Sentencia 1997-01139 de abril 28 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Radicación: 440012331000199701139 01

Expediente 18.597

Consejero Ponente:

Dr. Danilo Rojas Betancourth

Demandantes: José Alberto Vidal Uriana y otros.

Demandado: Nación - Ministerio de Salud y otros.

Naturaleza: Reparación directa

Bogotá, D.C., veintiocho de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

I. Competencia

11. La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en observancia de la naturaleza del asunto y de su cuantía, debido a que la pretensión mayor, referida a los supuestos perjuicios morales causados a las personas que mayor cercanía familiar tenían con las víctimas, como padres e hijos, ascendía a 1.500 gramos oro a favor de cada uno de ellos, los cuales equivalían en las fechas de presentación de las demandas, 26 de septiembre de 1997 y 10 de octubre de 1997, a $ 19’509.630 y $ 19’893.630, respectivamente, valores que exceden el exigido en la época —$ 13’.460.000— para que un juicio de esta naturaleza tuviera doble instancia.

II. Hechos probados

12. De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, las cuales son susceptibles de valoración probatoria por que fueron aportadas en cumplimiento de los presupuestos procesales, los hechos que dan lugar a la presente actuación se pueden presentar, de la siguiente forma:

12.1. La EEV tiene las siguientes propiedades: (i) definición: “la encefalitis equina es una enfermedad producida por el virus del grupo de los arbovirus que fundamentalmente ataca a los caballos y secundariamente al hombre bajo la forma de encefalitis la cual se transmite entre los caballos y los hombres a través de mosquitos o vectores biológicos, lo que constituye una zoonosis o enfermedad compartida entre los hombres y los animales” (testimonio del médico epidemiólogo del INS Jorge Raad Aljure, fls. 35-36, cdno. 9); sus características clínicas comprenden: (ii) mortalidad: “la letalidad en los equinos puede llegar hasta el 80%, mientras que en los humanos puede estar entre el 0.2 al 1% … Los niños menores de 10 años son los más severamente afectados y los que más presentan letalidad”; (iii) sintomatología: “[L]os síntomas son variados, van desde fiebre, dolor de cabeza, dolor de músculos y huesos, náuseas, vómitos, diarreas, falta de apetito, decaimiento, escalofríos, malestar general y en los casos más graves hay convulsiones, somnolencia, depresión y alteraciones de la conciencia”; (iv) diagnósticos diferenciales: “ha sido frecuente que se confunda con gripas fuertes, con dengue simple o hemorrágico y con otras virosis.”; (v) secuelas: las de “tipo neurológico más frecuente fue (sic) la disartria, seguida por trastornos motores y reflejos patológicos, también hubo otros trastornos como defectos auditivos, estrabismo, hiperquinesia y retardo psicomotor … síndrome parkinsoniano, epilepsia y trastornos similares”; (vi) población vulnerable: “[L]as personas que tienen mayor riesgo de contagio son las que habitan en las regiones cercanas a los focos de epizootias y que conviven con animales domésticos. Existen otros factores condicionantes que aumentan la vulnerabilidad y gravedad de la enfermedad como son los de tipo social, cultural, ambiental e institucional. Por ejemplo la desnutrición, las malas condiciones de vivienda y sanitarias, la presencia de focos infecciosos, la alta lluviosidad y la falta de medidas de prevención y control” (vii) medidas preventivas: “[E]xiste consenso que la medida preventiva más eficaz es la vacunación de los équidos, que según los investigadores una sola inyección protege a más del 90% de los animales, con una inmunidad que dura hasta por tres años, no sucede igual con la vacuna para humanos, la cual es experimental y no ha dado mayores resultados” (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, folios 8-50, cdno. 6).

12.2. En Colombia, desde el punto de vista científico, la enfermedad ha sido descrita desde la década comprendida entre 1935 y 1945 y se identificó el primer caso “en humanos en condiciones naturales y epidémicas en El Espinal-Tolima en el año 1952”. En 1969 se hizo por primera vez un estudio en profundidad del asunto, por parte de la Universidad del Valle, el cual abarcó 10 departamentos y concluyó que los sitios en los que con mayor frecuencia se presentaba la enfermedad correspondía a “los departamentos de la costa atlántica, le siguen los del Valle del Cauca y después los del Valle del Patía”; también “se describieron los métodos de control y prevención y se hizo particular énfasis en la vacunación de equinos”. En relación con el manejo clínico, en nuestro país se cuenta con experiencia “dadas las epidemias y brotes que se habían dado en 1942, 1952, 1962, 1967-1968, 1969, 1970 y 1974” (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, fls. 8-50, cdno. 6).

12.3. En el primer semestre de 1995, de acuerdo con lo expuesto en la contestación de la demanda del ICA, no se vacunó equino alguno. La vacunación contra la EEV en el departamento de La Guajira, en los años 1990, 1991, 1992, 1993 y 1994, comprendió la cifra que a continuación se relaciona (documento auténtico elaborado por el ICA, fl. 304, cdno. 1):

AñosCaballosMulasAsnos
199016980311
19911.9451.1241.939
19926.9544.0747.989
19932.8425531.787
19943.8411.0113.379

 

12.4. Durante el primer semestre de 1995 se adelantaron diferentes contactos y actividades por parte de las autoridades nacionales colombianas en relación con la EEV: (i) la Organización Panamericana de la Salud —en adelante OPS—, a través de comunicación escrita del 12 de enero, manifestó al ICA su interés en “promover la restauración de un sistema continental de vigilancia epidemiológica y de información de las encefalitis equinas en los países de las Américas” e informó que se había desarrollado “una técnica simple para diagnóstico de la encefalitis equina venezolana” y que, en consecuencia, se requería “de un ensayo más amplio a nivel de campo” (copia auténtica, folio 93, cuaderno 6); (ii) el ICA respondió, mediante documento escrito, el 18 de enero, que estaba interesado y solicitó que se dieran “las pautas de trabajo para iniciar labores a la mayor brevedad” (copia auténtica, fl. 74, cdno. 6); (iii) el 24 de marzo, la OPS envió una comunicación, por vía fax, al ICA, e indicó: a) que el Centro para Control y la Prevención de Enfermedades CDC —cuya sede principal está en Atlanta en los Estados Unidos— se había negado a continuar con el proyecto “para el establecimiento del diagnóstico de las encefalitis equinas”, habida cuenta de que dos (2) funcionarios del ICA habían recibido instrucción allá y que “fueron encargados de llevar a los laboratorios los kits de diagnóstico para iniciar labores” no tenían a su cargo la responsabilidad del diagnóstico para la cual habían sido formados y que no había continuidad en el desarrollo de las labores respectivas; b) que el USAMRIID (United States Army Medical Research Institute of Infectious Diseases) ofreció “colaborar en la labor de desarrollo de los laboratorio de referencia” para lo cual sugirieron “una visita de nuestro asesor regional Dr. Alfonso Ortiz en la primera semana de abril, con el objetivo de preparar un plan de desarrollo y análisis de necesidades de cooperación técnica” (copia auténtica, fls. 94-95, cdno. 6); (iv) en mayo, un asesor de la OPS “visitó Colombia con el propósito de iniciar las actividades conducentes a la reactivación de la vigilancia epidemiológica de la EEV y de coordinar acciones con funcionarios del ICA-Ceisa, INS, Vecol y Ministerio de Salud para tal fin” (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, fls. 8-50, cdno. 6); (v) en junio tuvo lugar la reunión colombo-venezolana sobre la situación de salud y vigilancia epidemiológica en la frontera, en la cual se hizo referencia a la necesidad de adelantar “medidas de prevención y control de la encefalitis equina” y del “desarrollo de una red de cooperación técnica entre los dos países para la prevención y control de la encefalitis equina” (copia auténtica del “Acta reunión Colombo-Venezolana sobre la situación de salud en la frontera”, fls. 51-54, cdno. 6).

12.5. El 18 de julio de 1995, la directora de sanidad animal del Ministerio de Agricultura y Cría de la República de Venezuela, a través de comunicación dirigida a su homólogo del ICA, informó de la aparición en Venezuela de una epidemia de EEV y solicitó que se le proveyera la vacuna (“Comunícole se ha registrado en nuestro país una epidemia de encefalitis equina. Diagnosticándose (sic) actividad viral de virus Venezuela y Este. Los Estados afectados son Falcón, Yaracuy y Carabobo. Por otra parte estimo atendernos en el sentido de estudiar la factibilidad de suplirnos 6.000 dosis de vacuna contra la encefalitis por la vía del ICA, Cúcuta, pedido que atiende a la urgencia epidemiológica que enfrentamos es estas áreas” (—copia auténtica remitida por el ICA, fl. 305, cdno. 1—).

12.6. El 7 de septiembre de 1995, el director de la división de sanidad animal del ICA se dirigió al subdirector de ambiente y salud del Ministerio de Salud de Colombia y manifestó: “Venezuela sigue comprobando focos de encefalitis equina, con presencia en equinos y humanos, razón por la cual le pido el favor de colocar vacuna en los departamentos de La Guajira, Cesar, Magdalena, Norte de Santander, Santander y Arauca, principalmente, a fin de evitar contratiempos por epidemia de esta enfermedad” (copia auténtica aportada por el ICA, fl. 266, cdno. 2) y en la misma fecha, mediante memorando dirigido a los “Directores seccionales departamentales Arauca, Cesar, Guajira, Magdalena, Norte de Santander y Santander” instruyó: “Favor alertar vigilancia epidemiológica por encefalitis equina ante focos comprobados varios Estado de Venezuela. Favor informar si tienen vacuna, es necesario emprender con carácter urgente programas de vacunación” (copia auténtica aportada por el ICA, fl. 267, cdno. 2).

12.7. El 16 de septiembre de 1995, el INS se enteró de la aparición de la epidemia de EEV en el departamento de La Guajira y procedió a enviar el día 22 siguiente una comisión conformada por 10 epidemiólogos, 2 pediatras con entrenamiento en epidemiología, una bacterióloga del laboratorio de virología, 2 entomólogos y un neurólogo, quienes desarrollaron una serie de actividades para controlar el brote epidémico: 1. Establecimiento de un sistema de vigilancia de enfermedades febriles en 14 municipios para identificar diariamente casos febriles y muertes de animales. 2. Se llevó a cabo una investigación clínico-epidemiológica en los 4 municipios más afectados para evaluar los casos de ataque de la enfermedad, Riohacha, Manaure, Uribia, Maicao. 3. Se hicieron encuestas serológicas para determinar el agente etiológico. 4. Se tomaron muestras de sangre de animales no vacunados para determinar el agente etiológico. 5. Las muestras de sangre fueron evaluadas en el laboratorio de virología del INS para aislamiento viral y se enviaron a laboratorio en Estados Unidos. 6. Investigaciones entomológicas para averiguar actividad de posibles vectores, es decir de potenciales transmisores del virus (testimonio de Martha Patricia Velandia González, médica epidemióloga del INS, fls. 421-424, cdno. 7; fls. 455-456, cdno. 7; fl. 32, cdno. 9).

12.8. El programa de riesgos biológicos zoonosis de la subdirección de ambiente y salud del Ministerio de Salud, informó al proceso (copia auténtica, fl. 389, cdno. 1) que las actividades desarrolladas en relación con el brote de encefalitis equina venezolana presentado en el departamento de La Guajira, comprendieron:

Una vez se conoció la presencia de la epizoodemia en la zona fronteriza con Venezuela a través de un comunicado de la Organización Panamericana de la Salud, se emitió una alerta a todos los departamentos con áreas de riesgo.

A continuación y en forma urgente se reunió el Consejo Técnico Nacional de Zoonosis para coordinar acciones con: ICA, INS, Vecol, Epidemiología, Ceissa y Corpoica.

Suministro de 29.000 dosis de vacuna contra encefalitis equina venezolana en forma directa.

Asistencia técnica permanente y asesoría telefónica casi a diario

Coordinación con la Dirección Departamental de Salud del Cesar para la vacunación del sur de La Guajira; al Cesar se le suministraron 73.000 dosis.

Coordinación con la Dirección Departamental de Salud del Magdalena para vacunación del área limítrofe; se le suministraron 20.000 dosis.

Se coordinó con la Organización Panamericana de la Salud para la venida de los asesores internacionales y con la Universidad de La Salle para el envío de estudiantes que apoyaron la parte investigativa.

12.9. El 25 de septiembre de 1995, Clemencia Epiayu consultó con el servicio de urgencias del Hospital de Salinas y en la correspondiente historia se refiere que durante la semana anterior estuvo con fiebre y dolor de cabeza; que cuatro días antes asistió al hospital y le diagnosticaron dengue clásico; que 24 horas antes tenía alteración del estado de consciencia, cuadro claro de delirio y muy malas condiciones generales (copia auténtica, fls. 313-319, cdno. 2). Posteriormente fue remitida a Riohacha donde falleció —no hay historia clínica de la atención que recibió en Riohacha—. En el certificado de defunción se acredita que murió el 27 de septiembre como consecuencia de “shock neurogénico, accidente cerebro vascular y meningo encefalitis” (original, fl. 13, cdno. 2).

12.10. Entre el 23 de septiembre y el 4 de octubre de 1995, el menor Freddy de Jesús Torres Martínez, de 2 meses de edad, fue atendido en el Hospital Pediátrico de Barranquilla a donde ingresó en mal estado general y se le diagnosticó EEV. En la historia clínica se registran como antecedentes: que consultó por un cuadro de una semana de fiebre alta, en tres ocasiones anteriores, al Hospital de Manaure, en el cual le ordenaron acetaminofen; que ante la persistencia de la fiebre, acompañada de fontanela abombada y de convulsiones generalizadas, se hospitalizó en Riohacha y que ahí se realizó punción lumbar para determinar las causas de la infección, pero como no se obtuvo líquido encéfalo raquídeo suficiente para el estudio se remitió a Santa Marta, donde le tomaron de nuevo una muestra, con base en la cual se sugiere que hubo una hemorragia cerebral, posiblemente secundaria a infección viral y persistieron las convulsiones (copia auténtica, fls. 1-11, cdno. 5). En la clínica San Rafael de Bogotá, el 8 de septiembre de 1997, se diagnosticó, como “secuelas encefalitis equina”, que el menor sufre de “epilepsia sintomática, microcefalia, parálisis cerebral, déficit visual” (resumen historia clínica original, fl. 24, cdno. 5). Posteriormente, de acuerdo con un número plural de testimonios el menor falleció en el mes de abril de 1998 en la ciudad de Barranquilla (testimonio de Rubiela Jaramillo Mengual, fls. 26-27, cdno. 5; testimonio de Edgar Enrique Ortiz, fls. 28-29, cdno. 5; testimonio de Rosario Elena Epieyu Amaya, fls. 32-33, cdno. 5; testimonio de Sara Isila Aguilar, fls. 36-38, cdno. 5).

12.11. El 30 de septiembre de 1994, Alba Iris Mercado Jiménez consultó en el Hospital de Manaure, después de una semana de evolución de fiebre, cefalea, dolor de abdomen; el cuadro clínico empeoró el día de la consulta al presentar un mal estado general, agitación, mialgias intensas, dolor de espalda severo y un episodio de locura, sin reconocer a sus familiares. Inmediatamente se le diagnosticó EEV y se inició manejo de soporte, pero se deterioró rápidamente y presentó un estado de coma y de convulsiones a las 24 horas de haber ingresado. Posteriormente, los familiares solicitaron salida voluntaria para llevar a la paciente a Barranquilla el 2 de octubre (copia auténtica, fls. 329-338, cdno. 1). En el Hospital Metropolitano de Barranquilla entró a la unidad de cuidados intensivos en estado de coma, donde se le hizo punción lumbar, cuyos resultados son compatibles con EEV. El deterioro neurológico resultó irreversible (copia auténtica, fls. 329-360, cdno. 1) y falleció el 6 de octubre de 1995, a causa de “meningo encefalitis” (original de la certificación expedida por la Notaría Pública Cuarta de Barranquilla, fl. 43, cdno. 1).

12.12. El 14 de diciembre de 1995, el menor de edad Jorge Luis Meza Jayariyu, quien entonces tenía 13 años, consultó en el Hospital de Manaure, a donde llegó convulsionando, Dentro de las notas correspondientes, se registra que había padecido la EEV en octubre de 1995 y que presentaba secuelas neurológicas importantes, epilepsia, deterioro progresivo de su capacidad cognitiva e infecciones en las vías urinarias (copia auténtica de la historia clínica, fls. 272-307, cdno. 3). De acuerdo con los testimonios que obran en el expediente, el menor de edad ha sufrido ataques de epilepsia y tiene problemas para asistir al colegio (testimonio de Euclides Gutiérrez Ibarra, fl. 319-320, cdno. 3; testimonio de Verónica María Aguilar Uriana, fl. 321-322, cdno. 3).

12.13. De acuerdo con la oficina de estadística del Departamento Administrativo de Salud de La Guajira los resultados de mortalidad y morbilidad del “brote epidémico de encefalitis equina venezolana y dengue, consolidado hasta el 31 de octubre” indican que “entre los municipios de Riohacha, Maicao, Manaure y Uribia, existió un total de 14.156 casos de virosis, consultas realizadas 28.142, hospitalizados 1.258 y mortalidad 26” (constancia original expedida por el director del Departamento Administrativo de Salud de La Guajira, fls. 364-365, cdno. 1).

12.14. La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución 1215 del 25 de octubre de 1996, resolvió: “[S]ancionar al Departamento Administrativo de Salud de la Guajira, con una multa equivalente a 1000 (mil) salarios mínimos diarios legales vigentes por las fallas de carácter institucional analizadas en la parte motiva de este acto administrativo y en relación con la epidemia de encefalitis equina que se presentara en el departamento de La Guajira durante el segundo semestre de 1995, que afectó la salud humana” (copia auténtica, fls. 56-71, cdno. 6). Los fundamentos principales sobre los cuales se fundamentó la decisión, estuvieron referidos a que el brote de la EEV “fue transmitido del vecino país de Venezuela, iniciado en abril de 1995 en el Estado de Falcon” y que a pesar de las múltiples informaciones que sobre el particular se conocieron, en el departamento de La Guajira solo en el mes de septiembre de 1995, cuando la epidemia alcanzó sus mayores manifestaciones, se iniciaron las actividades de control de la epidemia. Al respecto se indicó:

Sobre el punto que estamos se deduce que al interior de nuestro país, en particular entre el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Salud, el Centro de Investigaciones en Producción y Salud Animal Ceisa del ICA y el Departamento de Salud de la Guajira, se presentaron notables deficiencias en el manejo del brote epidemiológico, en particular en el sistema de información y notificación…

El sistema de información y notificación en epidemiología debe ser riguroso en cuanto a oportunidad y calidad. En caso de probabilidad o simplemente en caso de sospecha aún de un solo caso probable se debe actuar como un sistema de alarma, entonces, no existe razón alguna que justifique la demora en la reacción e implementación de las acciones de prevención de la EEV en Colombia, de las diferentes instituciones que tienen incidencia en el manejo de la zoonosis, como tampoco existe justificación suficiente que exonere de responsabilidad a Desalud, puesto que de haber dado cumplimiento a las normas de vigilancia epidemiológica indudablemente hubiesen evitado la epidemia, o por lo menos atenuando en un altísimo porcentaje las consecuencias en la salud humana…

12.15. Posteriormente, mediante la Resolución 1346 del 29 de noviembre de 1996 (copia auténtica, fls. 84-88, cdno. 6), resolvió el recurso interpuesto por parte de la entidad sancionada en el sentido de no reponer la resolución referida, con base, entre otros argumentos, en que:

… existieron factores internos de responsabilidad de Desalud, como la no vacunación de los equinos con coberturas confiables, especialmente durante los años 1993, 1994 y el primer semestre de 1995 previo a la aparición de la epizoodemia, la ausencia de programas serios de coordinación con el ICA, el no funcionamiento del consejo seccional de zoonosis, la falta de controles en las coberturas de vacunación, la ausencia de un sistema de información y notificación epidemiológica, el manejo inadecuado de oferta-demanda en la vacuna, las deficiencias en el cumplimiento de sus funciones de dirección, supervisión y control de los programas de protección de salud pública en el departamento, lo cual conllevó a que no existiera eficiente y efectiva aplicación de los recursos destinados a estos programas.

III. Problema jurídico

13. La Sala debe establecer si los elementos de la responsabilidad del Estado se hallan presentes en el asunto sub judice para hacer las declaraciones y condenas correspondientes.

13.1. Para tal efecto, se advierten tres problemas jurídicos principales: (i) ¿Deben prosperar las excepciones propuestas por el Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el sentido que no están legitimados por pasiva en el caso concreto?; (ii) ¿hubo falla del servicio imputable a cada una de las entidades demandadas en relación con las obligaciones a las que se encuentran sujetas para la prevención de enfermedades, en particular de la EEV en el año de 1995 en el departamento de La Guajira?; (iii) ¿son imputables a las entidades demandadas los perjuicios sufridos por los demandantes?

13.2. Habida cuenta de que es necesario analizar el asunto de fondo para establecer si las excepciones referidas están llamadas a prosperar, la Sala hará conjuntamente el estudio de los hechos y de las argumentaciones que comprenden las pretensiones y las excepciones, de suerte que éstas solo serán resueltas al final de la providencia.

IV. Análisis de la Sala

14. En atención a las pruebas que obran en el expediente, la Sala concluye que está debidamente acreditado el daño, esto es, el fallecimiento de Clemencia Epiayu —párrafo 12.9— el de Alba Iris Mercado Jiménez —párrafo 12.11— y las lesiones de Jorge Luis Meza Jayariyu —párrafo 12.12— y las de Freddy de Jesús Torres Martínez —párrafo 12.10—.

15. En el asunto sub judice la Sala se anticipa a concluir que hubo falla del servicio imputable a tres de las entidades estatales demandadas —Ministerio de Salud, departamento de La Guajira e ICA— y que respecto del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Instituto Nacional de Salud no se encuentra omisión o conducta alguna que lleve a concluir en tal sentido.

15.1. En primer término, se debe considerar que existe en Colombia una regulación expresa sobre la materia de zoonosis —“enfermedad o infección que se da en los animales y que es transmisible al hombre en condiciones naturales”(2)— comprendida en el Decreto 2257 de 1986, el cual indica que “son de orden público las disposiciones del presente Decreto mediante las cuales se regulan las actividades relacionadas con la investigación, prevención y control de la Zoonosis”(3) y que las entidades responsables de las tareas son el Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y sus correspondientes entidades adscritas y vinculadas(4). No obstante lo anterior, como más adelante se apreciará, en la medida en que transcurrió el tiempo aparecieron nuevas normas que reestructuraron estas entidades y que asignaron funciones específicas en relación con la prevención en salud.

15.2. En segundo lugar, se debe considerar que la Ley 10 de 1990 “por la cual se reorganiza el sistema nacional de salud” determinó que la “prestación de los servicios de salud” está a cargo, entre otras entidades, de la Nación y de las entidades territoriales(5) y que el sistema de salud “comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación”(6). La norma ordena al Ministerio de Salud y a las entidades territoriales la celebración de contratos interadministrativos para que éstas asuman, en virtud de la delegación correspondiente, la ejecución de las campañas nacionales directas(7), las cuales se definen, de acuerdo con el artículo 2º del Decreto 1525 de 1994, como “los programas nacionales dirigidos a la promoción de la Salud la prevención y control de las enfermedades de malaria, dengue, chagas, fiebre amarilla y leshmaniasis, transmitidas por vectores, y las bacterias como el pían, que por su comportamiento epidemiológico, magnitud, impacto y vulnerabilidad requieren la concurrencia de la Nación y de los entes territoriales, con objeto de intervenir los factores de riesgo a los que está expuesta la población que habita las áreas endémicas”. En el mismo sentido, la Ley 60 de 1993 hace referencia al asunto(8).

15.3. Así, el 23 de agosto de 1994 se suscribió el “Contrato Interadministrativo celebrado entre el Ministerio de Salud - UAECD y el departamento de La Guajira - Desalud para la ejecución de las campañas y programas nacionales de que trata el artículo segundo del Decreto 1525 de 1994”, cuyo objeto comprendía la delegación del Ministerio de Salud al departamento de La Guajira de las funciones que el primero cumplía para “la promoción de la salud y la prevención y control de las enfermedades transmitidas por vectores como malaria, dengue, chagas, fiebre amarilla, leishmaniosis y bacterianas como el pian”(9). Las obligaciones que asumieron las partes consistían principalmente en que el Ministerio de Salud debía transferir recursos patrimoniales e insumos para “las campañas y programas nacionales de prevención y control delegados”(10), mientras que la entidad territorial asumía la obligación de adelantar las actividades respectivas(11), siempre bajo la dirección general del ministerio(12).

15.4 La Dirección Seccional de Salud del departamento de La Guajira se había organizado mediante el Decreto Ordenanzal 99 del 13 de abril de 1993 “como un organismo de la administración central departamental”(13) y recibió de la Nación - Ministerio de Salud, en desarrollo del contrato interadministrativo referido, recursos económicos que ascendieron, en el año 1994, a $ 29'218.021; en el año 1995, a $ 105'623.933; en el año 1996, a $ 125'764.926; en el año 1997, a $ 141'638.711; en el año 1998, a $ 164'110.726 (documento original aportado por el Ministerio de Salud, fl. 310, cdno. 2). No obstante, respecto de la obligación de suministrar insumos críticos —entendidos de acuerdo con el Decreto 1525 de 1994 como “los insecticidas de uso en salud pública para el control de las enfermedades transmitidas por vectores, los equipos y los medicamentos aplicables a las campañas y programas nacionales delegadas”— no obra prueba de que durante el primer semestre de 1995 se haya cumplido con esa obligación.

15.5. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 1525(14) y en la cláusula octava del contrato interadministrativo referido(15), la delegación no implicaba una asunción definitiva de responsabilidades por parte de la entidad territorial, de suerte que tanto la Nación - Ministerio de Salud, como el departamento de La Guajira se encontraban obligados a las actividades referidas para la prevención y control en salud durante los años que interesan para el caso que convoca el interés de la Sala.

15.6. En tal sentido, la Sala encuentra acreditado que en el caso concreto hubo una falla del servicio imputable al Ministerio de Salud y al departamento de La Guajira porque: (i) no hubo vacunación de equinos durante el primer semestre de 1995 y la que se hizo en los años de 1993 y 1994 —párrafo 12.3.— comprendió “bajos porcentajes”, caballos 26%, mulas 25% y asnos 12%, a pesar de a) la evidencia científica de que la medida más efectiva para prevenir una epidemia de este caso era la vacunación de un 80% de los equinos; b) de existir un riesgo consistente en que “hasta un 16% de los habitantes de varias regiones podrían verse afectados si no existe un programa efectivo de vacunación de équidos”; c) de existir la vacuna científicamente creada para tales efectos, la TC-83; (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, fls. 8-50, cdno. 6); (ii) no se probó en el expediente que hubiera habido en el departamento de La Guajira, en relación con la EEV, planeación, control, asesoría ni ejecución efectiva de programas para “la promoción de la salud y la prevención y control de las enfermedades transmitidas por vectores”, lo cual constituye un abierto incumplimiento del contenido obligacional que las normas legales imponían a las entidades demandadas en el caso concreto (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, folios 8-50, cdno. 6). En ese orden de ideas, la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud no está llamada a prosperar.

15.7. El ICA, por su parte, de conformidad con el Decreto 1840 de 1994, tiene dentro de sus funciones “coordinar las acciones relacionadas con las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia cuarentenaria o de interés económico nacional o local”, razón por la cual está en la obligación de establecer las medidas necesarias, contratar los estudios pertinentes y organizar acciones conjuntas con otras autoridades para el cumplimiento de ese propósito(16). En especial, para el caso concreto, corresponde al ICA el “diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal” para lo cual “ya sea directamente o a través de organismos acreditados, deberá establecer los mecanismos que considere necesarios”(17).

15.8. El ICA en el asunto sub judice incumplió claramente con las obligaciones y deberes referidos y configuró con sus omisiones una falla del servicio: (i) a pesar de las comunicaciones y reuniones surtidas en el primer semestre de 1995 con la OPS y con las autoridades venezolanas principalmente, acerca de la necesidad de adelantar medidas de protección frente a la EEV —párrafo 12.4— no hubo acciones concretas que intentaran evitar el brote epidémico en Colombia, puesto que no se adelantó siquiera en ese período un plan de vacunación de équidos, ni se acreditó en el expediente la realización de fumigaciones para el control de vectores, es decir de insectos transmisores de la enfermedad, como los mosquitos; (ii) no obstante que algunos de sus funcionarios asistieron al centro para control y la prevención de enfermedades CDC —cuya sede principal está en Atlanta en los Estados Unidos— donde se les instruyó “para el establecimiento del diagnóstico de las encefalitis equinas” y que “fueron encargados de llevar a los laboratorios los kits de diagnóstico para iniciar labores”, al regresar a Colombia no les fue asignada la responsabilidad para la cual habían sido formados y no hubo continuidad en el desarrollo de las labores respectivas, lo que condujo a que la institución científica mencionada no siguiera prestando ayuda en relación con la EEV; (iii) no se acreditó en el expediente que se hubiere adelantando campaña alguna, en concreto, en el departamento de La Guajira durante el primer semestre de 1995, para el “diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal”.

15.9. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tiene asignadas dentro de sus funciones aquellas que se relacionan con la planeación, control ni ejecución de los programas de prevención en salud, puesto que nada dice al respecto el Decreto 1279 de 1994(18). Si bien es cierto que el Decreto 2257 de 1986 asignaba funciones en relación con la zoonosis al Ministerio de Agricultura —párrafo 15.1—, también lo es que con posterioridad el Decreto 1840 de 1994 dispuso que el ICA era la entidad encargada de la atención correspondiente —párrafo 15.7—, razón por la cual la excepción propuesta por la entidad demandada de falta de legitimación por pasiva está llamada a prosperar.

15.10. De conformidad con la normatividad vigente en ese entonces, Decreto 1291 de 1994, el INS estaba a cargo de actividades científicas y técnicas, orientadas principalmente a la investigación y a la asesoría en salud(19), razón por la cual no se encontraba vinculada con los procesos de prevención en el departamento de La Guajira(20). En diferentes pruebas que obran en el expediente(21), se acredita que la actuación de la entidad fue eficiente una vez que tuvo conocimiento de la epidemia de EEV en septiembre de 1995 —párrafo 12.7—; que el INS no recibe estadísticas regionales, ni está involucrada en las políticas de vacunación y saneamiento ambiental en una región determinada, puesto que quien tiene relación con ello es el Ministerio de Salud y en materia de animales, el ICA(22).

15.11. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que no se acreditó una falla del servicio imputable al INS y, por tal razón, denegará las pretensiones en relación con esta entidad.

16. Para efectos de establecer si es posible imputar el daño en el asunto sub judice a las entidades que incurrieron en una falla del servicio, es decir, el Ministerio de Salud, el departamento de La Guajira y el ICA, es necesario traer a colación pronunciamientos anteriores de la Sección Tercera y analizar las circunstancias precisas del caso.

16.1. Acerca de la responsabilidad que corresponde al Estado en materia de prevención y control en salud y de atención médica, la Sección Tercera ha declarado que hay responsabilidad administrativa y patrimonial de las diferentes entidades estatales cuando, como resultado de una falla del servicio se produce un daño, a pesar de que la relación causal material no sea inmediata entre uno y otro elemento. Así, por ejemplo, en un caso en el cual una persona recibió una transfusión de sangre infectada con el virus del VIH, que provenía de un banco de sangre sometido al control y vigilancia de la Secretaría de Salud Pública del Distrito Capital de Bogotá, a favor del cual la entidad estatal había expedido su licencia de funcionamiento sin ejercer debidamente sus funciones de control y vigilancia, se concluyó que el daño era imputable a la entidad mencionada. En tal sentido, “el problema radicaría en establecer, por una parte, si existía la posibilidad efectiva para la entidad demandada de evitar el daño, interrumpiendo el proceso causal. Y el análisis de la imputación, por otra parte, se referirá a la existencia del deber de interponerse, actuando, situación en la que la obligación de indemnizar surgirá del incumplimiento, como comportamiento ilícito”(23).

16.2. En otros casos, tratándose de la atención médica, la Sala ha concluido que si bien la falla del servicio no causó directamente la muerte al paciente, la inactividad de la entidad estatal respecto de una situación concreta posibilitó que el daño tuviera ocurrencia, porque tal evento habría podido evitarse si se hubiera actuado en cumplimiento de las obligaciones legales correspondientes(24).

16.3. En el asunto sometido a la decisión de la Sala está suficientemente acreditado que las entidades responsables de la prevención en salud habrían podido actuar en cumplimiento de sus obligaciones legales y frente a la información que le fue provista por diferentes fuentes acerca de la EEV; que su actuación en la vacunación de los equinos, en el control de los vectores y en la atención de las condiciones de salubridad habría podido interferir para evitar o al menos reducir el riesgo de la aparición de la epidemia y de la propagación de la misma; que científicamente en Colombia se cuenta desde hace muchas décadas con el conocimiento para el control correspondiente y con las vacunas para los équidos.

16.4. En tal sentido, el Estado, en su condición de garante de las políticas de prevención de salud no interfirió con el proceso de generación del daño, a pesar de que contaba con la oportunidad y con los medios para ello y de que legalmente se le había impuesto esa función, razón por la cual les resulta imputable el daño al Ministerio de Salud, al departamento de La Guajira y al ICA.

17. Si bien es cierto que las entidades demandadas pretendieron exonerarse de responsabilidad arguyendo que las autoridades venezolanas habían entregado tardíamente la información sobre el brote de EEV, que hubo diagnósticos errados por la similitud de los síntomas de la enfermedad con otras y que supuestamente los ganaderos y los indígenas Wayúu no colaboraron con las labores de vacunación, también lo es que la falta de vacunación abrió el espacio íntegro para que el virus entrara a La Guajira e infectara a animales y humanos, razón por la cual la Sala considera que no se configura causal de exoneración alguna en el asunto concreto.

V. Perjuicios

18. En primer término, conviene advertir que la condena no puede resultar más gravosa para las entidades estatales demandadas de lo que lo fue en la providencia impugnada, puesto que los únicos sujetos procesales que interpusieron y sustentaron el recurso de apelación conforman la parte pasiva en el proceso. Así, en aplicación del principio de la no reformatio in pejus, la Sala se abstendrá de estudiar las pretensiones comprendidas en cada demanda referidas a la indemnización de los supuestos perjuicios materiales; las referidas a los perjuicios morales, materiales y a la vida de relación supuestamente ocasionados a Fredy de Jesús Torres; las referidas a los perjuicios materiales a Jorge Luis Meza. Todo lo anterior, sobre la base de que no hubo condena por tales conceptos en primera instancia y los demandantes no interpusieron recurso alguno en contra de esa decisión.

19. En segundo lugar, con referencia a los perjuicios morales, la Sala advierte que a pesar de que las pretensiones de la demanda se definen en gramos oro, la condena se proferirá en el valor equivalente a salarios mínimos legales, puesto que la Sala abandonó el sistema de cálculo de los perjuicios morales con base en el patrón gramo de oro, para acoger en su lugar la indemnización de los mismos en salarios mínimos legales(25).

20. En relación con los perjuicios morales causados por la muerte de Alba Iris Mercado Jiménez, la Sala procede a liquidarlos así: (i) a favor de su compañero permanente, José Alberto Vidal Uriana —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica de su registro de nacimiento y de los de los cuatro hijos habidos en la unión con Alba Mercado Jiménez, fls. 21-30, cdno. 1)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de cada uno de sus hijos, Airlenis, Mayerlin, Sirley y Jorge Luis Vidal Mercado —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica de sus registros de nacimiento, fls. 21-30, cdno. 1)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (iii) a favor de cada uno de sus hermanos, Enna Luz, Isael Antonio, Esmeralda Rosa, Mary Margoth, Olga Isabel, José Gregorio, José Fortunato y Georgina Magola Mercado Jiménez —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica del certificado de registro civil de nacimiento de cada uno de ellos, fls. 35-42, cdno. 1)— en un valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

20.1. En relación con los supuestos perjuicios morales causados por la muerte de Alba Iris Mercado Jiménez a Emilina Uriana, suegra de la víctima, no se proferirá condena alguna porque la Sala observa que no se acreditó que la referida demandante y la víctima vivieran juntas en el momento de los hechos, ni que hubiera una especial relación de trato y cariño (testimonio de Manuel de Armas, fls. 391-393, cdno. 1; testimonio de Robinson Antonio Gutiérrez, fls. 394-396; Analida Márquez, fls. 401-403, cdno. 1; Aracelly Nisperuza, fls. 404-406, cdno. 1).

20.2. Tampoco se proferirá condena a favor de Fernán Enrique Mercado Jiménez, quien demandó en condición de hermano de la víctima, porque no obra en el expediente prueba alguna que acredite su parentesco con la víctima.

21. En relación con los perjuicios morales causados por la muerte de Clemencia Epiayú, la Sala procede a liquidarlos así: (i) a favor de su cónyuge, Emiliano Uriana —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica del Acta de Matrimonio Civil, fl. 14, cdno. 2)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de cada uno de sus hijos, Eduardo Emilio, Francisco Segundo y María Luisa Uriana Epiayú —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica de sus registros de nacimiento, fls. 15, 72-75, cdno. 2)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

22. En relación con los perjuicios morales causados por las lesiones sufridas por el menor Fredy de Jesús Torres Martínez, la Sala procede a liquidarlos así: (i) a favor de su madre, Dina Margarita Martínez Fajardo —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica del registro civil de nacimiento, fl. 16, cdno. 4)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de cada uno de sus abuelos maternos, Domingo Martínez y Guillermina Fajardo —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (certificación del registro de nacimiento de Dina Margarita Martínez Fajardo, fls. 18-19, cdno. 4), así como el estrecho vínculo de afecto entre los abuelos y el menor y la convivencia que mantenían (testimonios de Rubiela Jaramillo Mengual(26), Edgar Enrique Ortiz(27), Sofía del Carmen Rodríguez Pua(28))— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

23. En relación con los perjuicios morales causados por las secuelas neurológicas con las cuales quedó Jorge Luis Meza Jayariyú, esto es epilepsia y deterioro progresivo de su capacidad cognitiva —párrafo 12.12—, como consecuencia del contagio que tuvo por la epidemia de EEV, la Sala procede a liquidarlos así: (i) a favor de Jorge Luis Meza Jayariyú en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de su padre, Jorge Meza —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica del registro civil de nacimiento, folio 718, cuaderno principal)— en un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (iii) a favor de cada uno de sus hermanos, Celenia, Favio Rafael, Jaidith Margarita, Laudith María y María Santo —cuya calidad ha sido acreditada en el expediente (copia auténtica del certificado de registro civil de nacimiento de cada uno de ellos, fls. 719-723, cdno. 1)— en un valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVOCAR la sentencia proferida el 27 de abril de 2000 por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira.

2. DECLARAR que prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. DECLARAR que no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Salud.

3. DECLARAR responsables administrativa y patrimonialmente al Ministerio de Salud, al Instituto Colombiano Agropecuario ICA y al departamento de La Guajira por los perjuicios sufridos por los demandantes, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.

4. CONDENAR al Ministerio de Salud, al Instituto Colombiano Agropecuario ICA y al departamento de La Guajira, a pagar, solidariamente, por concepto de los perjuicios morales causados, lo siguiente: A. (i) a favor de José Alberto Vidal Uriana un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor Airlenis, Mayerlin, Sirley y Jorge Luis Vidal Mercado un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de ellos; (iii) a favor Enna Luz, Isael Antonio, Esmeralda Rosa, Mary Margoth, Olga Isabel, José Gregorio, José Fortunato y Georgina Magola Mercado Jiménez un valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de ellos. B. (i) a favor de Emiliano Uriana un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de Eduardo Emilio, Francisco Segundo y María Luisa Uriana Epiayú un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de ellos. C. (i) a favor de Dina Margarita Martínez Fajardo un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de Domingo Martínez y Guillermina Fajardo un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos. D. (i) a favor de Jorge Luis Meza Jayariyú un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (ii) a favor de Jorge Meza un valor equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes; (iii) a favor de Celenia, Favio Rafael, Jaidith Margarita, Laudith María y María Santo un valor equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos.

5. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento y EXPEDIR para la parte actora las copias auténticas con las constancias de las cuales trata el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(2) http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=zoonosis, consultado el 14 de abril de 2011.

(3) ART. 1º—“Carácter de las disposiciones. De conformidad con los artículos 594 y 597 de la Ley 09 de 1979, la salud es un bien de interés público. En consecuencia, son de orden público las disposiciones del presente Decreto mediante las cuales se regulan las actividades relacionadas con la investigación, prevención y control de la Zoonosis”.

(4) ART. 4º—“Aplicación de las disposiciones. Al Ministerio de Salud, los organismos del sistema nacional de salud, al Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas y vinculadas corresponde hacer cumplir las disposiciones del presente decreto y demás normas complementarias sobre zoonosis”.

ART. 5º—“Autoridades sanitarias competentes. Para los efectos del presente decreto, distínguense las siguientes autoridades sanitarias competentes para adelantar investigación, prevención y control en materia de zoonosis. a) La del sistema nacional de salud, cuya competencia es prioritaria en el campo de las zoonosis que producen o pueden producir impacto en la salud humana, según la identificación que se hace en el capítulo III. Estas autoridades actuarán en sus diferentes niveles por mandato de este decreto o mediante diligencia hecha por el Ministerio de Salud y, en uno y otro caso, sus acciones deberán ser coordinadas con las correspondientes autoridades del Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas y vinculadas con el fin de que puedan ejercer sus competencias propias. b) Las del Ministerio de Agricultura y sus entidades adscritas y vinculadas cuya competencia es prioritaria en el campo de las zoonosis que básicamente producen o pueden producir impacto en el sector pecuario. Estas autoridades actuarán en sus diferentes niveles, en coordinación con las correspondientes del sistema nacional de salud con el fin de que puedan ejercer competencias propias”.

(5) ART. 1º—“Servicio público de salud. La prestación de los servicios de salud, en todos los niveles, es un servicio público a cargo de la Nación, gratuito en los servicios básicos para todos los habitantes del territorio nacional y administrado en asocio de las entidades territoriales, de sus entes descentralizados y de las personas privadas autorizadas, para el efecto, en los términos que establece la presente ley”.

(6) ART. 4º—“Sistema de salud. Para los efectos de la presente Ley, se entiende que el sistema de salud comprende los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación; que en él intervienen diversos factores, tales como los de orden biológico, ambiental, de comportamiento y de atención, propiamente dicha, y que de él forman parte tanto el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también, en lo pertinente, las entidades de otros sectores que inciden en los factores de riesgo para la salud. Pertenecen al sistema de salud y, por consiguiente, están sometidos a las normas científicas para el control de los factores de riesgo para la salud que dicte el Ministerio de Salud, las organizaciones locales y seccionales de salud que autónomamente establezcan los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, el Distrito Cultural y Turístico de Cartagena, las áreas metropolitanas y los departamentos, intendencias y comisarías, según el caso, así como las entidades privadas de salud y, en general, todas las entidades públicas y privadas de otros sectores, en los aspectos que se relacionen directa o indirectamente, con el sistema de salud”.

(7) ART. 9º—“Funciones de la Dirección Nacional del Sistema de Salud. La Dirección Nacional del Sistema de Salud, corresponderá al Ministerio de Salud, que cumplirá las siguientes funciones específicas:

o) Previa celebración de contratos interadministrativos, delegar en las entidades territoriales la ejecución de campañas nacionales directas, y transferirles los recursos indispensables, para el efecto”.

(8) ART. 3º—“Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: … 6. En el sector de la salud: b) Ejecutar las campañas de carácter nacional en los términos y condiciones de la delegación efectuada por la Nación, o asumir directamente la competencia, y participar en los programas nacionales de cofinanciación”.

(9) “CLÁUSULA PRIMERA - Objeto. El objeto del presente contrato interadministrativo es la delegación por parte del ministerio - UAECD a el departamento de las funciones que viene cumpliendo la unidad administrativa especial de campañas directas del Ministerio de Salud, relacionadas con la promoción de la salud y la prevención y control de las enfermedades transmitidas por vectores como malaria, dengue, chagas, fiebre amarilla, leishmaniosis y bacterianas como el pian”.

(10) “CLÁUSULA SEGUNDA - Obligaciones y deberes del ministerio - UAECD - Para el desarrollo del objeto del presente contrato el ministerio - UAECD se obliga a: 1. Transferir de los recursos asignados en el presupuesto de la unidad administrativa especial de campañas directas para la vigencia fiscal de 1994, la suma de veintinueve millones novecientos ochenta y seis mil cuatrocientos sesenta ($ 29’986.460.00) pesos, correspondientes a los 4 meses y 15 días que restan del año 1994, es decir a partir del 16 de agosto hasta el 31 de diciembre… 5. Transferir a el departamento los insumos críticos, los cuales adquiridos y distribuidos por el ministerio - UAECD de conformidad con las necesidades y planes que el departamento defina para el cumplimiento de las campañas y programas nacionales de prevención y control delegados, en los términos de la Ley y del presente contrato”.

(11) “CLAUSULA TERCERA - Obligaciones y deberes del departamento. Para el desarrollo del objeto del presente contrato el departamento, se compromete a: 1. Desarrollar las funciones adaptativas, normativas y de supervisión, evaluación y control para el cumplimiento de las políticas, planes, programas, normas y procedimientos fijados por el ministerio - UAECD para la prevención y control de la malaria, el dengue, la leshmaniosis, el chagas, la fiebre amarilla y el pian, así como para el control de los vectores y factores de riesgo relacionados. 2. Diagnosticar y tratar a las personas afectadas por las patologías descritas en el numeral anterior de esta cláusula. 3. Atender y cumplir las políticas, planes, programas, normas y solicitudes que el ministerio - UAECD determine para el cumplimiento del objeto del presente contrato. 4. Suministrar al ministerio - UAECD, la información epidemiológica en los términos del sistema de información adaptado … 8. Presentar anualmente el Plan de Prevención y Control de las enfermedades objeto del presente contrato a el ministerio - UAECD para que éste sea evaluado de acuerdo al programa nacional de control, el cual será la base para realizar la transferencia mensual de recursos durante cada vigencia fiscal”.

(12) CLAUSULA SEXTA - Dirección general - el ministerio - UAECD - Como ente rector del sistema de salud tendrá a su cargo la formulación de las políticas de los programas de prevención y control de la malaria, leishmaniosis, el dengue, el chagas, la fiebre amarilla y el pian, y del control de los vectores y factores de riesgo relacionados. Para el efecto el departamento tendrá las siguientes responsabilidades: a) Adoptar y adaptar las políticas, planes, programas, normas técnicas y procedimientos formulados por la dirección general de promoción y prevención del Ministerio de Salud. b) Dirigir, coordinar, supervisar, evaluar y controlar el desarrollo y cumplimiento de las políticas, planes normas técnica, programas y procedimientos, pertinentes al cumplimiento del objeto del contrato … e) Solicitar oportunamente el suministro de los insumos críticos a el ministerio - UAECD.

(13) “ART. 6º—De la dirección seccional. Créase, como dirección seccional de salud, el Departamento Administrativo de Salud de la Guajira, organismo de la administración central departamental.

ART. 8º—De la misión de Desalud. La misión del Departamento Administrativo de Salud será la de elevar el nivel de salud y la calidad de vida de la población en el departamento de la Guajira, mediante la dirección, coordinación y ejecución de acciones que tiendan a fomentar y promover la salud, prevenir y tratar las enfermedades y rehabilitación de las escuelas producidas como consecuencias de éstas.

Estas acciones estarán dirigidas al individuo, a la familia y a la comunidad, entendiendo para ello que el hombre es un ser bio-sico-social; a su medio ambiente, a través de programas de saneamiento básico y de control de factores de riesgo; a la modificación o fomento de patrones de comportamiento que tengan impacto sobre la salud, mediante la información, la educación y el mercado social, y finalmente al mejoramiento continuo de la calidad de los servicios de salud en términos de universalidad, acceso equitativo y oportuno, eficiencia y efectividad.

ART. 10.—De las funciones de Desalud-Guajira. 20. Preparar, ejecutar y proponer a las autoridades competentes programas de saneamiento ambiental conducentes a controlar todos aquellos fenómenos de contaminación que puedan afectar la salud humana de acuerdo con las políticas del Ministerio de Salud”.

(14) ART. 8º—“De la asunción definitiva de responsabilidades. La asunción definitiva de campañas y programas nacionales por la entidades territoriales de que trata el presente decreto, se preparará en los convenios de delegación, bajo la verificación de condiciones técnicas y de gestión adecuadas por parte de la entidad que asuma descentralizadamente la prestación del servicio, a más tardar a partir del primero (1º) de enero de 1997. La asunción definitiva de responsabilidades y competencias relativas a las campañas directas por parte de las entidades territoriales de los efectos de la delegación pues en tal carácter, las funciones de campañas directivas se entenderán descentralizadas en las entidades territoriales respectivas. Lo prescrito en el presente decreto, se entenderá sin perjuicio de los de subsidiaridad, y las facultades de intervención, considerados en la Constitución Política y demás disposiciones de carácter legal”.

(15) “CLÁUSULA OCTAVA - Plazo - De conformidad con el parágrafo segundo del artículo sexto y el artículo octavo (8) del Decreto 1525 de 1994, el departamento debe asumir descentralizadamente la prestación del servicio a más tardar el día primero (1º) de enero de 1997”.

(16) ART. 2º— “El manejo de la sanidad animal, de la sanidad vegetal y el control técnico de los insumos agropecuarios, así como el del material genético animal y las semillas para siembra, comprenderán todas las acciones y disposiciones que sean necesarias para la prevención, el control, supervisión, la erradicación, o el manejo de enfermedades, plagas, malezas o cualquier otro organismo dañino, que afecten las plantas, los animales y sus productos, actuando en permanente armonía con la protección y preservación de los recursos naturales. Las acciones y disposiciones a que hace alusión este artículo estarán relacionadas con: a) Las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de enfermedades, plagas, malezas y otros organismos dañinos a las plantas, a los animales y a sus productos. b) El diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal y vegetal. c) Las medidas cuarentenarias fitosanitarias y zoosanitarias. d) El control sanitario, la calidad, la seguridad y la eficiencia de los productos biológicos y químicos para uso y aplicación ya sea en vegetales, en animales y en sus productos, o en el suelo. e) El control técnico de la producción, comercialización y uso de los insumos agropecuarios. f) El control técnico de la calidad de semillas para siembra y del material genético animal. g) El registro, control y pruebas tendientes a garantizar la protección varietal. h) La acreditación de personas jurídicas oficiales o particulares, mediante la celebración de contratos o convenios, para el ejercicio de acciones relacionados con la sanidad agropecuaria y el control técnico de los insumos agropecuarios. i) La aplicación de cualquier otra medida, relacionada con la materia de este artículo”.

ART. 4º—“Corresponde al Instituto Colombiano Agropecuario ICA, coordinar las acciones relacionadas con las campañas de prevención, control, erradicación y manejo de plagas y enfermedades de importancia cuarentenaria o de interés económico nacional o local. Para el efecto, tendrá las siguientes atribuciones: a) Establecer las acciones que sean necesarias para la prevención, el control, la erradicación o el manejo técnico y económico de plagas y enfermedades de los vegetales, de los animales y de sus productos. b) Elaborar o contratar los estudios técnicos y económicos que sean necesarios para el financiamiento de las mismas. c) Coordinar la realización de acciones conjuntas con los productores, exportadores, autoridades civiles y militares y público en general”.

ART. 5º—“La cuarentena agropecuaria comprende todas aquellas medidas encaminadas a regular, restringir o prohibir la producción o la importación de animales, vegetales y sus productos, y restringir el movimiento o existencia de los mismos, con la finalidad de prevenir la introducción, dispersión o diseminación de plagas, enfermedades, malezas u otros organismos que afecten o puedan afectar la sanidad animal o la sanidad vegetal del país, o de impedir el ingreso, la comercialización o la salida del país de productos con residuos tóxicos que excedan los niveles aceptados nacional o internacionalmente”.

(17) ART. 7º—“El diagnóstico y la vigilancia sanitaria y epidemiológica animal y vegetal, comprenderán todas las acciones encaminadas a la detección, determinación y cuantificación de problemas sanitarios de las distintas especies animales y vegetales, en todo el país o dentro de zonas ó áreas específicas del mismo, con el objeto de evaluar su importancia y adoptar medidas para su prevención, control, manejo y erradicación; en consecuencia, el ICA, ya sea directamente o a través de organismos acreditados, deberá establecer los mecanismos que considere necesarios para: a) Diagnosticar e identificar a nivel de campo y de laboratorio, los problemas fitosanitarios y zoosanitarios y de riesgos para la salud humana, que afecten la producción y el comercio nacional e internacional de vegetales, de animales y de sus productos. b) Realizar el reconocimiento periódico de la incidencia y prevalencia, a través del tiempo y del espacio, de las principales plagas y enfermedades que afecten a la agricultura y a la ganadería del país, determinando en esta forma su distribución geográfica y su dinámica poblacional. c) Registrar y analizar periódicamente la información recopilada y hacer los correspondientes análisis y estudios económicos, manteniendo un sistema nacional de información fitosanitaria y zoosanitaria. d) Supervisar, inspeccionar y certificar la condición fitosanitaria y zoosanitaria de hatos, cultivos, plantas procesadoras o empacadoras, viveros, silos, bodegas o almacenes de depósito y otros, cuando el caso lo requiera. e) Determinar el grado de importancia económica y social de las plagas, enfermedades, malezas y otros organismos, con la finalidad de planificar programas y campañas de prevención, control, erradicación o manejo, en coordinación y con la participación de los productores. f) Mantener un sistema de vigilancia y alerta fitosanitaria y zoosanitaria que permita brindar de manera oportuna, recomendaciones a los productores, sobre técnicas para la prevención y el efectivo control y manejo de plagas, enfermedades y malezas.

ART. 8º—“El ICA dispondrá de laboratorios de diagnóstico animal y vegetal y de servicios de referencia, sin perjuicio de poder acreditar a otros laboratorios públicos o privados, los cuales quedarán bajo la coordinación y supervisión de aquellos de referencia del ICA”.

(18) ART. 4º—“Funciones del ministerio. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cumplirá las siguientes funciones: a) Fijar las políticas para el desarrollo del Sector Agropecuario y pesquero y las políticas para el desarrollo rural campesino; b) Dirigir el cumplimiento de los propósitos de la Ley Agraria, en cuanto a: — Otorgar especial protección a la producción de alimentos. —Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. —Promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional. — Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales para su desarrollo. — Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera. — Procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y a los precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la población rural. — Crear las bases de un sistema de incentivos a la capitalización rural y a la protección de los recursos naturales. — Favorecer el desarrollo tecnológico del agro, al igual que la prestación de la asistencia técnica a los pequeños productores conforme a los procesos de descentralización y participación. — Determinar las condiciones de funcionamiento de las cuotas y contribuciones parafiscales para el sector agropecuario y pesquero. — Establecer los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros. — Propender por la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural. — Fortalecer el subsidio familiar campesino. — Garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo plazo. —Estimular la participación de los productos agropecuarios y pesqueros, directamente o a través de sus organizaciones representativas, en las decisiones del Estado que los afecten; c) Participar en la definición de la política macroeconómica y en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, con el objeto de lograr el crecimiento económico y el bienestar social de los sectores agropecuario y pesquero; d) Propender por el desarrollo del sector campesino y en éste dar especial atención al mejoramiento del nivel de vida de la mujer rural; e) Preparar el programa de incentivos para el sector agropecuario y pesquero y presentarlo a las entidades del gobierno que los definan y asignen; f) Formular los planes y programas agropecuarios y pesqueros de mediano y largo plazo, diferenciados por subsectores, regiones, productos, recursos e instrumentos de política, incluyendo aquéllos con destino a la exportación; g) Cuantificar los recursos financieros necesarios para desarrollar los planes e identificar las fuentes de financiación; h) Establecer metas concretas y definir los elementos cuantitativos y cualitativos, a los cuales deberán ceñirse los establecimientos públicos, empresas comerciales e industriales del Estado y sociedades de economía mixta asimiladas a éstas en su programación 1 de largo, mediano y corto plazo. Se entiende por programa de corto plazo el presupuesto anual de cada entidad; i) Aprobar para su ejecución la programación de inversión de corto, mediano y largo plazo de las entidades adscritas, los presupuestos correspondientes y el presupuesto anual de caja; j) Coordinar y evaluar la ejecución de los planes y programas anteriores; k) Efectuar el seguimiento y control necesarios para garantizar la debida ejecución por parte de los organismos del sector de los planes y programas; l) Coordinar con los ministerios de Relaciones Exteriores, de Comercio Exterior, Desarrollo Económico, Salud y del Medio Ambiente, Departamento Nacional de Planeación y otras entidades la programación y la ejecución de acciones necesarias para garantizar el cumplimiento de los planes y programas de los sectores agropecuario y pesquero; m) Fijar las políticas y directrices sobre investigación y transferencia de tecnología agropecuaria, pesquera y forestal; n) Dictar medidas de carácter general en materia de asistencia técnica, calidad, utilización y comercialización de productos o insumos agropecuarios y de sanidad animal y vegetal; ñ) Fijar de acuerdo con el Ministerio de Desarrollo Económico las reglas a las que debe sujetarse la fijación de cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional por parte de la industria y condicionar el establecimiento de licencias o vistos buenos de importación y permisos de exportación (cuando sean aplicables los unos o los otros) al cumplimiento de los convenios que han de celebrar los interesados en relación con las cuotas de absorción fijadas para la compra o venta de tales materias primas; o) Presentar ante el Ministerio de Comercio Exterior y al Consejo Superior de Comercio Exterior propuestas sobre el manejo de los instrumentos de comercio exterior para el sector agropecuario y pesquero y ejecutar las medidas que le haya asignado dicho consejo; p) Apoyar a los organismos competentes en los estudios de los efectos de prácticas desleales del comercio internacional sobre el sector agropecuario colombiano; q) Participar y dar el soporte técnico al Ministerio de Comercio Exterior en la preparación, negociación e instrumentación de los convenios internacionales que afecten al sector agropecuario y pesquero; r) Regular los mercados internos de productos agropecuarios y pesqueros, determinar la política de precios de dichos productos y sus insumos cuando se considere que existan fallas en el funcionamiento de los mercados y proponer a los organismos competentes la adopción de medidas o acciones correctivas de distorsiones en las condiciones de competencia interna de los mercados de dichos productos; s) Fomentar las asociaciones campesinas y las organizaciones gremiales agropecuarias, así como la cooperación entre éstas y los organismos del sector agropecuario y pesquero; t) Crear comisiones, comités o consejos asesores del ministerio, con participación de representantes de los sectores empresariales y campesinos, fijando sus funciones y reglamentos; u) Coordinar conjuntamente con el DANE, los sistemas de información agropecuaria; v) Las demás que le sean señaladas por las normas legales y reglamentarias para el sector”.

(19) ART. 2º—Objetivos. “Como autoridad científico-técnica nacional en salud, el Instituto Nacional de Salud debe: 1. Promover, orientar, ejecutar y coordinar la investigación científica en salud y en biomedicina. 2. Desarrollar, aplicar y transferir ciencia y tecnología en las áreas de su competencia. 3. Actuar como laboratorio de referencia nacional y coordinar técnicamente la red nacional de laboratorios de salud pública, en las áreas de su competencia. 4. Desarrollar, producir y distribuir productos biológicos, químicos, biotecnológicos y reactivos de diagnóstico biomédico”.

ART. 4º—Funciones. “En desarrollo de sus objetivos y sin perjuicio de la competencia que le corresponde al Ministerio de Salud y a los demás organismos del sector, el Instituto Nacional de Salud, cumplirá las siguientes funciones: 1. Coordinar, ejecutar y dirigir la investigación científica en salud y en biomedicina en las áreas de su competencia, de conformidad con las políticas, planes y lineamientos del Ministerio de Salud. 2. Asesorar, coordinar, ejecutar y dirigir programas y proyectos en investigación científica y desarrollo tecnológico en salud 3. Asesorar al Gobierno Nacional y a las entidades territoriales, en la determinación de políticas, planes y proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en salud, así como en la formulación de normas y procedimientos. 4. Participar en la planeación, desarrollo y coordinación de los sistemas de información en salud y vigilancia epidemiológica, en coordinación con el Ministerio de Salud, las entidades territoriales y demás órganos del sistema de salud. 5. Coordinar, asesorar y supervisar la red nacional de laboratorios y servir como laboratorio nacional de salud y de referencia 6. Definir estrategias, impulsar y coordinar los planes y programas de transferencia de tecnología y de asistencia técnica para la red nacional de laboratorios, en coordinación con el Ministerio de Salud. 7. Realizar o contratar la ejecución de actividades para el desarrollo, producción y distribución de biológicos, químicos, biotecnológicos, reactivos y medios de cultivo, o asociarse para los mismos fines. 8. Promover y realizar actividades de formación avanzada y capacitación de personal en las áreas científico-técnicas de su competencia, en concordancia con las normas sobre la materia. 9. Participar y prestar asesoría en la formulación de normas científico-técnicas y procedimientos técnicos en salud. 10. Las demás que se le asignen conforme a las normas legales y de acuerdo con su naturaleza y funciones”.

(20) Testimonio de Jorge Boshell Samper, médico epidemiólogo del INS, jefe del grupo de virología, quien indicó que no es función del INS la prevención y atención en materia epidemiológica, porque el instituto hace diagnósticos y estudios epidemiológicos, como son determinar el agente causal y los motivos de la epidemia (fls. 418-420, cdno. 7; fl. 457, cdno. 7).

(21) Testimonio del médico epidemiólogo del INS Jorge Hernando Jara Consuegra, folios 414-417, cuaderno 7: “El Instituto Nacional de Salud tiene la responsabilidad de hacer recomendaciones al Ministerio de Salud en materia de situaciones epidemiológicas, si dentro de la evaluación que la institución haga de una situación en particular, de salud, esta requiera actividades tales como vacunación o saneamiento ambiental, esto lo hará el respectivo ente territorial, lo mismo que el ministerio. Hago claridad que la función de vacunación es responsabilidad del programa ampliado de inmunizaciones del Minsalud y es este organismo el que rige las políticas de vacunación en el país”; folios 33-34, cuaderno 9 “En caso de una epidemia de este tipo, el Instituto Nacional de Salud cumple la función de apoyar y orientar a los funcionarios responsables de epidemiología en los centros territoriales para el establecimiento de medidas de prevención y control. En este caso la labor del Instituto Nacional de Salud fue eficiente porque se evitó la propagación de la epidemia a otros municipios y departamentos del País y se evitó una mayor mortalidad.”; testimonio del médico epidemiólogo del INS Jorge Raad Aljure folios 35-36, cuaderno 9.

(22) Testimonio de Martha Patricia Velandia González, médica epidemióloga del INS, folios 421-424, cuaderno 7; folios 455-456, cuaderno 7; folio 32, cuaderno 9.

(23) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 29 de enero de 2004, expediente 18.273, C.P. Alier Hernández. A propósito de la imputación del daño al Estado, se precisó: “Así las cosas, concluye la Sala, de una parte, que si las entidades demandadas no hubieran omitido el cumplimiento de sus obligaciones, el Banco Alvarado Domínguez no habría podido siquiera funcionar y, por la misma razón, no habría sido aceptado en el programa de control de bancos de sangre y hemoderivados, no habría recibido sellos nacionales de calidad de la sangre, no habría podido imponerlos a sus productos y, por lo tanto, no habría generado en la Clínica Palermo de Bogotá la confianza necesaria para que ésta los adquiriera y dispusiera su utilización terapéutica en sus pacientes”.

(24) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, expediente 16.147, C.P. Ramiro Saavedra. En esa ocasión se dijo: “De conformidad con lo expuesto, la Sala concluye que existe un nexo de causalidad directo e indiscutible entre la falla en el servicio médico consistente en el diagnóstico incompleto o errado de la tarde del 5 de septiembre de 1992 y el daño, es decir, el fallecimiento del agente Herrán ocurrido en la madrugada del 6 de septiembre de 1992, menos de diez horas después de que fuera atendido en el Hospital Central de la Policía Nacional. Si bien es cierto que no se puede garantizar que de haberse prestado la atención médica adecuada al paciente, éste no habría fallecido, sí se puede afirmar, sin lugar a dudas, que el diagnóstico incompleto o errado constituyó una falla del servicio y contribuyó al empeoramiento del paciente y a su deceso en ese día, hora y lugar. En este caso, la entidad demandada, a pesar de que tuvo la oportunidad de intervenir y de cumplir con sus obligaciones de proveer atención médica, con su indebida atención del paciente y, en especial, con su tremenda omisión respecto de la neumonía, hizo todo lo contrario: posibilitó que la enfermedad siguiera su curso y que el agente Herrán llegara a la muerte”; en el mismo sentido, Sección Tercera, sentencia del 30 de julio de 2008, expediente 16.483, C.P. Enrique Gil: “fue la conducta omisiva de la entidad la que impidió realizar de manera oportuna un tratamiento efectivo y, por consiguiente, le restó posibilidades serias de recuperación a la salud de la señora Yolanda Meneses Martínez, como quiera que si se hubiese realizado el tratamiento pertinente dentro de la oportunidad que así lo ameritaba, la muerte, muy factiblemente no se hubiese producido, esto es, la paciente podría haber continuado con una vida sana y normal.

(25) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de (6) de septiembre de dos mil uno (2001), radicación: 66001-23-31-000-1996-3160-01(13232-15646), actor: Belén González y otros. William Alberto González y otra, C.P. Alier Hernández.

(26) Folios 26-27, cuaderno 5 “afectó sicológicamente a su madre y transformó la vida de todos los que convivían con él, tanto de sus abuelos maternos los cuales hicieron todo lo posible por salvarle la vida pero todo fue imposible ya que la enfermedad afectó el cerebro del menor”.

(27) Folios 28-29, cuaderno 5, “el niño era muy apegado a su mamá y a sus abuelos y estos con él, porque desde que nació siempre estuvieron sus abuelos y su madre y después de su enfermedad estuvieron más unidos”.

(28) Folios 30-31, cuaderno 5, “su mamá lo cuidaba mucho sus abuelos siempre estaban pendientes de él”.