Sentencia 1997-00778 de septiembre 14 de 2004

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Rad. 11001-03-15-000-1997-0778-01(S)

Consejero Ponente:

Dr. Darío Quiñones Pinilla

Actor: Carmen Haydee González de Gómez

Demandado: Distrito Especial de Bogotá

Bogotá, D.C., catorce de septiembre de dos mil cuatro.

Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia dictada el 25 de septiembre de 1997 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta corporación.

I. La decisión recurrida

Mediante la sentencia impugnada, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo resolvió revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 15 de septiembre de 1994 y en su lugar dispuso declarar no probada la excepción de caducidad de la acción formulada por el Distrito Especial de Bogotá; declarar administrativa y patrimonialmente responsable a Santa Fe de Bogotá, D.C., por el daño especial causado a la señora Carmen Haydeé González de Gómez, como consecuencia de la desvalorización y deterioro urbano que se presentó en su inmueble, apartamento 201 del Edificio Avenida, situado en la calle 53 Nº 28A-17, antes 28A-19, ocasionados por la construcción y funcionamiento del puente o paso elevado de la calle 53 con Avenida Ciudad de Quito (Carrera 30). Como consecuencia de la anterior declaración, se condenó a Santa Fe de Bogotá, D.C., a pagar por concepto de perjuicios materiales en favor de la señora Carmen Haydeé González de Gómez, la suma de cuatro millones seiscientos setenta y cuatro mil seiscientos setenta pesos m/cte. ($4.674.670.). Los fundamentos de la decisión se resumen así:

En ejercicio de la acción de reparación directa (CCA, art. 86) y por conducto de apoderado, la ciudadana Carmen Haydeé González de Gómez formuló demanda contra el Distrito Especial de Bogotá, iniciando el proceso que terminó con la decisión referida.

En primer lugar, el ad quem se refirió a la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada, quien al respecto sostuvo que la reclamación de indemnización se realizó extemporáneamente, ya que la acción de reparación directa se intentó por fuera de los términos establecidos en el artículo 28 del Decreto 528 de 1964, pues si la construcción del puente de la calle 53 con carrera 30 se terminó el 1º de diciembre de 1980, la demanda debió presentarse dentro de los tres años siguientes y no el 2 de diciembre de 1983.

La sentencia impugnada

Desestimó los planteamientos referidos, considerando que para el caso examinado el término de la acción empezó a correr el 11 de diciembre de 1980, cuando la obra fue puesta en servicio y momento a partir del cual se concretaron las reales proyecciones dañosas de su funcionamiento y como el actor presentó su demanda el 2 de diciembre de 1983 estaba dentro de la oportunidad que para entonces exigía la normatividad vigente, es decir tres (3) años.

Manifestó no compartir el criterio del a- quo, en el sentido de que la demandante no estaba legitimada en la causa por activa, pues a diferencia de aquel, el fallador de segundo grado, consideró que para acreditar la condición de propietaria del inmueble, eran suficientes las copias de la escritura y del certificado de libertad aportados al proceso (CPC, arts. 254 y 255); señaló además que la demandada no cuestionó la condición de propietaria de la actora, pues desde el inicio de la litis admitió no solo su legitimidad para accionar, sino que los documentos aportados constituían pruebas suficientes para acreditar la propiedad y, por ende, para actuar debidamente en el proceso.

El caso planteado en la demanda encuadra dentro del régimen de responsabilidad que gobierna el daño especial y para que dicha figura jurídica tenga plena aplicación, debe reunir los siguientes elementos:

El hecho administrativo que causa el daño; este debe provenir de una actuación legítima de la administración (amparada por la Constitución o por la normatividad legal vigente), que rompa la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados administrados, lo cual significa que dicho quebrantamiento impone a algunos un mayor sacrificio del que normalmente deben soportar los asociados.

Que se concrete un daño que lesione un derecho jurídicamente tutelado, el cual debe revestir las condiciones de cierto, concreto y particular.

Que exista un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio ocasionado.

El régimen de responsabilidad referido excluye la ilegalidad del acto administrativo; los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la administración y la derivada de las vías o actuaciones de hecho. El daño especial debe ser anormal, excepcional y superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos, en razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, es decir, que unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en su patrimonio, como contrapartida para que la comunidad obtenga beneficios que le representan un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios.

El proveído acusado consideró que la propiedad del inmueble en cabeza de la demandante estaba demostrada, pues lo adquirió por compra que hizo a la señora Ana Bertha Granados Vda. de Sayago, como consta en la copia de la escritura pública 5533 del 3 de diciembre de 1968, otorgada ante el Notario Séptimo de Bogotá y también con la copia del certificado de libertad que obra al folio 23. Los perjuicios materiales se calcularon con base en lo reclamado en la demanda, es decir atendiendo la suma de treinta mil pesos ($30.000), que se solicitó por desvalorización del metro cuadrado de dicha propiedad para un total de $2.335.000; no se atendieron los perjuicios calculados en el dictamen pericial, por cuanto para determinar los daños, los auxiliares se apoyaron en criterios hipotéticos, en el sentido de que como los apartamentos aledaños fueron vendidos a ciertos precios, se presumía que el del presente caso pudo ser enajenado en un precio similar, sin tener en cuenta las condiciones estructurales internas de dicho inmueble, que por lo demás eran inferiores en su calidad a las que se relacionaron en el respectivo experticio. Para cuantificar la suma que la demandada debía pagar a la señora Carmen Haydeé González de Gómez, por los perjuicios irrogados, se tomaron en cuenta las siguientes pautas en cuanto al lucro cesante:

a. Un interés del 6% anual sobre $2.335.000.

b. Partiendo del 11 de diciembre de 1980 hasta agosto de 1997, es decir 16 años, 8.6 meses.

c. Aplicando la fórmula:

i = c x r x t, de donde

S1997-00778CE(1).JPG
 

i = $ 2.339.670.

De acuerdo con lo anterior, sumadas las citadas cantidades por concepto de perjuicios materiales, se le reconoció a la demandante la cantidad de cuatro millones seiscientos setenta y cuatro mil seiscientos setenta pesos ($4.674.670). No se reconocieron perjuicios morales, por cuanto la demandante no probó que el detrimento del apartamento le hubiese causado aflicción moral o pesadumbre que ameritara tal indemnización.

II. Fundamentos de la súplica

Al interponer el recurso extraordinario de súplica contra la decisión proferida por la Sección Tercera, el apoderado de la demandante manifestó que, como jurisprudencia contrariada por la decisión recurrida, citaba la contenida en sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 28 de agosto de 1996, Expediente S-638, actora Gloria Marina Vanegas Castro y que en los anales del Consejo de Estado aparece con el epígrafe “actualización oficiosa”.

Luego, el recurrente transcribe el aparte de la sentencia que, según él, contiene la jurisprudencia contrariada por la sentencia recurrida:

“Como ya lo ha señalado en repetidas oportunidades la corporación, las sumas que se ordenará pagarle a la actora en este evento deberán ser actualizadas mediante la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual deberá aplicarse la fórmula que ha estructurado la Sección Tercera, y que ya ha acogido y utilizado en otros casos la Sección Segunda. En efecto, es incuestionable que la inflación que viene padeciendo nuestra economía, reflejo de un fenómeno que es mundial, produce una pérdida notoria de la capacidad adquisitiva de la moneda, por manera que ordenar hoy el pago de esas cantidades por su valor nominal implicaría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un empobrecimiento correlativo para la actora. Por consiguiente en aras de la aplicación del principio de equidad contemplado en el artículo 230 de la Carta Fundamental y de las disposiciones legales que se relacionan con este tema, es indispensable que se ordene la “indexación” de esos valores, para que el restablecimiento del derecho sea completo. De suyo, normas como el artículo 1626 del Código Civil, según el cual “El pago efectivo es la prestación de lo que se debe” y el propio artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, llevan implícita la condición de que el resarcimiento sea total e íntegro; y es elemental que el deterioro de la moneda debe ser absorbido por el obligado a satisfacer dicha prestación”.

El suplicante sostiene que, según reiterada jurisprudencia, para hacer efectiva la actualización deberá aplicarse la fórmula conocida consistente en:

S1997-00778CE(2).JPG
 

 

Que en este caso el IPC inicial es de 20.05, correspondiente a diciembre de 1980, cuando se puso en funcionamiento el puente de la calle 53 con carrera 30 y el índice final será el vigente para la fecha de ejecutoria del fallo de Sala Plena; que la suma a actualizar será la de $4.674.670, que fue la condena simple del fallo que se recurre.

III. Consideraciones de la Sala

Competencia y oportunidad

En este caso el recurso extraordinario de súplica fue propuesto antes de que la Ley 446 del 7 de julio de 1998 (art. 57) le introdujera modificaciones sustanciales, es decir, cuando el medio extraordinario de impugnación referido estaba gobernado por lo dispuesto en el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, con la modificación que le hizo el artículo 21 del Decreto 2304 de 1989.

El inciso primero del artículo precitado consagraba el recurso extraordinario de súplica contra las sentencias proferidas por las secciones del Consejo de Estado, cuando sin la aprobación de la Sala Plena acogieran doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación; y el inciso segundo ibídem establecía que el escrito respectivo debía indicar la providencia, en donde constara la jurisprudencia que se reputara contrariada y debía presentarse dentro de los cinco días siguientes al de la notificación del auto o sentencia que se impugnara.

En este caso se cumplen los presupuestos referidos, pues la decisión suplicada fue dictada el 25 de septiembre de 1997 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo; el escrito del recurso señala la decisión que se considera contrariada y fue presentado dentro del término que para el efecto señalaba la norma prealudida (fl. 287, cdno. 3 y fl. 291, cdno. ppal.).

En relación con el recurso extraordinario de súplica a que se refería el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, antes de la modificación que le hizo la Ley 446 de 1998, el cual fue establecido por el artículo 2º de la Ley 11 de 1975, esta Sala reiteradamente dijo que su objeto era el de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado, entendida por tal la decisión que sobre un mismo punto de derecho hubiesen adoptado las antiguas Sala de Negocios Generales y Contencioso Administrativo y la actual Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

En este orden de ideas, la Sala procederá a cotejar las providencias suplicada y citada como contentiva de jurisprudencia contradicha.

De la jurisprudencia citada como contrariada

Corresponde a la sentencia dictada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 1996, mediante la cual resolvió revocar el fallo de 2 de diciembre de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander y, en su lugar, decretar la nulidad de la Resolución 29 de 10 de abril de 1990, proferida por la Personera Municipal de Cúcuta, por medio de la cual se declaró insubsistente a Gloria Marina Vanegas Castro del cargo de abogado auxiliar para la vigilancia administrativa de esa entidad. Además dispuso que a título de restablecimiento del derecho, el municipio de Cúcuta reintegrara a la actora al cargo mencionado o a otro de igual o superior categoría y le reconociera y pagara todos los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde el retiro del servicio y hasta el día en que se efectuara el reintegro, con los aumentos o reajustes que hubiese tenido en ese lapso; a título de indemnización especial, el municipio de Cúcuta pagaría a la demandante una suma equivalente a 60 días del último salario devengado y que dichas condenas serían actualizadas en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual la demandada debía aplicar la siguiente fórmula: R= RH Índice final/índice inicial; finalmente declaró que no existía solución de continuidad en los servicios de la actora a la demandada.

Auque el recurrente no expone de manera amplia la contradicción entre la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que invoca y la sentencia recurrida, del contexto del escrito del recurso se desprende que la deriva de lo dicho por esta Sala en el aparte antes transcrito de la sentencia invocada y lo decidido en la sentencia de la Sección Tercera impugnada, pues mientras la primera dice que las sumas que en la sentencia se ordene pagar por la administración deberán actualizarse mediante la aplicación de los ajustes de valor contemplados en el artículo 178 del Código de lo Contencioso Administrativo, para lo cual deberá aplicarse la fórmula que ha estructurado la Sección Tercera y que ha utilizado y acogido, en otros casos, la Sección Segunda, la recurrida omite esa actualización respecto de las sumas que ordenó pagar como condena. Por eso el recurrente indica la manera como, según la jurisprudencia contrariada, se debe actualizar la condena simple impuesta en la sentencia recurrida.

Para la Sala es evidente que si bien es cierto la sentencia del 25 de septiembre de 1997 impuso una condena de carácter laboral, en realidad contiene una jurisprudencia aplicable no solo a procesos de esa naturaleza, sino a todos los procesos contencioso administrativos, pues expone una tesis alrededor de la pérdida notoria de la capacidad adquisitiva de la moneda como consecuencia del fenómeno mundial de la inflación que se traslada igualmente a las condenas que se imponen en todos los procesos contencioso administrativos y no solamente a los de carácter laboral. Según esa jurisprudencia, entonces, por razón del citado fenómeno inflacionario, hoy en día no es posible ordenar el pago de las sumas que se imponen como condena en las sentencias, por su valor nominal, pues ello implicaría un enriquecimiento sin causa para el Estado y un empobrecimiento correlativo para el demandante, por lo que es indispensable que se ordene la indexación de esos valores por el obligado a satisfacer dicha condena.

Ahora, en la sentencia recurrida no se ordenó la actualización de la suma reconocida como condena a favor de la demandante y en contra de la entidad demandada, mediante la aplicación del ajuste del valor conforme a lo indicado en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, pues no se hizo ningún pronunciamiento sobre el particular. En esa providencia se condenó a Santa Fe de Bogotá, D.C. a pagar a favor de la demandante la suma de $4.674.670, por concepto de perjuicios materiales, pero nada se dijo ni se dispuso en relación con el reajuste del valor de esa suma.

De esta manera se advierte que la sentencia impugnada al omitir la orden de actualización del valor de la condena impuesta, contradijo la jurisprudencia de la Sala Plena contenida en la sentencia invocada, pues la desconoció e inaplicó. Por consiguiente, se reúne a satisfacción el requisito para la prosperidad del recurso extraordinario de súplica, como es el de la contradicción entre la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de una de sus Secciones. Se declarará próspero, entonces, dicho recurso y, consecuencialmente, infirmará la sentencia de la Sección Tercera, de fecha 25 de septiembre de 1997, en cuanto omitió la actualización de la condena impuesta, conforme a lo indicado en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

IV. Sentencia de reemplazo

Asume la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el carácter de Tribunal de instancia y procede en tal virtud a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia dictada el 15 de septiembre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual denegó las súplicas de la demanda promovida por la Señora Carmen Haydeé González de Gómez, en cuanto la sentencia del 25 de septiembre de 1997 de la Sección Tercera del Consejo de Estado que lo resolvió, omitió la actualización de la condena impuesta por los perjuicios materiales ocasionados a la demandante por daño emergente. Igualmente, de manera consecuencial, en la parte que liquidó los perjuicios materiales por lucro cesante, en razón a que fueron liquidados hasta la fecha de la sentencia suplicada y deben extenderse hasta la fecha de esta providencia, pues hasta este momento se entiende que se causaron dichos perjuicios.

En consecuencia, la sentencia suplicada conservará su validez, salvo en los puntos antes mencionados. Esto en consideración a que la impugnación versa únicamente sobre la omisión en el ajuste del valor de la condena y no sobre los demás aspectos de la sentencia.

De modo que el valor establecido como daño emergente se actualizará por la entidad demandada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, según el índice de precios al consumidor expedido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística —DANE—, mediante la adopción de la siguiente fórmula adoptada por la Sección Tercera de esta corporación:

S1997-00778CE(3).JPG
 

 

En donde:

VF = Valor final o condena actualizada o ajustada

VI = Valor inicial o de la condena, o sea $2.335.000

Índice final = El correspondiente al mes anterior a la fecha de esta sentencia, según certificación del DANE

Índice inicial = El correspondiente a diciembre de 1980, fecha en que se produjo el hecho dañoso

Para lo anterior, la parte demandante presentará a la entidad demandada la liquidación correspondiente acompañada de los certificados expedidos por el DANE.

Para cuantificar la suma correspondiente que la entidad demandada ha de pagar a la señora Carmen Haydee González de Gómez por los perjuicios irrogados, se tomarán en cuenta las siguientes pautas en cuanto a lucro cesante:

a. Un interés del 6% anual sobre $2.335.000.

b. Partiendo del 11 de diciembre de 1980 hasta agosto de 2004, es decir 23 años, 8 meses.

c. Aplicando la fórmula:

i = c x r x t , de donde

S1997-00778CE(4).JPG
 

i = $ 3.306.360.oo.

Es decir que por concepto de lucro cesante la demandada le pagará a la demandante la suma de $3.306.360.

La decisión

En mérito de lo expuesto, LA SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase que prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la señora Carmen Haydeé González de Gómez contra la sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 1997.

Como consecuencia de lo anterior:

1. INFÓRMASE la sentencia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 1997, en cuanto omitió la actualización de la condena impuesta por los perjuicios materiales ocasionados a la Señora Carmen Haydeé González Gómez por concepto de daño emergente y liquidó el lucro cesante.

2. Como consecuencia de lo anterior adiciónase y modifícase esa sentencia, así:

2.1. Condénase a Bogotá, D.C., a pagar a la señora Carmen Haydeé González de Gómez por perjuicios materiales en su concepto de daño emergente, la suma de dos millones trescientos treinta y cinco mil pesos moneda corriente ($2.335.000 m/cte.), que se ajustará en su valor por la entidad demandada, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

2.2. Condénase a Bogotá, D.C., a pagar a la señora Carmen Haydeé González de Gómez la suma de tres millones trescientos seis mil trescientos sesenta pesos moneda corriente ($3.306.360 m/cte.) por concepto de lucro cesante.

3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente a la Sección Tercera de esta corporación.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Alejandro Ordoñez Maldonado—Alberto Arango Mantilla—Camilo Arciniegas Andrade—Tarsicio Cáceres Toro—Reinaldo Chavarro Buritica—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta—Jesús María Lemos Bustamante—Ligia López Díaz—Gabriel Eduardo Mendoza M.—Olga Inés Navarrete Barrero—Ana Margarita Olaya Forero—María Inés Ortiz Barbosa—Nicolás Pájaro Peñaranda—Juan Ángel Palacio Hincapie—Darío Quiñones Pinilla—HéctorRomero Díaz.

Mercedes Tovar de Herrán, secretaria general.