalado(14):

24. Resulta evidente la importancia que el pliego de condiciones reviste dentro del procedimiento de selección de contratistas, a tal grado que constituye su columna vertebral y de manera pacífica ha sido aceptada su naturaleza y relevancia por la jurisprudencia de la Sección, que lo ha calificado como acto administrativo constitutivo de la ley del procedimiento de selección y así mismo, ley del futuro contrato(15), en la medida en que determina no sólo las etapas y requisitos que se deben agotar y cumplir en las actuaciones adelantadas para la escogencia del contratista de la administración, sino los derechos y obligaciones que se derivarán para las partes del negocio jurídico objeto de la adjudicación, tornándose, una vez expedido por la entidad, en obligatorio no sólo para los oferentes sino para ella misma y por lo tanto resulta intangible, es decir inmodificable, salvo en aquellos casos en los que sea necesario efectuar la aclaración de puntos oscuros o ambiguos, que impidan una interpretación uniforme por los proponentes y ello sólo es posible, antes del cierre de la respectiva licitación o concurso, pues una vez éste se produce y se inicia la etapa de evaluación de las ofertas, la intangibilidad del pliego de condiciones se torna absoluta(16).  

En resumen en lo que tiene que ver con el acto demandado se mantendrá la decisión del Tribunal en cuanto declaró la nulidad de la comunicación Nº ECP 000810 de 7 de diciembre de 1995.

Pasará ahora la Sala a analizar la procedencia de la pretensión indemnizatoria, para lo cual verificará si el demandante probó que su oferta era la más conveniente para la entidad, mediante la comparación del informe de evaluación, el dictamen pericial y las ofertas de la actora y la adjudicataria, al margen que se echa de menos la propuesta de la sociedad GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS.

8.1. VALORACIÓN ECONÓMICA

En suma el Comité Evaluador para dar cumplimiento a la cláusula contenida en el pliego de condiciones(17) elaboró una progresión geométrica y una proporción lineal para lo cual tomó como referente un presupuesto artificialmente incrementado de $ 424.193.840 a $ 496.116.040. Cifra última establecida para determinar la media geométrica y así mismo procedió a asignar los puntajes, conforme a los valores comprendidos entre el 70% y el 130 % de la media geométrica, por ser considerados de primer rango.

Para establecer la media geométrica, la Sala tendrá en cuenta la metodología empleada en el dictamen pericial, al margen de las conclusiones. Pero las variables a considerar no pueden ser distintas al valor real de las ofertas, esto es en el caso de la sociedad actora el establecido por el Comité Evaluador, previa corrección y tratándose de Ecopetrol la efectivamente ofertada. Así:

Ecopetrol (P1)$ 424.193.840,oo

GÓMEZ CAJIAO (P2)$ 529’063.198,oo

ZULETAHOLGUÍN (P3)$ 605.981.580,oo

SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES (P4)$ 553’064.320,oo

Media = E. Pi 424.193.840 + 529.063.198 + 605.981.580 + 553.064.320=

4 4

= 2.112.302.938 = 528.075.734

4

MEDIA GEOMÉTRICA = $ 528075.734 

70% de la media geométrica = $ 369.653.014 

Le corresponde el 100% del puntaje, o sea 650 puntos 

130% de la media geométrica = $ 686.498.454 

Le corresponde el 50% del puntaje máximo o sea 325 puntos.  

Las tres (3) ofertas presentadas están dentro del rango del 70% y 130%, por lo tanto para su respectivo puntaje se aplicará lo indicado para este rango. 

Se observa, entonces que la propuesta presentada por la adjudicataria se encontraba en el primer rango de calificación, entre el 70% y el 130%, es decir entre $ 369.653.014,oo y 686.498.454,oo respectivamente; y que todas las ofertas se encontraban por encima de la media geométrica: GÓMEZ CAJIAO y ASOCIADOS con $ 529.063.198, SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA con $ 553.064.320,oo y ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. después de revisada y corregida con $ 605.981.580,oo.

8.(sic) LA OFERTA MÁS CONVENIENTE

Establecido el valor de la media geométrica y que los oferentes se ubicaron por encima, es necesario asignar los puntos a cada uno acorde con el pliego.

8.1.1. SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA

Para establecer los puntos que le corresponden a $ 553.064.320 que constituye el valor de la oferta económica presentada por SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA, siendo la suma $ 528’075.734 la media geométrica y dado que al 70% le corresponde el 100% del puntaje máximo, esto es 650 puntos y al 130% el 50%, esto es 325 puntos, tenemos:

X = 553.064.320 x 100 = 104,73%

528.075.734

X = 528.075.734 x 70 = 369.653.014

100

X = 528.075.734 x 130 = 686.498.454

100

De modo que si al 70% que es = a $ 369.653.014 le corresponde 650 y al 130% que es = a $ 686.498.454 le corresponde 325 puntos a $ 553.064.320 que equivale a 104,73%, siendo la media geométrica $ 528.075.734 le corresponde 188,12 puntos de diferencia.

En efecto establecido el porcentaje de diferencia se tiene que la adjudicataria tendría derecho a 461.88 puntos así:

104,73% - 70% = 34,73% -porcentaje de diferencia.

130% - 70% = 60% -porcentaje de diferencia.

60% 325 puntos

34.73% X

X = 34,73 x325 puntos = 188,12 puntos por debajo de 650 (puntaje máximo)

60

En consecuencia, 650 – 188,12 = 461,88 puntos

8.1.2. ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A.

Establecida la media geométrica en $ 528’075.734 y dado que el pliego le otorgó al 70% el puntaje máximo, esto es 650 puntos, equivalente al 100% y al 130% el 50%, esto es 325 puntos ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. tendría derecho a 407.61 puntos de calificación, sobre un valor de $ 605.981.581 de su oferta económica real. Así:

X = 605.981.580 x100 = 114,75%

528.075.734

X = 528.075.734 x 70 = 369.653.014

100

X = 528.075.734 x 130 = 686.498.454

100

De modo que si al 70% que es = a $ 369.653.014 le corresponde 650 puntos y al 130% que es = a $ 686.498.454 325 puntos a $ 605.981.580 que corresponde al 114,75% le corresponde 242.39 de diferencia.

Ahora establecida la diferencia se tiene que la oferta económica tenía que haber sido calificada con 407.61 puntos. Así:

114,75% - 70% = 44,75% -porcentaje de diferencia-

130% - 70% = 60% -porcentaje de diferencia-

60% 325 puntos

44,75% X

X = 44,75 x325 puntos = 242,39 puntos por debajo de 650 (puntaje máximo)

60

En rigor, 650 – 242,39 = 407,61 puntos por debajo de 650 (puntaje máximo)

8.1.3. GÓMEZ CAJIAO ASOCIADOS Y CÍA LTDA

Para establecer los puntos que le correspondían a la oferta económica presentada por GÓMEZ CAJIAO la cual ascendió a $ 529.063.198 y conocido que la media geométrica vale $ 528’075.734; al 70% le corresponde el 100% del puntaje máximo, esto es 650 puntos y al 130% el 50%, esto es 325 puntos, a la sociedad en cita 163 puntos de diferencia que equivale a 100.18%. Así:

X = 529.063.198 x100 = 100,18%

528.075.734

X = 528.075.734 x 70 = 369.653.014

100

X = 528.075.734 x 130 = 686.498.454

100

Si al 70% = $ 369.653.014 le corresponde 650 puntos y al 130% = $ 686.498.454 le corresponde 325 puntos, a $ 529.063.198 que corresponde al 100,18% le tocarían 163.47 puntos de diferencia.

Ahora establecida la diferencia se tiene:

100,18% - 70% = 30,18% -porcentaje de diferencia-

130% - 70% = 60% -porcentaje de diferencia-

60% 325 puntos

30,18% X

X = 30,18 x325 puntos = 163,47 puntos por debajo de 650 (puntaje máximo)

60

Es decir, 650 – 163,47 = 486,53 puntos por debajo de 650 (puntaje máximo)

Finalmente el orden de las propuestas atendiendo la oferta económica se establece como sigue:

GÓMEZ CAJIAO ASOCIADOS Y CÍA LTDA486,53 puntos.

SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA461,88 puntos.

ZULETA HOLGUÍN Y COMPAÑÍA S.A.407,61 puntos.

8.2. VALORACIÓN DE LOS EQUIPOS

Ahora en lo que tiene que ver con el ítem de los equipos ofrecidos, la Sala acoge el informe de evaluaciones y el dictamen pericial en cuanto no hubo discrepancia sobre el particular en uno y otro informe, dado que asignan el mismo puntaje, por lo que merece mantenerse el máximo exigido en el pliego de condiciones -50 puntos- y asignado a cada propuesta, eso quiere decir que a cada propuesta se le debe sumar 50 puntos, quedando así

GÓMEZ CAJIAO ASOCIADOS Y CÍA LTDA 536,53 puntos.

SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA511,88 puntos.

ZULETA HOLGUÍN Y COMPAÑÍA S.A.457,61 puntos.

8.3. VALORACIÓN DEL PERSONAL TÉCNICO OFRECIDO

Ahora, en cuanto a la calificación que tiene que ver con el personal técnico ofrecido, se observa que si bien al plenario fueron incorporadas las ofertas de la sociedad demandante y adjudicataria —ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A. y SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA.— no ocurrió lo propio respecto de la oferta de la sociedad GÓMEZ CAJIAO ASOCIACADOS, por lo que no es posible comparar lo ofrecido con lo evaluado y tampoco es posible corroborar la experiencia de los empleos calificados y generales.

Sobre el particular, cabe destacar que, el dictamen pericial como el informe de evaluaciones, arrojaron resultados diferentes en este ítem, pues, mientras el informe de evaluaciones terminó por favorecer a la sociedad SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA, si se considera que por dicho concepto le asignó 198 puntos, que sumados a los 511,88 calculados por la Sala le dan el primer lugar(18), a la sociedad demandante ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A., el Comité le asignó 218 puntos que sumados a los 457,61, la ubican en el último(19) y a la sociedad GÓMEZ CAJIAO ASOCIADOS Y CÍA LTDA, 159 puntos que sumados a los obtenidos 536,53 puntos, le correspondería el segundo lugar(20); el dictamen pericial favorece a la sociedad ZULETA HOLGUÍN Y CÍA S.A con 300 puntos; a la sociedad SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES le otorga 140 y GOMEZ CAJIAO la califica con 100 puntos.

El dictamen al interpretar el pliego de condiciones, entendió que para la oferta mejor calificada, correspondía acrecentar el puntaje al máximo permitido -300 puntos-; para la de menor calificación correspondía disminuirlo al mínimo permitido -100 puntos- y a la intermedia le correspondía un porcentaje proporcional-.

Dado que no se cuenta con una de las ofertas lo que impide establecer el más alto y el menor puntaje en el rubro de la experiencia, en gracia de discusión, para efectos de establecer si la oferta de la sociedad adjudicataria SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LIMITADA resultaba ser la más conveniente para la entidad, se observa que, aun tomando como referente las observaciones del dictamen pericial, en cuanto a que de los seis cargos que exigían experiencia específica solo dos de ellos la reunían, por lo que mientras que a la demandante le asignó 300 puntos a la adjudicataria 140, se tiene:

El nuevo procedimiento de evaluación del pliego de condiciones previó:

B. Personal técnico ofrecido (300 puntos) 

El siguiente es el listado mínimo de cargos técnicos requeridos por el equipo de personal del contratista. 

* Director general de la interventoría 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato (ingeniero eléctrico) 

* Profesional programador/controlador 

— Profesional seguridad industrial/impacto ambiental 

* Inspector calidad 

* Ingeniero eléctrico 

* Ingeniero electrónico o de control 

— Inspector eléctrico 

— Inspector de instrumentación industrial 

— Ingeniero mecánico 

— Secretaria 

— Ingeniero civil 

El personal propuesto para los cargos con asterisco, deben por lo menos haber ejercido el cargo para el que ha sido propuesto durante el desarrollo completo de un proyecto que haya sido ejecutado en los últimos cinco años y cuyo objeto haya sido la reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos o más generadores superiores a 10 MW. El trabajo debe haber incluido el montaje o cambio del control y/o automatización de la generación. La oferta que no cumpla esta condición mínima de experiencia en el personal ofertado se calificará un puntaje de 100 puntos.

El personal asignado a estos cargos por lo menos debe corresponder a una persona asignada tiempo completo (excepto el ingeniero civil el cual debe mínimo ofrecerse con dedicación del 50%). 

La (s) oferta (s) que no cumplan con la estructura básica mínima serán calificadas con cero (0) puntos en este ítem. Para las demás se les dará puntaje así: 300 puntos a la oferta que presente la mayor experiencia para el personal ofrecido para cada cargo; 100 puntos a la oferta que presente la menor experiencia en los trabajos para el personal ofrecido para cada cargo; a las restantes ofertas se asignará puntaje proporcional entre estos dos valores. 

Para fines de esta evaluación el oferente debe presentar: el organigrama propuesto para su equipo de trabajo; las hojas de vida del personal ofrecido, con las respectivas certificaciones de experiencia específica en los trabajos descritos en el punto 2.3. de estos Términos de Referencia, incluyendo fotocopia autenticada de la (s) hoja (s) del contrato donde se define el objeto del mismo y el certificado de la firma contratante en la que describa las funciones que realizó la persona durante el proyecto y el tiempo de ejercicio de las mismas. 

Ahora acorde con el pliego y particularmente con el nuevo procedimiento de evaluación la oferta que no cumplía con la estructura básica sería calificada con 0 puntos, la que contara con la experiencia mínima 100 puntos y las de mayor experiencia 300 puntos, a las demás se les asignaría un porcentaje proporcional.

Conforme obra en el numeral 3.11 la oferta presentada por la firma SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA, acompañó el organigrama del equipo de trabajo, relacionó el personal por el cargo, profesión y años de experiencia, acompañó las hojas de vida y las certificaciones de tiempo de servicios.

Aunque la firma demandante presentó organigrama del equipo de trabajo, se echan de menos certificaciones sobre la experiencia individual de algunos de sus integrantes o certificados suficientes para acreditar la experiencia específica y cualificada. Esto si se considera que el nuevo procedimiento exigió para los cargos de director general de la interventoría; ingeniero coordinador técnico del contrato (ingeniero eléctrico); profesional programador/controlador; inspector calidad; ingeniero eléctrico e ingeniero electrónico o de control haber ejercido el cargo para el que ha sido propuesto durante el desarrollo completo de un proyecto cuyo objeto haya sido la reparación total y/o montaje de un sistema de generación eléctrico de dos o más generadores superiores a 10 MW en los últimos cinco años.

La Sala en este punto se aparta del dictamen, en tanto aseguró que solo uno de los cargos que exigía experiencia específica no cumplía con dicha condición esto es la del profesional programador-controlador JOSÉ J. NOREÑA, aunque la oferta cumplía con la estructura básica ofertada y en ese sentido concluyó:

* Sr. Enrique Zuleta H. Experiencia puntaje = 300 puntos 

* Sr. Eduardo Franco S. Experiencia puntaje = 300 puntos 

* Sr. José J. Noreña L. Experiencia puntaje = 100 puntos 

* Sr. Mauricio Z. Álvarez. Experiencia puntaje = 300 puntos 

* Sr. Luis A. Cocua B. Experiencia puntaje = 300 puntos 

* Sr. Arnoldo Arenas L Experiencia puntaje = 300 puntos 

Para justificar la calificación en la experticia se identificó a cada uno de los profesionales e hizo mención sobre quienes cumplían el requisito relativo a la experiencia de los cinco años en montajes de sistemas de generación eléctrica de dos o más generadores superiores a 10 MW. Así:

* Director general de la interventoría: 

Sr. Enrique Zuleta H. 

Ingeniero eléctrico, T. P. Nº 6996 CND. 

Análisis condiciones: La certificación aportada a folio Nº 43 tomo II de la propuesta, certifica la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero coordinador técnico del contrato: 

Sr. Eduardo Franco S. 

Ingeniero electricista 6165 de Cund. 

Análisis condiciones: Las certificaciones a folios Nº 75 y 76 de la propuesta dan constancia de la experiencia solicitada. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Profesional programador/controlador: 

Sr. José J. Noreña L. 

T. P. Nº 205 – 1363 CND. 

Análisis condiciones: No existe en la propuesta el documento que certifique la experiencia solicitada, por lo tanto no cumple las condiciones y se califica con 100 puntos. 

* Inspector de calidad: 

Sr. Mauricio S. Alvarez L. 

Ingeniero mecánico, T. P. Nº 230 – 3935 CN. 

Análisis condiciones: La certificación a folio 127 de la propuesta determina la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se califica con 300 puntos. 

* Ingeniero eléctrico: 

Sr. Luis A. Cocua B. 

Ingeniero eléctrico, T. P. Nº 10033 

Análisis condiciones: La certificación a folios 94 y 95 de la propuesta determina la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se le clasifica con 300 puntos. 

* Ingeniero electrónico o de control: 

Sr. Arnoldo Arenas L. 

Ingeniero electrónico T. P. Nº 381 CNS.  

Análisis condiciones: La certificación al folio 102 de la propuesta determinada la experiencia exigida. Por lo tanto cumple y se clasifica con 300 puntos. 

Revisada la propuesta de la demandante, con el fin de establecer si los cargos ofrecidos cumplían con el requisito de experiencia específica por el término de cinco años o más años en montajes de sistemas de generación eléctrica de dos o más generadores superiores a 10 MW., se observa que los cargos de director general de la interventoría —ENRIQUE ZULETA—(21); ingeniero eléctrico coordinador del contrato —EDUARDO FRANCO SILVA—; el ingeniero eléctrico —LUIS ANTONIO COGUA— y el ingeniero electrónico —ARNOLDO ARENAS— demuestran la experiencia cualificada en el desarrollo de un proyecto completo ejecutado en los últimos cinco años, por lo que a cada uno les correspondía 300 puntos. No ocurrió igual respecto del profesional programador-controlador —JOSE J. NOREÑA— y el inspector de calidad —MAURICIO SANZ ÁLVAREZ— en cuanto no probaron la experiencia específica en la ejecución de un proyecto completo de generación eléctrico en el mismo término.

En ese orden de ideas, si se parte del supuesto de que la propuesta cumplía con la estructura básica del personal ofrecido para cada cargo, es claro que el puntaje mínimo de calificación es 100 puntos para cada uno, a lo que se suma la experiencia adicional “calificada” debidamente certificada, por lo que al valorar la experiencia específica correspondía asignar a cuatro de los seis cargos 300 puntos y a los restantes 100 puntos a cada uno.

En lo que respecta a los demás cargos con experiencia general acreditaron dicha condición el técnico en electricidad —MARCO ANTONIO GÓMEZ—; el técnico en instrumentación y electricidad —JOSÉ HERSOL JIMÉNEZ— y el ingeniero mecánico —PABLO NARANJO—, por lo que cada uno tendría derecho a 300 puntos, según dan cuenta las certificaciones de servicios. En cambio el ingeniero civil —EDGAR VEGA—; el inspector —DANIEL JARABA— y la secretaria —MARÍA ISABEL HERRERA— no acreditan experiencia de ninguna índole, correspondiéndole a cada uno 100 puntos, en tanto la oferta se sujeta a la estructura mínima.

En ese orden, cabe concluir que de los doce cargos ofertados por la actora siete tenían derecho al máximo puntaje —300— y por los cinco restantes el mínimo —100—, de modo que por el personal técnico ofrecido le correspondería a lo sumo 216,66 puntos y no 300 puntos como lo dictaminaron los peritos.

En lo que respecta a la propuesta de la firma SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA., se tendrá en cuenta lo afirmado en el dictamen, pues confrontado con la oferta se encontró que de los cargos que requerían experiencia específica tres de los seis cumplieron dicho requisito, esto es el director general de la interventoría —JULIO C. HERNÁNDEZ B.—; el ingeniero eléctrico —LEOPOLDO ARRIETA B.— y el ingeniero electricista de control de calidad —ELIÉCER VARGAS Q.(22)—, quienes tendrán derecho a 300 puntos cada uno, por el contrario el ingeniero coordinador técnico del contrato —ENRIQUE VANEGAS C.—; el profesional programador/controlador —sr. DICKSON I. WILLIE J.—; y el ingeniero electrónico o de control —WILFREDO VELÁSQUEZ A.— no cumplieron con la experiencia cualificada por lo que a cada uno le corresponde 100 puntos.

En los demás cargos técnicos solo dos de los seis acreditaron la experiencia, por lo que a los primeros les corresponde 300 puntos y a los segundos 100 puntos a cada uno. En efecto se encuentra probada la experiencia del ingeniero mecánico —VADIN RODRÍGUEZ— y el inspector eléctrico —MARIO GARCÍA—, no así del inspector —HUMBERTO BERNAL—; el ingeniero civil —SIGIFREDO GÓMEZ—; el H.S.E. —FERNANDO GÓMEZ— y la administradora secretaria —GLORIA PATRICIA MURCIA—.

En ese orden, cabe concluir que de los doce cargos ofertados por la firma adjudicataria cinco tenían derecho al máximo puntaje -300- y los siete restantes el mínimo -100-, de modo que por el personal técnico ofrecido le se harían acreedores a 183,33 puntos por dicho concepto.

En resumen la propuesta de la firma demandante SOCIEDAD ZULETA HOLGUÍN S.A.

P. ECONÓMICAEQUIPOSPERSONAL TÉCNICOTOTAL

407.61 puntos50 puntos216,66 puntos674,27

Para SERVICIOS CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA

P. ECONÓMICAEQUIPOSPERSONAL TÉCNICOTOTAL

461,88 puntos50 puntos183,33 puntos695,21

Aún bajo este panorama, la propuesta de la firma adjudicataria —SERVICIOS, CONTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA.— continúa siendo la más favorable a la entidad, aunado a que resulta imposible verificar lo ofrecido por la tercera firma —SOCIEDAD GÓMEZ CAJIAO Y ASOCIADOS— en tanto como quedó expuesto no fue aportada su propuesta al proceso, por lo que de suyo se torna imposible su comparación.

No obstante lo anterior, como quedó expuesto se mantendrá la decisión del tribunal en cuanto declaró la nulidad del acto acusado, pero se negarán las súplicas de la demanda, como quiera que la demandante en los términos del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, no acreditó que su oferta resultaba ser la más conveniente para la entidad.

Por último se pone de presente que aunque corresponde declarar la nulidad del acto acusado, la Sala se abstendrá de pronunciarse respecto del contrato suscrito entre Ecopetrol y la sociedad SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA, en cuanto se echa de menos la suerte del mismo, especialmente en lo que tiene que ver con su celebración y perfeccionamiento, en tanto no fueron incorporados al proceso.

No se condenará en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓSAVE parcialmente la sentencia proferida el 23 de septiembre de 2004, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Descongestión, la que en todo caso quedará así:

1. DECLÁRESE no probadas las excepciones propuestas por la demandada.

2. DECLÁRASE no probada la objeción por error grave.

DECLÁRASE la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación Nº ECP 000810 del 07 de diciembre de 1995, mediante el cual el Presidente de Ecopetrol dio a conocer a la sociedad SERVICIOS, CONSTRUCCIONES Y MONTAJES LTDA. su decisión sobre la adjudicación del contrato, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

3. NIÉGÁNSE las demás súplicas de la demanda.

4. SIN COSTAS por no aparecer causadas.

DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente sentencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Danilo Rojas Betancourth, Presidente—Stella Conto Díaz del Castillo—Ramiro Pazos Guerrero».

3 La cuantía exigida para que la acción contractual tuviera vocación de doble instancia era de $ 13.460.000,oo y el monto de la pretensión mayor, el 29 de marzo de 1996, cuando se presentó la demanda, superaba la suma de $ 100.000.000,oo.

4 Corte Suprema de Justicia, Auto de 8 de septiembre de 1993, Exp. 3446.

5 Gaceta Judicial, T LII, pág. 306.

6 Consejo de Estado, Sentencia de 29 de agosto de 2007, Exp. 14854, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, M.P. Myriam Guerrero de Escobar, Sentencia de 4 de junio de 2008, Exp. 14.169.

8 ART. 209.—La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.

9 Sentencia 27 de marzo de 1992, Exp. 6353 (M.P. Carlos Betancur Jaramillo.

10 Sentencia de 1999, Exp. 12344, M.P. Daniel Suárez Hernández.

11 Sentencia de 29 de agosto de 2007. Proceso Nº 16305. Actor Carlos Benavides, M.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez.

12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección “B”. Sentencia de 5 de abril de 2013, Exp. 20629, M.P. Danilo Rojas Betancourth.

13 “El personal asignado a estos cargos por lo menos debe corresponder a una persona asignada tiempo completo (excepto el ingeniero civil el cual debe mínimo ofrecerse con dedicación del 50%).

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”. sentencia del 29 de marzo de 2014, Exp. 29366, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de noviembre de 2006, Exp. 18059, C.P. Alier E. Hernández Enríquez; reiterada en sentencia del 31 de octubre de 2007, Exp. 15475, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, en la cual se dijo: “(...) el pliego de condiciones ostenta una doble naturaleza jurídica según el momento en el cual se analice el despliegue de sus efectos, pues si bien en la etapa precontractual y hasta producirse la adjudicación del contrato ha de catalogarse como un acto administrativo general (...), igualmente, una vez celebrado el contrato, buena parte de las previsiones contenidas en ese primigenio acto administrativo tienen la virtualidad de convertirse en estipulaciones o cláusulas contractuales, por manera que se produciría cierta suerte de ‘mutación’ en su naturaleza, la cual, por tanto, sería mixta: en determinados aspectos y hasta cierto momento acto administrativo general; en otros extremos y a partir de la celebración del contrato, parte del clausulado mismo”.

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 1992, Exp. 6353, C.P. Carlos Betancur Jaramillo: El pliego de condiciones, “[c]omo acto administrativo que es su revocatoria o modificación estará sujeta a las reglas generales. Pero una vez hecha la invitación a contratar por parte de la administración no podrá ser alterado ni modificado; alteración o modificación que, con mayor razón, no podrá producirse después del cierre de la licitación o de la presentación de las propuestas, so pena de nulidad”.

17 “Se define la media geométrica como la raíz enésima (N) del producto de los precios de todas las propuestas, siendo N el número de propuestas. El presupuesto de Ecopetrol se considera dentro de la media geométrica, es decir que se tomará como una propuesta más”.

18 Le correspondería un total de 709.88 puntos.

19 Le correspondería 675,61 puntos.

20 Le correspondería 695,53 puntos.

21 Sin perjuicio que la experiencia certificada fue expedida a favor de la firma ZULETA HOLGUÍN Y CÍA LITDA y no a favor del ingeniero Enrique Zuleta.

22 A folio 72 del cuaderno Nº 4 se especifican las funciones del ingeniero ELIECER VARGAS y se pone de presente que dirigió el proyecto Turbogas Chinú.