Sentencia 1997-00818 de abril 9 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Rad.: 05001-23-31-000-1997-00818-01(2304-11)

Actor: Luis Fernando Munera Castrillón

Demandado: Municipio de Sopetrán - Antioquia

Autoridades municipales.

Bogotá, D.C., nueve de abril de dos mil catorce.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 30 de junio de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda.

EXTRACTOS: «Considera

Previo el examen de los planteamientos de la demanda y los motivos de inconformidad expuestos por el actor respecto de la sentencia de primera instancia, es indispensable precisar que de acuerdo con la jurisprudencia elaborada por esta corporación: “no es necesario impugnar los actos de evaluación de servicios, aunque ello no obsta para que el Juzgador al resolver sobre la legalidad del acto definitivo (insubsistencia), lo haga previo examen de los actos de calificación. Al fin y al cabo ellos son la base para la expedición del acto de remoción. No se requiere impugnar los actos de calificación pues a la luz del artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, solo se debe impugnar el acto que pone término a la actuación administrativa, no se exige que se impugnen los preparatorios o de trámite(1)”.

En consecuencia, la Sala se circunscribe a estudiar la controversia en torno a establecer la legalidad del Decreto 85/XII/96 de 27 de diciembre de 1996 expedida por el Alcalde Municipal de Sopetrán, por medio del cual declaró insubsistente el nombramiento del señor Luis Fernando Munera Castrillón en el cargo de conductor.

Tanto en la demanda como en el recurso de apelación el actor impugna el acto de insubsistencia por estimar que la calificación de su desempeño no fue objetiva e imparcial, ni estuvo fundamentada en principios de equidad. Además, el evaluador careciendo de competencia, inadvirtió las actuaciones positivas y negativas referidas a hechos concretos y condiciones que demostró en el desempeño de sus funciones, todo lo cual pretendió ratificar con las pruebas testimoniales y documentales, que sin justificación le fueron negadas en la vía administrativa.

No pudo conocer los motivos por los cuales el evaluador calificó los factores organización y relaciones interpersonales con un grado de valoración regular, y por ello no pudo controvertir la calificación en los trámites gubernativo y judicial.

Ahora bien, prescriben los artículos 16 y 19 del Decreto-Ley 1222 de 1993, vigentes a la fecha en que fue calificado el actor, lo siguiente:

“ART. 16.—El rendimiento, la calidad del trabajo y el comportamiento laboral del empleado serán objeto de calificación.

ART. 19.—Los empleados de carrera deberán ser calificados anualmente. De esta calificación harán parte las evaluaciones que se le hayan efectuado por cambio temporal o definitivo del cargo o de jefe inmediato. No obstante, cuando el jefe del organismo reciba información de que el rendimiento, la calidad o el comportamiento laboral no estén acordes con un eficiente desempeño, podrá ordenar que se les califique sus servicios. Si la calificación no fuere satisfactoria deberá declararse insubsistente el nombramiento”.

En lo pertinente a la calificación de los empleados de carrera, el citado Decreto fue reglamentado mediante los decretos 256 del 28 de enero de 1994 y 805 del mismo año. Señalan estas disposiciones, lo siguiente:

“ART. 55.—(Decreto Reglamentario 256 de 1994).

Las calificaciones de servicios deben ser:

1. Objetivas, imparciales y fundadas en principios de equidad.

2. Justas, para lo cual deben tenerse en cuenta tanto las actuaciones positivas como las negativas.

3. Referidas a hechos concretos y a condiciones demostradas por el empleado durante el lapso que abarcan la calificación o evaluación, apreciados dentro de las circunstancias en que desempeña funciones”.

ART. 8º (Decreto 805 de 1994). El artículo 56 del Decreto Reglamentario 256 de 1994 quedará así:

(…) Los empleados de carrera deberán ser calificados por su inmediato superior, o por el jefe de éste cuando el jefe del organismo le asigne por escrito tal función, en los siguientes casos:

1. Por período anual comprendido entre:

El 1º de marzo y el último día de febrero, para los empleados vinculados a entidades del orden nacional.

El 1º de mayo y el 30 de abril, para los empleados vinculados a entidades del orden departamental.

El 1º de septiembre y el 31 de agosto, para los empleados vinculados a entidades del orden municipal.

Esta calificación deberá producirse dentro de los quince (15) días calendario siguiente al vencimiento del período a calificar.

Cuando el empleado no haya servido la totalidad del año objeto de la calificación, se calificarán los servicios correspondientes al período laborado cuando éste sea superior a treinta días calendario; los períodos inferiores a este lapso serán calificados conjuntamente con el período siguiente.

2. Cuando así lo ordene, por escrito, el Jefe del organismo en caso de recibir la información a que hace referencia el artículo 19 del Decreto 1222 de 1993. Esta calificación no podrá ordenarse antes de transcurridos tres (3) meses de efectuada la última calificación, tratándose de empleados escalafonados o que hayan superado el período de prueba; o de expedida la resolución de inscripción cuando el ingreso a la carrera se haya producido de manera extraordinaria, si el empleado no ha sido objeto de calificación. En ambos casos, la calificación deberá comprender todo el período no calificado, hasta el momento de la orden”.

En el proceso se acreditó lo siguiente:

El actor fue nombrado para desempeñar el cargo de conductor de la volqueta del Municipio de Soptetrán mediante el Decreto 77-A/09/92 de 16 de septiembre de 1992 (fl.5 cdno. 2), expedido por el Alcalde y Secretario de Gobierno. Tomó posesión ese mismo día (fl. 6 cdno. 2).

Por Resolución 626 de 8 de septiembre de 1994, expedida por el Director de la Comisión Seccional del Servicio Civil, fue inscrito el señor Luis Fernando Munera Castrillón en el escalafón de la carrera administrativa en el cargo de conductor (fl. 28 cdno. 2).

Posteriormente, mediante el Decreto 02/I/96 de 7 de enero de 1996 (fl. 44 cdno. 2), expedido por el alcalde y secretario de gobierno del municipio de Sopetrán, declaró insubsistente el nombramiento del actor del cargo de conductor motivado en la supresión del empleo.

El actor mediante escrito de 21 de enero de 1996 (fls. 45 y 46 cdno. 2), solicitó al Alcalde de Sopetrán su revinculación por considerar que existían empleos equivalentes de conductor vacantes en la planta de personal del municipio, donde debió ser reincorporado. Petición que fue atendida mediante la Resolución No. 104/VII/96 de julio 7 de 1996 (fls. 49 y 50 cdno. 2) que dispuso su reintegro al cargo de conductor de la alcaldía, concretamente del vehículo montero Mitsubishi, a partir del 9 de julio de 1996.

El 13 de septiembre de 1996, el Secretario de la Oficina de Planeación Municipal calificó los servicios del señor Luis Fernando Munera Castrillón por el periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 1995 y el 31 de agosto de 1996 (fl. 2 c.p), de la siguiente forma:

Descripción factores del grupo BGrados de valoraciónIntervalos de puntuaciónPuntos
1. Calidad de trabajo. Relación en términos de contenido, exactitud y presentación, entre el resultado de los trabajos asignados y las especificaciones dadas para su ejecución. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
65
2. Cantidad de trabajo. Relación cuantitativa entre las tareas, actividades y trabajos realizados y los asignados, tanto en condiciones ordinarias como especiales de la prestación del servicio. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
65
3. Oportunidad. Realización y entrega de los trabajos a tiempo, teniendo en cuenta los requerimientos del servicio y la optimización del mismo.Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
65
4. Organización. Utilización racional de todos los recursos disponibles, que dé como resultado la realización eficiente de las funciones y el mejoramiento en la prestación del servicio. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
60
5. Responsabilidad. Cumplimiento de las funciones, deberes y compromisos inherentes al empleo, asumiendo las consecuencias que se deriven del ejercicio del mismo. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
65
6. Relaciones interpersonales. Comporta- miento con superiores, compañeros de trabajo y usuarios del servicio, y disposición para dar y recibir colaboración, de manera que contribuya a establecer un ambiente laboral de cordialidad y respeto. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
60
7. Actitud frente al trabajo. Medida en que demuestra interés, entusiasmo y disposición para ejercer las funciones del cargo y para adquirir los conocimientos que posibiliten su propio desarrollo y la mejora del rendimiento. Excelente
Bueno
Regular
Deficiente
De 90 a 100
De 65 a 89
De 40 a 64
De 0 a 39
65
ResultadoSatisfactoria Insatisfactoria X445

En dicha calificación no se registran observaciones, y en relación con los criterios de evaluación no se dijo nada.

El actor censura la calificación porque se adelantó con falta de imparcialidad y objetividad, y porque el funcionario calificador no concretó ninguna razón en particular que le sirviera de fundamento para impartirle determinado resultado. Por ello afirma:

“No comparto la calificación que se me dio a los factores de calidad de trabajo, cantidad de trabajo, oportunidad, organización, responsabilidad, relaciones interpersonales y actitud frente al trabajo por carecer de objetividad, equidad y por el contrario encontrarse totalmente parcializada y amañada a unos criterios personalistas sin fundamento y politiqueros que son detestables desde cualquier punto de vista.”

“Es muy arriesgado señor Munera Rodríguez lanzar conceptos a priori, sin tener ninguna clase de fundamentos, sin conocer con precisión las funciones de los cargos de los funcionarios a calificar, sin tener en cuenta que el desempeño debe ser evaluado en función del cargo ocupado por el empleado y sobre todo, de la orientación y de las oportunidades que recibió del superior inmediato, que fueron ninguna,…”

Examinada la argumentación expuesta por el funcionario calificador, en la decisión que resolvió el recursos de reposición, se advierte que allí no se concretó, ni siquiera una razón en particular de la cual se pueda deducir que el señor Luis Fernando Munera Castrillón se hacía merecedor de determinado puntaje, pues en la calificación se echa de menos tanto las actuaciones positivas como negativas, referidas a hechos concretos y condiciones demostradas por el empleado como lo ordena la ley, pues se limitó a señalarle lo siguiente:

“… No puede compartir en manera alguna este despacho las apreciaciones del recurrente en el sentido de que la calificación de sus servicios fue amañada y obedeciendo el suscrito órdenes superiores so pena de poner en juego su estabilidad laboral y anteponiendo a la misma algunos intereses de orden politiquero. Estos criterios, se repite, no se comparten por cuanto riñen abiertamente con la realidad y porque además, Munera Castrillón no posee sobre el particular probanza alguna, o por lo menos, no lo ha hecho valer. En cuanto a la pretensa nulidad, ésta debe solicitarse en forma expresa invocando los fundamentos de derecho correspondientes.”

“En este caso debe predicarse lo mismo que de otros similares ya resueltos por esta secretaría. Aparte de las injuriosas y desobligantes expresiones lanzadas por el señor Munera Castrillón, ninguna prueba que desvirtué la calificación aparece legalmente acreditada y por lo tanto ha mantenerse la decisión.”

Al resolver el recurso de apelación, el señor Alcalde municipal de Sopetrán mediante la Resolución No. 180/X/96 de octubre 26 de 1996, solo se limitó a señalar:

“El despacho comparte en su integridad el criterio del funcionario de primera instancia en el sentido de que ninguna prueba legalmente producida, existe en el caso presente que demerite, siquiera en parte, lo que tal funcionario expresó y por ello, es parecer de esta oficina que la providencia recurrida deba ser confirmada.”

Examinados los actos de calificación de los servicios del actor que precedieron a la expedición del acto de insubsistencia, se concluye: El primero es un formato preimpreso en el cual están señalados la descripción de factores a evaluar, grados de valoración, intervalos de puntuación y puntos, en los cuales, no se deduce ningún aspecto que le haya servido al evaluador imponer determinado resultado. Tampoco se dice nada al respecto en los actos que resolvieron los recursos de reposición y apelación que el actor interpuso contra la calificación.

En suma, el Secretario de Planeación del municipio de Sopetrán no atendió las disposiciones anteriormente transcritas, pues al efectuar la calificación, no lo hizo observando los principios de equidad y justicia como lo ordena la Ley. Es más, ni siquiera expuso razón que justificara el puntaje de la calificación, lo que la convierte en subjetiva y abstracta por no individualizar ningún factor de calificación, es decir, los actos de evaluación infringieron las normas en que debieron fundarse.

Además, esta corporación en oportunidades anteriores ha dicho que cuando el empleado obtiene una calificación de servicios dentro de los grados de valoración buena y regular, más no deficiente, no se puede tener como insatisfactoria, y al incurrirse en tal irregularidad el acto de insubsistencia adolece de falsa motivación porque la calificación de servicios que le sirvió de soporte no se efectuó dentro del marco de la legalidad(2).

En el sub judice la Sala encuentra que en el acto de calificación contenido en el formato preimpreso (fl. 2 c.p), existe un recuadro de instrucciones que señala:

“Para asegurar las calificaciones se presenta, frente a la descripción de cada factor, una guía de valoración de cuatro (4) grados definidos así:

EXCELENTE: El desempeño del empleado supera ampliamente los niveles y patrones establecidos y posee el factor en muy alto grado. Se califica entre 90 y 100 puntos.

BUENO: El calificado posee el factor en grado satisfactorio y el desempeño es superior al promedio, sin ser excepcional. Se califica entre 65 y 89 puntos.

REGULAR: El desempeño del empleado está frecuentemente por debajo del nivel esperado y requiere aplicar esfuerzos para satisfacer las exigencias del factor. Se califica entre 40 y 64 puntos.

DEFICIENTE: El calificado posee el factor en un muy bajo grado. No satisface las exigencias mínimas. Se califica entre 0 y 39 puntos.”

En la descripción del factor relativo a “DEFICIENTE” se puntualiza que el calificado posee el factor en muy bajo grado y no satisface las exigencias mínimas, y por ello se le asigna un intervalo de puntuación de 0 a 39 puntos.

En los tres grados anteriores, esto es “EXCELENTE, BUENO y REGULAR” no se le denomina a la calificación como no satisfactoria o insatisfactoria.

En los factores discriminados en el reverso de la calificación efectuada al actor (fl. 2 y vuelto c.p), es decir, la calidad de trabajo, cantidad de trabajo, oportunidad, organización, responsabilidad, relaciones interpersonales y actitud frente al trabajo se establece que no obtuvo ninguna calificación deficiente sino cinco (5) buenas y dos (2) regulares.

Es incuestionable entonces, que la calificación de servicios de “INSATISFACTORIA” no corresponde a la verdad de los factores evaluados, y por ello es dable predicar que en los aspectos de organización y relaciones interpersonales el desempeño del actor es regular por estar debajo del nivel esperado y requiere aplicar esfuerzos para satisfacer las exigencias del factor. Cosa diferente es que dichos aspectos se hubieren calificado como deficientes por no satisfacer las exigencias mínimas, es decir, entre 0 y 39 puntos, para cual el evaluador debía exponer las razones objetivas que la sustentaran como se precisó en párrafos anteriores.

En ese orden en el sub judice la administración calificó como insatisfactoria una evaluación de servicios donde el actor obtuvo en los factores calidad de trabajo, cantidad de trabajo, oportunidad, responsabilidad y actitud frente al trabajo grado de valoración “BUENO” y en los factores organización y relaciones interpersonales “REGULAR”, es decir, en estos dos últimos aspectos la evaluación fue aceptable mas no deficiente, y por ese motivo el acto de insubsistencia demandado adolece de falsa motivación, puesto que la calificación de servicios que le sirvió de soporte no se impuso dentro del marco de legalidad establecido, quedando en consecuencia desvirtuada la presunción de legalidad del acto acusado.

Por las razones que anteceden, se revocará el fallo de primera instancia, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia denegó las súplicas de la demanda y en su lugar se declarará la nulidad del Decreto 85/XII/96 de 27 de diciembre de 1996, expedido por el Alcalde del Municipio de Sopetrán, por la cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor del cargo de Conductor de la Alcaldía por calificación insatisfactoria de servicios, y a título de restablecimiento del derecho, se ordenará el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o similar categoría, con los derechos de carrera administrativa que tenía para la fecha del retiro, y al pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde la fecha en que fue desvinculado hasta el día en que se haga efectivo el reintegro.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVÓCASE la sentencia de 30 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por Luis Fernando Munera Castrillón.

En su lugar, se dispone:

DECLÁRASE LA NULIDAD del Decreto 85/XII/96 de 27 de diciembre de 1996, expedido por el Alcalde del Municipio de Sopetrán, por medio del cual se declaró insubsistente el nombramiento del actor del cargo de conductor de la alcaldía por calificación insatisfactoria de servicios.

Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de Sopetrán a reintegrar al señor Luis Fernando Munera Castrillón al cargo de conductor, o a uno de igual o superior categoría con derechos de carrera administrativa y a pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar desde la fecha del retiro, hasta que se haga efectivo el reintegro al cargo.

Las sumas que resulten a favor del actor, se actualizarán en su valor como lo ordena el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, dando aplicación a la siguiente fórmula:

FORMULA GENERAL A
 

Donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico, que es lo dejado de percibir por concepto de salarios y prestaciones sociales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE, vigente a la fecha en que se debió hacer el pago por el vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia.

Es claro que por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente mes por mes, para cada mesada salarial y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.

De los valores que sean reconocidos no se descontará suma alguna por el desempeño de otro cargo, durante el tiempo en que el actor estuvo separado del servicio.

DECLÁRASE para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte del actor, entre la fecha del retiro y la fecha en que se produzca el reintegro al cargo.

A la sentencia se dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

Cópiese, notifíquese, publíquese y ejecutoriada, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

1 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B Expediente 1283-99. Sentencia de 11 de noviembre de 1999. Actor: Alejandro Torres Jaimes - contra - Ministerio de Desarrollo Económico.

2 Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A. Expediente CE-SEC2-EXP2000 N-14543. Sentencia de 26 de octubre de 2000. Actor: Carlos Alberto Mendoza - contra – Departamento del Cesar.