Sentencia 1996-7421 de julio 2 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 1996-7421

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Demandante: municipio de Puerto López (Meta)

Demandados: La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de Planeación Nacional

Bogotá, D.C., dos de julio de dos mil nueve.

Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el municipio demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera - Subsección B) de 2 de junio de 2005 que declaró probada la excepción de caducidad de la acción respecto de las pretensiones relacionadas con la vigencia fiscal de 1993; se inhibió para decidir las relacionadas con la vigencia fiscal de 1996; declaró no probada la excepción de falta de jurisdicción y denegó las demás pretensiones de la demanda.

Antecedentes

1. La demanda.

Pretensiones

1. Que se declare la nulidad de las operaciones administrativas definitivas relacionadas con las transferencias de 1993 que contienen la liquidación de reaforo expedido por el Departamento de Planeación Nacional en marzo de 1994, enviadas mediante Oficio 1074 de 3 de octubre de 1995 en relación con el presupuesto nacional del año 1993, porque están incompletas y contienen una falsa motivación legal, pues su valor no corresponde a lo ordenado en la Constitución y la ley orgánica del presupuesto vigente, concretamente por lo siguiente:

A. El Estado excluyó del gran rubro o capítulo de ingresos corrientes de la Nación los recursos provenientes de la celebración de contratos y aforo por venta de bienes de la Nación; la cesión de excedentes de entidades nacionales desconcentradas y descentralizadas; las donaciones de terceros y las utilidades del Banco de la República, diferentes al diferencial cambiario y utilidades financieras de reservas de capital, cedidas al presupuesto nacional; circunstancia que impidió al demandante recibir la participación que le correspondía de acuerdo con los artículos 355 y 366 de la Carta Política.

B. El Estado no tuvo en consideración para la liquidación de las transferencias el censo poblacional de 1993, de conformidad con la Ley 60 de 1993, y no tuvo en cuenta los índices de necesidades básicas insatisfechas de los años 1993 y siguientes.

C. La Nación incluyó, en capítulo separado de los ingresos corrientes de la Nación las denominadas rentas parafiscales e incluyó en este último concepto las siguientes rentas ordinarias del Estado, que por su naturaleza no son parafiscales aunque sean administradas por las entidades que a continuación se mencionan: Superintendencia de Sociedades; Superintendencia de Subsidio Familiar; Superintendencia de Industria y Comercio; Superintendencia de Bancaria; Superintendencia de Nacional de Valores; Superintendencia de Puertos; Contribuciones de la Contraloría General de la República; Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; Superintendencia de la Función Pública; Superintendencia de Servicios Públicos; impuesto al oro y al platino; financiación del sector justicia; comisiones de regulación de telecomunicaciones, energía, gas y agua potable; Unidad Administrativa Especial de Planeación Minero - Energética; ingresos por contraprestaciones de ICEL y Corelca; Fondo Nacional de Estupefacientes, Ministerio de Salud; concesiones a las sociedades portuarias; fondos internos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; recursos del Instituto Electrónico de Idiomas; recursos cedidos del Intra; Fondo Nacional del Café y venta del Banco Popular.

D. La Nación entregó indebidamente a la Federación Colombiana de Municipios recursos que correspondían a la participación de los municipios en los ingresos corrientes y dejó de repartir los señalados en la Sentencia C-151 de abril de 1995.

2. Que se declare la nulidad de los actos administrativos preparatorios expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que se traducen en las operaciones administrativas de las liquidaciones anuales de las participaciones de las entidades territoriales en relación con el demandante correspondiente a 1993, porque son incompletos y contienen una falsa o indebida motivación legal, al no corresponder su valor a lo ordenado en la Constitución Política y la ley orgánica del presupuesto vigente, de acuerdo con los argumentos mencionados en el numeral 1º de estas pretensiones.

3. Que se declare la nulidad de los actos administrativos preparatorios implícitos de liquidaciones mensuales producidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contenidos en las operaciones administrativas de instructivos de pago y los posteriores o coincidentes acuerdos de gastos y giros bancarios producidos durante el año de 1993, porque están falsamente motivados y son ilegales por las razones mencionadas en el numeral 1º de estas postensiones.

4. Que se declare la nulidad de los actos administrativos de reaforo de las liquidaciones de los años 1994 (de conformidad con el Oficio 281 de abril 7 de 1995 en relación con el presupuesto nacional del año de 1994), y 1995 expedidos por Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda, actos que son incompletos y contienen una falsa o indebida motivación legal, al no corresponder su valor a lo ordenado en la Constitución Política y la ley orgánica del presupuesto vigente, concretamente por las razones expuestas en el numeral 1º.

En subsidio de la pretensión anterior, que se declaren nulas, por las razones señaladas en el numeral 1º, las liquidaciones definitivas de aforo de las transferencias de los años 1994 y 1995, por ser actos definitivos consolidados, en el evento de no existir liquidaciones de reaforo o reserva, en relación con las liquidaciones de las transferencias del demandante de los años 1994, 1995, producidos implícitamente en las siguientes operaciones administrativas, al tenor del artículo 19 de la Ley 60 de 1993: a) El último giro bancario debidamente notificado y/o ejecutado, en relación con la vigencia de 1994 y b) El último giro bancario debidamente notificado y/o ejecutado, en relación con la vigencia de 1995.

Para sustentar esta pretensión señaló que dichos actos son incompletos y están falsamente motivados pues su valor no corresponde a lo ordenado por la Constitución y la ley orgánica del presupuesto.

5. Que por las mismas razones citadas en el numeral 1º de este capítulo, son nulos los actos administrativos preparatorios implícitos o presuntos expedidos por el Ministerio de Hacienda en relación con las liquidaciones de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación del año 1993, 1994, 1995 y 1996 que se traducen en las siguientes operaciones administrativas: 5.1. Las certificaciones o constancias expedidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a Planeación Nacional sobre el monto de los ingresos corrientes que habrá de ser incluido en el proyecto de presupuesto de 1994, 1995 y 1996, así como las certificaciones de ingresos corrientes de las adiciones presupuestales de los mismos años; 5.2. Las operaciones administrativas de acuerdos de gastos mensuales, expedidos por la dirección general de tesoro nacional, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; 5.3. Los ulteriores giros bancarios al demandante, efectuados por la dirección general del tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y efectuados durante los años 1994, 1995 y 1996.

6. Que además de las razones anotadas en el numeral 1º de este capítulo, son también incompletas y violatorias del orden jurídico las liquidaciones anuales y mensuales o bimensuales de las transferencias de 1994 y 1995, en razón de que la Nación no tuvo en cuenta en el capítulo de ingresos corrientes del presupuesto nacional de 1994 y 1995 el producto de la venta del espectro electromagnético - telefonía celular.

7. Que como consecuencia de la Sentencia C-423 del 21 de septiembre de 1995 que ordenaba comenzar a pagar los dineros debidos de la telefonía celular en ocho alícuotas que debían comenzar en las liquidaciones mensuales de 1995, y continuar con la primera de los años subsiguientes, son también nulas las liquidaciones mensuales y/o bimensuales de las transferencias de octubre, noviembre y diciembre de 1995 y las del periodo de diciembre a enero-febrero y marzo abril de 1996.

8. Que como consecuencia de todas las declaraciones precedentes y en razón de la falta de competencia sobre la materia, son también nulos los actos preparatorios de liquidaciones anuales de transferencias y situado fiscal, efectuadas por el Departamento Administrativo de Planeación Nacional y reflejadas en las siguientes operaciones administrativas:

8.1. En los documentos Conpes 20 DNP-UDT de noviembre de 1993 (transferencias de 1994), 2716 DNP-UIP-UDT de junio 30 de 1994 y su modificatorio 2757/Minhacienda/Minsalud/DNP-UDT de enero 11 de 1995 (transferencias de 1995) y 32 DNP-UDT del 6 de diciembre de 1995 (transferencias de 1996);

8.2. Los instructivos de pago emanados de la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial adscrita a Planeación Nacional producidos en los periodos de 1994, 1995 y 1996;

8.3. Los instructivos de pago del reaforo de la vigencia fiscal de 1993 cuyo giro se efectuó a finales de 1994.

8.4. Los instructivos de pago del reaforo de la vigencia fiscal de 1995 cuyo giro se efectuó a principios del mes de abril de 1996.

9. Que como consecuencia de la violación de la Constitución y la ley orgánica del presupuesto nacional en la conformación de los presupuestos de los años 1993, 1994, 1995 y 1996 se inapliquen para este caso las leyes ordinarias de presupuesto 21 de 1993, su Decreto de liquidación 2100 de diciembre 29 de 1992 y demás decretos complementarios 446, 543, 828, 831, 1497, 2628 y 2557 de 1993, en cuanto afectan el valor de los ingresos corrientes del Estado; la Ley 88 de 1993, su decreto de liquidación o ejecución 2660 de diciembre 29 de 1993 y sus decretos complementarios o adiciones presupuestales 214, 1554, 2087, 1263 de 1994, en cuanto afectan el monto total de los ingresos corrientes del presupuesto; la Ley 178 de 1994, su Decreto de liquidación o ejecución 2899 de diciembre 31 de 1994 y sus decretos complementarios ejecutivos 375, 1104, 1077, 1350, 1400, 1540, 1592, 1593, 1807, 199 de 1995 en cuanto afectan el valor de los ingresos corrientes de la Nación en contravía con los intereses del demandante, la Ley 217 de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1995) y la Ley 224 del 20 de diciembre de 1995 (en relación con las liquidaciones de 1996) y su Decreto de liquidación o ejecución 2350 de diciembre 29 de 1995, en cuanto dichas normas se refieren a la disminución de las sumas de ingresos corrientes en su respectivo capítulo I, con base en la excepción de inconstitucionalidad y la excepción de legalidad, contempladas en el artículo 4º de la Carta Política y el artículo 12 de la Ley 153 de 1887.

10. Que como consecuencia de las declaraciones precedentes se efectúen las liquidaciones mensuales y/o de reaforo anual definitivo de las participaciones en los ingresos corrientes que corresponden al demandante para los años 1993, 1994, 1995 y 1996, según los cálculos efectuados por los señores peritos quienes deberán tener en cuenta los recursos que teniendo la naturaleza de corrientes fueron clasificados de manera diferente.

11. En subsidio de lo anterior, que se tengan en cuenta en las liquidaciones de transferencias las rentas ordinarias sin destinación específica que fueron incluidas en el concepto de rentas parafiscales y en capítulo separado al de ingresos corrientes, en los presupuestos de 1994, 1995 y 1996 y además: a) Las utilidades del Banco de la República cedidas al presupuesto nacional y b) Los dineros dejados de percibir por el demandante por la indebida aplicación de la fórmula contemplada en la Constitución y la Ley 60 de 1993 para la repartición de las transferencias explicada previamente; c) El lucro cesante y/o costo de oportunidad de los dejados de percibir por el demandante, según los anteriores conceptos y los mencionados en esta demanda; d) Las participaciones en los ingresos corrientes entregadas a la Federación Colombiana de Municipios o dejados de repartir como consecuencia de la Sentencia C-151 de abril de 1995. Todo de conformidad con las liquidaciones que efectúen los peritos, durante el desarrollo del proceso.

Que se ordene pagar los intereses moratorios por el retardo en la transferencia de las sumas que se reclaman; que se cumpla efectivamente la sentencia; que se ajuste como lo prescriben los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, y que además, se condene al demandado a pagar las costas del proceso y las agencias en derecho.

Hechos

Para sustentar las pretensiones el demandante describió la evolución en Colombia de los conceptos de transferencias y situado fiscal, las normas que los han regulado y el procedimiento para calcular su distribución entre las entidades territoriales y narró, en síntesis, lo siguiente:

1) La Constitución y la Ley 60 de 1993 regulan la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y la ley de apropiaciones, la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales y los parámetros que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional —DAPN— y el Conpes deben aplicar para la distribución de recursos de las transferencias.

2) El DAPN realiza los cálculos de distribución con fundamento en el dato global o total de ingresos corrientes que se incluye en el proyecto de presupuesto de cada anualidad.

3) Posteriormente el DAPN elabora un documento que contiene el situado fiscal y las transferencias del año que sigue y que cuenta con el soporte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para realizar los pagos bimensuales. Los criterios de distribución solo debían aplicarse en forma total a partir del año 1996 y por tanto los recursos debían incrementarse a partir de 1992, por la ampliación del rubro total a distribuir entre las entidades territoriales.

4) El Ministerio de Hacienda y Crédito Público fijó el presupuesto de rentas y recursos de capital del tesoro nacional en la suma de once billones trescientos setenta y ocho mil seiscientos seis millones quinientos treinta mil novecientos ochenta y siete pesos ($ 11.378.606.530.987).

5) El Congreso de la República expidió la Ley 88 de 1993 que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994, de forma tal que en lo correspondiente al presupuesto de rentas contractuales, productos y participaciones, se aprobó un rubro muy bajo en comparación con el aprobado en el presupuesto 1993.

6) Mediante la Ley 168 de 1994 se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y, la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1995 y por Ley 214 de 1995 se aprobó el presupuesto de 1996.

7) En los referidos presupuestos dejaron de clasificarse como ingresos corrientes de la Nación recursos que tenían esa naturaleza, en perjuicio de las participaciones municipales en dichos ingresos a las que tiene derecho la entidad demandante y describió dichos recursos en los mismos términos en que lo hizo en los acápites anteriores.

8) Sostuvo que los presupuestos cuestionados aplicaron equivocadamente los criterios relacionados con el censo poblacional y necesidades básicas satisfechas previstos en la Ley 60 de 1993 para el cálculo de las transferencias.

9) Según la Ley 60 de 1993, las liquidaciones bimestrales son parciales ya que se refieren tan solo al 90% del presupuesto asignado para las respectivas transferencias. Concluido el año y efectuado el balance de ejecución presupuestal se efectúa una liquidación definitiva y se concreta el valor a que tiene derecho el municipio por año contable inmediatamente anterior y se entrega con ella el 10% faltante. A esta liquidación se le denomina aforo.

10) Con base en dichas disposiciones se han efectuado las liquidaciones anuales de las transferencias.

11) La reliquidación de reaforo se presentó en el año de 1994 en relación con las transferencias de 1993 y concretamente realizada en marzo de 1994 y ejecutada en abril de 1994 cuando se procedió a reconocer y girar por parte de Minhacienda, a finales del mes de abril, la suma de $ 9’960.000, giros que se efectuaron en forma tardía, causándole costos financieros.

12) El DAPN elabora los instructivos de pago por los que se rige el programa anual de caja y los envía al Ministerio de Hacienda quien procede a proyectar el plan anual de caja sobre la base del 90% de las transferencias asignadas que se ejecutan de forma mensual.

13) Luego, el Ministerio de Hacienda certifica la suma de ingresos corrientes a tener en cuenta y ejecuta las liquidaciones mediante acuerdos de gastos mensuales y la liquidación del respectivo giro.

14) El DAPN tan solo certificó liquidación de reaforo positivo para los entes locales en relación con el año de 1993, lo que hacía suponer que los años subsiguientes, en lo que tiene que ver con departamentos y distritos, el acto definitivo o final de ejecución se produjo con la última liquidación y giro de las participaciones por parte del Ministerio de Hacienda en lo que se denomina “acuerdos de gastos de reserva”, lo que generalmente se presenta dentro de los primeros meses del año inmediatamente siguiente al de la fenecida vigencia fiscal.

15) Que ello es así se desprende del oficio expedido por la Unidad Administrativa Especial del DAPN UDT-DPST 93 de febrero 29 de 1996, donde certifica lo anterior y fundamentalmente que tan solo notificó de reaforo del año de 1993 a los secretarios de planeación de los departamentos mediante comunicación UADT-DPST 179 del 5 de abril de 1994, informándoles del monto de reaforo de la vigencia de 1993 para cada municipio.

16) No obstante, según la certificación producida por el viceministro de Hacienda de la época, en el año de 1994 también se hizo necesaria una reliquidación de reaforo positiva en relación con los departamentos y distritos por $ 16.719’000.000 y negativa en relación con los municipios según consta en el Oficio 00281 del 7 de abril de 1995 enviado al director encargado del Departamento Nacional de Planeación.

17) De otro lado, mediante Oficio UDT-DPST 974 del 4 de septiembre de 1995 del DAPN certifica que las liquidaciones proyectadas para 1996, fueron ratificadas con las modificaciones que se le introdujeron a la Ley 60 de 1993 a partir de la Sentencia C-161 de la Corte Constitucional, en la cual se declaraba inexequible el periodo de transición que establecía la ley en mención, empero las transferencias de 1995 se mantuvieron incólumes. En el oficio antes mencionado se precisa cuáles son los criterios a tener en cuenta para hacer la distribución de estos recursos, los cuales se ajustan a la Constitución y la Ley 60 de 1993.

18) Por su parte el DANE, a través de Oficio 06594 del 5 de septiembre de 1995 nos anexa una copia del quinceavo censo nacional de planeación y quinto de vivienda con los datos de la población en cabecera municipal y el resto del municipio por sexo, total nacional y por departamentos, correspondientes al censo de 1993. De otra parte, precisa la metodología usada en Colombia para medir la pobreza, llamada NBI (necesidades básicas insatisfechas) referida a las carencias de bienes y servicios de los hogares, básicos para subsistir.

19) El texto comentado que las cifras que certifica el DAPN y el DANE no son fieles a la realidad pues el censo que debe aplicarse es el efectuado en 1993.

20) La Tesorería General de la República efectúa los giros bimestrales que corresponden transferencias de cada municipio que llegan a través de entidades bancarias según los convenios suscritos por el Ministerio de Hacienda.

21) Reiteró que el Gobierno Nacional omitió incluir en el presupuesto de 1994 como ingresos corrientes de la Nación las rentas contractuales producidas en razón de la concesión de telefonía celular y la venta de entidades crediticias. Agregó que la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-423 de 1995, ordenó ingresar como ingresos corrientes de la Nación del presupuesto de 1994 las sumas recibidas por concepto de telefonía celular, no obstante lo cual el gobierno nada hizo para adicionar el presupuesto de 1995, ni para modificar el proyecto de presupuesto de 1996 y, finalmente, fue aprobada la ley de presupuesto anual de 1996 sin la inclusión de recurso alguno por ese concepto.

22) El DAPN efectuó una modificación al plan de transferencias a finales del año 1995, en el que se incluye una primera partida, la que habrá de desembolsarse tan solo en parte por el Ministerio de Hacienda y Crédito en marzo de 1996, lo que significa que los entes locales recibirán en forma tardía frente a la sentencia, la cuota parte de los ingresos contractuales de la telefonía celular.

23) En oficio de 4 de marzo de 1996 el director de presupuesto nacional confirma que no existen actos administrativos explícitos de liquidación y que la manifestación de voluntad de la administración se traduce en varias actividades administrativas; en el oficio de 28 de marzo de 1996 el DAPN reiteró que sus operaciones administrativas consisten en la reparticipación matemática anual entre entidades territoriales sobre la base de la cuantía de ingresos corrientes previamente certificada por Minhacienda y la elaboración de los instructivos de giro bimensuales.

24) Hasta la fecha el DAPN no ha entregado los instructivos de giro sobre la base de que los originales los posee Minhacienda. La que así mismo por intermedio del tesoro nacional se abstiene de entregar los instructivos de giros y de certificar las fechas de los instructivos giros mensuales y de reaforo o de reserva de cada uno de los años solicitados y finalmente, la dirección de presupuesto nacional de dicho ministerio no ha enviado copia de las constancias enviadas a Planeación Nacional cada año calendario, sobre el monto de los ingresos corrientes que habría de contener el proyecto de presupuesto anual de 1993, 1994, 1995 y 1996 y en igual sentido las certificaciones sobre los ingresos corrientes que contienen las adiciones presupuestales acaecidas durante dichas vigencias fiscales.

25) Como un fallo de fondo en esta demanda se basa en la aceptación del Consejo de Estado de la tesis voluntarista del acto administrativo, ya que aparentemente de las respuestas obtenidas por la administración los actos se encuentran implícitos en las diversas operaciones administrativas de las liquidaciones del situado fiscal.

En 1994, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluyó como descuento de los ingresos corrientes de la Nación, correspondientes al reaforo de 1993, la sobretasa al impuesto sobre la renta y complementarios y, las rentas de destinación específica determinadas por el artículo 359 de la Constitución Política, lo que viola el artículo 24 de la Ley 60 de 1993, ya que ese descuento solo estaba permitido para 1994.

Así mismo, se descontaron las rentas de destinación específica que son: IVA al cemento y cesión del IVA a las cajas seccionales de previsión y a las antiguas intendencias y comisarías, a las que no debían descontarse de los ingresos corrientes de la Nación.

Normas violadas

Citó como violados el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 13, 286, 355, 356, 357 y 358 de la Constitución Política; artículos 9º, 10, 11, 12, 19, 24, 26, 28, y 41 de la Ley 60 de 1993; artículos 7º, 20, y 21 de la Ley 38 de 1989; artículos 3º, 13, 15, 25 y 67 de la Ley 179 de 1994 y artículos 1º y 2º de la Ley 225 de 1995.

Concepto de la violación

En el acápite del concepto de la violación formuló los siguientes cargos:

1) Disminución en el presupuesto nacional del rubro de ingresos corrientes de la Nación, por inclusión de algunos conceptos en el capítulo de “recursos de capital”; 2) Indebida clasificación de las rentas parafiscales; 3) Incorrecta aplicación de los factores o criterios de distribución establecidos en la Constitución y en la Ley 60 de 1993; 4) Indebida aplicación de la Sentencia C-151 de 11 de abril de 1995; 5) Reducción de recursos en virtud del artículo 42 de la Ley 60 de 1993; 6) Lucro cesante por entrega tardía de los dineros reconocidos hasta la fecha: por giro tardío en las liquidaciones parciales y por giro moroso de los dineros de la telefonía celular.

Para sustentarlos reiteró los argumentos expuestos en las pretensiones y los hechos de la demanda relacionados con los temas enunciados en los cargos.

Como un séptimo cargo se limitó a decir que los actos acusados son de naturaleza compleja en cuanto comportan la intervención de varias autoridades públicas, entre ellas las entidades demandadas y que ellos son ilegales por las razones expuestas ampliamente en la demanda.

2. Contestación de la demanda.

2.1. Por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Con relación al primer cargo negó que se haya presentado una disminución del presupuesto nacional en el rubro de ingresos corrientes de la Nación, por inclusión de algunos conceptos en los recursos de capital. Afirmó que el artículo 358 de la Constitución establece que los ingresos corrientes le pertenecen a la Nación y que los establecimientos públicos son personas jurídicas que tienen su propio patrimonio y que ingresos no deben confundirse con los de la persona jurídica Nación. Que los recursos provenientes de venta de bienes, donaciones y excedentes financieros de los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado se clasifican dentro de los recursos de capital porque no constituyen disponibilidades normales y permanentes del Estado y que los excedentes de recursos de las entidades nacionales desconcentradas y/o descentralizadas están enmarcados dentro de la clasificación de recursos de capital por ser esporádicos y porque así quedó establecido en la Ley 179 de 1994. En cuanto a las utilidades del Banco de la República, aseguró que el artículo 21 de la Ley 38 de 1989 determinó claramente que dichos recursos harían parte de los recursos de capital dentro del presupuesto.

Con relación al segundo cargo afirmó que las rentas parafiscales son recursos cobrados a un determinado sector económico o social, destinados específicamente a cubrir los intereses del grupo gravado y que ellos no pueden formar parte de los ingresos corrientes porque se cambiaría su finalidad. Agregó que las demás rentas que se clasificaron dentro del concepto de rentas parafiscales, pese a que en estricto sentido no lo son, constituyen fondos especiales, esto es, recursos que tienen destinación legal específica, cuya clasificación como ingresos corrientes desconocería abiertamente los textos legales que fijan y limitan su propósito.

Con relación al tercer cargo reiteró que las rentas señaladas por el actor que se clasificaron como parafiscales sin serlo tienen destinación legal específica y no pueden clasificarse como ingresos corrientes porque desconocería abiertamente los textos legales que fijan y limitan su propósito.

Respecto del cuarto cargo sostuvo que la venta del Banco de Colombia no constituye un ingreso corriente, por cuanto si bien se trata de un contrato de compraventa, no comparte las características de las rentas contractuales que guardan periodicidad y se reciben regularmente; que de acuerdo con la Sentencia C-423 de 1995 solo a partir de 1995 la Nación estaba obligada a girar los recursos derivados de la concesión de telefonía celular como en efecto lo hizo.

Manifestó que la jurisdicción contencioso administrativa carece de jurisdicción para conocer de los actos relacionados con la aprobación de las leyes anuales del presupuesto que señaló el actor, porque la Constitución se la otorgó a la Corte Constitucional.

2.2. Contestación del Departamento Administrativo Nacional de Planeación —DANP—.

El DANP dio contestación a la demanda dentro del término legal para ello (553-587) manifestando en síntesis lo siguiente:

Señaló que la Ley 60 de 1993 estableció unas funciones específicas al Departamento Nacional de Planeación como Unidad Administrativa Especial (UAEDT) relacionadas con el proceso de liquidación y distribución de transferencias a los municipios por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación y que hasta la vigencia fiscal de 1996 utilizó los datos reportados por el DANE conforme al censo de 1985, por cuanto los del censo de 1993, no habían sido objeto de autorización legal; de esta forma, a partir del Decreto 2680 de 1993, reglamentario de la Ley 60 de 1993, la información suministrada por el DANE debe remitirse a planeación nacional con el propósito de efectuar los procedimientos antes indicados para cada vigencia fiscal.

Afirmó que el DANE, además de suministrar los datos correspondientes al censo poblacional, debe informar el índice de necesidades básicas insatisfechas por municipio, población indígena por resguardo y por municipio y, población con servicios de agua, alcantarillado y aseo y que la liquidación de las transferencias que correspondía a los municipios durante las vigencias fiscales señaladas en las demandas se efectuó de conformidad con el procedimiento señalado en las leyes 60 de 1993 y 199 de 1996, el Acto Legislativo 1 de 1995 y los decretos 2860 de 1993 y 896 de 19956(sic), atendiendo los criterios relativos a población pobre, grado de pobreza del municipio, población total, eficiencia fiscal, eficiencia administrativa y progreso en calidad de vida.

Sostuvo que mediante Conpes, 041 de octubre 8 de 1997, la distribución inicial de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para la vigencia de 1997, fue afectada por la reducción del presupuesto general de la Nación, efectuada mediante el Decreto 2062.

Informó que el 12 de noviembre de 1997, mediante el Conpes Social 042, la distribución efectuada en octubre de la participación de los ingresos corrientes de la Nación de la vigencia de 1997 fue afectada por un ajuste justificado por la exclusión de un beneficiario de la PICN, motivada por la comunicación 9019 de septiembre 8 de 1999, suscrita por el director del DANE, según la cual el resguardo Tauretes Aguablanca es una reserva.

La distribución definitiva de los ingresos corrientes para el año 1998 se efectuó con base en lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 1995 y en la Ley 60 de 1993, tomando el monto global de los ingresos corrientes de Nación apropiados en la ley de presupuesto general de la Nación para 1998, certificado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Sostuvo que en la ley de presupuesto general de la Nación de 1999, se incorporó una apropiación por concepto de reaforo de la participación en los ingresos corrientes de la Nación de la vigencia 1997, debido a un mayor recaudo de ingresos corrientes de ese año.

Por último propuso la caducidad de la acción, para el año 1996, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente para el momento de expedición de los actos acusados. Afirmó que el último acto de liquidación definitiva de la participación del municipio demandante en los ingresos corrientes de la Nación, por concepto de reaforo, para el año de 1994, se cumplió el 15 de abril de 1995, lo que se constata con las pruebas que al efecto se expidan en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - dirección general del tesoro nacional. Teniendo en cuenta que la demanda fue presentada el 18 de junio de 1996, el término de caducidad ya ha transcurrido para la vigencia de 1994 y las anteriores, por consiguiente solicita se declare la caducidad de la acción con respecto a las reclamaciones correspondientes a los años de 1993 y 1994.

En relación a la vigencia de 1996, manifiesta que a la fecha de presentación de la demanda, 18 de junio de 1996, aún no se había efectuado la liquidación del reaforo por no haber concluido dicha vigencia y por consiguiente no resulta legalmente viable la demanda.

3. Alegatos de conclusión.

3.1. La parte actora guardó silencio.

3.2. Departamento Nacional de Planeación presentó alegato dentro del término legal manifestando que no están probadas las acusaciones de la demanda; agregó que no tiene competencia para determinar cuáles recursos hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación ni es la entidad competente para efectuar el giro de recursos a los entes territoriales, pues, solo le corresponde aplicar unas formulas de distribución, lo cual hizo oportunamente con estricta sujeción a las normas legales vigentes (fls. 713-715).

3.3. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los presentó dentro del término legal para ello, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda (fls. 705-712).

4. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio Público no rindió concepto.

5. La sentencia apelada.

Es la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de junio de 2005 y se resume así:

a) Para determinar la caducidad de algunas acciones que la parte demandada había puesto de presente, el tribunal precisó que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo vigente cuando se expidieron los actos acusados, establecía que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2) años”; agregó que las transferencias de cada año se notifican en marzo del año siguiente, fecha a partir de la cual empieza a correr el término de caducidad, de modo que para demandar la nulidad de los actos de liquidación de transferencias de 1993, el término de caducidad de la acción comenzó a correr desde marzo de 1994 y el demandante debió interponer la demanda a más tardar en marzo de 1996. Concluyó que el término de caducidad de las acciones relacionados con las vigencias fiscales de 1994 y 1995 venció en marzo de 1997 y 1998, respectivamente, y el término de caducidad de las acciones que podían ejercerse contra los actos referidos a la vigencia fiscal de 1996 venció en marzo de 1999.

Advirtió que el municipio demandante debió presentar la demanda relacionada con la vigencia fiscal de 1993 a más tardar en marzo de 1996 y que la presentó el 18 de junio de 1996 cuando había caducado la acción respecto de las pretensiones atinentes a esa vigencia fiscal. Consideró improcedente la demanda respecto de la vigencia fiscal de 1996 porque fue presentada el 18 de junio del mismo año cuando la notificación de los actos de liquidación referidos a ella no se habían cumplido pues solo se efectúa en marzo del año siguiente. Por consiguiente, limitó su estudio a los cargos referidos a las vigencias fiscales de 1994 y 1995.

b) El a quo estudió la excepción de falta de jurisdicción propuesto por el Ministerio de Hacienda con el argumento de que el objeto de la demanda son las leyes anuales de presupuesto cuyo control le compete a la Corte Constitucional, y le negó prosperidad porque estimó que el control de legalidad de las liquidaciones de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación, es independiente del control de las leyes de presupuesto, ya que tienen existencia autónoma y no conforman acto complejo con ellas.

c) Procedió al estudio de fondo de la demanda siguiendo el orden en que se formularon los cargos:

1) Negó prosperidad al cargo de disminución en el presupuesto nacional del rubro de ingresos corrientes de la Nación, por inclusión en el capítulo de recursos de capital de la mayoría de las rentas contractuales correspondientes a las vigencias fiscales de 1993, 1994, 1995 y 1996 así como de los excedentes financieros o cesiones al presupuesto por parte de las entidades nacionales.

Para sustentar su decisión afirmó que el actor no explicó cómo se afectaron sus derechos por la exclusión de las rentas contractuales y no especificó las fechas en que fueron causadas y recaudadas. Agregó que el artículo 67 de la Ley 179 de 1994 eliminó la mención que el artículo 20 de la Ley 39 de 1989 hacía de las rentas contractuales como parte de los ingresos corrientes y que por ello los presupuestos de los años siguientes no tenían que incluir dichas rentas entre los ingresos corrientes.

Anotó que los excedentes financieros de las entidades descentralizadas no eran ingresos corrientes de la Nación porque el artículo 31 del Decreto 111 de 15 de enero de 1996 incluyó dentro de la relación individualizada de los recursos de capital los excedentes mencionados, y que el artículo 358 superior establece los ingresos corrientes están constituidos por los ingresos tributarios y los no tributarios “con excepción de los recursos de capital”, de donde concluyó que los excedentes y rendimientos financieros señalados no deben contabilizarse como ingresos corrientes de la Nación.

Aseveró que la naturaleza jurídica de rentas no tributarias reconocida inicialmente a los excedentes financieros sufrió una modificación a partir de la expedición de la Ley 179 de 1994 que las convirtió en recursos de capital.

2) El tribunal negó prosperidad al cargo según el cual el municipio demandante no percibió un mayor valor por concepto de su participación en los ingresos corrientes de la Nación porque no se clasificaron como tales las rentas parafiscales que, en su opinión, tienen la condición de recursos no tributarios.

Para sustentar esta decisión manifestó que el criterio adoptado por el demandante fue desvirtuado por la Sentencia C-546 de 1994 de la Corte Constitucional que estableció que “los recursos de las rentas parafiscales, no pueden integrar los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que ello se traduciría en un cambio de la destinación específica fijada expresamente en cada caso particular por el legislador”. Agregó que la misma consideración es válida respecto de las demás rentas señaladas por el demandante que no corresponden a contribuciones parafiscales pero tienen destinación específica y que además, el artículo 3º de la Ley 179 de 1994 que modificó el artículo 7º del estatuto tributario clasificó las contribuciones parafiscales como un componente del presupuesto diferente de los ingresos corrientes, al igual que el artículo 1º de la Ley 225 de 1995.

3) El tribunal negó prosperidad al cargo según el cual el Gobierno Nacional aplicó incorrectamente los criterios de liquidación de las transferencias al considerar el antiguo censo de población realizado en 1985 y unos índices de necesidades básicas insatisfechas caducados. Estimó que el concepto de la violación fue explicado genéricamente, lo cual impide establecer la forma en que el Gobierno Nacional pudo haber desconocido el régimen legal de las transferencias. Precisó que la aplicación del censo de 1993 a la liquidación de los presupuestos de 1997 y siguientes se efectuó por mandato del artículo 20 de la Ley 331 de 1996.

4) Estudió el cuarto cargo, referido a la indebida aplicación de la Sentencia C-151 de 11 de abril de 1995 de la Corte Constitucional mediante la cual se declaró inexequible el régimen de transición de seis años previsto en la Ley 60 de 1993 para la distribución de transferencias sobre la consideración de que el previsto en el artículo 45 transitorio era de tres años.

De acuerdo con el municipio demandante la sentencia señalada le permitía acceder a una mayor participación en los ingresos corrientes de la Nación de los presupuestos nacionales de 1995 y 1996. El tribunal desestimó ese argumento sobre la base de que los efectos jurídicos del fallo mencionado no pueden hacerse extensivos a las vigencias señaladas porque el Acto Legislativo 1 de 1995 estableció un nuevo régimen de transición aplicable desde 1995.

5) El a quo negó prosperidad, por falta de prueba, a la acusación de acuerdo con la cual el municipio demandante dejó de percibir parte de los ingresos corrientes de la Nación a que tenían derecho porque el Gobierno Nacional dio aplicación del artículo 42 de la Ley 60 de 1993 que dispuso entregar el 0.0001% de dichos recursos a la Federación Colombiana de Municipios, disposición que fue declarada inexequible mediante Sentencia C-151 de 5 abril de 1995 de la Corte Constitucional.

6) El tribunal no accedió a la solicitud de reconocimiento de lucro cesante por la entrega tardía de las sumas de dinero reclamadas porque ella se funda en cargos que fueron desvirtuados y porque la Corte Constitucional ordenó, mediante Sentencia C-423 de 21 de septiembre de 1995 que los ingresos provenientes de la concesión del servicio de telefonía móvil celular se clasificaran como ingresos corrientes de la Nación y se entregaran a los municipios dentro de los ocho años siguientes, como lo ordenaba el artículo 15 de la Ley 179 de 1995, y no se probó en el proceso que el municipio demandante dejara de percibir los recursos a que tenían derecho en los términos que ordenó la Corte.

Declaró probada la excepción de caducidad respecto de las pretensiones relacionadas con la vigencia fiscal de 1993 y no probada la excepción de falta de jurisdicción; se inhibió para decidir sobre las pretensiones relacionadas con la vigencia fiscal de 1996; denegó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas a la parte actora porque estimó que no actuó de mala fe, con abuso del derechos(sic) o en forma malintencionada.

6. El recurso de apelación.

El apoderado del municipio demandante apeló el fallo de primera instancia y para sustentar el recurso expuso los argumentos que se resumen a continuación. La nomenclatura utilizada es de la Sala.

a) Los actos acusados violaron el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, que estaba vigente cuando se aprobaron los presupuestos de rentas y recursos de capital y las leyes de apropiaciones de las vigencias fiscales de 1994 y 1995 y clasificaba las rentas contractuales como un ingreso no tributario y a estos como parte de los ingresos corrientes. Para sustentar la afirmación anterior manifestó que los presupuestos mencionados incluyeron erradamente la compensación por canales radioeléctricos del Estado, las concesiones a las sociedades portuarias y la Contraprestación ICEL - Corelca que constituyen rentas contractuales” en el acápite de rentas parafiscales.

b) Todos los “ingresos no tributarios para la vigencia fiscal del año 1995 debían ser considerados ingresos corrientes”, lo cual no se cumplió, porque está probado que en el presupuesto general de la Nación señalado y en los actos de liquidación acusados expedidos en los mismos años se incluyeron como rentas parafiscales los siguientes conceptos: numeral 0011 financiación del sector justicia; numeral 0016 Fondo Nacional de Estupefacientes; numeral 0018 fondos internos Ministerio de Defensa; numeral 0019 fondos internos de la Policía Nacional; numeral 0047 Unidad Administrativa Especial Minero - Energético; Fondo de Defensa Nacional o Cuota de Compensación Militar y Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía.

Enunció las leyes que crearon las rentas señaladas y afirmó que tienen destinación específica y que por ello debieron clasificarse entre los ingresos corrientes de la Nación.

c) Los actos que liquidaron la participación del municipio demandante en los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a la vigencia fiscal de 1995 violaron el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 que clasifica las rentas nacionales, así como el artículo 151 superior que establece la primacía de las leyes orgánicas sobre las ordinarias y los artículos 356, 357 y 358 ibídem que establecen el derecho de las entidades territoriales a participar en los ingresos señalados. Lo anterior, porque los actos acusados no consideraron como ingresos corrientes los excedentes financieros del sector descentralizado, como consta en el cuadro 2 del dictamen pericial correspondiente al “recaudo certificado rentas contractuales, enajenación de activos, excedentes financieros, donaciones y rentas parafiscales y fondos especiales. Presupuesto general de la Nación 1993-1997”, donde se observa que las transferencias del sector descentralizado a la Nación se incluyen en el presupuesto como recursos de capital, numeral 0011 “excedentes financieros”.

d) Los recursos contractuales derivados de la concesión del espacio electromagnético —concesión de la telefonía celular— constituyen ingresos corrientes de la Nación, tal como lo estableció la Sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional y como los actos acusados no incluyeron las rentas contractuales derivados de la concesión son nulos.

e) La Ley 6ª de 1992, artículo 46, dictada en desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política creó la denominada “contribución para la descentralización” para cubrir parcialmente las transferencias que realizaba la Nación a los municipios (1) y autorizó excluirla de la base de liquidación del impuesto sobre las ventas. La Ley 223 de 1995 —art. 59—, reemplazó esta contribución por el 25.6% del impuesto global a la gasolina motor y estableció que el 25% de la gasolina regular y extra, sería distribuido exclusivamente a la Nación para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios y que seguiría excluida de la base para la liquidación de las transferencias. Sostuvo que dicha exclusión viola los artículos 43 (transitorio), 333, 334, 336 y 359 superiores porque, como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-1545 del año 2000 el artículo 43 constitucional autorizó crear por una sola vez una renta con destinación específica comentada y que ella constituye un ingreso corriente de la Nación. Concluye el apelante que los actos administrativos que liquidaron las transferencias para los años 1995 y 1996 con fundamento en una ley inconstitucional son nulos.

f) Desconocimiento de los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución. Sobre este tema señaló: “Tal y como se indicó en el primer análisis de este recurso, se vulneraron y desconocieron los artículos 356, 357 Y 358 de la Constitución Política, para los años 1996, 1997, 1998 Y 1999 por cuanto se incluyeron como fondos especiales “una serie de ingresos que por sus características correspondían a ingresos corrientes de la Nación, que en años anteriores como vimos se habían clasificado como rentas parafiscales, y que por ya haber sido explicados en el primer cargo, nos limitaremos a establecer cuáles son: • Numeral 0011 financiación del sector justicia. • Numeral 0016 Fondo Nacional de Estupefacientes. • Numeral 0018 fondos internos Ministerio de Defensa. • Numeral 0019 fondos internos de la Policía Nacional • Numeral 0047 Unidad Administrativa Especial Minero - Energético. • Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía o Fondo de defensa o cuota de compensación”.

g) Se violó el artículo 19 y 24 de la Ley 6ª de 1992 porque en el año 1995 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público descontó las rentas de destinación específica (IVA al cemento y cesión del IVA a las cajas seccionales de previsión y a las antiguas intendencias y comisarías) de la base para liquidar los ingresos corrientes de la Nación sin estar facultado para ello, dado que solo tenía dicha facultad para el año de 1994 por mandado de la disposición comentada y, además, en la misma vigencia fiscal descontaron tres (3) puntos del IVA y solo podía descontar dos (2) puntos porque artículo 19 ibídem establecía que “en desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política, cuando la tarifa general del impuesto sobre las ventas supere el doce por ciento (12%), hasta tres puntos del aumento se destinarán exclusivamente a la Nación; (...)”. Como el aumento que se registró en la Ley 6ª de 1992 fue de dos puntos, ese era el descuento que podía realizar el Ministerio de Hacienda y no de tres puntos como ocurrió. El hecho enunciado está probado en el dictamen pericial que obra en el expediente.

h) Solicitó el apelante aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de las normas de los presupuestos que clasificaron las rentas contrariando la ley orgánica del presupuesto y la Constitución referidas a los ingresos corrientes, con fundamento en que la Sentencia C-423 de 1995 estableció que ingresos relacionados con la telefonía celular tenían el carácter de corrientes y en que la Sentencia C-1545 del 2000 le atribuyó el mismo carácter a la contribución de descentralización. Agregó que el Consejo de Estado confunde la excepción de ilegalidad con la de constitucionalidad, ambas procedentes en este caso, porque “la ley de presupuesto afecta el texto constitucional, pero el acto administrativo afecta ambas cosas y no por ello deja de tener operancia la excepción de inconstitucionalidad, máxime cuando es la propia Corte Constitucional quien ha aclarado el punto de la controversia entre la norma legal y el texto constitucional. Si la ley vulnera el texto constitucional, con mayor razón lo hará el acto que es su trasunto”. Citó en su apoyo sentencias de esta corporación (fls. 945 a 954 del cdno. ppal.).

7. Alegatos de la segunda instancia.

En esta oportunidad procesal solo intervinieron el demandante para reiterar lo dicho en el recurso de apelación y el Departamento Nacional de Planeación mediante apoderado, quien apoyó los argumentos contenidos en la sentencia, se remitió a los argumentos que expuso en la contestación de la demanda y agregó que de acuerdo con la Ley 60 de 1993 dicho departamento no tiene competencia para establecer cuáles recursos hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación ni para efectuar giros a las entidades territoriales, pues se limita a aplicar las fórmulas de distribución, lo cual hizo respecto del demandante son sujeción a la ley. Que los datos que utilizó para liquidar la participación del municipio demandante en los ingresos corrientes de la Nación se basan en el monto total a distribuir que le reportan el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otras entidades (fls. 9 a 16 y 28 y 29, cdno. 3).

8. Concepto del Ministerio Público.

El Ministerio público no rindió concepto.

Consideraciones

Procede la Sala a enunciar y estudiar cada uno de los argumentos en que se funda el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

1. Sostiene el apelante que los actos acusados violaron el artículo 20 de la Ley 38 de 1989, que estaba vigente cuando se aprobaron los presupuestos de rentas y recursos de capital y las leyes de apropiaciones de las vigencias fiscales de 1994 y 1995 y clasificaba las rentas contractuales como un ingreso no tributario y a estos como parte de los ingresos corrientes. Lo anterior, porque dichos presupuestos incluyeron erradamente la compensación por canales radioeléctricos del Estado, las concesiones a las sociedades portuarias y la contraprestación ICEL-Corelca —que constituyen rentas contractuales— en el acápite de rentas parafiscales.

1.1. Advierte la Sala que, tal como lo afirma el apelante, las leyes mediante las cuales se adoptaron los presupuestos para las vigencias fiscales 1994 y 1995 fueron tramitadas y aprobadas en vigencia de la Ley 38 de 1998 —orgánica del presupuesto—, cuyo artículo 20 clasificaba las rentas contractuales dentro de los ingresos corrientes de la Nación. Así lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-423 de 1995 al decidir la inconstitucionalidad de la Ley 168 de 1994 que decretó el presupuesto de la vigencia fiscal de 1995 en cuanto clasificó los recursos provenientes de la concesión del servicio de telefonía móvil celular dentro de los recursos de capital. Precisó la Corte Constitucional que el artículo 55 de la Ley 179 de 1994 que excluyó las rentas contractuales de los ingresos corrientes de la Nación no había entrado en vigencia cuando se expidió el presupuesto de la vigencia fiscal de 1995.

No obstante, el mismo fallo estableció que no todas las rentas contractuales tenían el carácter “ingreso corriente”, porque el reconocimiento de ese carácter está sujeto a que el ingreso cumpla los requisitos que precisó en los siguientes términos:

“En principio un ingreso corriente es aquel que llega a las arcas públicas de manera regular, no esporádica. Sin embargo, puede haber ingresos ocasionales, que como lo precisa el parágrafo 2º del artículo 20 de la Ley 38 de 1989, “deberán incluirse como tales dentro de los correspondientes grupos o subgrupos de que trata este artículo”. Igualmente el parágrafo 1º del artículo citado llama “ingresos ordinarios” a aquellos ingresos corrientes no destinados por norma legal alguna a fines u objetivos específicos. O sea, los ingresos que no están atados al financiamiento de un gasto específico los denomina la ley “ingresos ordinarios”.

En síntesis, hay ingresos corrientes propiamente dichos, que son aquellos que se perciben regularmente, sin intermitencias; hay ingresos ordinarios, que son aquellos corrientes que no están afectos a la financiación de un gasto específico; y hay, finalmente, ingresos corrientes ocasionales, que son la excepción y que como su nombre lo sugiere son aquellos que ingresan de manera esporádica.

(...) Es claro, entonces, que la regularidad de un ingreso sirve, aunque no categóricamente, para definirlo como ingreso corriente, pues tal como lo preveía la Ley 38 de 1989, caben excepciones, que implican la posibilidad de ingresos corrientes ocasionales.

— La caracterización de los ingresos corrientes.

Los ingresos corrientes, además de la regularidad, presentan otras características que sirven para definirlos y distinguirlos, entre ellas:

— Su base de cálculo y su trayectoria histórica permiten predecir el volumen de ingresos públicos con cierto grado de certidumbre.

— Si bien constituyen una base aproximada, es una base cierta, que sirve de referente, para la elaboración del presupuesto anual.

— En consecuencia, constituyen disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.

Por reunir estas características se consideran ingresos corrientes no tributarios las tasas, multas y contribuciones, y las rentas contractuales.

La pregunta que surge es, si a los recursos que se generan en los contratos (...) se les pueden atribuir las características antes enunciadas, con figurativas de los ingresos corrientes, y si además, ellos presentan o no el elemento de regularidad que se predica propio de los mismos, el cual no obstante, como se ha señalado, no puede entenderse como condición necesaria, en tanto admite excepciones” (las negrillas son de la Sala).

Los criterios expuestos para calificar una renta contractual como ingreso corriente fueron adoptados por esta sección, entre otras sentencias, en la de 14 de junio de 2007, Expediente 07275-02, al decidir una demanda formulada contra los actos que liquidaron la participación del municipio de La Estrella en los ingresos corrientes incorporados en los presupuestos de rentas y recursos de capital de la Nación de las vigencias fiscales 1994 a 1997 en la que se formuló el cargo que ahora se estudia; esto es, la exclusión de algunas rentas contractuales del cálculo de los ingresos corrientes. En la oportunidad señalada la Sala negó prosperidad a la acusación con el siguiente argumento:

“Nótese, entonces, que no todas las rentas contractuales hacen parte del concepto de los ingresos corrientes de la Nación, por lo cual debió el actor demostrar que las que a su juicio debieron ser incluidas gozaban de las características de que trata la sentencia cuyos apartes pertinentes fueron arriba transcritos, lo cual en manera alguna hizo”.

La decisión de la Sala respecto de la acusación en estudio no puede ser distinta a negarle prosperidad, al igual que en el proceso 1996-07275-02, pues ante una misma situación de hecho procede la aplicación de una misma regla de derecho y es claro que, al igual que en el proceso reseñado, en este el demandante no cumplió con la carga de alegar y demostrar que las rentas que calificó como contractuales tenían las características de los ingresos “corrientes”, esto es, que estaban dotadas de regularidad, su base de cálculo y su trayectoria histórica hasta la época de expedición del presupuesto permitían predecir el (sic) su volumen con cierto grado de certidumbre; tenían una base cierta que sirviera de referente para elaborar el presupuesto anual y constituían disponibilidades normales del Estado, que como tales se destinan a atender actividades rutinarias.

La falta de demostración de los extremos fácticos enunciados por parte del apelante constituye razón suficiente para negarle prosperidad a sus argumentos.

2. El recurrente afirmó que los “ingresos no tributarios para la vigencia fiscal del año 1995 debían ser considerados ingresos corrientes”, lo cual no se cumplió, como está probado en el numeral 3º del dictamen pericial allegado al proceso, en el que consta que en el presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 1995 y en los actos de liquidación acusados expedidos el mismo año se incluyeron como rentas parafiscales los siguientes conceptos, cuyo fundamento legal explicó tal como se consignan en los respectivos pies de página:

• Numeral 0011 financiación del sector justicia (2) .

• Numeral 0016 Fondo Nacional de Estupefacientes (3) .

• Numeral 0018 fondos internos Ministerio de Defensa (4) .

• Numeral 0019 fondos internos de la Policía Nacional (5) .

• Numeral 0047 Unidad Administrativa Especial Minero - Energético (6) .

• Fondo de Defensa Nacional o cuota de compensación militar (7) .

• Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía (8) .

Agregó el apelante que los ingresos mencionados constituyen rentas de destinación específica y que por ello debieron clasificarse entre los ingresos corrientes de la Nación.

2.1. Advierte la Sala que los rubros descritos pueden ubicarse, prima facie, en una de las siguientes categorías: a) la de ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público, y b) la de fondos sin personería jurídica creados por el legislador. Ambas categorías fueron denominadas por el artículo 27 de la Ley 225 de 1995, que modificó la Ley 38 de 1989 —orgánica del presupuesto—, como “fondos especiales”.

Como se estableció en el acápite anterior, cuando se expidió el presupuesto nacional de la vigencia fiscal de 1995 estaba vigente la Ley 38 de 1989, cuyo artículo 7º establecía lo siguiente:

“El presupuesto general de la Nación se compone de las siguientes partes:

“...a) El presupuesto de rentas. Contendrá la estimación de los ingresos corrientes que se espera recaudar durante el año fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos”.

Se observa que la Ley 38 de 1989 no clasificaba expresamente los fondos especiales en ningún tipo de renta, pese a lo cual en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1995 se clasificaron como contribuciones parafiscales, que tampoco figuraban expresamente entre los tipos de rentas señalados.

El artículo 3º de la Ley 179 de 30 de diciembre de 1994, “Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto”, estableció lo siguiente:

“ART. 3º—El artículo 7º de la Ley 38 de 1989 quedará así:

a) El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos”. Esta clasificación modifica las demás establecidas para el presupuesto general de la Nación en la Ley 38 de 1989...”.

La disposición transcrita clasificó las contribuciones parafiscales como un tipo de renta distinta de los ingresos corrientes, pero nada dijo acerca de los fondos especiales que, se insiste, se clasificaron en los presupuestos de las vigencias fiscales de 1994 y 1995 como rentas parafiscales.

Finalmente, el artículo 1º de la Ley 225 de 1995 “Por la cual se modifica la ley orgánica de presupuesto” dispuso en su artículo 1º lo siguiente:

“ART. 1º—El literal a) del artículo 7º de la Ley 38 de 1989, modificado por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, quedará así:

El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto; de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

ART. 2º—El artículo 12 de la Ley 179 de 1994, quedará así:

Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable.

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que formen parte del presupuesto general de la Nación se incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía y en capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos encargados de su administración.

ART. 27.—Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador”.

Las disposiciones transcritas aclararon definitivamente que las contribuciones parafiscales administradas por un órgano del presupuesto y los fondos especiales constituyen rentas que no hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y además, establecieron la diferencia entre contribuciones parafiscales y fondos especiales.

Ahora bien, el apelante defiende el argumento de que los fondos especiales constituían ingresos corrientes de la Nación en vigencia de las Ley 38 de 1998 porque ella no los calificó como una especie de ingreso distinto y que solo dejaron de tener la condición de ingreso corriente cuando la Ley 225 de 1995 lo dispuso expresamente.

La tesis descrita obedece sin duda a un criterio en extremo formalista que la Sala no comparte pues, independiente de que la Ley 89 de 1993 no lo señalara de manera expresa, los fondos especiales tenían una naturaleza distinta de los ingresos corrientes y aún de las contribuciones parafiscales. Las razones de ello las expuso claramente la Corte Constitucional en la Sentencia C-009 de 23 de enero de 2002, mediante la cual declaró la constitucionalidad del artículo 30 del Decreto 111 de 1996, corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, que definía los fondos especiales. Señaló la Corte lo siguiente en esa oportunidad:

“... 10. El artículo 30 del Decreto 111 de 1996 corresponde al artículo 27 de la Ley 225 de 1995, por la cual se modifica la ley orgánica del presupuesto. La Ley 225 de 1995, entre otras medidas, ajusta la clasificación presupuestal de los ingresos e introduce la figura de los fondos especiales con el fin de caracterizar recursos que no se enmarcaban dentro de la clasificación de las rentas que operaba en el momento de su aprobación(9). Tal propósito del legislador se plasma en el artículo 1º de la Ley 225 de 1995, el cual introduce la figura de los fondos especiales en la estructura del presupuesto de rentas y recursos de capital(10) .

11. Por su parte, el artículo 358 de la Constitución Política y los artículos 11 y 27 del estatuto orgánico del presupuesto consagran la clasificación de las rentas presupuestales, en ingresos corrientes, los cuales comprenden los tributarios (impuestos directos e indirectos) y los no tributarios (tasas y multas) y otros ingresos, constituidos por contribuciones parafiscales, fondos especiales, recursos de capital e ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Como se aprecia, de acuerdo con el estatuto orgánico del presupuesto los fondos especiales no son contribuciones parafiscales ni ingresos corrientes en cuanto corresponden a una categoría propia en la clasificación de las rentas estatales.

12. Así mismo, los fondos especiales constituyen una de las excepciones al principio de unidad de caja (11) , principio definido de la siguiente manera en el artículo 16 del Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el presupuesto general de la Nación”. Entonces, si los fondos especiales constituyen una excepción al principio de unidad de caja, su determinación y recaudo se efectuará de acuerdo con las decisiones que para cada caso adopte el legislador.

13. La norma demandada, artículo 30 del Decreto 111 de 1996, se refiere a dos de las modalidades de fondos especiales, aunque no especifica en ninguna de ellas el tipo de ingresos que las constituyen: 1) los ingresos definidos en la ley para la prestación de un servicio público específico, y 2) los ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador.

El artículo demandado no crea, menciona ni afecta algún impuesto en particular...”.

El fallo transcrito puso de presente que: a) Los fondos especiales constituyen 1) ingresos definidos en la ley para un sector específico y 2) ingresos pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados por el legislador. b) No violan la prohibición de crear rentas con destinación específica. c) Los recursos que constituían dichos fondos no encuadraban en la clasificación de las rentas que operaba en vigencia de la Ley 38 de 1989. d) La Ley 225 de 1995 reconoció esa circunstancia y precisó que los fondos especiales no constituían ingresos corrientes de la Nación ni contribuciones parafiscales. e) La determinación, recaudo y destinación de los fondos especiales debe efectuarse de acuerdo con la ley que los crea, en forma distinta a como se recaudan y asignan los ingresos corrientes de la Nación.

Aplicando los criterios expuestos al caso en estudio concluye la Sala que los fondos especiales a que se refiere el actor —y que en el presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal correspondiente al año 1995 se clasificaron como contribuciones parafiscales— constituían aún durante esa vigencia, rentas nacionales cuyo recaudo y destinación debían efectuarse de acuerdo con las leyes que los crearon y no tuvieron nunca el carácter de ingresos corrientes de la Nación.

El apelante manifestó insistentemente que las rentas a que se refirió tenían destinación específica y que por ello constituían ingresos corrientes, tesis que no es de recibo porque si ellas se trataran como ingresos corrientes se cambiaría la destinación prevista por la ley, tal como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C-546 de 1994:

“... se concluye que los recursos de las rentas parafiscales, no pueden integrar los ingresos corrientes de la Nación, toda vez que ello se traduciría en un cambio de la destinación específica fijada expresamente en cada caso particular por el legislador, además de que resultaría trasladándose recursos de las entidades vigiladas a las entidades territoriales quedando desfinanciados los órganos que por mandato de la ley deben ejercer las respectivas funciones de vigilancia y control.

“La misma consideración es válida a las demás rentas señaladas por el demandante que si bien no corresponden al concepto de parafiscales, tienen una destinación específica establecida por la ley, cuya modificación desconocería abiertamente los textos legales que fijan y limitan su propósito. Por ejemplo los recursos asignados por la Ley 66 de 1993 para financiar los planes, programas y proyectos de inversión prioritariamente y los de capacitación que se establezcan para la rama judicial y para planes y programas y proyectos de rehabilitación y de construcción, mejoras, adecuación y consecución de los centros carcelarios, tal como lo sostiene el Ministerio de Hacienda en su contestación”.

Por lo expuesto, los argumentos del apelante no prosperan.

3. Los actos que liquidaron la participación del municipio demandante en los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a la vigencia fiscal de 1995 violaron el artículo 20 de la Ley 38 de 1989 que clasifica las rentas nacionales, el artículo 151 superior que establece la primacía de las leyes orgánicas sobre las ordinarias y los artículos 356, 357 y 358 ibídem que establecen el derecho de las entidades territoriales a participar en los ingresos señalados. Lo anterior, porque los actos acusados no consideraron como ingresos corrientes los excedentes financieros del sector descentralizado a la Nación sino como recursos de capital, como consta en el cuadro 2 del dictamen pericial que obra en el proceso.

3.1. Los argumentos del apelante no son de recibo para la Sala quien, para desvirtuarlos, expondrá los mismos criterios que expuso en la sentencia de 14 de junio de 2007, Expediente 1996-07275-02, en la cual decidió la misma acusación que ahora se estudia, pero referida a los actos de liquidación de la participación del municipio de Puerto Estrella en los ingresos corrientes de la Nación apropiados en el presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 1995. En esa oportunidad discurrió la Sala en los siguientes términos:

“De otra parte, el recurrente insiste en que el excedente financiero de los establecimientos públicos también hace parte de los ingresos corrientes de la Nación, frente a lo cual la Sala advierte que si bien es cierto que la Ley 38 de 1989 nada dijo sobre el particular, también lo es que el artículo 21 de la Ley 179 de 1994 expresamente lo incluyó, junto con el de las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución y la ley les otorga. “Además, el artículo 7º de la Ley 38 de 1989, con la modificación introducida por el artículo 3º de la Ley 179 de 1994, es claro al señalar que el presupuesto general de la Nación se compone por el presupuesto general de rentas, que, a su turno, contiene la estimación de los ingresos corrientes, las contribuciones parafiscales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos públicos, es decir, que no incluye estos últimos dentro de los primeros. “Respecto de los excedentes financieros de las entidades descentralizadas y desconcentradas del orden nacional, tal y como lo sostuvo el sentenciador de primera instancia, el artículo 26 de la Ley 38 de 1989 los clasificaba dentro de los recursos de capital...”.

Luego, si los excedentes financieros de las entidades descentralizadas del orden nacional podían clasificarse como recursos de capital tanto en vigencia de la Ley 38 de 1989 como en vigencia de la Ley 179 de 1994 los argumentos del apelante carecen de todo fundamento jurídico y por ello no prosperan.

4. Los recursos contractuales derivados de la concesión del espacio electromagnético —concesión de la telefonía celular— constituyen ingresos corrientes de la Nación, tal como lo estableció la Sentencia C-423 de 1995 de la Corte Constitucional, y ellos no hicieron parte de la base de liquidación de la participación municipal en los ingresos corrientes de la Nación contenida en los actos acusados referidos al presupuesto de la vigencia fiscal de 1995. De allí que dichos actos deban anularse.

4.1. Al igual que respecto del cargo anterior, la Sala adoptará los criterios que expuso en la sentencia de 14 de junio de 2007, Expediente 1996-07275-02, en la cual decidió la misma acusación que ahora se estudia, pero contra los actos de liquidación de la participación del municipio de Puerto Estrella en los ingresos corrientes de la Nación correspondientes a la vigencia fiscal de 1995. En esa oportunidad la Sala señaló:

“... Respecto de las rentas contractuales y, concretamente, en relación con los ingresos recibidos por la Nación con ocasión del contrato de concesión de la telefonía móvil celular, la Corte Constitucional, en Sentencia C-423 de 1995 dejó sentado que los mismos sí constituyen ingresos corrientes de la Nación, en la medida en que “... los contratos de concesión celebrados para la explotación del espectro electromagnético, generan para el Estado recursos ordinarios, no tributarios, en cuanto, como lo dijo esta corporación, ‘de ellos dispone o puede disponer regularmente el Estado’. En consecuencia, declaró la inexequibilidad del numeral 2.7 del artículo 1º de la Ley 168 de 1994, en lo correspondiente a la partida equivalente a $ 872.8 mil millones de pesos, correspondiente a los recursos incorporados como otros recursos de capital excedentes financieros de la Nación recaudados en 1994 por concepto de los contratos de concesión a particulares del servicio público de telefonía móvil celular y ordenó que el Gobierno Nacional le diera cumplimiento al artículo 15 de la Ley 179 de 1994, a partir de la vigencia fiscal de 1995, en relación con la ejecución de este fallo y para determinar la cuota mínima anual que corresponde distribuir entre las entidades beneficiarias del situado fiscal y de las transferencias a los municipios. “En cumplimiento de dicha sentencia, el Gobierno Nacional adicionó mediante Ley 217 de 14 de noviembre de 1995 y Decreto de liquidación 2044 del mismo año los recursos correspondientes a la octava parte de la telefonía móvil celular; para la vigencia fiscal de 1996 incorporó la octava parte de dichos recursos de la TMC como ingresos no tributarios, numeral 5º, telefonía celular; y a partir de la vigencia fiscal de 1997 esa octava parte se clasificó como ingresos no tributarios en el mismo numeral 0005, con el nombre de Fondo de Recursos del Superávit de la Nación” (12) .

Luego, si mediante Sentencia C-423 la Corte dispuso que se incluyeran los recursos provenientes de la telefonía celular como ingresos corrientes en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1995 y de los años subsiguientes en cumplimiento del artículo 15 de la Ley 179 de 1995 que permitía transferirlos a lo largo de ocho años y no hay prueba de que el gobierno haya incumplido el fallo, no hay razón para acceder a las pretensiones.

5. La Ley 6ª de 1992, artículo 46, dictada en desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política creó la denominada “contribución para la descentralización” para cubrir parcialmente las transferencias que realizaba la Nación a los municipios (13) y autorizó excluirla de la base de liquidación del impuesto sobre las ventas. La Ley 223 de 1995 —art. 59—, reemplazó esta contribución por el 25.6% del impuesto global a la gasolina motor y estableció que el 25% de la gasolina regular y extra, sería distribuido exclusivamente a la Nación para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios y que seguiría excluida de la base para la liquidación de las transferencias. Sostuvo que dicha exclusión viola los artículos 43 (transitorio), 333, 334, 336 y 359 superiores porque, como lo estableció la Corte Constitucional en la Sentencia C-1545 del año 2000 el artículo 43 constitucional autorizó crear por una sola vez una renta con destinación específica comentada y que ella constituye un ingreso corriente de la Nación. Concluye el apelante que los actos administrativos que liquidaron las transferencias de los años 1995, 1996 y 1997 con fundamento en una ley inconstitucional son nulos.

5.1. Advierte la Sala que los hechos, las normas jurídicas que se citan como violadas y el concepto de la violación contenidos en el argumento en estudio no fueron expuestos como fundamento de los cargos que los actores formularon en las demandas y por ello no hacen parte del marco de la litis y no fueron objeto de estudio y decisión en la primera instancia. Tampoco se estudiarán en la segunda instancia para garantizar el respeto al carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, el derecho a la defensa de las entidades demandadas, quienes no tuvieron oportunidad de referirse a dichas acusaciones en la oportunidad para contestar la demanda, y para hacer efectivo el principio de congruencia de la sentencia previsto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con el cual la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda.

6. Desconocimiento de los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución. Sobre este tema el apelante señaló: “Tal y como se indicó en el primer análisis de este recurso, se vulneraron y desconocieron los artículos 356, 357 y 358 de la Constitución Política, para los años 1996, 1997 por cuanto se incluyeron como fondos especiales “una serie de ingresos que por sus características correspondían a ingresos corrientes de la Nación, que en años anteriores como vimos se habían clasificado como rentas parafiscales, y que por ya haber sido explicados en el primer cargo, nos limitaremos a establecer cuáles son: • Numeral 0011 financiación del sector justicia. • Numeral 0016 Fondo Nacional de Estupefacientes. • Numeral 0018 fondos internos Ministerio de Defensa. • Numeral 0019 fondos internos de la Policía Nacional. • Numeral 0047 Unidad Administrativa Especial Minero - Energético. • Fondo Rotatorio del Ministerio de Minas y Energía o Fondo de defensa o cuota de compensación”.

6.1. El cargo en estudio no tiene vocación de prosperidad porque están referidos a los presupuestos generales de la Nación de los años 1996 y 1997 y la sentencia apelada se inhibió de estudiar los cargos relacionados con la vigencia fiscal de 1996, decisión que el actor no apeló y no se refirió en absoluto a la vigencia fiscal de 1997 porque la demanda no alude a actos relacionados con ella.

No obstante, si en gracia de discusión se admitiera que la Sala está obligada a estudiar el argumento propuesto por el apelante, tampoco prosperaría porque, como se demostró en un acápite anterior con fundamento en la Sentencia C-009 de 2002 proferida por la Corte Constitucional, los fondos especiales no tuvieron el carácter de ingresos corrientes de la Nación, ni siquiera antes de que la Ley 225 de 1995 estableciera de manera explícita que constituyen una renta distinta y separada de dichos ingresos, y porque, como lo estableció la Sentencia C-546 de 1994 la destinación legal específica de recursos impide que se les clasifiquen como ingresos corrientes.

7. Se violó el artículo 19 y 24 de la Ley 6ª de 1992 porque en el año 1995 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público descontó las rentas de destinación específica (IVA al cemento y cesión del IVA a las cajas seccionales de previsión y a las antiguas intendencias y comisarías) de la base para liquidar los ingresos corrientes de la Nación, sin estar facultado para ello, dado que solo tenía dicha facultad para el año de 1994 por mandado de la disposición comentada y, además, en la misma vigencia fiscal descontaron tres (3) puntos del IVA y solo podía descontar dos (2) puntos porque el artículo 19 ibídem establecía que “en desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política, cuando la tarifa general del impuesto sobre las ventas supere el doce por ciento (12%), hasta tres puntos del aumento se destinarán exclusivamente a la Nación; (...)”.

7.1. Al igual que los cargos relacionados con la presunta violación del artículo 46 de la Ley 6ª de 1992 examinados en un acápite anterior, los relacionados con la violación de los artículos 19 y 24 ibídem no fueron formulados con las demandas de los procesos acumulados, razón por la cual no serán objeto de estudio y decisión para garantizar el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa, el derecho de defensa de la parte demandada y el principio de congruencia de la sentencia.

8. Solicitó el apelante a la Sala aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de las normas de los presupuestos que clasificaron las rentas contrariando la ley orgánica del presupuesto y la Constitución referidas a los ingresos corrientes, con fundamento en que la Sentencia C-423 de 1995 estableció que ingresos relacionados con la telefonía celular tenían el carácter de corrientes y en que la Sentencia C-1545 del 2000 le atribuyó el mismo carácter a la contribución de descentralización. Agregó que el Consejo de Estado confunde la excepción de ilegalidad con la de constitucionalidad, ambas procedentes en este caso, porque “la ley de presupuesto afecta el texto constitucional, pero el acto administrativo afecta ambas cosas y no por ello deja de tener operancia la excepción de inconstitucionalidad, máxime cuando es la propia Corte Constitucional quien ha aclarado el punto de la controversia entre la norma legal y el texto constitucional. Si la ley vulnera el texto constitucional, con mayor razón lo hará el acto que es su trasunto”. Citó fallos de esta corporación que, en su opinión, respaldan su tesis.

8.1. La Sala decidirá la solicitud formulada por el apelante con los mismos argumentos que expuso al decidir igual solicitud, formulada por otros municipios demandantes en procesos en los que se estudiaron los mismos cargos que en el presente:

“... En cuanto a la excepción de inconstitucionalidad planteada por el municipio actor, la Sala reitera una vez más que con la misma se pretende dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 4º de la Constitución Política, según el cual “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” y que debe reunir ciertos requisitos para su procedencia, uno de los cuales es la palmaria y flagrante oposición entre los textos constitucionales y la norma cuya inaplicación se pretende. Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo: “La inaplicación de una norma de jerarquía inferior con apoyo en el artículo 4º de la Carta supone necesariamente la incompatibilidad entre su contenido y el de los preceptos constitucionales. Si tal incompatibilidad no existe, no cabe la inaplicación y la circunstancia no es otra que la de incumplimiento o violación de los mandatos dejados de aplicar. Subraya la Corte el concepto de incompatibilidad como elemento esencial para que la inaplicación sea procedente, ya que, de no existir, el funcionario llamado a aplicar la ley no puede argumentar la inconstitucionalidad de la norma para evadir su cumplimiento. “En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y este no puedan regir en forma simultánea. Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe. Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitución en forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta función corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de la integridad y supremacía de la norma de normas (C.P., arts. 237 y 241). Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-069 del 23 de febrero de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara) (subrayado fuera de texto)”. (Cfr. Corte Constitucional. Sent. C-600/98. M.P. José Gregorio Hernández Galindo)”. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para la Sala es evidente que la excepción de inconstitucionalidad propuesta no reúne los requisitos exigidos para el efecto, además de que no es competencia de esta jurisdicción el estudio de la constitucionalidad de las leyes anuales de presupuesto en orden a declarar su inexequibilidad, pues es de su resorte juzgar los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos estatales” (14) .

Con fundamento en los mismos argumentos transcritos, que en esta oportunidad se prohíjan, no se aplicará la excepción de inconstitucionalidad deprecada por el apelante. En lo que atañe a la excepción de ilegalidad mencionada en un aparte del recurso, conviene anotar que su fundamento es el cuestionamiento de la legalidad de los actos acusados que en las demandas se propusieron como violaciones de normas superiores y que esta Sala desestimó con argumentos que el actor no desvirtuó en el recurso.

Como todos los argumentos del apelante fueron desvirtuados se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día dos (2) de julio de 2009.

Magistrados: María Claudia Rojas Lasso—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Martha Sofía Sánz Tobón.

(1) La norma señalada es del siguiente tenor: “Establécese la contribución para la descentralización, que se liquidará por Ecopetrol a la tarifa del dieciocho por ciento (18%) sobre la diferencia entre el precio final de venta al público de la gasolina y el monto de dicho precio vigente a la fecha de expedición de la presente ley. PAR. 1º—La contribución para la descentralización no formará parte de la base de liquidación del impuesto sobre las ventas. PAR. 2º—En desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política, la contribución para la descentralización se destinará en forma exclusiva a la Nación para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios”.

(2) Las leyes 55 de 1985, denominada de reasignación de rentas, 66 de 1993 y 6ª de 1992, asignaron recursos para financiar los gastos de funcionamiento del sector justicia. En su artículo 13, establece que la “(...) porción que se reasigne de los ingresos provenientes de los derechos por registro de instrumentos públicos y otorgamiento de escrituras destinados a la Superintendencia de Notariado y Registro, se utilizará exclusivamente para el financiamiento de inversiones para la construcción, adecuación y dotación de despachos judiciales y establecimientos carcelarios”. La Ley 66 de 1993, que modifica la Ley 11 de 1987, se refiere a los rendimientos financieros de los depósitos judiciales después de restar los encajes respectivos. La Ley 6ª de 1992, en el artículo 135, creó un aporte especial para la administración de justicia, equivalente al 10% de los ingresos brutos obtenidos por las notarías después de descontar las transferencias a la Superintendencia de Notariado y Registro y al Fondo Nacional de Notariado. Luego, el Decreto 1960 de 1993, reglamentó el artículo 135 al establecer la base de cálculo. El Decreto 756 de 1939 ordenó la creación de las cajas especiales de los establecimientos carcelarios. Los recursos están constituidos por las distintas erogaciones permitidas por la ley que hacen los reclusos a la administración carcelaria. A los anteriores ingresos se suma el equivalente a tres días de vacaciones de los funcionarios de la fiscalía que financian el fondo de bienestar.

(3) Es un fondo cuenta, sin personería jurídica, adscrito al Ministerio de Salud, reglamentado por el Decreto 257 de 1969. La Resolución 9028 de 1979 fijó los procedimientos para establecer los costos sobre el valor CIF de las drogas importadas por el Fondo Rotatorio de Estupefacientes. Posteriormente, el Decreto 1471 de 1990 lo transforma en unidad administrativa especial. Los ingresos del fondo se constituyen de manera especial con los “(...) recursos provenientes de la importación de materias primas de control especial; de la comercialización de medicamentos de control especial; rendimientos financieros; aportes extraordinarios, auxilios (...)” (D. 1471/90, art. 24).

(4) Incluye los fondos del Ministerio de Defensa y de la Dirección General Marítima, Dimar. Se reglamentó mediante el Decreto 2350 de 1971. Comprende los ingresos de fomento docente: derechos de matrícula y otros derechos académicos de los liceos, colegios regionales e institutos de formación y capacitación regional; y los fondos internos: ingresos por la venta de productos agrícolas, confecciones en talleres de intendencia, alquiler de polígonos y contratos interadministrativos con Ecopetrol para la vigilancia y protección de las instalaciones de exportación, extracción y distribución de petróleo crudo. El total de los recaudos financia el mejoramiento de edificaciones o construcciones militares y compra de terrenos para las mismas; la adquisición de elementos de vestuario, equipo y otros gastos que no se financian a través del presupuesto del Ministerio de Defensa.

(5) Creado y reglamentado por el Decreto 2350 de 1971. La procedencia de los recursos se origina en el total de los arrendamientos, contratos de alarma, venta de pliegos para licitaciones y contratos de servicios de vigilancia. Desde 1995 el fondo percibe dineros provenientes de los fondos de seguridad social.

(6) La Comisión Nacional de Energía fue creada por el Decreto 2119 de 1992 y la Ley 143 de 1994, que le dio jerarquía de Unidad Administrativa Especial. Está adscrita al Ministerio de Minas y Energía, cuenta con patrimonio propio, personería jurídica, autonomía presupuestal y regímenes especiales en contratación de personal, salarios y prestaciones sociales. La unidad maneja sus recursos presupuestales y opera a través de contrato de fiducia mercantil que celebró el Ministerio de Minas y Energía con una entidad de fiducia, el cual se sometió a las normas de derecho privado. El presupuesto de la unidad, de acuerdo con el artículo 14 de la anterior ley, hace parte del presupuesto general de la Nación y es presentado al Ministerio de Minas y Energía para su incorporación en el mismo. Su distribución anual se hace mediante resolución expedida por el Ministerio de Minas y Energía y se refrenda por el director general del presupuesto nacional. El presupuesto de la unidad es sufragado por partes iguales por Ecopetrol, Ecocarbón, la Fen e Isa.

(7) La Ley 48 de 1993 estableció la cuota compensatoria en los siguientes términos: “La contribución pecuniaria individual que debe pagarse al tesoro nacional para definir la situación militar, se denomina cuota de compensación militar, que se paga por una sola vez por quienes no presten el servicio militar, durante los 30 días siguientes a la notificación del acta de clasificación”. De la liquidación de la cuota, el artículo 58 señala que será el “(...) 50% para regulares y el 60% para bachilleres, del total de los ingresos recibidos mensualmente, más el 11% del valor del patrimonio del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente”. El recaudo de la cuota de compensación estará a cargo del Ministerio de Defensa Nacional a través de la subsecretaría general y de los cónsules en el exterior, al igual que los dineros procedentes de multas y sanciones. La secretaría general del Ministerio de Defensa administrará, controlará y reglamentará la inversión de los recaudos que se ocasionen por concepto de la cuota de compensación militar. Se constituye en una renta de destinación específica y no en una contribución parafiscal, dado que el sector que aporta la cuota, no percibe los beneficios de la inversión.

(8) Creado por el Decreto 636 de 1874 para la atención de los servicios y la adquisición de elementos, materiales y equipo del Ministerio de Minas y Energía. La Ley 1ª de 1984 ratificó su existencia. Posteriormente el Decreto 349 de 1986 reglamentó su funcionamiento, estipulándolo como una cuenta especial de manejo de los bienes y recursos obtenidos por el ministerio provenientes de diversos orígenes (productos de alquiler de equipos técnicos de minería y de análisis de químicos, dineros de fotocopiado de documentos y de la venta de formularios para contratos, multas impuestas por el ministerio, asignaciones presupuestales del Gobierno Nacional, entre otros). Sus recursos se destinan a los siguientes fines: Adquisición de equipos para cumplir las funciones de asistencia técnica, vigilancia y fiscalización que le corresponde al ministerio. Pago de viáticos y gastos de viaje en cumplimiento de las anteriores funciones. Financiación de contratos de prestación de servicios para la ejecución de labores científicas, técnicas y otras que no pueden ser atendidas por el personal del ministerio. Pago de gastos de impresión y divulgación de publicaciones. Compra de elementos y equipos para el mantenimiento de inmuebles. Atención de gastos de funcionamiento del fondo.

(9) Esta circunstancia fue considerada tanto en la elaboración como en la aprobación del correspondiente proyecto de ley. Sobre el particular, en la exposición de motivos se dijo: “El ajuste en la clasificación presupuestal de la vigencia tiene como fin ubicar adecuadamente en el presupuesto general de la nación recursos como los fondos sin personería jurídica, las rentas para el sector justicia consagradas en las leyes: 55 de 1985, 6ª de 1992 y 66 de 1993, los recursos provenientes de la utilización de las plantas térmicas temporalmente en poder de la Nación y en general algunos recursos que no son ingresos corrientes, recursos de capital ni se enmarcan dentro de la definición de contribuciones parafiscales”. Gaceta del Congreso 242 de 1995, pág. 8.

(10) El artículo 1º de la Ley 225 de 1995 está compilado en el artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual señala: “El presupuesto de rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional (...)”. Para efectos de este proceso, de la norma trascrita interesa resaltar que el estatuto orgánico del presupuesto hace la distinción entre ingresos corrientes de la Nación y fondos especiales.

(11) De acuerdo con los artículos 11, 34 y 75 del Decreto 111 de 1996, las contribuciones parafiscales, los fondos especiales y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional no están comprendidos dentro del principio de unidad de caja.

(12) El contenido del artículo 15 de la Ley 179 de 1995 que la Corte Constitucional le ordenó aplicar al Gobierno Nacional en Ia Sentencia C-423 de 1995 es del siguiente tenor literal:

“ART. 15.—Un artículo nuevo que quedará así:

“Cuando por circunstancias extraordinarias la Nación perciba rentas que pueden causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos del superávit de la Nación.

“El capital del fondo y sus rendimientos se invertirán en activos externos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, o de tal forma que no afecten la base monetaria; podrán estar representados en títulos de mercado, o de deuda pública externa colombiana adquiridos en el mercado secundario y en inversiones de portafolio de primera categoría en el exterior.

“El gobierno podrá transferir los recursos del fondo al presupuesto general de la Nación de tal manera que este se agote al ritmo de absorción de la economía, en un periodo que no podrá ser inferior a ocho años desde el momento que se utilicen por primera vez estos recursos. Esta transferencia se incorporará como ingresos corrientes de la Nación.

“PAR.—Los gastos financiados con base en estas rentas deberán presentarse por parte del gobierno a aprobación del Congreso”.

(13) La norma señalada es del siguiente tenor: “Establécese la contribución para la descentralización, que se liquidará por Ecopetrol a la tarifa del dieciocho por ciento (18%) sobre la diferencia entre el precio final de venta al público de la gasolina y el monto de dicho precio vigente a la fecha de expedición de la presente ley. PAR. 1º—La contribución para la descentralización no formará parte de la base de liquidación del impuesto sobre las ventas. PAR. 2º—En desarrollo del artículo transitorio 43 de la Constitución Política, la contribución para la descentralización se destinará en forma exclusiva a la Nación para cubrir parcialmente las transferencias a los municipios”.

(14) Sentencia de 14 de junio de 2007. Expediente 1996-07275-02, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.